A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (ötödik tanács)
2015. október 6.(*)
„Előzetes döntéshozatal iránti kérelem – 89/665/EGK irányelv – Közbeszerzés – Nemzeti jogszabály – A közigazgatási bírósági út igénybevételének díja a közbeszerzések területén – Hatékony jogorvoslathoz való jog – Visszatartó hatású illetékek – Közigazgatási aktusok bírósági felülvizsgálata – A tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elve – Hatékony érvényesülés”
A C‑61/14. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (trentói regionális közigazgatási bíróság, Olaszország) a Bírósághoz 2014. február 7‑én érkezett, 2013. november 21‑i határozatával terjesztett elő az előtte
az Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato
és
az Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme,
a Ministero della Giustizia,
a Ministero dell’Economia e delle Finanze,
a Presidenza del Consiglio dei Ministri,
a Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento
között,
az Associazione Infermieristica D & F Care,
a Camera degli Avvocati Amministrativisti,
a Camera Amministrativa Romana,
az Associazione dei Consumatori Cittadini Europei,
a Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons),
az Associazione dei giovani amministrativisti (AGAmm),
az Ordine degli Avvocati di Roma,
a Società italiana degli avvocati amministrativisti (SIAA),
az Ordine degli Avvocati di Trento,
a Consiglio dell’ordine degli Avvocati di Firenze,
a Medical Systems SpA
részvételével
folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (ötödik tanács),
tagjai: T. von Danwitz tanácselnök, C. Vajda, A. Rosas, Juhász E. (előadó) és D. Šváby bírák,
főtanácsnok: N. Jääskinen,
hivatalvezető: L. Carrasco Marco tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2015. február 11‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– az Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato képviseletében M. Carlin, M. Napoli, M. Zoppolato és M. Boifava avvocati,
– az Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme képviseletében R. De Pretis avvocata,
– a Camera degli Avvocati Amministrativisti képviseletében A. Grappelli, M. Ida Leonardo, M. Rossi Tafuri, F. Marascio, M. Martinelli, E. Papponetti és M. Togna avvocati,
– a Camera Amministrativa Romana képviseletében F. Tedeschini, C. Malinconico, P. Leozappa, F. Lattanzi és A. M. Valorzi avvocati,
– az Associazione dei Consumatori Cittadini europei képviseletében C. Giurdanella, P. Menchetti, S. Raimondi és E. Barbarossa avvocati,
– a Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) képviseletében C. Rienzi, G. Giuliano, V. Graziussi és G. Ursini avvocati,
– az Associazione dei Giovani Amministrativisti (AGAmm) képviseletében G. Leccisi és J. D’Auria avvocati,
– az Ordine degli Avvocati di Roma képviseletében S. Orestano, S. Dore és P. Ziotti avvocati,
– a Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti (SIAA) képviseletében F. Lubrano, E. Lubrano és P. De Caterini, A. Guerino, A. Lorang, B. Nascimbene, E. Picozza, F. G. Scocca és F. Sorrentino avvocati,
– a Medical Systems SpA képviseletében R. Damonte, M. Carlin és E. Boglione avvocati,
– az olasz kormány képviseletében G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítője: P. Gentili avvocato dello Stato,
– a görög kormány képviseletében K. Paraskevopoulou és V. Stroumpouli, meghatalmazotti minőségben,
– az osztrák kormány képviseletében M. Fruhmann, meghatalmazotti minőségben,
– a lengyel kormány képviseletében B. Majczyna, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében F. Moro és A. Tokár, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2015. május 7‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2007. december 11‑i 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL L 335., 1. o.) módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i 89/665/EGK tanácsi irányelv (HL L 395., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 246. o.; a továbbiakban: 89/665 irányelv) 1. cikkének az értelmezésére irányul.
2 E kérelmet az Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (a továbbiakban: Orizzonte Salute) és az Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme (személyeknek szolgáltatásokat nyújtó „San Valentino” állami vállalat – Levico Terme város, a továbbiakban: Azienda), a Ministero della Giustizia (igazságügyi minisztérium), a Ministero dell’Economia e delle Finanze (gazdasági és pénzügyi minisztérium), a Presidenza del Consiglio dei Ministri (a minisztertanács elnöksége) és a Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (a trentói regionális közigazgatási bíróság főtitkára) között egy betegápolási szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzési szerződés meghosszabbítása és egy később indított közbeszerzési eljárás, valamint közbeszerzésekkel kapcsolatos közigazgatási bírósági jogorvoslatok indításáért fizetendő bírósági illeték tárgyában folyamatban lévő eljárás keretében nyújtották be.
Jogi háttér
Az uniós jog
3 A 89/665 irányelv harmadik prembulumbekezdése alapján a közbeszerzésnek az uniós verseny előtti megnyitása szükségessé teszi az átláthatóságra és a hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó garanciák jelentős növelését, és annak érdekében, hogy ez kézzelfogható eredménnyel járjon, hatékony és gyors jogorvoslatoknak kell rendelkezésre állniuk a közbeszerzésre vonatkozó uniós jog vagy az e jogot végrehajtó nemzeti szabályok megszegése esetében.
4 Ezen irányelvnek „A jogorvoslati eljárások alkalmazási köre és rendelkezésre állása” című 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Ez az irányelv az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben [HL L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.] említett szerződésekre alkalmazandó, az azon irányelv 10–18. cikkével összhangban kizárt szerződések kivételével.
Ezen irányelv értelmében szerződéseknek minősülnek a közbeszerzési szerződések, a keretmegállapodások, az építési koncessziók és a dinamikus beszerzési rendszerek.
A tagállamok megtesznek minden szükséges intézkedést annak biztosítására, hogy a 2004/18/EK irányelv hatálya alá tartozó szerződések tekintetében az ajánlatkérő által hozott döntésekkel szemben az ezen irányelv 2–2f. cikkében meghatározott feltételeknek megfelelően hatékonyan és különösen a lehető leggyorsabban jogorvoslat legyen igénybe vehető azon az alapon, hogy ezek a döntések megsértették a közbeszerzésre vonatkozó [uniós] jogot vagy az e jogot átültető nemzeti jogszabályokat.
(2) A tagállamok biztosítják, hogy ne legyen megkülönböztetés a szerződés‑odaítélési eljárás vonatkozásában az érdeksérelmet bejelentő vállalkozások között az ezen irányelv által az [unós] jogot végrehajtó nemzeti jogszabályok és az egyéb nemzeti jogszabályok között tett különbségtétel eredményeként.
(3) A tagállamok biztosítják, hogy az általuk megállapítandó részletes szabályok szerint legalább azon személyeknek álljon jogorvoslati eljárás a rendelkezésére, akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy ennek kockázata fennáll.
[...]”
5 A 2004/18 irányelvnek „A közbeszerzési szerződések értékhatárai” című 7. cikke megállapítja a becsült értékek azon határait, amelyek felett ezen irányelv szabályainak megfelelően szerződés odaítélésére irányuló eljárást kell lebonyolítani.
6 E határértékeket rendszeres időközönként módosítják az Európai Bizottsági rendeletei, és azokat a gazdasági körülményekhez igazítják. Az alapügy tényállásának idején a központi kormányzati szervektől eltérő ajánlatkérő szervek által odaítélt, szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések esetében az értékhatárt 193 000 euróban rögzítette a 2004/17/EK, a 2004/18/EK és a 2009/81/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek a közbeszerzési eljárásokra irányadó értékhatárok tekintetében történő módosításáról szóló, 2009. november 30‑i 1177/2009/EK bizottsági rendelet (HL L 314., 64. o.).
Az olasz jog
7 A legutóbb a 2012. december 24‑i 228. sz. törvénnyel módosított, 2002. május 30‑i 115. sz. köztársasági elnöki rendelet (a továbbiakban: rendelet) 13. cikkének (1) bekezdése egy egységes illetékből álló, a pertárgy értékének az arányában megállapított, bírósági aktusokra vonatkozó illetékfizetési rendszert vezetett be.
8 A polgári eljárásokra vonatkozóan előírtaktól eltérően a rendelet 13. cikkének (6a) bekezdése a közigazgatási eljárások esetében az egységes illeték összegét a pertárgy értékétől függetlenül állapítja meg.
9 Az említett 13. cikk (6a) bekezdése szerint a regionális közigazgatási bíróságok és a Consiglio di Stato (államtanács) előtt indított keresetek esetében az egységes illeték összege főszabály szerint 650 euró. Azonban ugyanezen rendelkezésben a különös tárgyak esetében eltérő, csökkenthető vagy növelhető összegek kerültek meghatározásra.
10 A rendelet említett 13. cikke (6a) bekezdésének d) pontja alapján a közbeszerzések területén az illetékek a következők:
– 2000 euró, ha a szerződés értéke legfeljebb 200 000 euró;
– 4000 euró olyan perek esetében, amelyekben a pertárgy értéke 200 000 és 1 000 000 euró között van, és
– 6000 euró olyan perek esetében, amelyekben a pertárgy értéke meghaladja az 1 000 000 eurót.
11 A rendelet 13. cikkének (1a) bekezdése szerint a közbeszerzési szerződések odaítélése terén a fellebbviteli eljárások esetében ezen összeg 50%‑kal nő.
12 A rendelet 13. cikkének (1c) bekezdése alapján, ha – akár a csatlakozó – fellebbezést teljes egészében elutasítják vagy elfogadhatatlannak nyilvánítják, vagy azt nem lehet figyelembe venni, a fellebbező fél egységes illeték címén egy azzal azonos mértékű kiegészítő összeget köteles fizetni, mint amelyet ugyanezen – fő vagy csatlakozó – fellebbezésért fizetett.
13 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból következik, hogy az alkalmazandó szabályozásnak megfelelően az egységes illetéket nemcsak a keresetlevél nyilvántartásba való bejegyzésekor, hanem a járulékos keresetek és az új kérelmeket bevezető kiegészítő jogalapok esetében is meg kell fizetni.
14 A rendelet 14. cikkének (3) bekezdéséből következik, hogy a pertárgy értéke nem az ajánlatkérő szervek által megállapított szerződés végrehajtásából származó haszonkulcsnak, hanem e szerződés alapértéke összegének felel meg.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
15 Az Orizzonte Salute egy köz‑ és magánjogi szervek részére betegápolási szolgáltatást nyújtó szervezet. Keresetében, amelyet több alkalommal további jogalapokon keresztül kiterjesztett, a kérdést előterjesztő bíróság előtt a betegápolási szolgáltatásoknak az Azienda által az Associazione infermieristica D & F Care‑nek történő későbbi odaítélését vitatja, valamint az Azienda által hozott több határozatot kifogásol.
16 E szolgáltatás nyújtását mindenekelőtt az Associazione infermieristica D & F Care‑rel egy korábbi időszakra kötött szerződés meghosszabbításán keresztül, ezt követően pedig olyan közbeszerzési eljárás keretében ítélték oda, amelynek kizárólag az Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia (ápolók, egészségügyi segédszemélyzet és gyermekápolók) (IPASVI) kollégiuma által akkreditált bizonyos szervezetek feleltek meg, amely kollégiumnál az Orizzonte Salute nem volt bejegyezve.
17 Az Orizzonte Salute bírósági illeték címén 650 euró összegű egységes illetéket fizetett, amely a rendes közigazgatási per megindítása költségének felelt meg.
18 2013. június 5‑i határozatával a Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento felszólította az Orizzonte Salutét, hogy az ilyen típusú perek után járó, tehát 2000 eurónak megfelelő egységes illeték megfizetése céljából egészítse ki a korábbi befizetést, mivel a további jogalapjai miatt a per ettől kezdve a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozott.
19 A 2013. július 2‑án indított új keresettel az Orizzonte Salute a rendelet 13. cikke (6a) bekezdésének a megsértésére, illetve e rendelkezés alkotmányellenességére hivatkozva megtámadta e határozatot.
20 Az államigazgatási szervek e keresetre tekintettel kezdeményeztek bírósági eljárást, hivatkozva az eljáró közigazgatási bíróság hatáskörének hiányára, mivel az egységes illeték olyan adó‑hozzájárulásnak minősül, amelynek vitatása az adóügyi bíróság hatáskörébe tartozik. E szervek kifogásolták az említett kereset megalapozottságát is.
21 A kérdést előterjesztő bíróság jelzi, hogy az előtte folyamatban lévő eljárásban a Segretario Generale által kibocsátott olyan aktusról van szó, amelynek közigazgatási határozat jellege van, elismeri ugyanakkor, hogy az egységes illeték az adók jellegzetességével bír. Így a kérdést előterjesztő bíróság szerint a 2013. június 5‑i határozatot közigazgatási bírósági felülvizsgálat alá kell vetni. Ezenkívül a kérdést előterjesztő bíróság azon a véleményen van, hogy az Orizzonte Salute érdekében áll a megnövelt bírósági illeték kifizetésére vonatkozó kérelem megsemmisítése.
22 Az említett bíróság emlékeztet, hogy a polgári eljárásokra vonatkozóan előírtaktól eltérően a közigazgatási eljárások esetében az egységes illeték összege nem kapcsolódik a pertárgy értékéhez, és a közigazgatási jog különös területein egyedi összegek kerülnek meghatározásra.
23 A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárása területén a fizetendő egységes illeték jelentősen magasabb, mint a rendes eljárások alá tartozó közigazgatási perek esetében fizetendő összegek.
24 A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a közigazgatási bíróság előtt – főleg a közbeszerzési szerződések odaítélése területén – indított jogorvoslatok utáni illetékfizetés visszatarthatja a vállalkozásokat attól, hogy keresetet nyújtsanak be, és ezért problémát vet fel az uniós jogrend kritériumaival és elveivel való összeegyeztethetőséget illetően. E bíróság feltételezi, hogy a vállalkozás nyeresége általában a szerződés összegének körülbelül a 10%‑át teszi ki, és azon a véleményen van, hogy az ilyen nyereség összegét meghaladó egységes illeték előre történő kifizetése arra késztetheti a jogalanyokat, hogy lemondjanak bizonyos eljárási mechanizmusokról.
25 Így a kérdést előterjesztő bíróság szerint az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás korlátozza a bíróság előtti keresetindítási jogot, korlátozza a bírósági felülvizsgálat hatékonyságát, hátrányos megkülönböztetésben részesíti a gyenge pénzügyi kapacitással rendelkező gazdasági szereplőket a jelentős pénzügyi kapacitással rendelkező gazdasági szereplőkhöz képest, illetve ez előbbieket hátrányos helyzetbe hozza azokkal szemben, akik a tevékenységeik körében polgári és kereskedelmi bíróságokhoz fordulnak. A kérdést előterjesztő bíróság azon a véleményen van, hogy a közigazgatási bíróságnak a közbeszerzési szerződések területén való működése céljából az állam által viselt költségek nem érzékelhetően különbözőek, eltérőek vagy magasabbak, mint a más típusú peres eljárásokhoz kapcsolódó költségek.
26 A kérdést előterjesztő bíróság azon jogirodalmi álláspontra utal, miszerint a nemzeti jogalkotó bizonyára könnyíteni kívánt a bírósági ügyhátralékok terhén, és meg kívánta könnyíteni mind az építési beruházások megvalósítására, mind az áruk beszerzésére és a szolgáltatások igénybevételére irányuló közbeszerzéseket. E bíróság e tekintetben megjegyzi, hogy a peres eljárások száma a közbeszerzések területén 2012‑től kezdődően jelentősen csökkent.
27 A kérdést előterjesztő bíróság pontosítja, hogy a közbeszerzési szerződés átfogóan számított értéke magasabb a 2004/18 irányelvben előírt határértéknél. E bíróság tehát azon a véleményen van, hogy a hatékonyság, a gyorsaság, a hátrányos megkülönböztetés tilalma és a rendelkezésre állás 89/665 irányelv 1. cikkében foglalt elve alkalmazandó az alapügyben. E bíróság megközelítése szerint a szóban forgó nemzeti szabályozás ellentétes ezen elvekkel, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 47. cikkében ismételten megerősített, hatékony jogorvoslathoz való joggal.
28 Ilyen körülmények között a Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (trentói regionális közigazgatási bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„Ellentétes‑e a […] 89/665 irányelvben meghatározott elvekkel az olyan nemzeti szabályozás, […] amely a közbeszerzési szerződések területén a közigazgatási bírósági út igénybevételének feltételeként magas összegű egységes illetéket állapít meg?”
Az alapeljárásba beavatkozó felek által a Bírósághoz benyújtott írásbeli észrevételek elfogadhatóságról
29 Az Orizzonte Salute támogatása végett az alapeljárásba a Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) (környezetvédelemmel, valamint a felhasználók és fogyasztók jogainak védelmével foglalkozó szervezetek és bizottságok koordinációja), a Camera Amministrativa Romana (római közigazgatási tanács), az Associazione dei Consumatori Cittadini Europei (az európai fogyasztók szervezete), az Ordine degli Avvocati di Roma (római ügyvédi kamara), az Associazione dei giovani amministrativisti (fiatal közigazgatási jogászok szervezete) és a Società italiana degli avvocati amministrativisti (közigazgatási ügyvédek olasz társasága) (a továbbiakban együtt: az alapeljárásba beavatkozó felek) avatkoztak be, és nyújtottak be írásbeli észrevételeket.
30 Az olasz kormány a beavatkozó felek által az előzetes döntéshozatalra utaló határozat meghozatalát és az alapeljárás felfüggesztését követően benyújtott írásbeli észrevételek elfogadhatatlanságára hivatkozik. Szerinte ezen elfogadhatatlanság az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23. cikkéből következik, és a nemzeti bíróságnak az eljárás felfüggesztését követően nincs lehetősége az előzetes döntéshozatalra utalást követő beavatkozás elfogadhatóságát értékelni. E kormány úgy véli, hogy az ügy irataiból ki kell zárni az olyan természetes és jogi személyek által benyújtott írásbeli észrevételeket, akik és amelyek eltérnek az előzetes döntéshozatal iránti kérelem benyújtásának időpontjában szóban forgó természetes és jogi személyektől, annak elkerülése céljából, hogy az eljárás action popularis‑szá váljon.
31 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az előzetes döntéshozatali eljárásban való részvétellel kapcsolatban az eljárási szabályzat – a Bíróság alapokmányának 23. cikkével összefüggésben értelmezett – 96. cikkének (1) bekezdése alapján a Bírósághoz az alapeljárásban részt vevő felek, a tagállamok, a Bizottság, valamint adott esetben az Európai Unió azon intézménye, szerve vagy hivatala, amelyik meghozta azt a jogi aktust, amelynek érvényessége vagy értelmezése a jogvita tárgyát képezi, az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes azon államok, amelyek nem tagállamok, az EFTA Felügyeleti Hatóság és az érintett harmadik államok nyújthatnak be észrevételeket. Mivel az e rendelkezésekben szereplő felsorolás kimerítő jellegű, e jog nem terjeszthető ki az e rendelkezésekben kifejezetten fel nem sorolt természetes vagy jogi személyekre.
32 Az „alapeljárásban részt vevő felek” azok, akiket az eljárási szabályzat 97. cikkének (1) bekezdése alapján a kérdést előterjesztő bíróság a nemzeti eljárási szabályok alapján ekként határoz meg. Következésképpen a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy a nemzeti eljárási szabályok alapján az előtte folyamatban lévő alapeljárásban részt vevő feleket meghatározza.
33 Nem a Bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a kérdést előterjesztő bíróság e szabályoknak megfelelően hozta‑e meg azon határozatát, amely engedélyezte az előtte folyamatban lévő eljárásba való beavatkozást. A Bíróságot mindaddig köti az ilyen határozat, amíg azt nem vonják vissza a nemzeti jog által lehetséges jogorvoslatok keretében (lásd analógia útján: Radlberger Getränkegesellschaft és S. Spitz ítélet, C‑309/02, EU:C:2004:799, 26. pont; Burtscher‑ítélet, C‑213/04, EU:C:2005:731, 32. pont).
34 Márpedig a jelen ügyben nem állítják, hogy a beavatkozó feleknek az alapeljárásba való belépésére vonatkozó határozat nem felelt meg a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárásra vonatkozó szabályoknak, sem pedig azt, hogy e határozattal szemben jogorvoslatot kezdeményeztek.
35 Az eljárási szabályzat – a Bíróság alapokmányának 23. cikkével összefüggésben értelmezett – 96. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „alapeljárásban részt vevő féli” minőség nem ismerhető el valamely személynek, és e személy nem léphet be a Bíróság előtt az EUMSZ 267. cikk alapján folyamatban lévő eljárásba, ha a nemzeti bíróság előtti beavatkozási kérelmét nem azért nyújtja be, hogy a nemzeti bíróság előtti eljárásban aktív szerepet töltsön be, hanem kizárólag azért, hogy részt vegyen a Bíróság előtti eljárásban (lásd ebben az értelemben: Football Association Premier League és társai végzés, C‑403/08 és C‑429/08, EU:C:2009:789, 9. pont).
36 Azonban meg kell állapítani, hogy az ügy iratainak egyetlen eleme sem bizonyítja, hogy az alapügyben részt vevő beavatkozó felek nem terveztek aktív szerepet betölteni a kérdést előterjesztő bíróság előtti eljárásban, és kizárólag a Bíróság előtti eljárásban kívántak véleményt nyilvánítani.
37 Végül a megfelelő igazságszolgáltatás elvével és az előzetes döntéshozatali ügyek ésszerű határidőn belül történő elbírálásának követelményével lenne ellentétes, ha az eljárás Bíróság előtti írásbeli szakaszát a beavatkozó felek későbbi belépése és a Bíróság alapokmánya 23. cikkének második bekezdésében az e beavatkozó felek írásbeli észrevételeinek a benyújtására előírt két hónapos határidő miatt nem lehetne lezárni, vagy ha az eljárást ismét meg kellene indítani.
38 A Bíróság eljárási szabályzata 97. cikkének (2) bekezdése erre vonatkozóan írja elő, hogy ha valamely nemzeti bíróság arról értesíti a Bíróságot, hogy az alapeljárásba új fél lépett be, miközben a Bíróság előtti eljárás már folyamatban van, e fél a jogvitát akkori állásában fogadja el, amikor ez az értesítés megtörtént.
39 Így a Bíróság abba a helyzetbe kerülhet, hogy az alapeljárásba belépett beavatkozó fél számára csak azon határidőn belül engedélyezze az írásbeli észrevételek előterjesztését, amely a Bíróság alapokmányának 23. cikke értelmében vett, az előzetes döntéshozatal iránti kérelemről eredetileg értesített érintettek számára e célból rendelkezésre áll.
40 Meg kell állapítani, hogy a jelen eljárás keretében azon beavatkozó felek írásbeli észrevételeinek az előterjesztése, akiknek az alapeljárásba történő belépését a kérdést előterjesztő bíróság engedélyezte, nem jelentettek veszélyt a megfelelő igazságszolgáltatásra, sem pedig az ügy ésszerű határidőn belül történő elbírálására nézve. A Bíróság ezért megállapította, hogy nem kell élni a jelen ítélet előző pontjában említett lehetőséggel.
41 A fentiekre tekintettel figyelmen kívül kell hagyni az olasz kormány arra irányuló érvelését, hogy nyilvánítsák elfogadhatatlannak az alapeljárásba beavatkozó felek által előterjesztett írásbeli észrevételeket. A Bírósághoz benyújtott ezen írásbeli észrevételek elfogadhatók.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
42 Kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy a 89/665 irányelv 1. cikkét, valamint az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amelyről az alapügyben szó van, amely a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslatnak a közigazgatási bírósági eljárásokban történő megindításkor a más területeken fizetendőnél magasabb bírósági illeték megfizetését követeli meg.
43 A 89/665 irányelv 1. cikkének (1) és (3) bekezdése arra kötelezi a tagállamokat, hogy az ajánlatkérők uniós joggal összeegyeztethetetlen döntéseivel szembeni hatékony és a lehető leggyorsabb jogorvoslat fennállásának a biztosítása érdekében hozzák meg a szükséges, illetve az azt biztosító intézkedéseket, hogy bármely olyan személynek széles körben jogorvoslat álljon a rendelkezésére, akinek érdekében áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akinek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy ennek kockázata fennáll.
44 Ezen irányelv diszkrecionális jogkört ad a tagállamoknak a tekintetben, hogy az általuk szabályozottak közül mely eljárási garanciákat és kapcsolódó alakiságokat választják (lásd: Combinatie Spijker Infrabouw‑De Jonge Konstruktie és társai ítélet, C‑568/08, EU:C:2010:751, 57. pont).
45 Így különösen, a 89/665 irányelv nem tartalmaz semmiféle rendelkezést, amely kimondottan a jogalanyok által akkor fizetendő bírósági illetékre vonatkozik, amikor az említett irányelv 2. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján egy állítólagosan jogellenes és a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárására vonatkozó határozattal szemben megsemmisítés iránti keresetet indítanak.
46 Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az ilyen tárgyú uniós jogszabályok hiányában az egyes tagállamok feladata a tagállamok eljárási autonómiájának elve alapján meghatározni a közigazgatási eljárás és a bírósági eljárás azon szabályait, amelyek célja, hogy biztosítsák a jogalanyok uniós jogból eredő jogainak védelmét. Ezen eljárási szabályok azonban nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a hasonló jellegű, a belső jogrendből eredő jogok védelmére szolgáló keresetekre vonatkozóak (az egyenértékűség elve), és nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve) (Club Hotel Loutraki és társai ítélet, C‑145/08 és C‑149/08, EU:C:2010:247, 74. pont; eVigilo‑ítélet, C‑538/13, EU:C:2015:166, 39. pont).
47 Ezenkívül, mivel az ilyen bírósági illetékek az uniós jog által a jelentkezők és az ajánlattevők részére az ajánlatkérő döntései által megsértett jogaik szavatolása céljából biztosított bírósági jogorvoslatokra vonatkozó eljárási szabályoknak minősülnek, azoknak nem szabad akadályozniuk a 89/665 irányelv hatékony érvényesülését (lásd ebben az értelemben: Universale‑Bau és társai ítélet, C‑470/99, EU:C:2002:746, 72. pont; eVigilo‑ítélet, C‑538/13, EU:C:2015:166, 40. pont).
48 Ami a tényleges érvényesülés elvét illeti, a Bíróság már kimondta, hogy az a Charta 47. cikkében foglalt bírói jogvédelem követelményét jelenti, amelyet a nemzeti bíróságnak tiszteletben kell tartania (lásd ebben az értelemben: Sánchez Morcillo és Abril García ítélet, C‑169/14, EU:C:2014:2099, 35. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
49 Így a 89/665 irányelv 1. cikkét szükségszerűen az említett Chartában foglalt alapvető jogok, és különösen az annak 47. cikkében foglalt, a bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz való jog fényében kell értelmezni (lásd ebben az értelemben: Ryneš‑ítélet, C‑212/13, EU:C:2014:2428, 29. pont).
50 Meg kell tehát vizsgálni, hogy az olyan szabályozás, mint amelyről az alapügyben szó van, összeegyeztethetőnek tekinthető‑e az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvével, valamint a 89/665 irányelv hatékony érvényesülésével.
51 E vizsgálat két része egyrészt a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslatnak a közigazgatási bírósági eljárásokban történő indításáért fizetendő egységes illeték összegére, másrészt pedig a közbeszerzésekkel kapcsolatos ugyanezen közigazgatási bírósági eljárás keretében fizetett ilyen illetékek halmozódásának az eseteire vonatkozik.
A közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslatnak a közigazgatási bírósági eljárásokban történő megindításáért fizetendő egységes illetékről
52 Az osztrák kormányhoz hasonlóan mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy a 89/665 irányelv 1. cikkének (1) bekezdése alapján ezen irányelv a 2004/18 irányelvben említett szerződésekre alkalmazandó az ezen utóbbi irányelv 10–18. cikkével összhangban kizárt szerződések kivételével.
53 Márpedig a 2004/18 irányelvnek az „Alkalmazási kör” című II. fejezetében található 7. cikk szerint ezen irányelvet csak olyan közbeszerzési szerződésekre kell alkalmazni, amelyeknek a hozzáadottérték‑adó nélküli becsült értéke egyenlő az e rendelkezésben megállapított értékhatárokkal, vagy meghaladja azokat.
54 Ebből következik, hogy a központi kormányzati szervektől eltérő ajánlatkérő szervek által odaítélt, szolgáltatásnyújtásra irányuló olyan közbeszerzési szerződésekre, amelyeknek az értéke 193 000 euró alatt van, nem alkalmazandó a 2004/18 irányelv, így következésképpen a 89/665 irányelv sem.
55 A tényleges érvényesülés elvével kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy az alapügyben szóban forgó bírósági illeték rendszere három rögzített összegű, 2000, 4000 és 6000 euróig terjedő egységes illetéket foglal magában a közbeszerzési szerződések három kategóriája, vagyis azok esetében, amelyeknek az értéke legfeljebb 200 000 euró, amelyeknek az értéke 200 000 és 1 000 000 euró között van, és amelyeknek az értéke meghaladja az 1 000 000 eurót.
56 A Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, hogy a rögzített összegű egységes illetéki rendszer arányos az e három különböző kategóriába tartozó közbeszerzési szerződések értékével, és összességében fokozatosan csökkenő jellegű.
57 Ugyanis a közbeszerzési szerződések három kategóriája „határértékeinek” arányában kifejezett, fizetendő egységes illeték a szerződés értékének 1,0%‑a és 1,036%‑a között változik, ha ezen érték 193 000 és 200 000 euró között van, 0,4% és 2,0% között változik, ha ezen érték 200 000 és 1 000 000 euró között van, és a szerződés értéke 0,6%‑ának vagy kevesebbnek felel meg, ha az említett érték meghaladja az 1 000 000 eurót.
58 Márpedig a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslatnak a közigazgatási eljárásokban történő megindításáért fizetendő olyan bírósági illetékek, amelyek nem haladják meg az érintett szerződés értékének 2%‑át, nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által a közbeszerzések területén biztosított jogok gyakorlását.
59 A kérdést előterjesztő bíróság vagy a Bírósághoz írásbeli észrevételeket benyújtó érintettek által felhozott elemek egyike sem kérdőjelezi meg ezt a megállapítást.
60 Különösen, ami az egységes illetéknek az alapügyben szóban forgó szerződés értéke, és nem azon nyereség alapján történő meghatározását illeti, amelyet az ajánlati felhívásban részt vevő vállalkozás e szerződéstől várhat, meg kell jegyezni egyrészt, hogy több tagállam is elismeri annak lehetőségét, hogy a fizetendő eljárási illetéket a per tárgyának értékét alapul véve számítsák ki.
61 Másrészt, amint a főtanácsnok az indítványának 40. pontjában megjegyezte, a közbeszerzések területén bonyolultnak és kiszámíthatatlannak bizonyulna egy olyan szabály, amely minden egyes ajánlati felhívás és minden egyes vállalkozás esetében olyan egyedi számítást tenne szükségessé, amelynek az eredménye vitatható lenne.
62 Az olasz egységes illetéknek a gyenge pénzügyi kapacitású gazdasági szereplők hátrányára történő alkalmazásával kapcsolatban a Bizottsághoz hasonlóan meg kell jegyezni egyrészt, hogy ezen illeték a formáját és az összegét illetően megkülönböztetés nélkül kötelező valamennyi olyan jogalany tekintetében, akik az ajánlatkérő szervek által elfogadott határozattal szemben jogorvoslattal kívánnak élni.
63 Meg kell állapítani, hogy az ilyen rendszer nem teremt hátrányos megkülönböztetést az ugyanazon ágazatban tevékenységet gyakorló gazdasági szereplők között.
64 Egyébiránt a közbeszerzésekre vonatkozó uniós irányelvek olyan rendelkezéseiből, mint a 2004/18 irányelv 47. cikke, kitűnik, hogy valamely vállalkozásnak a közbeszerzésben való részvétele megfelelő gazdasági és pénzügyi kapacitást feltételez.
65 Végül, bár a felperes a közbeszerzésekkel kapcsolatos határozattal szembeni bírósági jogorvoslatnak a megindításakor köteles megelőlegezni az egységes illetéket, a pervesztes fél főszabály szerint köteles a pernyertes fél által előre kifizetett bírósági illetéket megtéríteni.
66 Ami az egyenértékűség elvét illeti, az a körülmény, hogy a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásának területén a fizetendő egységes illeték magasabb, mint egyrészt a rendes eljárások alá tartozó közigazgatási perek esetében fizetendő összegek, másrészt pedig mint a polgári eljárásokban felszámított bírósági illetékek, önmagában nem bizonyíthatja az említett elv megsértését.
67 Ugyanis az egyenértékűség elve, amint a jelen ítélet 46. pontjában szerepel, a nemzeti jog megsértésére alapított keresetek és az uniós jog megsértésére alapított hasonló keresetek egyenlő bánásmódját, és nem azon nemzeti eljárási szabályok egyenértékűségét jelenti, amelyek eltérő jellegű peres eljárásokra – mint egyfelől a polgári peres eljárás, másfelől pedig a közigazgatási peres eljárás – vagy két különböző jogágra vonatkozó peres eljárásokra alkalmazandók (lásd: ÖBB Personenverkehr ítélet, C‑417/13, EU:C:2015:38, 74. pont).
68 A jelen ügyben a Bíróság előtt felhozott egyetlen elem sem támaszthatja alá azt az érvet, miszerint az olasz egységes illetéki rendszer eltérően alkalmazandó azon jogokra alapított keresetek esetében, amelyek a jogalanyok számára a közbeszerzésekre vonatkozó uniós jogból erednek, és a belső jog megsértésére alapított, ugyanazon tárgyú keresetek esetében.
69 Ebből azt a következtetést kell levonni, hogy a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslatnak a közigazgatási bírósági eljárásokban történő megindításakor fizetendő olyan bírósági illetékek, mint az alapügyben szóban forgó egységes illeték, nem sértik sem a 89/665 irányelv hatékony érvényesülését, sem pedig az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét.
A közbeszerzésekkel kapcsolatos ugyanazon közigazgatási bírósági eljárás keretében fizetett egységes illetékek halmozódásáról
70 A nemzeti szabályozás szerint az egységes illetéket nemcsak a közbeszerzési szerződések odaítélésének területén az ajánlatkérő szerv által hozott határozattal szemben benyújtott keresetlevél nyilvántartásba való bejegyzésekor kell megfizetni, hanem ugyanezen összeget meg kell fizetni az eljárás folyamán a járulékos keresetek és az új kérelmeket bevezető kiegészítő jogalapok esetében is.
71 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a Segretario Generale della Giustizia Amministrativa 2001. október 18‑i körlevele alapján csak azon, a keresetlevélhez képest önálló eljárási aktusok benyújtása jár további illeték fizetésével, amelyek a per tárgyának jelentős mértékű kiterjesztésére irányulnak.
72 Többszörös és halmozott bírósági illetéknek az ugyanazon közigazgatási bírósági eljárás keretében történő felszámítása főszabály szerint nem ellentétes sem a 89/665 irányelvnek a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett 1. cikkével, sem az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvével.
73 Ugyanis az ilyen felszámítás főszabály szerint hozzájárul az igazságszolgáltatási rendszer megfelelő működéséhez, mivel a tagállamok igazságszolgáltatási tevékenysége finanszírozásának a forrását képezi, és visszatart olyan kérelmek benyújtásától, amelyek nyilvánvalóan megalapozatlanok, vagy csak az eljárás késleltetésére irányulnak.
74 E célkitűzések csak akkor igazolhatják az olyan bírósági illetékek többszöri alkalmazását, mint amelyekről az alapügyben szó van, ha a keresetek vagy a kiegészítő jogalapok tárgyai valóban különböznek egymástól, és a már folyamatban lévő per tárgya jelentős kiterjesztésének minősülnek.
75 Ha azonban nem ez az eset áll fenn, az ilyen bírósági illetékek ilyen keresetek indítása vagy jogalapok előterjesztése miatti további fizetésének kötelezettsége ellentétes a jogorvoslatok 89/665 irányelvben biztosított elérhetőségével és a tényleges érvényesülés elvével.
76 Amennyiben valamely személy ugyanazon bírósági eljárásban több bírósági jogorvoslatot indít vagy több kiegészítő jogalapot terjeszt elő, kizárólag az a körülmény, hogy e személy végső célja az odaítélt szerződés elnyerése, nem szükségszerűen jelenti a keresetei vagy jogalapjai tárgyának az azonosságát.
77 Ha ezt valamely érintett fél vitatja, a nemzeti bíróság feladata a jogalany által az ugyanazon eljárás keretében indított keresetek vagy az általa felhozott jogalapok tárgyának a vizsgálata. Ha a nemzeti bíróság megállapítja, hogy az említett tárgyak ténylegesen nem különböznek egymástól, vagy nem minősülnek a már folyamatban lévő per tárgya jelentős kiterjesztésének, e bíróságnak mentesítenie kell e jogalanyt a halmozott bírósági illetékek megfizetésének kötelezettsége alól.
78 Egyébiránt a Bíróság előtt nem hivatkoztak egyetlen olyan elemre sem, amely megkérdőjelezheti az egységes illetékek halmozásának az egyenértékűség elvével való összeegyeztethetőségét.
79 A fentiekre tekintettel az előterjesztett kérdést a következőképpen kell megválaszolni:
– A 89/665 irányelv 1. cikkét, valamint az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslatnak a közigazgatási bíróságok előtti megindításakor olyan bírósági illeték megfizetését írja elő, mint az alapügyben szóban forgó egységes illeték.
– A 89/665 irányelv 1. cikkével, valamint az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvével nem ellentétes sem a többszörös bírósági illeték azon jogalany esetében való felszámítása, aki ugyanazon közbeszerzési eljárásra vonatkozóan több bírósági jogorvoslatot indít, sem az, ha e jogalany kiegészítő bírósági illetéket köteles fizetni a célból, hogy a folyamatban lévő bírósági eljárás keretében ugyanazon közbeszerzési eljárásra vonatkozóan kiegészítő jogalapokat hozhasson fel. Azonban, ha ezt valamelyik érintett fél vitatja, a nemzeti bíróság feladata az ugyanazon eljárás keretében a jogalany által indított keresetek vagy az általa felhozott jogalapok tárgyának a vizsgálata. Ha a nemzeti bíróság megállapítja, hogy az említett tárgyak ténylegesen nem különböznek egymástól, vagy nem minősülnek a már folyamatban lévő per tárgya jelentős kiterjesztésének, e bíróságnak mentesítenie kell e jogalanyt a halmozott bírósági illetékek megfizetésének kötelezettsége alól.
A költségekről
80 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:
1) A 2007. december 11‑i 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i 89/665/EGK tanácsi irányelv 1. cikkét, valamint az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslatnak a közigazgatási bíróságok előtti megindításakor olyan bírósági illeték megfizetését írja elő, mint az alapügyben szóban forgó egységes illeték.
2) A 2007/66 irányelvvel módosított 89/665 irányelv 1. cikkével, valamint az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvével nem ellentétes sem a többszörös bírósági illeték azon jogalany esetében való felszámítása, aki ugyanazon közbeszerzési eljárásra vonatkozóan több bírósági jogorvoslatot indít, sem az, ha e jogalany kiegészítő bírósági illetéket köteles fizetni a célból, hogy a folyamatban lévő bírósági eljárás keretében ugyanazon közbeszerzési eljárásra vonatkozóan kiegészítő jogalapokat hozhasson fel. Azonban, ha ezt valamelyik érintett fél vitatja, a nemzeti bíróság feladata az ugyanazon eljárás keretében a jogalany által indított keresetek vagy az általa felhozott jogalapok tárgyának a vizsgálata. Ha a nemzeti bíróság megállapítja, hogy az említett tárgyak ténylegesen nem különböznek egymástól, vagy nem minősülnek a már folyamatban lévő per tárgya jelentős kiterjesztésének, e bíróságnak mentesítenie kell e jogalanyt a halmozott bírósági illetékek megfizetésének kötelezettsége alól.
Aláírások