Cauza C‑632/20 P
Regatul Spaniei
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Curții (Marea Cameră) din 17 ianuarie 2023
„Recurs – Relații externe – Acordul de stabilizare și de asociere dintre Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, pe de o parte, și Kosovo, pe de altă parte – Comunicații electronice – Regulamentul (UE) 2018/1971 – Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) – Articolul 35 alineatul (2) – Participarea autorității de reglementare din Kosovo în cadrul acestui organism – Noțiunile de «țară terță» și «stat terț» – Competența Comisiei Europene”
1. Recurs – Motive – Eroare de drept – Decizia Comisiei de autorizare a participării autorității naționale de reglementare din Kosovo la Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) – Noțiunile de țară terță și de stat terț – Interpretare – Divergențe între diferitele versiuni lingvistice – Insuficiența motivării
[Statutul Curții de Justiție, art. 36; Regulamentul 2018/1971 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 35 alin. (2)]
(a se vedea punctele 37-41, 43 și 47)
2. Recurs – Motive – Motivare a unei hotărâri viciată de o încălcare a dreptului Uniunii – Dispozitiv întemeiat pentru alte motive de drept – Respingere
[art. 256 alin. (1) al doilea paragraf TFUE; Statutul Curții de Justiție, art. 58 primul paragraf)
(a se vedea punctul 48)
3. Acorduri internaționale – Cooperare tehnică – Comunicații electronice – Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) – Participarea autorităților de reglementare din țările terțe – Țară terță – Noțiune – Entitate teritorială situată în afara Uniunii – Calitate de stat independent nerecunoscută de Uniune – Kosovo – Includere
[art. 212 și 216-218 TFUE; Regulamentul 2018/1971 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 35 alin. (2)]
(a se vedea punctele 50-53 și 64)
4. Acorduri internaționale – Cooperare tehnică – Comunicații electronice – Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) – Participarea autorităților de reglementare din țări terțe la acest organism – Acord cu Uniunea în acest sens – Noțiune – Acord încheiat între Uniune și un alt subiect de drept internațional public – Acord care conține dispoziții aflate la baza cooperării dintre Uniune și țara terță în cauză în domeniul comunicațiilor electronice – Acord de stabilizare și de asociere între Uniune și Kosovo – Includere
[Acordul de stabilizare și de asociere între Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, pe de o parte, și Kosovo, pe de altă parte, art. 111; Regulamentul 2018/1971 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 35 alin. (2)]
(a se vedea punctele 54-57, 59-61, 80-85, 87 și 93)
5. Acorduri internaționale – Cooperare tehnică – Comunicații electronice – Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) – Participarea autorităților de reglementare din țările terțe – Țară terță – Noțiune – Entități supuse dreptului internațional, care pot avea drepturi și obligații – Kosovo – Includere – Recunoaștere implicită de către Uniune a Kosovo ca stat independent – Lipsă
[Acordul de stabilizare și de asociere între Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice, pe de o parte, și Kosovo, pe de altă parte, art. 111; Regulamentul 2018/1971 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 35 alin. (2)]
(a se vedea punctele 69-72 și 86)
6. Acorduri internaționale – Cooperare tehnică – Comunicații electronice – Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) – Participarea autorităților de reglementare din țări terțe la acest organism – Acorduri de lucru aplicabile participării menționate – Procedură de stabilire – Cerința conformității cu dispozițiile acordurilor încheiate cu Uniunea în vederea acestei participări – Competența Comisiei de a stabili în mod unilateral astfel de acorduri de lucru – Lipsă
[art. 17 TUE; Regulamentul 2018/1971 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 35 alin. (2) al doilea paragraf]
(a se vedea punctele 109-125)
7. Acțiune în anulare – Hotărâre de anulare – Efecte – Limitare de către Curte – Decizia Comisiei de autorizare a participării autorității naționale de reglementare din Kosovo la Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) – Menținerea efectelor deciziei menționate până la înlocuirea acesteia din urmă într‑un termen rezonabil – Justificare întemeiată pe motive legate de producerea unor consecințe negative grave
[art. 264 și 216-218 TFUE; Regulamentul 2018/1971 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 35 alin. (2)]
(a se vedea punctele 133-137)
Rezumat
Între anii 2001 și 2015, Uniunea Europeană a semnat acorduri de stabilizare și de asociere cu șase țări din Balcanii de Vest, printre care Kosovo. În acest context, Comisia Europeană a preconizat acțiuni în special în vederea alinierii legislației acestor țări la legislația Uniunii și a integrării Balcanilor de Vest în cadrul organelor de reglementare existente, precum Organismul Autorităților Europene de Reglementare în Domeniul Comunicațiilor Electronice (OAREC) instituit prin Regulamentul 2018/1971(1). Pentru a stabili o relație mai strânsă între autoritățile de reglementare naționale ale Uniunii și Balcanii de Vest, Comisia a adoptat, la 18 martie 2019, șase decizii privind participarea ANR‑urilor din țările din Balcanii de Vest la OAREC. Printre acestea figurează decizia prin care Comisia a admis participarea ANR‑ului din Kosovo la Consiliul autorităților de reglementare și la grupurile de lucru ale OAREC, precum și la Consiliul de administrație al Oficiului OAREC (denumită în continuare „decizia în litigiu”)(2).
Regatul Spaniei a introdus o acțiune în anularea deciziei în litigiu pentru motivul încălcării de către Comisie a articolului 35 din Regulamentul 2018/1971(3). El susținea în esență că decizia menționată nu respectă noțiunea de „țară terță” utilizată în dispoziția respectivă, întrucât aceasta din urmă nu poate viza Kosovo din moment ce acesta din urmă nu este un stat suveran. Această acțiune a fost respinsă în totalitate de Tribunal prin Hotărârea din 23 septembrie 2020, Spania/Comisia(4) (denumită în continuare „hotărârea atacată”).
În recursul introdus de Regatul Spaniei, Curtea, reunită în Marea Cameră, anulează hotărârea Tribunalului, precum și decizia în litigiu a Comisiei, pentru motivul că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat(5) că competența de a stabili acordurile de lucru aplicabile participării ANR‑urilor din țări terțe la OAREC, în sensul articolului 35 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul 2018/1971, revine Comisiei, în mod unilateral, în temeiul articolului 17 TUE.
Aprecierea Curții
În ceea ce privește, în primul rând, noțiunea de „țară terță” utilizată la articolul 35 din Regulamentul 2018/1971, Curtea consideră mai întâi că o interpretare literală a tratatelor nu permite să se determine sensul acesteia. În plus, nu toate versiunile lingvistice ale Tratatelor UE și FUE nu utilizează împreună termenii „stat terț” și „țară terță”. Or, dispozițiile dreptului Uniunii trebuie interpretate și aplicate în mod uniform, în lumina versiunilor existente în toate limbile Uniunii, și, în caz de divergență între aceste diferite versiuni, dispoziția în cauză trebuie interpretată în raport cu economia generală și cu finalitatea reglementării din care face parte. Astfel, formularea utilizată în una dintre versiunile lingvistice ale unei dispoziții din dreptul Uniunii nu poate constitui singurul temei pentru interpretare. În speță, Tribunalul, întemeindu‑se pe premisa că dispozițiile Tratatului FUE referitoare la „țările terțe” permit încheierea de acorduri internaționale cu „alte entități decât statele”, a considerat că domeniul de aplicare al noțiunii de „țări terțe”, în sensul articolului 35 alineatul (2), nu acoperă numai statele suverane. Această premisă a fost stabilită însă fără ca Tribunalul să țină seama de diferențele dintre versiunile lingvistice ale Tratatelor UE și FUE, al căror mod de redactare nu permite să se concluzioneze că există o diferență de semnificație între termenii „țară terță” și „stat terț”. Dat fiind că termenii „țară terță” nu figurează de altfel în toate versiunile lingvistice ale Regulamentului 2018/1971, numai echivalentul termenilor „stat terț” fiind utilizat în unele dintre ele, Curtea constată că motivarea Tribunalului este viciată de o eroare de drept.
Întrucât dispozitivul hotărârii atacate poate fi totuși întemeiat pentru alte motive de drept, Curtea examinează în continuare dacă Tribunalul a putut concluziona în mod întemeiat că Comisia nu a încălcat articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 prin faptul că a asimilat Kosovo cu o „țară terță”, în sensul dispoziției respective. În această privință, pentru a garanta efectul util al articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971, o entitate teritorială situată în afara Uniunii și căreia aceasta din urmă nu i‑a recunoscut calitatea de stat independent trebuie să poată fi asimilată unei „țări terțe”, în sensul acestei dispoziții, fără a încălca dreptul internațional. În cazul Kosovo, Curtea Internațională de Justiție a considerat că adoptarea, la 17 februarie 2008, a Declarației de independență a Kosovo nu a încălcat nici dreptul internațional general, nici Rezoluția 1244 (1999) a Consiliului de Securitate al Națiunilor Unite, nici cadrul constituțional aplicabil(6). În plus, astfel cum indică prima notă de subsol din decizia în litigiu, asimilarea sus‑menționată nu este de natură să afecteze pozițiile individuale ale statelor membre cu privire la aspectul dacă Kosovo are calitatea de stat independent reclamată de autoritățile sale. În consecință, Curtea consideră că Kosovo poate fi asimilată unei „țări terțe”, în sensul articolului 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971, fără a încălca dreptul internațional.
În ceea ce privește, totodată, integrarea „țărilor terțe” în regimul de participare prevăzut la articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971, Curtea amintește că, potrivit primului paragraf al acestei dispoziții, participarea ANR‑urilor din astfel de țări este supusă îndeplinirii a două condiții cumulative, care constau în existența unui „acord” încheiat cu Uniunea, pe de o parte, și în împrejurarea că acest acord a fost încheiat „în acest sens”, pe de altă parte. Uniunea a încheiat mai multe acorduri internaționale cu Kosovo, recunoscând astfel capacitatea acestuia de a încheia atari acorduri. Printre acestea figurează ASA Kosovo(7), care prevede, la articolul 111, că cooperarea pusă în aplicare în materie de rețelele și serviciile de comunicații electronice se axează în primul rând asupra domeniilor prioritare ale acquis‑ului Uniunii în acest domeniu și că părțile consolidează această cooperare. Prin urmare, trebuie să se considere că ASA Kosovo a fost de asemenea încheiat pentru a permite participarea ANR Kosovo la organele OAREC, în măsura în care articolul 111 din acest acord este consacrat expres adoptării acquis‑ului Uniunii și consolidării cooperării dintre părți în domeniul rețelelor și al serviciilor de comunicații electronice. În sfârșit, Curtea arată că, în conformitate cu obiectivul de cooperare urmărit, articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2018/1971 deschide anumite organe ale OAREC participării ANR‑urilor din țări terțe care sunt competente în principal în domeniul comunicațiilor electronice. Având în vedere aceste elemente, Tribunalul a concluzionat fără a săvârși o eroare de drept că Comisia nu a încălcat în decizia în litigiu articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 atunci când a considerat că Kosovo este asimilabil unei „țări terțe”, în sensul acestei dispoziții.
În ceea ce privește, în al doilea rând, interpretarea de către Tribunal a consecințelor lipsei unei poziții a Uniunii asupra statutului Kosovo în raport cu dreptul internațional, decizia în litigiu nu încalcă ASA Kosovo și Regulamentul 2018/1971 pentru simplul motiv că stabilește o cooperare cu ANR‑ul din Kosovo prin punerea în aplicare a acestor acte și că implică o recunoaștere a Kosovo ca stat terț. În consecință, adoptarea deciziei în litigiu de către Comisie nu poate fi interpretată în sensul că implică recunoașterea implicită de către Uniune a statutului Kosovo ca stat independent.
În ceea ce privește, în al treilea rând, motivul întemeiat pe faptul că Tribunalul ar fi apreciat în mod eronat că cooperarea prevăzută la articolul 111 din ASA Kosovo corespundea participării avute în vedere la articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971, Curtea statuează că este nefondat, considerând în special că această dispoziție din ASA Kosovo constituie un acord „în acest sens”, în accepțiunea Regulamentului 2018/1971. Astfel, articolul 35 alineatul (1) din acest regulament are în vedere diferite grade și forme de cooperare, mai mult sau mai puțin strânse, în special prin acorduri de lucru cu ANR‑urile din țări terțe. În schimb, participarea ANR din Kosovo la organele OAREC nu poate fi asimilată cu integrarea acestui ANR în respectivul organ al Uniunii. Pe de altă parte, participarea ANR‑ului din Kosovo la OAREC nu permite Kosovo să participe la elaborarea reglementării sectoriale a Uniunii în materie de comunicații electronice.
Curtea admite totuși, în al patrulea rând, recursul Regatului Spaniei în măsura în care acesta din urmă vizează în esență necompetența Comisiei. Ea constată mai întâi că decizia în litigiu nu putea fi adoptată în temeiul articolului 17 TUE în ceea ce privește funcțiile executive și de reprezentare externă ale Comisiei, aceasta din urmă fiind chemată, în cadrul adoptării acordurilor de lucru în discuție, să exercite o competență de control. Mai precis, din articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 rezultă că acordurile de lucru nu au ca obiect această reprezentare externă ca atare, ci precizarea în special a caracterului, a amplorii și a modalității participării la activitatea organismelor Uniunii a ANR‑urilor din țări terțe care au încheiat acorduri cu Uniunea în acest sens. În continuare, faptul că articolul 35 alineatul (2) din Regulamentul 2018/1971 nu menționează, cum este cazul la alineatul (1) al acestuia, că OAREC și Oficiul OAREC stabilesc acorduri de muncă „sub rezerva aprobării prealabile de către Comisie” nu înseamnă că revine Comisiei competența de a stabili acordurile menționate cu ANR‑urile din țări terțe. Această constatare nu este repusă în discuție de împrejurarea că participarea la activitatea OAREC și a Oficiului OAREC, prevăzută de această dispoziție, constituie o formă mai strânsă de cooperare cu ANR‑urile din țări terțe decât cea stabilită în temeiul articolului 35 alineatul (1) din același regulament. În sfârșit, faptul că Comisia poate decide în mod unilateral anumite acorduri de lucru pentru participarea la activitatea OAREC și a Oficiului OAREC, fără aprobarea lor, nu este conciliabil cu independența OAREC și ar depăși funcția de control atribuită Comisiei, în acest cadru, prin același regulament. Astfel, prin faptul că a statuat că revine Comisiei competența de a stabili acorduri de lucru aplicabile participării ANR‑urilor din țări terțe, printre care a ANR‑ului din Kosovo, Tribunalul nu a respectat repartizarea competențelor între, pe de o parte, Comisie și, pe de altă parte, OAREC și Oficiul OAREC, și nici normele care garantează independența OAREC, prevăzute de Regulamentul 2018/1971. Asemenea aranjamente ar trebui convenite între OAREC și Oficiul OAREC, pe de o parte, și autoritățile competente din aceste țări terțe, pe de altă parte, și ar trebui autorizate împreună, așa cum rezultă din Regulamentul 2018/1971(8), de Consiliul autorităților de reglementare și de directorul Oficiului OAREC. Precizând totodată că această competență nu revine Consiliului, Curtea concluzionează că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat(9) că Comisia dispune de o competență unilaterală pentru a stabili acordurile menționate.
Deși anulează, așadar, hotărârea atacată și decizia în litigiu, Curtea menține totuși, având în vedere necesitatea acordurilor în cauză, efectele deciziei anulate până la înlocuirea acesteia cu un nou act.