ÜLDKOHTU OTSUS (viies koda)
30. jaanuar 2020(*)
EAGF ja EAFRD – Rahastamisest välja jäetud kulud – Portugali kantud kulud – Määruse (EÜ) nr 1290/2005 artiklid 32 ja 33 – Määruse (EL) nr 1306/2013 artikkel 54 – Mõiste „liikmesriigi kohus“
Kohtuasjas T‑292/18,
Portugali Vabariik, esindajad: L. Inez Fernandes, P. Estêvão, J. Saraiva de Almeida ja P. Barros da Costa,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: B. Rechena ja A. Sauka,
kostja,
mille ese on ELTL artikli 263 alusel esitatud nõue tühistada komisjoni 27. veebruari 2018. aasta rakendusotsus (EL) 2018/304, mille kohaselt Euroopa Liit ei rahasta teatavaid kulusid, mida liikmesriigid on kandnud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames (ELT 2018, L 59, lk 3), osas, milles jäetakse liidu rahastamisest välja Portugali Vabariigi deklareeritud kulud summas 1 052 101,05 eurot,
ÜLDKOHUS (viies koda),
koosseisus: president D. Spielmann, kohtunikud I. S. Forrester (ettekandja) ja U. Öberg,
kohtusekretär: ametnik L. Ramette,
arvestades menetluse kirjalikku osa ja 10. detsembri 2019. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Õiguslik raamistik
Euroopa Liidu õigus
1 Nõukogu 21. juuni 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1290/2005 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta (ELT 2005, L 209, lk 1) artikli 9 lõike 1 punktis a on sätestatud:
„Liikmesriigid:
a) võtavad ühise põllumajanduspoliitika raames vastu kõik õigus- ja haldusnormid ning kõik muud vajalikud meetmed, et tagada ühenduse finantshuvide tõhus kaitse ja eriti selleks, et:
i) kontrollida EAGFi ning EAFRD poolt rahastatavate tehingute õigsust ja nõuetele vastavust;
ii) vältida ja käsitleda eeskirjade eiramisi;
iii) tagasi nõuda eeskirjade eiramise või hooletuse tõttu kaotatud summad.“
2 Selle määruse artikli 32 „EAGFi erisätted“ lõikes 5 on ette nähtud:
„5. Kui tagasinõudmist ei ole toimunud nelja aasta jooksul pärast esmakordset halduslikku või kohtulikku tuvastamist, või kaheksa aasta jooksul, kui tagasinõudmine toimub siseriikliku kohtu kaudu, kaetakse 50% tagasinõudmise puudumise finantstagajärgedest asjaomase liikmesriigi ja 50% ühenduse eelarvest.
Asjaomane liikmesriik toob lõike 3 esimeses lõigus nimetatud kokkuvõtvas aruandes eraldi välja summad, mille osas ei toimunud tagasinõudmist käesoleva lõike esimeses lõigus sätestatud tähtaja jooksul.
Vastavalt esimesele lõigule tagasinõudmise puudumisest tuleneva finantskohustuse jagamine ei piira asjaomase liikmesriigi kohustust järgida tagasinõudmismenetlusi vastavalt käesoleva määruse artikli 9 lõikele 1. Sel viisil tagasi nõutud summadest kantakse 50% EAGFi arvele pärast lõikes 2 ette nähtud kinnipidamise kohaldamist.
Kui tagasinõudmismenetluse raames konstateeritakse eeskirjade eiramiste puudumist lõpliku laadi haldusakti või kohtuotsusega, deklareerib asjaomane liikmesriik EAGFile kuluna tema poolt esimese lõigu alusel kantud finantskohustuse.
Kui tagasinõudmine ei saanud asjaomasest liikmesriigist olenemata põhjustel toimuda käesoleva lõike esimeses lõigus kindlaksmääratud tähtaja jooksul ja tagasinõutav summa ületab 1 miljonit eurot, võib komisjon liikmesriigi taotlusel tähtaega pikendada kuni 50% ulatuses esialgsest tähtajast.“
3 Selle määruse artikli 33 „EAFRD tegevuste erisätted“ lõikes 8 on ette nähtud:
„8. Kui tagasinõudmine ei toimunud enne maaelu arengu programmi lõpetamist, kaetakse 50% tagasinõudmise puudumise finantstagajärgedest asjaomase liikmesriigi ja 50% ühenduse eelarvest kas nelja aasta jooksul pärast esmakordset halduslikku või kohtulikku tuvastamist või kaheksa aasta jooksul, kui tagasinõudmine toimub siseriikliku kohtu kaudu, või programmi lõpetamisel, kui tagasinõudmise tähtaeg lõpeb enne programmi lõpetamist.
Kui tagasinõudmine ei saanud asjaomasest liikmesriigist olenemata põhjustel toimuda käesoleva lõike esimeses lõigus kindlaksmääratud tähtaja jooksul ja tagasinõutav summa ületab 1 miljonit eurot, võib komisjon liikmesriigi taotlusel tähtaega pikendada kuni 50% ulatuses esialgsest tähtajast.“
4 Määrus nr 1290/2005 tunnistati kehtetuks ning asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrusega (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT 2013, L 347, lk 549; parandus ELT 2016, L 130, lk 13), mida hakati kohaldama alates 1. jaanuarist 2014.
5 Määruse nr 1290/2005 artikli 9 lõike 1 punkt a asendati ja võeti sisuliselt üle määruse nr 1306/2013 artikli 58 lõikes 1, millega on varasema sätte ettekirjutustele lisatud eeskätt nõue, et liikmesriigid peavad võtma kõik vajalikud meetmed, et algatada vajaduse korral kohtumenetlused, mis on vajalikud alusetult tehtud maksete tagasinõudmiseks. Määruse nr 1290/2005 artikli 32 lõige 5 ja artikli 33 lõige 8 on sisuliselt üle võetud määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõike 2 esimeses lõigus.
Portugali õigus
6 Üldise maksuseaduse (Lei Geral Tributária) artiklis 103 on sätestatud:
„Täitemenetlus
1. Maksude täitemenetlus on kohtumenetlus, ilma et see piiraks maksuhalduri organite õigust teha toiminguid, mis ei ole kohtutoimingud.
2. Huvitatud isikutel on õigus vaidlustada maksuasju lahendavas kohtus maksuhaldurite poolt eelmise lõike alusel tehtud toimingud, mis on sisuliselt haldustoimingud.“
7 Haldusmenetluse seadustiku (Código de Procedimento Administrativo) artikkel 179 näeb ette:
„Rahaliste kohustuste täimine
1. Kui haldusakti alusel tuleb avalik-õiguslikule isikule või tema käsul täita rahaline kohustus, tuleb selle kohustuse ettenähtud tähtaja jooksul vabatahtlikult täitmata jätmise korral algatada maksude täitemenetlus vastavalt maksumenetlust reguleerivatele õigusnormidele.
2. Pädev ametiasutus väljastab eelmises lõikes sätestatu huvides õigusnormide alusel tõendi, mis on täitedokument ja mille ta edastab maksuhalduri pädevale talitusele koos haldustoimikuga.
3. Kui haldusasutus pöörab ise või kolmanda isiku vahendusel õigusnormide alusel täitmisele mitteisikliku soorituse tegemise kohustuse, võib kulude hüvitamiseks ikkagi kasutada käesolevas artiklis ette nähtud menetlust.“
8 Maksumenetluse seadustiku (Código de Procedimento e de Processo Tributário) artiklis 148 on sätestatud:
„Maksude täitemenetluse kohaldamisala
1. Maksude täitemenetlus hõlmab järgmiste võlgade täitemenetluse raames sissenõudmist:
a) maksud, sealhulgas tollimaksud, aktsiis ja maksulaadsed lõivud, riigilõivud ja muud riigile tehtavad maksed, kumulatiivselt sissenõutud lisatasud, viivis ja muud õigusnormides ette nähtud täiendavad tasud;
b) otsuse, kohtuotsuse või -määrusega määratud trahvid ja muud rahalised karistused maksurikkumiste eest, välja arvatud juhul, kui need on määranud tavakohtud;
c) maksurikkumiste üldnormide kohaselt tuvastatud tsiviilvastutusest tulenevad trahvid ja muud rahalised karistused.
2. Maksude täitemenetluse abil võib õigusnormides sõnaselgelt ette nähtud juhtudel ja tingimustel sisse nõuda ka:
a) muud võlad riigi ja muude avalik-õiguslike isikute ees, mis kuuluvad haldusakti alusel tasumisele;
b) tagastused ja tagasimaksed.“
9 Maksumenetluse seadustiku artiklis 149 on sätestatud:
„Maksude täiteorgan
Käesoleva seadustiku raames vastutab maksude täitemenetluse läbiviimise eest maksuhalduri see talitus, mis on õigusnormide kohaselt selleks kohustatud, või kui täitmine peab toimuma kohtu korras, siis pädev kohus.“
Vaidluse taust
10 Euroopa Komisjon tegi tuvastatud asjaolud Portugali Vabariigile teatavaks 28. juuli 2015. aasta kirjas, vastavalt komisjoni 6. augusti 2014. aasta rakendusmääruse (EL) nr 908/2014, milles sätestatakse määruse nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses makse- ja muude asutustega, finantsjuhtimisega, raamatupidamisarvestuse kontrollimise ja heakskiitmisega, kontrollieeskirjadega, tagatistega ja läbipaistvusega (ELT 2014, L 255, lk 59), artikli 34 lõikele 2.
11 Eeskätt heitis komisjon ette seda, kuidas Portugali ametiasutused olid liigitanud kategooriatesse teatavad kulud, mis olid kantud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) või Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames ning mis tuli tagasi nõuda. Määruse nr 1290/2005 artikli 32 lõige 5 näeb ette, et kui tagasinõudmist ei ole toimunud nelja aasta jooksul pärast esmakordset halduslikku või kohtulikku tuvastamist, või kaheksa aasta jooksul, kui tagasinõudmine toimub liikmesriigi kohtu kaudu, kaetakse 50% tagasinõudmise puudumise finantstagajärgedest asjaomase liikmesriigi ja 50% liidu eelarvest (edaspidi „50/50 põhimõte“). Komisjon leidis, et Portugali makseasutuse, see tähendab Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP, Põllumajanduse ja kalanduse rahastamisinstituut, Portugal) võlanõuded, mille sissenõudmiseks viis Portugali maksuhaldur läbi täitemenetlust, olid ekslikult liigitatud eespool viidatud sätte tähenduses juhtudeks, mil tagasinõudmine toimub liikmesriigi kohtu kaudu. Ta oli seisukohal, et seetõttu tuli nende võlanõuete suhtes kohaldada 50/50 põhimõtet juba siis, kui tagasinõudmist ei olnud toimunud pärast nelja, mitte alles kaheksat aastat, nagu väitsid Portugali ametiasutused. Seetõttu teavitas komisjon Portugali ametiasutusi sellest, et ta võib teha ettepaneku jätta osa Portugali Vabariigi deklareeritud kuludest liidu rahastamisest välja.
12 Portugali ametiasutused vastasid komisjoni tuvastatud asjaoludele 30. novembri 2015. aasta kirjas. Nad selgitasid eeskätt, et kõnealuste võlanõuete sissenõudmiseks tuli kasutada maksude täitemenetlust, ning nad leidsid, et seda menetlust tuleb käsitada kohtumenetlusena. Seega olid nad seisukohal, et 50/50 põhimõtet tuli kohaldada alles juhul, kui kaheksa aasta jooksul ei ole tagasinõudmist toimunud.
13 Komisjon kutsus 22. detsembri 2015. aasta kirjas Portugali ametiasutused kahepoolsetele läbirääkimistele vastavalt rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõikele 2.
14 Komisjon edastas 9. septembri 2016. aasta kirjas Portugali Vabariigile oma järeldused vastavalt rakendusmääruse nr 908/2014 artikli 34 lõike 3 kolmandale lõigule. Komisjon oli seisukohal, et kui tagasinõudmine ei toimu liikmesriigi kohtu kaudu, siis tuleb 50/50 põhimõtet kohaldada nelja, mitte kaheksa aasta möödumisel. Seetõttu tegi ta ettepaneku kohaldada korrektsiooni summas 1 272 594,35 eurot.
15 Portugali Vabariik palus 21. oktoobri 2016. aasta kirjas algatada menetluse lepitusorganis vastavalt rakendusmääruse nr 908/2014 artiklile 40.
16 Lepitusorgan jõudis 21. märtsil 2017 järeldusele, et kahe poole seisukohti ei ole võimalik lepitada. Lepitusorgan märkis oma aruandes, et „Portugalis kasutatav menetlus, mida talitused käsitavad haldusmenetlusena, ent mida [Portugali] ametiasutused käsitavad kohtumenetlusega sarnase menetlusena, võimaldab teataval hetkel sekkuda (haldus)kohtutel“, ning järeldas, et „neisse kohtutesse antud asjade suhtes võib kohaldada Euroopa õigusnormides ette nähtud kaheksa-aastast tähtaega“.
17 Komisjon väljendas oma 20. oktoobri 2017. aasta kirjas oma lõplikku seisukohta, et maksude täitemenetlus on haldusmenetlus, mis ei vasta määruse nr 1290/2005 artikli 32 lõikes 5 sätestatud tingimustele. Ta märkis lisaks, et finantskorrektsiooni ettepanekuga hõlmatud 604 juhtumist on antud kohtusse vaid 19. Ta alandas finantskorrektsiooni summa 1 052 101,05 eurole, et võtta arvesse eelnevate majandusaastate vältel juba tagasi nõutud summasid ja neid summasid, mille suhtes oli kohaldatud 50/50 põhimõtet.
18 Komisjon jättis 27. veebruari 2018. aasta rakendusotsusega (EL) 2018/304, mille kohaselt Euroopa Liit ei rahasta teatavaid kulusid, mida liikmesriigid on kandnud Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) raames (ELT 2018, L 59, lk 3; edaspidi „vaidlustatud otsus“), liidu rahastamisest välja Portugali Vabariigi deklareeritud kulud summas 1 052 101,05 eurot järgmisel põhjendusel: „III lisa tabelites esitatud võlasummad on ekslikud, 50/50 põhimõtet ei ole kohaldatud“.
Menetlus ja poolte nõuded
19 Portugali Vabariik esitas käesoleva menetluse algatamiseks hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 7. mail 2018.
20 Komisjon esitas 11. juulil 2018 kostja vastuse.
21 Portugali Vabariik esitas 28. septembril 2018 repliigi.
22 Komisjon esitas 19. novembril 2018 vasturepliigi.
23 Üldkohus esitas 8. juulil 2019 Üldkohtu kodukorra artiklis 89 ette nähtud menetlust korraldavate meetmete raames pooltele kirjalikud küsimused. Pooled vastasid küsimustele ettenähtud tähtaja jooksul.
24 Ettekandja-kohtuniku ettepanekul otsustas Üldkohus (viies koda) avada menetluse suulise osa. Poolte kohtukõned ja vastused Üldkohtu küsimustele kuulati ära 10. detsembri 2019. aasta kohtuistungil.
25 Portugali Vabariik palub Üldkohtul:
– tühistada vaidlustatud otsus osas, milles jäetakse liidu rahastamisest välja Portugali Vabariigi deklareeritud kulud summas 1 052 101,05 eurot järgmisel põhjendusel: „III lisa tabelites esitatud võlasummad on ekslikud, 50/50 põhimõtet ei ole kohaldatud“.
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
26 Komisjon palub Üldkohtul:
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Portugali Vabariigilt.
Õiguslik käsitlus
27 Portugali Vabariik esitab oma hagi põhistamiseks üheainsa väite, mille kohaselt on rikutud määruse nr 1290/2005 artikleid 32 ja 33 ning määruse nr 1306/2013 artiklit 54, sest komisjon asus tema väitel ekslikult seisukohale, et IFAP võlanõuded, mille sissenõudmiseks maksuhaldur oli algatanud täitemenetluse, ei kujutanud endast nende artiklite tähenduses juhtumeid, mil tagasinõudmine toimub liikmesriigi kohtu kaudu.
28 Ta selgitab kõigepealt, et Portugali õiguskorras tuleb haldussuhete raames võlgnetavate summade sissenõudmiseks kasutada maksude täitemenetlust. Selleks väljastab avalik-õiguslik võlausaldaja võlatõendi, mille ta esitab maksuhalduri pädevale talitusele, et viimane algataks maksude täitemenetluse, mille raames see võlatõend on täitedokument ning maksuhalduri poole pöördunud avalik-õiguslik võlausaldaja võib osaleda menetluses poolena. Portugali Vabariik väidab, et Portugali õigusnormides ja kõrgemate kohtute praktikas käsitatakse maksude täitemenetlust ühemeelselt kohtumenetlusena ja seda viib läbi kohtunik. Nii on tema sõnul üldise maksuseaduse artikli 103 lõikes 1 sõnaselgelt sätestatud, et „[m]aksude täitemenetlus on kohtumenetlus“. Supremo Tribunal Administrativo (Portugali kõrgeim halduskohus) olevat samuti oma 8. augusti 2012. aasta otsuses kohtuasjas 0803/12 leidnud, et „maksude „täitemenetlus“ on selgelt kohtumenetlus“. Ka olevat Tribunal Constitucional (konstitutsioonikohus, Portugal) osutanud oma otsuses 80/2003 (kohtuasjas 151/02), et „[Portugali] põhiseaduse kohaselt ei pea maksude täitemenetluse kõiki toimingud tegema tingimata kohus, ehkki maksudealane kohtupraktika ja praegu sõnaselgelt ka üldine maksuseadus (artikli 103 lõige 1) […] käsitavad maksude täitemenetlust „kohtumenetlusena““. Samas kohtuotsuses olevat Tribunal Constitucional (konstitutsioonikohus) leidnud, et „maksude täitemenetluse algatamine […] seisneb lihtsalt maksuhaldurile vastava täitedokumendi esitamises […], mis ei erine võlausaldaja poolt tsiviilkohtumenetluses esitatavast täitmisavaldusest“. Lisaks sellele olevat maksu- ja halduskohtutel kõik kohtu tunnused ELTL artikli 267 tähenduses: need on ette nähtud õigusnormidega ja alalised, kohtualluvus on kohustuslik, menetlus võistlev, need kohaldavad õigusnorme ja on sõltumatud. Portugali Vabariik viitab oma seisukoha toetuseks ka järgmistele kohtuotsustele: 12. juuni 2014. aasta kohtuotsus Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754) ja 17. septembri 2014. aasta kohtuotsus Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230).
29 Teiseks väidab Portugali Vabariik, et määruse nr 1306/2013 portugalikeelse versiooni artikli 54 lõike 2 esimeses lõigus kasutatud mõiste „tribunais nacionais“ vastab määruse nr 1290/2005 portugalikeelse versiooni artiklites 32 ja 33 kasutatud mõistele „jurisdições nacionais“ ning seda tuleb mõista nii, et see viitab „liikmesriigi kohtutele“.
30 Kolmandaks väidab Portugali Vabariik, et asjaomaste sätete sisu ja mõte on suunatud sellistele summadele, mis on kaotatud eeskirjade eiramise tõttu ja mida ei ole mõistliku tähtaja jooksul tagasi nõutud. Tema sõnul on aga liikmesriikide ülesanne leida riigisisesel tasandil parim korraldus, võttes arvesse nende käsutuses olevaid vahendeid ja kasutades neile kõige sobivamana tunduvat viisi, et taotleda ja saavutada neile liidu õigusest tulenevate kohustuste järgimise eesmärki.
31 Neljandaks lisab Portugali Vabariik repliigis, et kui vaidlustatud otsus jäetakse kehtima, siis kujutab see endast võrdsuse, proportsionaalsuse ja õigluse põhimõtete rikkumist, sest maksude täitemenetlus on Portugali õiguskorras kohustuslik.
32 Komisjon ei nõustu Portugali Vabariigi argumentidega.
33 Esiteks tuleb märkida, et nagu Portugali Vabariik õigustatult täheldas, tuleb portugalikeelseid mõisteid „tribunais nacionas“ ja „jurisdições nacionais“ käsitada nii, et need viitavad mõistele „liikmesriigi kohtud“; see on seda kindlam, et määruse nr 1290/2005 artikli 32 lõike 5 esimeses lõigus ja artikli 33 lõike 8 esimeses lõigus kasutatud mõisted on täpselt samad nende aktide teistes liidu keeleversioonides, näiteks eeskätt saksa, inglise, prantsuse ja itaalia keeles.
34 Teiseks tuleb täpsustada, et mõiste „liikmesriigi kohus“ sisustamine ei saa kuuluda iga liikmesriigi ainupädevusse. Liidu õiguse ühetaolise kohaldamise nõudest tuleneb nimelt, et kuivõrd määrused nr 1290/2005 ja nr 1306/2013 ei viita mõiste „liikmesriigi kohus“ osas liikmesriikide õigusele, siis tuleb seda mõistet, mis on 50/50 põhimõtte kohaldamisala kindlakstegemisel otsustava tähtsusega, tõlgendada kogu liidus autonoomselt ja ühetaoliselt, võttes arvesse nii nende õigusnormide konteksti, milles seda on kasutatud, kui ka nende määrustega taotletavat eesmärki (vt analoogia alusel 7. juuni 2005. aasta kohtuotsus VEMW jt, C‑17/03, EU:C:2005:362, punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 14. novembri 2013. aasta kohtuotsus Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, punktid 25 ja 26).
35 Nagu nähtub eeskätt määruse nr 1290/2005 põhjendusest 26 ja määruse nr 1306/2013 põhjendusest 37, on 50/50 põhimõtte eesmärk kehtestada EAGFi ja EAFRD raames makstud summade eeskirjade eiramise või hooletuse tõttu mõistliku tähtaja jooksul tagasi nõudmata jätmise finantstagajärgedest tuleneva finantsvastutuse liidu ja liikmesriikide vahel õiglaselt jagamise kord. See mõistlik tähtaeg on neli aastat pärast esmakordset halduslikku või kohtulikku tuvastamist, mis kujutab endast määruse nr 1306/2013 alusel tagasinõudmistaotlust, või kaheksa aastat, kui tagasinõudmine toimub liikmesriigi kohtu kaudu.
36 Selles kontekstis tuleb võtta määruse nr 1290/2005 artikli 32 lõikes 5 ja artikli 33 lõikes 8 ning määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõikes 2 kasutatud mõiste „liikmesriigi kohus“ tõlgendamisel aluseks kriteeriumid, mille Euroopa Kohus on kehtestanud, hindamaks, kas eelotsusetaotluse esitanud organ on „kohus“ ELTL artikli 267 tähenduses (vt analoogia alusel 14. novembri 2013. aasta kohtuotsus Baláž, C‑60/12, EU:C:2013:733, punkt 32).
37 Selleks tuleb väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võtta arvesse järgmisi tegureid: organ peab olema ette nähtud õigusnormidega ja alaline, kohtualluvus peab olema kohustuslik, menetlus võistlev ning organ peab kohaldama õigusnorme ja olema sõltumatu (vt analoogia alusel 16. veebruari 2017. aasta kohtuotsus Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika). Lisaks tuleb märkida, et isegi kui asjaomane organ on liikmesriigi õiguse alusel haldusorgan, ei ole see iseenesest otsustava tähtsusega selle kindlakstegemisel, kas tegemist on „kohtuga“ (vt selle kohta analoogia alusel 20. septembri 2018. aasta kohtuotsus Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, punkt 25, ja kohtujurist Szpunari ettepanek kohtuasjas Montte, C‑546/16, EU:C:2018:493, punkt 22).
38 Käesolevas kohtuasjas tuleb Üldkohtu käsutuses olevate asjaolude alusel täheldada, et kui ettenähtud tähtaja jooksul ei tehta vabatahtlikku makset ning kui tagasinõudmine võlanõuete tasaarvestamise teel ei ole võimalik, väljastab IFAP – Portugali makseasutus, mille ülesanne on EAGFi ja EAFRD raames alusetult makstud summade tagasinõudmine – tõendi, mis on täitedokument ja mille ta edastab maksuhalduri pädevale talitusele, et viidaks läbi maksude täitemenetlus (üldise maksuseaduse artikkel 103, haldusmenetluse seadustiku artikkel 179 ja maksumenetluse seadustiku artiklid 148 ja 149).
39 Maksude täitemenetluse eesmärk on tagada eeskätt riigi ja muude avalik‑õiguslike isikute – näiteks IFAP – võlanõuete kiire sissenõudmine (maksumenetluse seadustiku artikli 148 lõike 2 punkt a).
40 Sellega seoses tuleneb Portugali õigusnormidest ning samuti Supremo Tribunal Administrativo (Portugali kõrgeim halduskohus) ja Tribunal Constitucionali (konstitutsioonikohus) kohtupraktikast, et maksuhalduri pädeva talituse ülesanne on teha vaid toiminguid, mis on sisuliselt haldustoimingud (Portugali üldise maksuseaduse artikli 103 lõige 2), mis viivad lõppkokkuvõttes võlgniku vara aresti ja müümiseni (maksumenetluse seadustiku artiklid 214–236 ja 248–258).
41 Kui Portugali kõrgemad kohtud väljendavad – nagu Portugali Vabariik väidab – seisukohta, et maksude täitemenetlus on kohtumenetlus, siis teevad nad seda ühelt poolt selleks, et kinnitada selle menetluse kooskõla põhiseadusega ja maksuhalduri võimalust teha maksude täitemenetluse raames toiminguid, mis ei ole kohtutoimingud (Tribunal Constitucionali (konstitutsioonikohus) otsus 80/2003), ning teiselt poolt selleks, et rõhutada, et maksude täitemenetluse suhtes kohaldatakse tsiviilkohtumenetluse eeskirju (Supremo Tribunal Administrativo (Portugali kõrgeim halduskohus) otsus 0803/12). Portugali kõrgemad kohtud rõhutavad siiski, et maksuhalduri ülesanne on vaid selliste toimingute tegemine, mis ei ole kohtutoimingud, ning maksude täitemenetluse algatamine seisneb selles, et maksuhaldurile esitatakse täitedokument.
42 See, et maksude täitemenetluse näol on Portugali õiguskorras tegemist „kohtumenetlusega“, tuleneb tõigast, et haldus- ja maksukohtud võivad igal ajal teostada kontrolli, kui ühe poole või kolmanda isiku tegevusest või maksuhalduri otsusest tuleneb huvide konflikt (Tribunal Constitucionali (konstitutsioonikohus) otsus 80/2003). Seega on selge, et haldus- ja maksukohtute sekkumine kujutab endast tagasinõudmist „liikmesriigi kohtu“ kaudu määruse nr 1290/2005 artikli 32 lõike 5 ja artikli 33 lõike 8 ning määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõike 2 tähenduses.
43 Lisaks tuleb märkida, et ehkki on tõsi, et võlgnikul on võimalik täitmisele pööramisele vastu vaielda (maksumenetluse artiklid 203–213) ja esitada maksuhalduri pädeva talituse toimingute peale kaebus (maksumenetluse seadustiku artiklid 276–278), ei ole täitmisavalduse täitedokumendi alusel menetlemine selle talituse poolt võistlev.
44 Nimelt on maksuhalduri talitus kohustatud edastama konflikti korral – olenemata sellest, kas see tuleneb poole või kolmanda isiku tegevusest või maksuhalduri otsusest – toimiku haldus-ja maksukohtu pädevale kohtunikule kohtuliku kontrolli teostamiseks (maksumenetluse seadustiku artiklid 203, 208, 237 ja 276–278).
45 Järelikult täidab maksuhalduri pädev talitus ainult haldusülesandeid ja ta ei pea lahendama vaidlust ega kontrollima IFAP väljastatud võlatõendi õiguspärasust. Üksnes juhul, kui pool või kolmas isik midagi vaidlustab, teostavad haldus- ja maksukohtud, kelle poole on niimoodi pöördutud, kohtuülesandeid, et kontrollida sellise akti õiguspärasust, millega tuvastatakse võlanõue võlgniku vastu, ning võlgnik saab oma õigused maksma panna.
46 Siinjuures on oluline märkida, et maksuhalduri pädev talitus ei vasta ka käesoleva kohtuotsuse punktis 37 nimetatud sõltumatuse kriteeriumile.
47 Sellega seoses tuleb tähelepanu juhtida sellele, et sõltumatuse nõudel on kaks külge. Esimene, väline külg eeldab, et asjasse puutuv organ täidab oma ülesandeid täiesti iseseisvalt, olemata kellegagi hierarhilises või alluvussuhtes ja saamata kelleltki korraldusi või juhiseid, olles nii kaitstud väljastpoolt tuleva sekkumise või surve eest, mis võib kahjustada selle organi liikmete otsustusvabadust ja mõjutada nende otsuseid (vt 27. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika).
48 Teine, sisemine külg ühtib erapooletuse mõistega ja selle eesmärk on võrdse distantsi hoidmine vaidluse poolte ja nende vastavate huvidega menetluse eseme suhtes. See külg nõuab objektiivsust ja huvi – välja arvatud huvi kohaldada rangelt õigusnorme – täielikku puudumist vaidluse tulemuse vastu (vt 16. veebruari 2017. aasta kohtuotsus Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).
49 Need sõltumatuse ja erapooletuse tagatised eeldavad eeskirjade olemasolu eeskätt seoses organi koosseisu, liikmete nimetamise, ametiaja ning samuti liikmete hääletamisest hoidumise, taandamise ja tagasikutsumise alustega, mis võimaldavad hajutada õigussubjektide kõik põhjendatud kahtlused selles osas, kas nimetatud organ on väljaspool välistegurite mõjuala ja kas nimetatud organ on vastanduvate huvide suhtes neutraalne (25. juuli 2018. aasta kohtuotsus Minister for Justice and Equality (kohtusüsteemi puudused), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punkt 66).
50 Nagu on märgitud eespool punktides 44 ja 45, ei sekku käesoleval juhul haldus- ja maksukohtud maksude täitemenetluses muidu, kui vaidlustamise korral.
51 Riigisisese õiguse sätetest ja eeskätt üldise maksuseaduse artiklitest 55 ja 58 nähtub, et maksuhalduri pädev talitus peab olema erapooletu ega tohi sõltuda taotluse esitaja initsiatiivist.
52 Kui maksuhaldur viib läbi maksude täitemenetlust, vastab ta seega sõltumatuse nõudele selle sisemise külje pealt, sest ta täidab oma ülesandeid täiesti objektiivselt ja erapooletult vaidluse poolte ja nende vastavate huvidega menetluse suhtes.
53 Tuleb siiski tuvastada, et maksuhaldur ei vasta kõnealusele nõudele selle välimise külje pealt, mis nõuab hierarhilise või alluvussuhte puudumist mis tahes üksusega, mis võib anda talle korraldusi või juhiseid. Portugali Vabariigi põhiseaduse artikkel 182 näeb nimelt ette, et valitsus on haldusvõimu kõrgeim kandja. Lisaks nähtub Portugali Vabariigi põhiseaduse artikli 199 punktist d, et valitsus peab oma halduspädevust teostades juhtima haldusasutusi ja riigi otsest haldust nii tsiviil- kui ka militaarvaldkonnas, teostama järelevalvet kaudse halduse üle ning kontrollima nii viimast kui ka autonoomseid talitusi.
54 Lisaks tuleb märkida, et maksuhalduri pädeva talituse ametnikud on maksuhalduri ametnikud ja maksuameti peadirektor teostab järelevalvet selle talituse üle, mis kuulub rahandusministeeriumi alla. Seega on maksuhalduri ja valitsuse vahel hierarhiline alluvussuhe.
55 Nendest kaalutlustest tuleneb, et kui haldus- ja maksukohtud ei sekku, ei saa asuda seisukohale, et maksuhalduri pädev talitus teostab kohtuülesandeid. Seega ei kujuta pöördumine maksuhalduri pädeva talituse poole endast pöördumist „liikmesriigi kohtusse“ määruse nr 1290/2005 artikli 32 lõike 5 ja artikli 33 lõike 8 ning määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõike 2 tähenduses. Teisiti on see vaid haldus- ja maksukohtute sekkumise korral.
56 Sellest tulenevalt ning vaatamata sellele, et maksude täitemenetlust juhib kohtunik ning võlgnik võib igal ajal vaidlustada maksuhalduri pädeva talituse tehtud otsused haldus- ja maksukohtutes, haldab olukorras, kus midagi ei vaidlustata, kogu seda menetlust siiski täies ulatuses haldusvõimu talitus, kes ei vasta kõigile kriteeriumidele, mis tuleb täita selleks, et kvalifitseeruda „liikmesriigi kohtuna“.
57 Seda järeldust ei sea kahtluse alla kohtupraktika, millele Portugali Vabariik käesolevas kohtuasjas viitas.
58 Nimelt tuleneb 2. juuni 2014. aasta kohtuotsusest Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta (C‑377/13, EU:C:2014:1754, punkt 34) ja 17. septembri 2014. aasta kohtuotsusest Cruz & Companhia (C‑341/13, EU:C:2014:2230), et sellised haldus- ja maksukohtud nagu Tribunal Arbitral Tributário (maksuasjade vahekohus, Portugal) ja Supremo Tribunal Administrativo (Portugali kõrgeim halduskohus) on „liikmesriigi kohtud“ ELTL artikli 267 tähenduses. Ent neis kohtuasjades ei olnud sugugi mitte juttu maksuhalduri talituste kvalifikatsioonist.
59 Kolmandaks tuleb märkida, et määruse nr 1290/2005 artikli 32 lõikega 5 ja artikli 33 lõikega 8, millest on sisuliselt saanud määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõige 2, kehtestatud solidaarse finantsvastutuse süsteemi eesmärk on kaitsta liidu eelarve finantshuve, jättes osa eeskirjade eiramise või hooletuse tõttu kaotatud ning mõistliku tähtaja jooksul tagasinõudmata summadest asjaomase liikmesriigi kanda. Sellistes erilistes olukordades kaetakse tagasinõudmata jätmise finantstagajärgedest 50% asjaomase liikmesriigi poolt ja 50% liidu eelarvest.
60 Seoses kohustustega, mis lasuvad liikmesriikidel sellises kontekstis, on määruse nr 1290/2005 artikli 9 lõike 1 punktis a, mis võeti sisuliselt üle määruse nr 1306/2013 artikli 58 lõikesse 1, pandud liikmesriikidele kohustus võtta kõik vajalikud meetmed, et tagada liidu finantshuvide tõhus kaitse ja nõuda tagasi alusetult makstud summad.
61 Need artiklid väljendavad ühise põllumajanduspoliitika rahastamise osas ELL artikli 4 lõikes 3 ette nähtud üldist hoolsuskohustust (vt selle kohta 21. veebruari 1991. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon, C‑28/89, EU:C:1991:67, punkt 31; 21. jaanuari 1999. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon, C‑54/95, EU:C:1999:11, punktid 66 ja 177, ning 13. novembri 2001. aasta kohtuotsus Prantsusmaa vs. komisjon, C‑277/98, EU:C:2001:603, punkt 40).
62 Neis sätetes ei ole siiski täpsustatud, milliseid konkreetseid meetmeid tuleb selleks võtta, eelkõige seda, millised menetlused tuleb algatada nimetatud summade tagasinõudmiseks.
63 Kuivõrd EAGFi ja EAFRD rahastamist haldavad peamiselt riigisisesed ametiasutused, kes on kohustatud tagama liidu eeskirjade range järgimise ja kellel on selleks vajalik geograafiline lähedus, siis on liikmesriikidel kõige paremad võimalused alusetult makstud või eeskirjade eiramise või hooletuse tõttu kaotatud summade tagasinõudmiseks ja otsustamiseks, millised meetmed on selleks kõige sobivamad (30. jaanuari 2019. aasta kohtuotsus Belgia vs. komisjon, C‑587/17 P, EU:C:2019:75, punkt 69).
64 Nii on riigisiseste ametiasutuste ülesanne valida eespool punktis 61 nimetatud hoolsuskohustust järgides eeskätt õiguskaitsevahendid, mida nad peavad kõige sobivamaks asjaomaste summade tagasinõudmiseks konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades (vt selle kohta 21. juuli 2005. aasta kohtuotsus Kreeka vs. komisjon, C‑370/03, ei avaldata, EU:C:2005:489, punkt 44).
65 See hoolduskohustus, mis on kohaldatav kogu tagasinõudmismenetluse jooksul, tähendab ka seda, et liikmesriigid peavad summad tagasi nõudma ja eeskirjade eiramise heastamiseks mõeldud meetmed võtma kiiresti ja õigel ajal. Nimelt tekib pärast teatud aja möödumist oht, et alusetult makstud summade tagasinõudmine muutub teatud asjaolude, eeskätt näiteks tegevuse lõpetamise või raamatupidamisdokumentide kaotsimineku tõttu keeruliseks või võimatuks (vt selle kohta 24. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑433/15, EU:C:2018:31, punkt 42).
66 Peale selle ei saa riigisisesed ametiasutused õigustada selle kohustuse täitmata jätmist, viidates ettevõtja algatatud haldus- või kohtumenetluste pikale kestusele (21. veebruari 1991. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. komisjon, C‑28/89, EU:C:1991:67, punkt 32).
67 Tuleb lisada, et riigisisese õiguse alusel tagasinõudmise puhul kohaldatavatest menetlustest ja tähtaegadest kinnipidamine on nõutav miinimumkohustus, kuid sellest ei piisa, tõendamaks, et liikmesriik oli hoolas määruse nr 1290/2005 artikli 9 lõike 1, millest on sisuliselt saanud määruse nr 1306/2013 artikli 58 lõige 1, tähenduses (12. septembri 2012. aasta otsus Itaalia vs. komisjon, T‑394/06, ei avaldata, EU:T:2012:417, punktid 90 ja 91).
68 Portugali Vabariik väidab käesolevas kohtuasjas, et EAGFi ja EAFRD raames alusetult makstud summade tagasinõudmiseks Portugali õiguses ette nähtud menetlus on kohustuslik ja tõhus, mistõttu kaheksa-aastane tähtaeg on õigustatud. Tuleb aga rõhutada, et määruse nr 1290/2005 artikli 32 lõikega 5 ja artikli 33 lõikega 8, millest on sisuliselt saanud määruse nr 1306/2013 artikli 54 lõige 2, kehtestatud süsteemi ülesehitus põhineb ühel teisel küsimusel ehk sellel, kas tagasinõudmine toimub „liikmesriigi kohtutes“ liidu õigusnormide tähenduses. Liikmesriigi kohtusse esitatud vaidluse olemasolu on otsustava tähtsusega kriteerium, mille täidetust saab objektiivselt kontrollida.
69 Sellega seoses tuleneb eespool punktidest 55 ja 56, et maksuhalduri pädeva talituse poolt läbiviidavat maksude täitemenetlust ei saa pidada „liikmesriikide kohtutes“ toimuvaks tagasinõudmiseks määruse nr 1290/2005 artiklite 32 ja 33 ning määruse nr 1306/2013 artikli 54 tähenduses vähemalt siis, kui haldus- ja maksukohus ei ole sekkunud.
70 Sellest tulenevalt on Portugali Vabariik kohustatud lõpetama edukalt maksude täitemenetluse maksuhalduri pädevas talituses määruse nr 1290/2005 artiklites 32 ja 33 ning määruse nr 1306/2013 artiklis 54 ette nähtud nelja-aastase tähtaja vältel.
71 Kaheksa-aastasele tähtajale kui maksude täitemenetluse suhtes kohaldatavale mõistlikule tähtajale saab tugineda vaid siis, kui tekib konflikt ja menetlus antakse üle maksukohtule nelja-aastase tähtaja möödumisest varasemal kuupäeval.
72 Teistsugune seisukohavõtt tähendaks seda, et kõikide maksude täitemenetluste puhul, sealhulgas juhtudel, kui maksuhalduri pädev talitus menetluse lõpetab, kui mingit konflikti ei ole ning kohus ei ole sekkunud, loetakse kohaldatavaks kaheksa-aastane tähtaeg; see ei oleks kooskõlas seadusandja taotletud liidu eelarve finantshuvide kaitse eesmärgiga ning selliste mehhanismide ettenägemisega, mis on mõeldud EAGFi ja EAFRD raames alusetult makstud summade tõhusa ja õigeaegse tagasinõudmise soodustamiseks.
73 Neljandaks tuleb märkida, et repliik sisaldab sõnaselgeid viiteid etteheidetele, et on rikutud proportsionaalsuse, võrdsuse ja õigluse põhimõtteid. Nende etteheidete toetuseks ei ole aga esitatud mingeid konkreetseid, selgeid ja sidusaid argumente, mis võimaldaksid aru saada, mis põhjustel on neid põhimõtteid rikutud. Seetõttu tuleb need etteheited kodukorra artikli 76 punkti d alusel vastuvõetamatuna tagasi lükata.
74 Järelikult võis komisjon seaduspäraselt jätta teatavad kulud välja liidu rahastamisest põhjendusel, et nendega seoses oli üle nelja aasta käimas maksude täitemenetlus maksuhalduri pädevas talituses, mida ei saa käsitada „liikmesriigi kohtuna“ määruse nr 1290/2005 artiklite 32 ja 33 ning määruse nr 1306/2013 artikli 54 tähenduses.
Kohtukulud
75 Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
76 Kuna kohtuotsus on tehtud Portugali Vabariigi kahjuks, tuleb tema kohtukulud jätta tema enda kanda ja mõista temalt välja komisjoni kohtukulud vastavalt viimase nõudele.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (viies koda)
otsustab:
1. Jätta hagi rahuldamata.
2. Jätta Portugali Vabariigi kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.
Dean Spielmann | Forrester | Öberg |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 30. jaanuaril 2020 Luxembourgis.
Allkirjad