ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)
5 februari 2015 (*)
„Niet-nakoming – Artikel 45 VWEU – Verordening (EU) nr. 492/2011 – Vrij verkeer van werknemers – Toegang tot arbeid – Plaatselijke openbare dienst – Taalkennis – Bewijsmiddel”
In zaak C‑317/14,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 2 juli 2014,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Enegren en D. Martin als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door L. Van den Broeck, J. Van Holm en M. Jacobs als gemachtigden,
verweerder,
wijst
HET HOF (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: S. Rodin, kamerpresident, A. Borg Barthet en M. Berger (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: P. Cruz Villalón,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk België, door van kandidaten voor betrekkingen bij de plaatselijke diensten in het Franse of het Duitse taalgebied uit wier diploma’s of certificaten niet blijkt dat zij een opleiding in de betrokken taal hebben gevolgd, te eisen dat zij het certificaat behalen dat door het onder de Federale Overheidsdienst Personeel en Organisatie ressorterende selectiebureau (Selor) wordt afgegeven nadat zij het door die instelling georganiseerde examen hebben afgelegd, als enig bewijs van de voor de toegang tot die betrekkingen vereiste taalkennis, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 45 VWEU en verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PB L 141, blz. 1).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
2 Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB L 257, blz. 2), waarnaar wordt verwezen in de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies van de Commissie in de onderhavige zaak, is met ingang van 16 juni 2011, dat wil zeggen na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies bedoelde termijn, ingetrokken bij en vervangen door verordening nr. 492/2011. Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 492/2011 neemt het bepaalde in artikel 3 van verordening nr. 1612/68 echter woordelijk over en luidt:
„In het kader van deze verordening zijn niet van toepassing de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen of de administratieve handelwijzen van een lidstaat:
a) die aanbiedingen van en aanvragen om werk, de toegang tot arbeid in loondienst en de uitoefening daarvan door vreemdelingen beperken of aan voorwaarden onderwerpen die niet voor eigen onderdanen gelden, of
b) die, hoewel van toepassing zonder onderscheid naar nationaliteit, tot enig of voornaamste doel of gevolg hebben dat de onderdanen van de andere lidstaten van de aangeboden arbeid geweerd worden.
De eerste alinea heeft geen betrekking op de voorwaarden betreffende de wegens de aard van de te verrichten arbeid vereiste talenkennis.”
Belgisch recht
3 De Grondwet onderscheidt vier taalgebieden, dat wil zeggen vier verschillende delen van het nationale grondgebied waar uniforme regels inzake het gebruik van de talen, met name in bestuurszaken, van toepassing zijn. Het gaat om het Franse taalgebied, het Nederlandse taalgebied, het Duitse taalgebied en het tweetalige gebied Brussel-Hoofdstad.
4 Hoofdstuk III van de gecoördineerde wetten van 18 juli 1966 op het gebruik van de talen in bestuurszaken (Belgisch Staatsblad, 2 augustus 1966, blz. 7799; hierna: „gecoördineerde wetten”), zoals nadien gewijzigd, regelt met name het gebruik van de talen in de plaatselijke diensten, die in de artikelen 1, § 2, en 9 van die wetten zijn omschreven als de natuurlijke en rechtspersonen die concessiehouder zijn van een openbare dienst of die belast zijn met een taak die de wet of de openbare machten hun hebben toevertrouwd in het belang van het algemeen en waarvan de werkkring niet meer dan één gemeente bestrijkt.
5 Afdeling 2 van hoofdstuk III van de gecoördineerde wetten ziet op de toepassing van die wetten in het Franse taalgebied, het Nederlandse taalgebied en het Duitse taalgebied. Dienaangaande bepaalt artikel 15, § 1, van die wetten:
„In de plaatselijke diensten, die in het Nederlandse, het Franse of het Duitse taalgebied gevestigd zijn, kan niemand tot een ambt of betrekking benoemd of bevorderd worden, indien hij de taal van het gebied niet kent.
De toelatings- en bevorderingsexamens geschieden in dezelfde taal.
De kandidaat wordt enkel tot het examen toegelaten voor zover uit de vereiste diploma’s of studiegetuigschriften blijkt dat hij zijn onderwijs in meergenoemde taal heeft genoten. Bij ontstentenis van een dergelijk diploma of getuigschrift moet de taalkennis vooraf door een examen bewezen worden.
Indien het ambt of de betrekking begeven wordt zonder toelatingsexamen dient de vereiste taalkennis vastgesteld aan de hand van de daartoe in lid 3 voorgeschreven bewijzen.”
6 Hoofdstuk VI van de gecoördineerde wetten, betreffende bijzondere bepalingen, bepaalde op de datum van het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn in artikel 53:
„De Vaste Wervingssecretaris alleen is bevoegd om bewijzen omtrent de bij de wet van 2 augustus 1963 vereiste taalkennis uit te reiken.”
7 Blijkens het aan het Hof overgelegde dossier is het Vast Wervingssecretariaat vervangen door Selor, de enige instantie die bevoegd is om de bedoelde bewijzen uit te reiken aan kandidaten die slagen voor de door haar te Brussel georganiseerde examens.
Precontentieuze procedure
8 Op 22 maart 2010 heeft de Commissie het Koninkrijk België een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij erop wees dat het vereiste van één enkel bewijs van de taalkennis dat is gesteld in de Belgische wettelijke regeling als voorafgaande voorwaarde voor toegang tot bij de plaatselijke diensten van het Nederlandse, het Franse of het Duitse taalgebied te vervullen betrekkingen, een door artikel 45 VWEU en verordening nr. 1612/68 verboden discriminatie vormt.
9 De autoriteiten van de Vlaamse Gemeenschap hebben bij brief van 19 juli 2010 verklaard bereid te zijn de Vlaamse wettelijke regeling inzake de taalvereisten van werkgevers in de overheidssector in overeenstemming te brengen met het Unierecht.
10 Bij brief van 8 november 2010 hebben de diensten van de Commissie het Koninkrijk België verzocht hun een ontwerp van wetswijziging en een nauwkeurig en gedetailleerd tijdsschema voor de goedkeuring ervan te sturen. Bij nota van 20 december 2010 hebben de autoriteiten van de Vlaamse Gemeenschap een voorontwerp van decreet gestuurd dat in januari 2011 zou worden goedgekeurd.
11 Aangezien de Commissie geen ander antwoord van het Koninkrijk België had ontvangen, heeft zij die lidstaat op 20 mei 2011 een met redenen omkleed advies gestuurd, met het verzoek om binnen een termijn van twee maanden na ontvangst ervan de nodige maatregelen te nemen om aan dat advies te voldoen.
12 Het Koninkrijk België heeft geantwoord bij brief van 2 december 2011, waarin het bevestigde dat het het Belgische recht in overeenstemming wou brengen met het Unierecht, maar ook wees op de complexiteit van het gebruik van de talen in bestuurszaken in die lidstaat wegens het bestaan van verschillende taalgebieden en de bijzondere kenmerken van de verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende deelstaten.
13 Bij brieven van 27 maart, 13 juli en 17 oktober 2012 heeft de Commissie het Koninkrijk België verzocht om nadere informatie over de bestaande situatie in ieder taalgebied.
14 In antwoord op die verzoeken heeft die lidstaat de Commissie een ontwerp van uitvoeringsbesluit van de Vlaamse Gemeenschap alsook een voorontwerp van decreet en een voorontwerp van uitvoeringsbesluit van de Franse Gemeenschap doen toekomen.
15 Vervolgens is het uitvoeringsbesluit van het decreet van de Vlaamse Gemeenschap aan de Commissie overgelegd. De Franse Gemeenschap heeft de Commissie ook een kopie gestuurd van het decreet van 7 november 2013 betreffende het bewijs van de taalkennis vereist door de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken. Dat decreet moest echter nog worden aangevuld met een uitvoeringsbesluit. Voorts heeft de Commissie geen informatie over het Duitse taalgebied ontvangen.
16 Daarop heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
17 Bij brief van 18 december 2014, ingekomen bij het Hof op 22 december 2014, heeft het Koninkrijk België het Hof ervan in kennis gesteld dat het de Commissie mededeling had gedaan van het besluit van de regering van de Franse Gemeenschap van 22 oktober 2014 tot uitvoering van het decreet van 7 november 2013 als bedoeld in punt 15 van het onderhavige arrest.
Beroep
Argumenten van partijen
18 De Commissie herinnert eraan dat de lidstaten volgens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 492/2011 kunnen eisen dat de onderdanen van de andere lidstaten over wegens de aard van de te verrichten arbeid vereiste taalkennis beschikken.
19 Die instelling benadrukt echter dat het taalvereiste volgens de rechtspraak van het Hof evenredig en niet-discriminerend ten uitvoer moet worden gelegd. Zij voegt daaraan toe dat het Hof in het arrest Angonese (C‑281/98, EU:C:2000:296) heeft geoordeeld dat dit niet het geval is bij een door een werkgever voor de toelating van een kandidaat tot een vergelijkend onderzoek voor de aanwerving van personeel opgelegde verplichting dat zijn taalkennis uitsluitend kan worden bewezen door middel van één enkel diploma dat in één enkele provincie van een lidstaat wordt afgegeven.
20 De Commissie is van mening dat die rechtspraak kan worden toegepast op de Belgische regeling, aangezien een kandidaat volgens die regeling slechts tot een vergelijkend onderzoek voor de aanwerving van personeel wordt toegelaten indien hij zijn taalkennis bewijst door middel van één enkel diploma dat uitsluitend in België wordt afgegeven.
21 Het Koninkrijk België betwist de gegrondheid van het beroep niet. Het beschrijft alleen de voortgang van de wetgevingswerkzaamheden die het heeft aangevat om zich te voegen naar de grief van de Commissie en het legt uit dat de lange duur van die werkzaamheden verband houdt met de complexe structuur van die lidstaat.
Beoordeling door het Hof
22 Volgens vaste rechtspraak van het Hof beogen de bepalingen van het VWEU inzake het vrije verkeer van personen in hun geheel het de onderdanen van de lidstaten gemakkelijker te maken, op het grondgebied van de Unie een beroep uit te oefenen, en staan zij in de weg aan maatregelen die deze onderdanen zouden kunnen benadelen wanneer zij op het grondgebied van een andere lidstaat een economische activiteit willen verrichten (zie met name arrest Las, C‑202/11, EU:C:2013:239, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23 Die bepalingen en in het bijzonder artikel 45 VWEU staan bijgevolg in de weg aan elke maatregel die, zelfs wanneer hij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, het gebruik van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door burgers van de Unie kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken (arrest Las, EU:C:2013:239, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24 Ingevolge artikel 3, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 492/2011 hebben de lidstaten weliswaar het recht om de voorwaarden betreffende de wegens de aard van de te verrichten arbeid vereiste taalkennis vast te stellen.
25 Toch mag het recht om een bepaalde taalkennis te eisen naargelang van de aard van de arbeid, geen afbreuk doen aan het vrije verkeer van werknemers. De eisen die bij de uitvoeringsmaatregelen van dat recht worden gesteld, mogen in geen geval onevenredig zijn aan het nagestreefde doel, en de wijze waarop zij worden toegepast, mag niet leiden tot discriminatie van de onderdanen van andere lidstaten (zie in die zin arrest Groener, C‑379/87, EU:C:1989:599, punt 19).
26 In casu moet worden erkend dat het gerechtvaardigd kan zijn om van een kandidaat voor een vergelijkend onderzoek dat wordt georganiseerd om te voorzien in een betrekking bij een plaatselijke dienst, te weten bij een entiteit die concessiehouder is van een openbare dienst of die belast is met een taak van algemeen belang op het grondgebied van een gemeente, te eisen dat hij beschikt over een op de aard van de te verrichten arbeid afgestemde kennis van de taal van het gebied waarin de betrokken gemeente is gelegen. Een betrekking bij een dergelijke dienst kan immers worden geacht de vaardigheid te vereisen om met de plaatselijke administratieve autoriteiten en, in voorkomend geval, met het publiek te communiceren.
27 In een dergelijk geval kan het bezit van een diploma ten bewijze dat men geslaagd is voor een taalexamen, een criterium zijn om de vereiste taalkennis te beoordelen (zie in die zin arrest Angonese, EU:C:2000:296, punt 44).
28 Van een kandidaat voor een vergelijkend onderzoek voor de aanwerving van personeel overeenkomstig de gecoördineerde wetten eisen dat hij zijn taalkennis bewijst door middel van één enkel soort certificaat dat door slechts één enkele Belgische instantie wordt afgegeven die daartoe belast is met de organisatie van taalexamens op het Belgische grondgebied, is gelet op de eisen van het vrije verkeer van werknemers echter onevenredig aan de nagestreefde doelstelling.
29 Dat vereiste sluit immers uit dat rekening wordt gehouden met het kennisniveau waarover iemand op basis van een in een andere lidstaat behaald diploma kan worden verondersteld te beschikken gelet op de aard en de duur van de opleiding waarvan de voltooiing uit dat diploma blijkt (zie in die zin arrest Angonese, EU:C:2000:296, punt 44).
30 Voorts benadeelt dat vereiste, ook al geldt het zonder onderscheid voor nationale onderdanen en onderdanen van de andere lidstaten, in werkelijkheid de onderdanen van de andere lidstaten die wensen te solliciteren naar een betrekking bij een plaatselijke dienst in België.
31 Dat vereiste verplicht de betrokkenen die in andere lidstaten wonen, dat wil zeggen voor het merendeel onderdanen van die staten, immers om zich naar het Belgische grondgebied te begeven enkel en alleen om hun kennis te laten beoordelen aan de hand van een examen dat noodzakelijk is om het voor de indiening van hun sollicitatie vereiste certificaat te verkrijgen. De extra lasten die deze verplichting met zich brengt, kunnen de toegang tot de betrokken betrekkingen bemoeilijken (zie in die zin arrest Angonese, EU:C:2000:296, punten 38 en 39).
32 Het Koninkrijk België heeft geen doelstelling aangevoerd waarvan de verwezenlijking die gevolgen kan rechtvaardigen.
33 Voor zover het Koninkrijk België aanvoert dat met wetgevingswerkzaamheden is begonnen om de litigieuze nationale regeling in overeenstemming te brengen met de eisen van het Unierecht maar dat wegens de structuur van dat land daartoe lange en ingewikkelde procedures moeten worden gevolgd, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een lidstaat zich niet op bepalingen van zijn interne rechtsorde, zelfs niet op grondwettelijke bepalingen, kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen (zie met name arrest Commissie/Hongarije, C‑288/12, EU:C:2014:237, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Hieraan moet worden toegevoegd dat het bestaan van een niet-nakoming in ieder geval moet worden beoordeeld aan de hand van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof met sindsdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden (zie met name arrest Commissie/Verenigd Koninkrijk, C‑640/13, EU:C:2014:2457, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 Bijgevolg is het Koninkrijk België, door van kandidaten voor betrekkingen bij de plaatselijke diensten in het Franse of het Duitse taalgebied uit wier vereiste diploma’s of certificaten niet blijkt dat zij hun onderwijs in de betrokken taal hebben genoten, te eisen dat zij hun taalkennis bewijzen door middel van één enkel soort certificaat dat uitsluitend door één enkele Belgische officiële instantie wordt afgegeven na een door die instantie op het Belgische grondgebied georganiseerd examen, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 45 VWEU en verordening nr. 492/2011.
Kosten
36 Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk België in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Het Hof (Zesde kamer) verklaart:
1) Door van kandidaten voor betrekkingen bij de plaatselijke diensten in het Franse of het Duitse taalgebied uit wier vereiste diploma’s of certificaten niet blijkt dat zij hun onderwijs in de betrokken taal hebben genoten, te eisen dat zij hun taalkennis bewijzen door middel van één enkel soort certificaat dat uitsluitend door één enkele Belgische officiële instantie wordt afgegeven na een door die instantie op het Belgische grondgebied georganiseerd examen, is het Koninkrijk België de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 45 VWEU en verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie.
2) Het Koninkrijk België wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen