NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
prednesené 11. septembra 2014 (1)
Vec C‑373/13
H. T.
proti
Land Baden‑Württemberg
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (Nemecko)]
„Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Azyl a prisťahovalectvo – Minimálne ustanovenia pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretích krajín alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov a obsah poskytovanej ochrany – Zrušenie povolenia na pobyt podľa článku 24 ods. 1 smernice 2004/83/ES – Podmienky – Pojem ,závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku‘ – Účasť osoby, ktorej bolo priznané postavenie utečenca, na činnostiach teroristickej organizácie“
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Správny súdny dvor Spolkovej krajiny Bádensko-Württembersko, Nemecko), vyvoláva viacero citlivých a zložitých otázok. Vnútroštátny súd žiada o usmernenie, pokiaľ ide o výklad článku 21 a článku 24 ods. 1 smernice o oprávnení(2). Pýta sa, či – a ak áno – ako sa tieto ustanovenia uplatnia v prípade, ak príslušné orgány členského štátu vyhostia osobu, ktorej bolo priznané postavenie utečenca podľa smernice o oprávnení, a zrušia jej povolenie na pobyt. Ak sa však dotknutému utečencovi povolí zostať na území predmetného členského štátu, je skutočnosť, že už nie je držiteľom povolenia na pobyt, a preto nemá podľa vnútroštátneho práva nárok (vo väčšej či menšej miere) na určité výhody, ako napríklad prístup k zamestnaniu, zlučiteľná s právom EÚ? Pokiaľ táto osoba bola vyhostená, lebo porušila vnútroštátne právo tým, že podporovala teroristickú organizáciu, aké faktory treba vziať do úvahy pri preukazovaní existencie závažných dôvodov vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku, ktoré odôvodňujú rozhodnutie zrušiť povolenie na pobyt tejto osoby?
Medzinárodné právo
Ženevský dohovor o právnom postavení utečencov
2. Ženevský dohovor o právnom postavení utečencov(3) je založený na Všeobecnej deklarácii ľudských práv, ktorá uznáva právo jednotlivca vyhľadať v iných krajinách azyl pred prenasledovaním. Článok 1 časť A bod 2 prvý pododsek Ženevského dohovoru stanovuje, že pojem „utečenec“ sa vzťahuje na ktorúkoľvek osobu, ktorá „sa nachádza mimo svojho štátu a má oprávnené obavy pred prenasledovaním z rasových, náboženských a národnostných dôvodov alebo z dôvodu príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania určitých politických názorov, nemôže prijať alebo v dôsledku uvedených obáv odmieta ochranu svojho štátu“.
3. Ženevský dohovor okrem toho, že upravuje priznanie postavenia utečenca, priznáva aj určité práva a ukladá určité povinnosti. Článok 2 stanovuje, že každý utečenec má povinnosti voči štátu, v ktorom sa nachádza, čo znamená, že sa musí podrobiť zákonom a iným predpisom, najmä opatreniam týkajúcim sa dodržiavania verejného poriadku.
4. Ženevský dohovor stanovuje určité minimálne práva, ktoré sa vzťahujú na osobu, ktorá má postavenie utečenca. Zmluvné štáty sú povinné poskytnúť utečencom zákonne sa nachádzajúcim na ich území práva, ako napríklad i) právo na zamestnanie za mzdu (4), ii) právo na rovnaké zaobchádzanie ako s ich občanmi, pokiaľ ide o odmenu za prácu (vrátane rodinných prídavkov) a sociálne zabezpečenie(5), a iii) právo vybrať si miesto pobytu a slobodne sa pohybovať na ich území v rámci predpisov platných všeobecne pre cudzincov za rovnakých okolností(6).
5. Článok 32, ktorý je nazvaný „Vyhostenie“, zakazuje zmluvnému štátu vyhostiť utečenca, ktorý sa zákonne nachádza na jeho území, okrem prípadov odôvodnených bezpečnosťou štátu alebo verejným poriadkom. Každé rozhodnutie o vyhostení sa musí prijať na základe zákona. S výnimkou závažných prípadov odôvodnených požiadavkami bezpečnosti štátu musí byť utečencovi daná možnosť napadnúť rozhodnutie o vyhostení predložením dôkazov alebo podaním odvolania proti takému rozhodnutiu. Kým nedôjde k výkonu rozhodnutia o vyhostení, zmluvné štáty musia poskytnúť utečencovi dostatočnú lehotu na získanie zákonného povolenia na vstup do iného štátu. Počas tejto lehoty môžu zmluvné štáty uplatniť akékoľvek vnútroštátne opatrenia, ktoré považujú za nevyhnutné.
6. Dohovor neobsahuje nijaké výslovné ustanovenie o odňatí postavenia utečenca.(7)
7. Zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia patrí medzi základné zásady, na ktorých spočíva Ženevský dohovor. Zmluvné štáty nesmú vyhostiť utečenca alebo ho vrátiť na hranice území, na ktorých by jeho život alebo jeho osobná sloboda boli ohrozené z dôvodov jeho rasy, náboženstva, národnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania určitých politických názorov.(8) Ak však utečenca možno odôvodnene považovať za nebezpečného pre bezpečnosť príslušného štátu, alebo ak bol utečenec právoplatným rozsudkom uznaný za vinného z osobitne závažného trestného činu, a preto predstavuje nebezpečenstvo pre spoločnosť tohto štátu, nemôže sa domáhať uplatnenia zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia.(9)
Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd
8. Článok 3 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd(10) zakazuje mučenie, neľudské alebo ponižujúce zaobchádzanie alebo trest. Článok 8 zaručuje právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života. Článok 1 protokolu č. 7 k EDĽP stanovuje určité procesné záruky súvisiace s vyhostením cudzincov, vrátane práva dotknutej osoby uplatniť námietky proti svojmu vyhosteniu, dať preskúmať svoj prípad a dať sa zastupovať za týmto účelom.(11)
Právo Európskej únie
Charta základných práv Európskej únie
9. Zákaz mučenia a neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania alebo trestu stanovený v článku 4 Charty základných práv Európskej únie(12) zodpovedá článku 3 EDĽP. Článok 7 Charty stanovuje: „[k]aždý má právo na rešpektovanie svojho súkromného a rodinného života, obydlia a komunikácie.“ Článok 18 Charty zaručuje právo na azyl dodržiavaním pravidiel Ženevského dohovoru a v súlade so Zmluvou o fungovaní Európskej únie. Článok 19 poskytuje ochranu pred vysťahovaním, vyhostením alebo extradíciou. Nikto nesmie byť vysťahovaný, vyhostený ani vydaný do štátu, v ktorom existuje vážne riziko, že bude vystavený trestu smrti, mučeniu alebo inému neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestu.(13) Článok 52 ods. 1 stanovuje, že akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v Charte musí byť ustanovené zákonom a podlieha dodržiavaniu zásady proporcionality. Obmedzenia sú prípustné len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných. V článku 52 ods. 3 sa uvádza, že práva zakotvené v Charte sa majú vykladať v súlade so zodpovedajúcimi právami zaručenými EDĽP.
Schengenské acquis
10. Schengenský priestor je založený na Schengenskej dohode z roku 1985(14), ktorou sa zmluvné štáty dohodli na zrušení všetkých vnútorných hraníc a na vytvorení jedinej vonkajšej hranice. V rámci schengenského priestoru sa uplatňujú spoločné pravidlá a postupy v súvislosti s vízami na krátkodobý pobyt, žiadosťami o azyl a hraničnými kontrolami. Článok 1 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda(15), vymedzuje „cudzinca“ ako osobu, ktorá nie je štátnym príslušníkom jedného z členských štátov. Článok 5 ods. 1 stanovuje, že ak sú splnené určité podmienky, cudzincovi môže byť povolený vstup na územie zmluvných strán na pobyt v dĺžke do troch mesiacov. Na základe článku 21 sa cudzinci, ktorí sú držiteľmi platného povolenia na pobyt vydaného jednou zo zmluvných strán, môžu až tri mesiace voľne pohybovať na území ostatných zmluvných strán, ak sú splnené podmienky uvedené v článku 5 ods. 1 písm. a), c) a e).(16)
Reštriktívne opatrenia proti osobám a subjektom zapojeným do teroristických činov
11. Európska únia po prvý raz prijala reštriktívne opatrenia proti osobám a subjektom zapojeným do teroristických činov v decembri 2001 v nadväznosti na teroristické útoky v Spojených štátoch amerických, najmä na Svetové obchodné centrum v New Yorku 11. septembra toho istého roka. Zoznam EÚ bol zostavený na vykonanie rezolúcie Bezpečnostnej rady OSN 1373 (2001) prijatej podľa kapitoly VII Charty OSN. Na tento účel Rada prijala spoločnú pozíciu 2001/931/SZBP(17) a nariadenie č. 2580/2001(18). Uvedená spoločná pozícia stanovuje kritériá na zápis osôb, skupín a subjektov zapojených do teroristických činov do zoznamu a vymedzuje činnosti, ktoré predstavujú teroristické činy. Uvedeným nariadením sa zavádzajú určité obmedzujúce opatrenia týkajúce sa určitých osôb a subjektov s cieľom boja proti terorizmu.
Spoločný európsky azylový systém a smernica o oprávnení
12. Spoločný európsky azylový systém (ďalej len „SEAS“) je určený na implementáciu Ženevského dohovoru.(19) Opatrenia prijaté na účely SEAS rešpektujú základné práva a dodržiavajú zásady uznávané v Charte.(20) Pri zaobchádzaní s osobami, na ktoré sa vzťahujú tieto opatrenia, sú členské štáty viazané záväzkami vyplývajúcimi z nástrojov medzinárodného práva, ktorých sú stranou.(21) Cieľom SEAS je harmonizovať právny rámec uplatňovaný v členských štátoch na základe spoločných minimálnych ustanovení. Z podstaty opatrení upravujúcich minimálne ustanovenia vyplýva, že členské štáty sú oprávnené prijať alebo zachovať priaznivejšie ustanovenia.(22) Vytvorenie SEAS viedlo k prijatiu viacerých opatrení.(23) Po preskúmaní SEAS boli v roku 2013 prijaté nové pravidlá.(24)
13. Cieľom smernice o oprávnení je stanoviť minimálne ustanovenia a spoločné kritériá pre všetky členské štáty, pokiaľ ide o priznávanie postavenia utečenca a identifikáciu iných osôb, ktoré skutočne potrebujú medzinárodnú ochranu, obsah alebo výhody postavenia utečenca a spravodlivé a účinné azylové konanie.(25) Priznanie postavenia utečenca je deklaratórny akt.(26)
14. Relevantné sú nasledujúce odôvodnenia:
„(22) Činy, ktoré sú v rozpore s účelmi a zásadami Organizácie Spojených národov, sú vysvetlené v preambule a článkoch 1 a 2 Charty Organizácie Spojených národov a sú okrem iného, začlenené v rezolúciách Organizácie Spojených národov týkajúcich sa opatrení na boj proti terorizmu, ktoré vyhlasujú, že ,činy, metódy a praktiky terorizmu sú v rozpore s účelmi a zásadami Organizácie Spojených národov‘ a že ,vedomé financovanie, plánovanie a podnecovanie teroristických činov, je v rozpore s účelmi a zásadami Organizácie Spojených národov.‘
…
(28) Pojem vnútornej bezpečnosti a verejného poriadku sa tiež vzťahuje na prípady, v ktorých štátny príslušník tretej krajiny patrí k združeniu, ktoré podporuje medzinárodný terorizmus alebo podporuje takéto združenie.
…
(30) V rámci limitov stanovených medzinárodnými záväzkami, členské štáty môžu stanoviť, že udelenie výhod čo sa týka prístupu k zamestnaniu, sociálnemu zabezpečeniu, zdravotnej starostlivosti a prístupu k prostriedkom pre začlenenie vyžadujú vopred vydanie povolenia k pobytu.
…“
15. Analogicky k článku 1 časti A bodu 2 Ženevského dohovoru je utečenec vymedzený ako „štátn[y] príslušní[k] tretej krajiny, ktorý kvôli oprávnenej obave pred prenasledovaním z rasových, náboženských dôvodov, dôvodov štátnej príslušnosti, politických dôvodov, z dôvodu zastávania určitého politického názoru alebo príslušnosti k určitej sociálnej skupine, nemôže prijať alebo v dôsledku uvedených obáv odmieta ochranu tejto krajiny; alebo osob[a] bez štátneho občianstva, ktorá sa nachádza mimo štátu svojho doterajšieho pobytu z dôvodov ako je uvedené vyššie alebo ktorá sa tam vzhľadom na uvedené obavy nemôže alebo nechce vrátiť a na ktorú sa neuplatňuje článok 12“.(27) Postavenie utečenca znamená uznanie štátneho príslušníka tretej krajiny alebo osoby bez štátneho občianstva za utečenca členským štátom.(28) Povolenie na pobyt je „akékoľvek povolenie alebo oprávnenie vydané orgánmi členského štátu, vo forme ustanovenej podľa legislatívy štátu, umožňujúce štátnemu príslušníkov[i] tretej krajiny alebo osobe bez štátneho občianstva pobyt na jeho území“.(29)
16. Jednotlivca, ktorý spĺňa podmienky uvedené v kapitole II smernice o oprávnení týkajúcej sa posudzovania žiadostí o medzinárodnú ochranu, možno považovať za utečenca, ak je schopný preukázať, že bol obeťou činov prenasledovania v zmysle článku 9 alebo že má dôvod obávať sa takých činov.
17. Také činy musia byť svojou povahou dostatočne vážne alebo opakované tak, aby predstavovali vážne porušenie základných ľudských práv, najmä práv, od ktorých sa nemožno odchýliť (uvedených v článku 15 ods. 2 EDĽP), alebo zahŕňať kumuláciu rôznych opatrení, ktorá je dostatočne vážna na to, aby predstavovala také porušenie základných ľudských práv.(30) Pod definíciu činov prenasledovania môžu spadať činy fyzického alebo duševného násilia.(31) Musí existovať súvislosť medzi dôvodmi uvedenými v článku 10 a činmi prenasledovania v zmysle článku 9 smernice o oprávnení.(32)
18. Medzi dôvodmi prenasledovania vymenovanými v článku 10 sú uvedené pojmy rasy, náboženstva, národnosti, príslušnosti k určitej spoločenskej skupine a politického názoru.
19. V článku 11 sú uvedené okolnosti, za ktorých postavenie utečenca zaniká. Tieto okolnosti spočívajú v každom prípade v tom, že utečenec opäť získa ochranu štátu, ktorého je štátnym občanom, alebo štátu predchádzajúceho pobytu, prípadne získa ochranu štátu, ktorého štátnym občanom sa stane. Ide teda napríklad o prípady, keď utečenec dobrovoľne i) znova prijme ochranu štátu štátneho občianstva alebo ii) znova získa štátne občianstvo alebo iii) nadobudol nové štátne občianstvo a nachádza sa pod ochranou štátu, ktorého nové štátne občianstvo má, alebo iv) znova sa usadí v krajine, ktorú opustil, alebo v) ak nemôže ďalej odmietať ochranu štátu, ktorého štátne občianstvo má, pretože zanikli okolnosti, pre ktoré sa mu priznalo postavenie utečenca, alebo vi) je osobou bez štátneho občianstva, ktorá je schopná vrátiť sa do štátu svojho predchádzajúceho obvyklého pobytu, pretože zanikli okolnosti, pre ktoré sa jej priznalo postavenie utečenca.
20. Štátny príslušník tretej krajiny je vylúčený z pôsobnosti smernice o oprávnení, ak spadá pod článok 12. Na účely prejednávanej veci je relevantné vylúčenie uvedené v článku 12 ods. 2, konkrétne ak existujú vážne dôvody domnievať sa, že dotknutá osoba sa dopustila trestného činu proti mieru, vojnových zločinov alebo trestných činov proti ľudskosti podľa medzinárodných dokumentov obsahujúcich ustanovenia o takýchto trestných činoch(33), vážneho nepolitického trestného činu mimo štátu svojho azylu predtým, ako v ňom bola prijatá ako utečenec – čo znamená čas vydania povolenia na pobyt na základe priznania postavenia utečenca –, pričom v tejto súvislosti môžu byť najmä neľudské trestné činy, aj keď sú spáchané s údajne politickým cieľom, klasifikované ako vážne nepolitické trestné činy(34) alebo činy, ktoré sú v rozpore s cieľmi a zásadami Organizácie Spojených národov, ako sú uvedené v preambule a článkoch 1 a 2 Charty Organizácie Spojených národov(35).
21. Ak sú splnené podmienky uvedené v článku 14, členské štáty môžu zrušiť, ukončiť alebo odmietnuť obnoviť postavenie utečenca. Môžu to urobiť najmä podľa článku 14 ods. 4, keď existujú primerané dôvody preto, aby bol utečenec považovaný za nebezpečenstvo pre bezpečnosť členského štátu, v ktorom je prítomný(36), alebo keď po tom, ako bol odsúdený právoplatným rozsudkom za obzvlášť nebezpečný trestný čin, utečenec predstavuje nebezpečenstvo pre spoločnosť tohto členského štátu(37).
22. Obsah medzinárodnej ochrany je uvedený v kapitole VII smernice o oprávnení. Ustanoveniami tejto kapitoly nie sú dotknuté práva zaručené Ženevským dohovorom.(38) Tieto ustanovenia sa uplatňujú na utečencov, ako aj na osoby oprávnené na doplnkovú ochranu, pokiaľ nie je uvedené inak.(39) Článok 20 ods. 6 stanovuje: „[v] rámci limitov stanovených Ženevským dohovorom, členské štáty môžu znížiť výhody tejto kapitoly, priznané utečencovi, ktorého postavenie utečenca bolo získané na základe činností vykonávaných s výlučným alebo hlavným cieľom vytvorenia potrebných podmienok pre uznanie za utečenca“(40). Žiadne iné všeobecné pravidlo nesplnomocňuje členské štáty, aby obmedzili výhody priznané podľa kapitoly VII.
23. Článok 21 ods. 1 vyžaduje, aby členské štáty rešpektovali zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia v súlade so svojimi medzinárodnými záväzkami. V článku 21 ods. 2 sa uvádza, že za okolností, keď im to ich medzinárodné záväzky nezakazujú, „členské štáty môžu vyhostiť [vrátiť – neoficiálny preklad] utečenca bez ohľadu na to, či je alebo nie je oficiálne uznaný, ak: a) existujú primerané dôvody pre to, aby bol považovaný za nebezpečenstvo pre bezpečnosť členského štátu, v ktorom je prítomný, alebo b) potom, ako bol odsúdený právoplatným rozsudkom za obzvlášť nebezpečný trestný čin, predstavuje nebezpečenstvo pre spoločnosť tohto členského štátu“. Podľa článku 21 ods. 3 „členské štáty môžu zrušiť, ukončiť alebo odmietnuť obnoviť alebo udeliť povolenie k pobytu utečencovi, na ktorého sa uplatňuje [článok 21 ods. 2]“.
24. Článok 24 ods. 1 stanovuje: „[b]ezodkladne ak je to možné po udelení ich postavenia, členské štáty vydajú príjemcom postavenia utečenca povolenie na pobyt, ktoré musí byť platné minimálne tri roky a obnoviteľné, pokiaľ nevyžadujú inak závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku a bez toho, aby bol dotknutý článok 21 odsek 3. …“
25. V súvislosti s príjemcami postavenia utečenca členské štáty tiež musia i) vydať cestovné doklady, pokiaľ nevyžadujú inak závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku(41), ii) povoliť výkon činností ako zamestnanec alebo samostatne zárobkovo činná osoba(42), iii) zaistiť, aby sa im ponúkali činnosti ako možnosti vzdelávania týkajúce sa zamestnania pre dospelých za rovnakých podmienok ako štátnym príslušníkom(43), iv) zaistiť, aby získali potrebnú sociálnu pomoc, ako je poskytovaná štátnym príslušníkom dotknutého členského štátu(44), v) zaistiť prístup k zdravotnej starostlivosti za rovnakých podmienok oprávnenosti ako štátni príslušníci dotknutého členského štátu(45), vi) zaistiť prístup k ubytovaniu za rovnakých podmienok ako ostatní štátni príslušníci tretej krajiny, ktorí majú legálny trvalý pobyt na ich územiach(46), vii) umožniť slobodu pohybu v rámci ich územia za rovnakých podmienok a obmedzení, ako sú tie, ktoré sú poskytované štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorí majú trvalý pobyt na ich územiach(47), viii) zabezpečiť programy pre začlenenie alebo vytvoriť predbežné podmienky, ktoré zaručia prístup k takýmto programom(48).
Smernica Rady 2003/109
26. Smernica Rady 2003/109/ES(49) je založená na článku 63 ods. 3 a 4 ES (teraz článok 79 ZFEÚ), ktorý sa týka spoločnej prisťahovaleckej politiky. Táto smernica určuje pravidlá priznania a odňatia postavenia osoby s dlhodobým pobytom štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členských štátov.(50) Členské štáty môžu vydať povolenia na pobyt s trvalou alebo obmedzenou platnosťou za podmienok, ktoré sú priaznivejšie ako tie, ktoré sú ustanovené v smernici o osobách s dlhodobým pobytom.(51) Štátny príslušník tretej krajiny je vymedzený ako akákoľvek osoba, ktorá nie je občanom Únie v zmysle súčasného článku 20 ods. 1 ZFEÚ(52), a povolenie na pobyt osoby s dlhodobým pobytom – ES (teraz EÚ) znamená povolenie na pobyt vydané dotknutým členským štátom po získaní postavenia osoby s dlhodobým pobytom.(53) Smernica o osobách s dlhodobým pobytom sa vzťahuje na osobu, ktorá je utečencom alebo ktorá inak potrebuje medzinárodnú ochranu, v zmysle článku 2 písm. a) smernice o oprávnení.(54) Členské štáty musia priznať postavenie osoby s dlhodobým pobytom štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sa zdržiavajú oprávnene a nepretržite na ich území päť rokov.(55) Postavenie osoby s dlhodobým pobytom je trvalé s výhradou odňatia alebo straty tohto postavenia za podmienok uvedených v článku 9.(56) Povolenia na dlhodobý pobyt udelené podľa smernice 2003/109 musia byť platné najmenej na dobu piatich rokov a obnovovať sa automaticky po uplynutí platnosti.(57)
27. Postavenie osoby s dlhodobým pobytom možno odňať alebo stratiť za okolností uvedených v článku 9, vrátane prípadov, keď sa prijme opatrenie na vyhostenie(58) alebo keď dotknutá osoba predstavuje hrozbu pre verejný poriadok z dôvodu závažnosti trestných činov, ktoré spáchala, ale takáto hrozba nie je dôvodom na vyhostenie v zmysle článku 12 smernice(59). Každé rozhodnutie o zamietnutí žiadosti o postavenie osoby s dlhodobým pobytom alebo odňatí tohto postavenia musí byť odôvodnené, pričom musí byť k dispozícii opravný prostriedok.(60) Osoby s dlhodobým pobytom majú nárok na rovnaké zaobchádzanie ako štátni príslušníci vo vzťahu k viacerým sociálnym výhodám(61), ako napríklad prístup k zamestnaniu. Ustanovenia upravujúce vyhostenie osôb s dlhodobým pobytom sa nachádzajú v článku 12. Členské štáty môžu v zásade prijať také rozhodnutie len vtedy, ak dotknutá osoba „predstavuje skutočnú a dostatočne vážnu hrozbu pre verejný poriadok alebo bezpečnosť štátu“(62).
Smernica o občianstve
28. Smernica 2004/38/ES(63) stanovuje podmienky, ktoré upravujú okrem iného uplatňovanie práva voľného pohybu a pobytu v rámci územia členských štátov občanmi Únie a ich rodinnými príslušníkmi.(64) Obmedzenia práva vstupu a práva pobytu z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia sú uvedené v kapitole VI. Článok 28 nazvaný „Ochrana proti vyhosteniu“ stanovuje:
„…
2. Hostiteľský členský štát nesmie prijať rozhodnutie o vyhostení proti občanom Únie alebo ich rodinným príslušníkom bez ohľadu na štátnu príslušnosť, ktorí majú právo trvalého pobytu na jeho území, s výnimkou vážnych dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti.
3. Rozhodnutie o vyhostení sa nesmie prijať proti občanom Únie s výnimkou prípadu, ak sa toto rozhodnutie zakladá na zásadne dôležitých dôvodoch verejnej bezpečnosti, ako sú definované členskými štátmi, ak:
a) dané osoby sa zdržiavali v hostiteľskom členskom štáte počas predchádzajúcich desiatich rokov;
…“
Vnútroštátne právo
29. Článok 16a Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (základný zákon Spolkovej republiky Nemecko) upravuje právo na azyl. Azylové konanie je upravené v Asylverfahrensgesetz (zákon o azylovom konaní). Ak príslušné orgány priznajú žiadateľovi postavenie utečenca, dostane povolenie na prechodný pobyt. Potom má nárok na tie isté výhody ako nemecký štátny príslušník, pokiaľ ide o sociálnu pomoc a prídavky na deti, ako aj integračnú pomoc, ktorá zahŕňa určité dávky, a tiež prístup k jazykovým kurzom.
30. Na základe Gesetz zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechts (zákon na úpravu verejného združovacieho práva, ďalej len „Vereinsgesetz“) boli činnosti PKK(65) zakázané. Podľa § 20 Vereinsgesetz sa každý, kto poruší tento zákaz, dopustí trestného činu.
31. Podľa Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (zákon o pobyte, zárobkovej činnosti a integrácii cudzincov na spolkovom území, ďalej len „Aufenthaltsgesetz“) potrebujú štátni príslušníci tretích krajín na vstup do Nemecka a pobyt na jeho území oprávnenie na pobyt, ktoré môže mať okrem iného podobu povolenia na pobyt alebo povolenia na usadenie sa.(66) Povolenia na pobyt sa udeľujú na určitú dobu.(67) Povolenie na usadenie sa je povolením na trvalý pobyt, ktoré umožňuje jeho držiteľovi vykonávať zárobkovú činnosť.(68)
32. Ak príslušné orgány udelia štátnemu príslušníkovi tretej krajiny azyl alebo mu priznajú postavenie utečenca, musia mu vydať aj povolenie na pobyt.(69) Povolenie na pobyt udelené za týchto okolností možno vydať a jeho platnosť predĺžiť najviac na tri roky.(70) Držiteľ takého povolenia na pobyt má podľa § 26 ods. 3 Aufenthaltsgesetz nárok na vydanie povolenia na usadenie sa.(71)
33. Štátni príslušníci tretích krajín, ktorí nie sú držiteľmi povolenia na pobyt a práva na pobyt, sú povinní opustiť územie Nemecka.(72) Povolenie na pobyt zaniká okrem iného uplynutím doby jeho platnosti, jeho odňatím alebo zrušením alebo vyhostením štátneho príslušníka tretej krajiny.(73)
34. Príslušné orgány môžu vyhostiť štátneho príslušníka tretej krajiny, ak je dôvod domnievať sa, že patrí (alebo patril) k organizácii, ktorá podporuje terorizmus, alebo podporoval takú organizáciu, pričom členstvo alebo podpora v minulosti môžu tiež odôvodniť vyhostenie, ak vyvolávajú súčasnú hrozbu.(74) Ak došlo k vydaniu rozhodnutia o vyhostení podľa § 54 ods. 5 Aufenthaltsgesetz, dotknutá osoba sa musí hlásiť na svojom príslušnom policajnom oddelení aspoň raz za týždeň a oblasť, v ktorej sa môže zdržiavať, je obmedzená na okres príslušného orgánu, ktorý je zodpovedný za jej vec.(75) Pre utečencov platí osobitná ochrana pred vyhostením, pokiaľ neexistujú vážne dôvody týkajúce sa verejnej bezpečnosti alebo verejného poriadku. Vo všeobecnosti sa predpokladá, že tieto dôvody existujú, ak sa vydá rozhodnutie o vyhostení okrem iného podľa § 54 ods. 5 Aufenthaltsgesetz.
35. Vyhostenie má za následok automatické odňatie povolenia na pobyt. Nové povolenie na pobyt sa nevydá ani vtedy, keď sú inak splnené podmienky na jeho vydanie.(76) Vnútroštátny súd uvádza, že to má dôsledky pre prístup utečenca k zamestnaniu a k iným sociálnym právam stanoveným vo vnútroštátnom práve.
36. Za určitých okolností však štátneho príslušníka tretej krajiny nemožno vyhostiť. Medzi tieto okolnosti patria prípady: i) ak je ohrozený jeho život alebo osobná sloboda z rasových, náboženských a národnostných dôvodov alebo z dôvodu príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania určitých politických názorov, ako sa uvádza v Ženevskom dohovore, ii) ak mu hrozí vážna ujma alebo iii) ak by jeho vyhostenie bolo nezlučiteľné s EDĽP.(77) Vyhostenie možno odložiť okrem iného z dôvodov medzinárodného práva alebo z humanitárnych dôvodov, pokiaľ dotknutú osobu nemožno z vecných alebo právnych dôvodov deportovať (teda odsunúť zo štátneho územia), ale počas tohto obdobia nie je udelené nijaké povolenie na pobyt.(78) Odklad vyhostenia nemá vplyv na povinnosť štátneho príslušníka tretej krajiny opustiť územie Nemecka.(79) Príslušné orgány vydajú osvedčenie o odklade vyhostenia.(80)
Skutkové okolnosti, konanie a prejudiciálne otázky
37. Pán H. T. sa narodil v roku 1956. Je tureckým štátnym príslušníkom kurdskej národnosti. Od roku 1989 žije v Nemecku so svojou manželkou, ktorá je tiež turecká štátna príslušníčka. Žijú spolu so svojimi ôsmimi deťmi, z ktorých päť má nemecké občianstvo.
38. Dňa 24. júna 1993 príslušné orgány vyhoveli žiadosti pána H. T. o azyl. V tomto rozhodnutí boli zohľadnené jeho politické činnosti v exile pre alebo na podporu PKK a hrozba prenasledovania, ktorej čelil z dôvodu svojich politických názorov, ak by sa vrátil do Turecka. Od 7. októbra 1993 bol pán H. T. držiteľom povolenia na trvalý pobyt v Nemecku. Bolo mu priznané postavenie utečenca v zmysle Ženevského dohovoru. Dňa 21. augusta 2006 príslušné orgány odňali pánovi H. T. postavenie utečenca z dôvodu, že politická situácia v Turecku sa zmenila, a preto mu už nehrozilo prenasledovanie. Toto rozhodnutie bolo napadnuté žalobou a zrušené uznesením Verwaltungsgericht Karlsruhe (Správny súd v Karlsruhe) z 30. novembra 2007. Pánovi H. T. teda zostalo zachované postavenie utečenca.
39. Príslušné orgány následne začali proti pánovi H. T. vyšetrovanie podľa § 20 Vereinsgesetz za podporovanie PKK, pričom pri domovej prehliadke jeho bytu získali proti nemu dôkazy. V tomto konaní bolo preukázané, že vyberal príspevky v mene PKK a posielal ich tejto organizácii a že príležitostne rozdával časopis Serxwebûn, ktorý vydáva PKK. Rozsudkom Landgericht Karlsruhe (Krajinský súd v Karlsruhe) z 3. decembra 2008 mu preto bola uložená povinnosť zaplatiť peňažný trest. Po tom, čo Bundesgerichtshof (Spolkový súdny dvor) zamietol jeho odvolanie, tento rozsudok nadobudol 8. apríla 2009 právoplatnosť.
40. Dňa 27. marca 2012 Regierungspräsidium Karlsruhe (krajinská vláda v Karlsruhe) vydala rozhodnutie v mene Spolkovej krajiny Bádensko‑Württembersko, ktorým nariadila vyhostenie pána H. T. z Nemecka z dôvodov uvedených v § 54 ods. 5 Aufenthaltsgesetz (podporovanie organizácie, ktorá podporuje terorizmus) (ďalej len „rozhodnutie z 27. marca 2012“). Týmto rozhodnutím boli pánovi H. T. uložené určité podmienky [v zmysle § 54 písm. a) Aufenthaltsgesetz], napríklad že sa musel pravidelne hlásiť na miestnom policajnom útvare a že jeho miesto pobytu bolo obmedzené na mesto Mannheim. Príslušné orgány však rozhodli o odklade výkonu rozhodnutia o vyhostení(81) s prihliadnutím na postavenie pána H. T. ako utečenca s právom na trvalý pobyt, jeho rodinné väzby a jeho právo na rodinný život zakotvené v článku 8 EDĽP (zodpovedajúca záruka sa nachádza v článku 7 Charty). Dňa 7. augusta 2012 Verwaltungsgericht Karlsruhe zamietol žalobu pána H. T. proti rozhodnutiu z 27. marca 2012.
41. Dňa 28. novembra 2012 Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg pripustil odvolanie proti tomuto rozsudku. V tomto konaní pán H. T. tvrdí, že i) PKK nie je teroristická organizácia; ii) hoci je pravda, že ako Kurd slávi sviatky ako Newroz (kurdský Nový rok) a zúčastňoval sa na povolených podujatiach v súvislosti s PKK v Nemecku, nepodporoval túto organizáciu; iii) v rozhodnutí z 27. marca 2012 neboli zohľadnené požiadavky článkov 21 a 24 smernice o oprávnení a iv) jeho vyhostenie je neprípustné, pokiaľ neexistujú vážne dôvody domnievať sa, že je ohrozená bezpečnosť štátu, čo v jeho prípade neplatí. Odporca v konaní vo veci samej sa domnieva, že článok 21 ani článok 24 smernice o oprávnení nebránia vyhosteniu pána H. T. z Nemecka.
42. Vnútroštátny súd žiada o usmernenie, pokiaľ ide o výklad článkov 21 a 24 smernice o oprávnení, a chce vedieť, ako sa má vo svetle týchto ustanovení vykladať slovné spojenie „vážne dôvody“ uvedené v § 56 Aufenthaltsgesetz. Preto položil Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. a) Treba právnu úpravu, ktorá sa uvádza v článku 24 ods. 1 prvom pododseku [smernice o oprávnení] a týka sa povinnosti členských štátov vydať povolenie na pobyt osobám, ktorým bolo priznané postavenie utečenca, rešpektovať aj pri zrušení povolenia na pobyt, ktoré už bolo vydané?
b) Treba preto túto právnu úpravu vykladať v tom zmysle, že bráni zrušeniu alebo ukončeniu platnosti povolenia na pobyt (napríklad na základe vyhostenia podľa vnútroštátneho práva) v prípade osoby s priznaným postavením utečenca, keď nie sú splnené podmienky uvedené v článku 21 ods. 3 v spojení s odsekom 2 [smernice o oprávnení] alebo ,závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku‘ v zmysle článku 24 ods. 1 prvého pododseku [smernice o oprávnení]?
2. V prípade kladnej odpovede na obe časti prvej otázky:
a) Ako treba vykladať dôvod vylúčenia v podobe ,závažných dôvodov vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku‘ v článku 24 ods. 1 prvom pododseku [smernice o oprávnení] s ohľadom na riziká vyplývajúce z podpory teroristickej organizácie?
b) Môžu ,závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku‘ v zmysle článku 24 ods. 1 prvého pododseku [smernice o oprávnení] existovať v prípade, keď osoba s priznaným postavením utečenca podporovala organizáciu PKK okrem iného vyberaním príspevkov a stálou účasťou na podujatiach blízkych tejto organizácii, aj pokiaľ nie sú splnené podmienky na prelomenie zákazu vyhostenia alebo vrátenia podľa článku 33 ods. 2 Ženevského dohovoru, a teda ani podmienky podľa článku 21 ods. 2 [smernice o oprávnení]?
3. V prípade zápornej odpovede prvú otázku písm. a):
Je zrušenie, resp. ukončenie platnosti povolenia na pobyt, ktoré bolo udelené osobe s priznaným postavením utečenca (napríklad formou vyhostenia podľa vnútroštátneho práva), podľa práva [EÚ] prípustné len v prípade existencie podmienok podľa článku 21 ods. 3 v spojení s odsekom 2 [smernice o oprávnení] (resp. následnej právnej úpravy rovnakého znenia v smernici 2011/95/EÚ)?“
43. Písomné pripomienky predložili pán H. T., Nemecko, Grécko, Taliansko a Európska komisia. Okrem Talianska sa všetky tieto subjekty zúčastnili na pojednávaní 4. júna 2014, na ktorom predniesli ústne pripomienky.
Posúdenie
Úvodné poznámky
44. Podľa ustálenej judikatúry Ženevský dohovor predstavuje základný kameň medzinárodného právneho režimu ochrany utečencov.(82) Smernica o oprávnení bola prijatá s cieľom pomôcť príslušným orgánom členských štátov pri aplikácii tohto dohovoru, opierajúc sa o spoločné pojmy a kritériá.(83) Túto smernicu preto treba vykladať s ohľadom na jej celkovú štruktúru a jej cieľ pri súčasnom rešpektovaní Ženevského dohovoru a iných príslušných zmlúv, na ktoré odkazuje článok 78 ods. 1 ZFEÚ. Pri tomto výklade je tiež potrebné rešpektovať práva priznané Chartou.(84)
45. Skôr než sa jednotlivcovi prizná postavenie utečenca podľa smernice o oprávnení, jeho postavenie sa spravuje okrem iného smernicou o prijímacích podmienkach a smernicou o konaní. Taká osoba nemá nárok na povolenie na pobyt, kým sa rozhoduje o jej žiadosti o priznanie postavenia utečenca.(85) Pánovi H. T. však bolo priznané postavenie utečenca podľa smernice o oprávnení a bolo mu vydané povolenie na pobyt. Ak príslušné orgány členského štátu uvažujú o vyhostení, musia vziať do úvahy svoje záväzky podľa Ženevského dohovoru, aby sa zaručilo, že nik nebude vrátený tam, kde by bol opätovne vystavený prenasledovaniu, čiže musia zachovávať zásadu zákazu vrátenia.(86) Vnútroštátny súd uvádza, že príslušné orgány to skutočne mali na pamäti a že v prejednávanej veci ide o vyhostenie pána H. T. z Nemecka a o to, či jeho povolenie na pobyt možno preto zrušiť, a nie o jeho vrátenie.
46. Tri položené otázky sa do určitej miery prekrývajú. Podľa môjho názoru ide v podstate o to, či po prvé možno zrušiť už udelené povolenie na pobyt, i) ak existujú buď závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku podľa článku 24 ods. 1 smernice o oprávnení, alebo dôvody na uplatnenie výnimky zo zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia podľa článku 21 ods. 2, alebo ii) len vtedy, ak existujú dôvody na uplatnenie výnimky zo zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia podľa článku 21 ods. 2 (prvá a tretia otázka). Po druhé, ak je odpoveďou na prvú otázku možnosť i), ako sa má vykladať slovné spojenie „závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku“ uvedené v článku 24 ods. 1 (druhá otázka)?
Postavenie pána H. T.
47. Vzťahuje sa článok 21 ods. 2 a 3 alebo článok 24 ods. 1 smernice o oprávnení(87) na okolnosti prípadu pána H. T.? Je ťažké vyriešiť túto otázku v abstraktnej rovine, a preto najprv stručne opíšem postavenie pána H. T. tak, ako ho vysvetlil vnútroštátny súd.
48. Pán H. T. je uznaný za utečenca v zmysle článku 2 písm. d) smernice o oprávnení. Príslušné orgány rozhodli o jeho vyhostení po tom, čo bol odsúdený podľa § 20 Vereinsgesetz za podporovanie PKK. Vnútroštátny súd uvádza, že považuje PKK za organizáciu, ktorá podporuje terorizmus, a že pán H. T. podporoval činnosti PKK v zmysle § 54 ods. 5 Aufenthaltsgesetz najmä tým, že vyberal príspevky a posielal ich tejto organizácii. Tieto okolnosti však nespĺňajú podmienky uvedené v článku 21 ods. 2 smernice o oprávnení. Pán H. T. je preto naďalej chránený pred vrátením.
49. Povolenie na pobyt, ktoré umožňovalo pánovi H. T. zdržiavať sa na území Nemecka [pozri článok 2 písm. j) smernice o oprávnení], bolo zrušené, lebo bolo vydané rozhodnutie o jeho vyhostení. Výkon tohto rozhodnutia bol odložený. Postavenie pána H. T. teda možno opísať tak, že je de iure vyhostený, ale de facto sa legálne zdržiava v Nemecku, keďže mu to povolili príslušné vnútroštátne orgány.(88)
50. Podľa vnútroštátneho súdu výkon rozhodnutia o vyhostení závisí od voľnej úvahy príslušných vnútroštátnych orgánov. Tento súd sa domnieva, že odklad výkonu rozhodnutia o vyhostení pána H. T. je primeraný podľa vnútroštátneho práva z humanitárnych dôvodov, najmä vzhľadom na jeho právo na rodinný život(89), keďže päť z jeho ôsmich detí, ktoré žijú s ním a s jeho manželkou, má nemecké občianstvo(90).
51. Vnútroštátny súd uvádza, že rozhodnutie o vyhostení nevyhnutne nemá za následok odsun utečenca z Nemecka. Podľa vnútroštátneho práva však také rozhodnutie znamená, že povolenie utečenca na pobyt sa odníme („zruší“).(91) Pán H. T. je stále utečencom na účely smernice o oprávnení. Rozhodnutie o vyhostení však znamená, že nemá prístup k zamestnaniu, vzdelávaniu a/alebo sociálnym právam. Podľa nemeckého práva závisí prístup k týmto právam od existencie platného povolenia na pobyt a nie od toho, či má osoba postavenie utečenca. Ďalšou otázkou v konaní vo veci samej je, či je v súlade so smernicou, ak sa prítomnosť pána H. T. na území Nemecka po zrušení jeho povolenia na pobyt len „toleruje“ („Duldungen“).
Uplatní sa článok 21 ods. 2 a 3 alebo článok 24 ods. 1 smernice o oprávnení?
52. Prvá a tretia otázka sa týkajú toho, či členské štáty môžu zrušiť povolenie na pobyt buď podľa článku 21 ods. 2 a 3, alebo podľa článku 24 ods. 1, alebo či povolenie na pobyt možno zrušiť len podľa článku 21 ods. 3, ak utečenec už nie je chránený pred vrátením (lebo sa uplatní výnimka uvedená v článku 21 ods. 2).
Pripomienky účastníkov konania
53. Pán H. T. tvrdí, že články 21 a 24 zavádzajú odlišné a vyčerpávajúce režimy. Ak členský štát udelí utečencovi povolenie na pobyt, článok 21 ods. 3 stanovuje podmienky, za ktorých toto povolenie možno následne zrušiť, pričom predpokladom zrušenia je strata ochrany pred vrátením (článok 21 ods. 2). Naproti tomu článok 24 ods. 1 stanovuje povinnosti a podmienky, ktoré sa vzťahujú na vydanie (alebo odmietnutie vydania) povolenia na pobyt po priznaní postavenia utečenca. Povolenie na pobyt nemožno zrušiť podľa článku 24 ods. 1. Nie je dôvod uplatniť článok 24 ods. 1 analogicky alebo alternatívne k článku 21 ods. 3. Ak by to tak bolo, normotvorca by do článku 21 ods. 3 vložil krížový odkaz na článok 24. Preto treba na prvú otázku odpovedať záporne.
54. Všetky členské štáty, ktoré v tomto konaní predložili pripomienky, spolu s Komisiou zastávajú názor, že povolenie na pobyt utečenca možno zrušiť podľa článku 24 ods. 1.
55. V podstate uvádzajú, že po prvé zo znenia článku 24 ods. 1 implicitne vyplýva, že členské štáty môžu v rámci voľnej úvahy odmietnuť i) vydať alebo ii) obnoviť povolenie na pobyt, ak existujú závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku. Preto je logické a konzistentné, aby členské štáty boli tiež oprávnené zrušiť povolenie na pobyt, pokiaľ existujú tieto dôvody. Po druhé je v súlade so systematikou právnej úpravy, aby členské štáty mohli zrušiť povolenie na pobyt pred termínom obnovenia jeho platnosti. Keďže také ustanovenie existuje v rámci článku 21 ods. 3, neexistuje dôvod, prečo by nemala existovať podobná možnosť v rámci článku 24 ods. 1. Po tretie reštriktívny výklad článku 24 ods. 1 by znamenal, že členské štáty by nikdy nemohli zrušiť povolenie na pobyt, pokiaľ by zároveň neboli oprávnené vrátiť utečenca. Po štvrté, ak by sa článok 24 ods. 1 chápal tak, že nezahŕňa právomoc zrušiť povolenie na pobyt, viedlo by to k rozporuplným výsledkom. To, či by členský štát mohol v konkrétnom prípade odmietnuť udeliť povolenie na pobyt, by záviselo od toho, či informácie, z ktorých vyplývajú závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku, vyšli najavo v čase vydania povolenia na pobyt alebo obnovenia jeho platnosti (odmietnutie by bolo možné) alebo inokedy (odmietnutie by nebolo možné). Napokon štátny príslušník tretej krajiny, ktorý je držiteľom platného povolenia na pobyt, sa môže voľne pohybovať v rámci schengenského priestoru.(92) Preto je dôležité, aby členské štáty boli oprávnené zrušiť povolenie na pobyt aj v prípadoch, keď nejde o vrátenie: vyplývajú z toho dôsledky nielen pre dotknutý štát, ale aj pre všetky štáty, ktoré sú súčasťou schengenského priestoru, a pre spoločný boj proti medzinárodnému terorizmu.
56. Komisia uvádza, že všetky opatrenia, ktoré majú za následok ukončenie platnosti povolenia na pobyt, musia rešpektovať zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia zakotvenú v článku 33 Ženevského dohovoru a v článku 21 smernice o oprávnení.
Článok 21 ods. 2 a 3 smernice o oprávnení
57. Článok 21 ods. 1 stanovuje, že členské štáty musia rešpektovať zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia v súlade so svojimi medzinárodnými záväzkami. Táto zásada nie je vymedzená v samotnej smernici o oprávnení, aj keď v odôvodnení 2 sa spomína zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia stanovená v Ženevskom dohovore a je v ňom uvedené, že nikto nemá byť opätovne vystavený prenasledovaniu. Podľa článku 33 ods. 1 Ženevského dohovoru zásada zákazu vyhostenia alebo vrátenia znamená, že utečenca nemožno vyhostiť alebo vrátiť na hranice území, na ktorých by jeho život alebo jeho osobná sloboda boli ohrozené.(93) Vrátenie teda zahŕňa len okolnosti, keď je dotknutý utečenec vyhostený z členského štátu, v ktorom žiada o ochranu, a tento štát ho vráti na územie (alebo na hranice územia), z ktorého utiekol pred prenasledovaním. Nezahŕňa vyhostenie do inej bezpečnej tretej krajiny.
58. Výslovné znenie článku 21 ods. 2 stanovuje, že členské štáty môžu – pokiaľ im to nezakazujú ich medzinárodné záväzky – podľa uváženia vrátiť utečenca, ak a) existujú primerané dôvody pre to, aby bol považovaný za nebezpečenstvo pre bezpečnosť členského štátu, v ktorom je prítomný, alebo b) potom, ako bol odsúdený právoplatným rozsudkom za obzvlášť nebezpečný trestný čin, predstavuje nebezpečenstvo pre spoločnosť tohto členského štátu (ďalej len „výnimka podľa článku 21 ods. 2“). Toto znenie odráža článok 33 ods. 2 Ženevského dohovoru. V článku 21 smernice nie je výslovne upravené vyhostenie utečencov v prípade, ak nejde o vrátenie.
59. Okrem toho v súvislosti s medzinárodnými záväzkami členských štátov článok 32 ods. 1 Ženevského dohovoru stanovuje, že zmluvné štáty si ponechávajú právo vyhostiť utečencov z dôvodov bezpečnosti štátu alebo verejného poriadku.(94) Táto formulácia v článku 21 smernice nie je vyjadrená (a odlišuje sa od znenia článku 24 ods. 1).(95)
60. EDĽP neupravuje právo na priznanie postavenia utečenca.(96) Európsky súd pre ľudské práva vo svojej ustálenej judikatúre uznáva, že zmluvné štáty majú právo regulovať vstup, pobyt a vyhostenie cudzincov.(97) Tento súd však uviedol, že rozhodnutia o vyhostení môžu vyvolávať otázky súvisiace s článkom 3 EDĽP, a teda zakladať zodpovednosť dotknutého štátu, ak existujú opodstatnené dôvody domnievať sa, že utečencovi by v prípade vyhostenia hrozilo reálne nebezpečenstvo, že sa s ním bude zaobchádzať spôsobom, ktorý je v rozpore s týmto ustanovením. Za týchto okolností z článku 3 EDĽP vyplýva povinnosť nevyhostiť utečenca do tejto krajiny.(98)
61. Podľa môjho názoru je vyhostenie utečenca z územia dotknutého členského štátu širším pojmom ako vrátenie, ktoré zahŕňa nielen odsun z tohto štátu, ale aj návrat do krajiny, kde dotknutej osobe môže hroziť nebezpečenstvo. Tiež poznamenávam, že ak situácia utečenca spĺňa podmienky uvedené v článku 21 ods. 2, členské štáty nie sú povinné vrátiť ho. Majú teda tieto tri možnosti: i) vrátenie, ii) vyhostenie do bezpečnej tretej krajiny alebo iii) umožnenie utečencovi zostať na ich území.
62. Za okolností, keď sa uplatní výnimka podľa článku 21 ods. 2, členské štáty podľa článku 21 ods. 3 môžu zrušiť, ukončiť alebo odmietnuť obnoviť alebo udeliť povolenie na pobyt utečencovi. Keď dôjde k vráteniu utečenca, netreba mu udeliť povolenie na pobyt (prípadne netreba, aby bol naďalej držiteľom povolenia na pobyt alebo aby bola platnosť tohto povolenia obnovená). Z toho vyplýva, že ak sa nemožno odvolať na výnimku podľa článku 21 ods. 2, potom sa článok 21 ods. 3 nemôže uplatniť. Pokiaľ teda členský štát začne konanie proti utečencovi, ktorý sa nachádza v takej situácii ako pán H. T., ale neusiluje sa o jeho vrátenie, lebo výnimka podľa článku 21 ods. 2 nie je splnená, povolenie na pobyt tejto osoby nemožno zrušiť podľa článku 21 ods. 3.(99) Otázka, či je v súlade so smernicou o oprávnení, aby členské štáty za takých okolností napriek tomu zrušili povolenie na pobyt utečenca, je kľúčovou otázkou prejednávanej veci.
Článok 24 ods. 1 smernice o oprávnení
63. Všeobecným pravidlom podľa článku 24 ods. 1 je, že členské štáty musia osobe, ktorej sa prizná postavenie utečenca, bezodkladne vydať (obnoviteľné) povolenie na pobyt platné minimálne tri roky, pokiaľ nevyžadujú inak závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku (ďalej len „výnimka podľa článku 24 ods. 1“). Udelenie povolenia na pobyt je výslovne spojené s predchádzajúcim priznaním postavenia utečenca alebo predĺžením platnosti povolenia na pobyt.
64. Účel článku 24 ods. 1 je (prinajmenšom) dvojaký. Po prvé toto ustanovenie obvykle zaisťuje, aby dotknutá osoba mala doklady potrebné na to, aby získala napríklad prístup k zamestnaniu a sociálnej pomoci, ako aj na to, aby sa začala integrovať v rámci členského štátu, v ktorom žije. Po druhé toto ustanovenie poskytuje členským štátom určitú mieru voľnej úvahy, keďže upravuje obmedzenú výnimku zo všeobecného pravidla, že členské štáty sú povinné vydať alebo obnoviť povolenie na pobyt.
65. Článok 24 ods. 1 sa uplatňuje „bez toho, aby bol dotknutý článok 21 odsek 3“. Z toho jasne vyplýva, že medzi týmito dvoma ustanoveniami existuje súvislosť a že na uplatňovanie článku 24 ods. 1 nemajú vplyv (samostatné) práva členských štátov zrušiť, ukončiť alebo odmietnuť obnoviť alebo udeliť povolenie na pobyt utečencovi podľa článku 21 ods. 3.
66. Pokiaľ chýba výslovná právna úprava, môžu členské štáty tiež zrušiť povolenie na pobyt podľa článku 24 ods. 1 po jeho vydaní, ale pred termínom jeho obnovenia?
67. Prikláňam sa skôr k názoru, že členské štáty to môžu urobiť.
68. Po prvé znenie článku 24 ods. 1 výslovne nevylučuje (dodatočnú) možnosť zrušenia. Po druhé zrušenie je v súlade s účelom tohto ustanovenia, ktoré výslovne dovoľuje členským štátom odoprieť povolenie na pobyt buď v čase jeho vydania, alebo pri jeho obnovení, ak existujú závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku. Po tretie je v súlade so systematikou smernice, keďže článok 21 ods. 3 už výslovne upravuje zrušenie povolenia na pobyt, pokiaľ sú splnené podmienky uvedené v článku 21 ods. 2. Po štvrté legislatívny vývoj svedčí o tom, že výnimka podľa článku 24 ods. 1 bola vložená členskými štátmi v Rade na základe návrhu Nemecka.(100) Tieto zmeny boli vykonané v nadväznosti na teroristické útoky v Spojených štátoch amerických z 11. septembra 2001 na účely boja proti terorizmu prostredníctvom obmedzenia pohybu štátnych príslušníkov tretích krajín v schengenskom priestore s cieľom obmedziť hrozby pre vnútornú bezpečnosť alebo verejný poriadok.(101) Implicitná právomoc zrušiť povolenie na pobyt aj za takých okolností je v úplnom súlade s týmto cieľom. Napokon výhoda takého výkladu spočíva v tom, že sa zabráni prípadným anomáliám: i) inak by bol rozhodujúci okamih dostupnosti informácií o existencii závažných dôvodov vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku, ii) táto možnosť uľahčuje výklad smernice o oprávnení spolu so smernicou o osobách s dlhodobým pobytom, keďže táto druhá smernica umožňuje odňať postavenie osoby s dlhodobým pobytom po prijatí opatrenia na vyhostenie.(102)
69. Preto som dospela k záveru, že ak členský štát vyhostí utečenca, lebo sú splnené podmienky výnimky podľa článku 24 ods. 1, môže tiež zrušiť jeho povolenie na pobyt. Toto stanovisko je v súlade s legislatívnou systematikou smernice. Pokiaľ je utečenec povinný opustiť štátne územie v dôsledku rozhodnutia o vyhostení, nie je potrebné, aby bol držiteľom povolenia na pobyt.
70. Je pravda, že pán H. T. sa nachádza v odlišnej situácii. Bol vyhostený zákonným rozhodnutím, ale de facto má povolenie zostať na území Nemecka. Napriek tomu sa domnievam, že článok 24 ods. 1 umožňuje orgánom členského štátu vziať do úvahy zákonné vyhostenie a zrušiť jeho povolenie na pobyt. Dôsledky tohto stanoviska posúdim ďalej v týchto návrhoch.(103)
71. Mimochodom by som chcela spomenúť, že smernica o oprávnení bola prepracovaná a nahradená smernicou 2011/95.(104) Účelom prepracovania je spravidla objasniť a zjednodušiť legislatívny akt, ktorý sa má revidovať, aj keď v tomto prípade boli neskoršou smernicou zavedené aj určité vecné zmeny. Je škoda, že normotvorca nevyužil túto príležitosť na objasnenie rozsahu pôsobnosti článku 24 ods. 1 (prepracované znenie je takmer totožné s pôvodným znením). Je mimoriadne dôležité, aby ustanovenia právnych predpisov, ktoré sa týkajú základných práv jednotlivcov, boli jasné a prístupné, aby sa jednotlivci mohli oboznámiť so svojimi právami a aby vlády členských štátov mohli plniť svoje úlohy.
72. Vyššie uvedené zhrniem takto: Zastávam názor, že povolenie na pobyt, ktoré bolo udelené utečencovi, možno zrušiť buď vtedy, ak existujú závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku v zmysle článku 24 ods. 1, alebo (podľa článku 21 ods. 3) ak existujú dôvody na uplatnenie výnimky podľa článku 21 ods. 2.
Čo znamená výnimka uvedená v článku 24 ods. 1 smernice o oprávnení?
73. Druhá otázka vnútroštátneho súdu sa delí na dve časti. Tu sa budem zaoberať prvým bodom, na ktorý poukazuje vnútroštátny súd a ktorý zahŕňa dve roviny. Po prvé, čo znamená slovné spojenie „… závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku…“ uvedené v článku 24 ods. 1? Po druhé, prekrýva sa toto ustanovenie s článkom 21 ods. 2?
Závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku
74. Pán H. T. uvádza, že dôvody na odmietnutie vydania (alebo obnovenia) povolenia na pobyt podľa článku 24 ods. 1 sú prísnejšie ako podľa článku 21 ods. 2 a 3. Poznamenáva, že je užitočné analogicky použiť článok 28 smernice o občianstve, kde je výraz „… mimoriadne dôležit[é] dôvod[y] verejnej bezpečnosti…“ použitý na opísanie základu, na ktorom členský štát môže vydať rozhodnutie o vyhostení proti občanovi EÚ s pobytom na jeho území. Ak by bolo zámerom normotvorcu, aby sa tento výraz a slovné spojenie „závažné dôvody“ uvedené v článku 24 ods. 1 smernice o oprávnení vykladali odlišne, bolo by to v znení právneho predpisu jasne uvedené.
75. Členské štáty, ktoré predložili pripomienky, sa zhodujú na tom, že článok 21 ods. 2 a 3 a článok 24 ods. 1 smernice o oprávnení sa do určitej miery prekrývajú. Nemecko sa domnieva, že dôvody na uplatnenie výnimky podľa článku 21 ods. 2 sú prísnejšie než dôvody uvedené vo výnimke podľa článku 24 ods. 1, lebo dôsledky vrátenia podľa článku 21 ods. 2 sú pre utečenca vážnejšie ako dôsledky samotného zrušenia jeho povolenia na pobyt (v tomto druhom prípade utečenec nevyhnutne nemusí opustiť štátne územie). Nemecko teda zastáva názor, že tieto dve ustanovenia sa navzájom dopĺňajú. Grécko uvádza, že požiadavka preukázania „závažných dôvodov“ by sa mala vykladať tak, aby bolo zabezpečené obmedzenie jej uplatňovania na výnimočné prípady, čo vyplýva z judikatúry týkajúcej sa smernice o občianstve. Taliansko uvádza, že výraz „závažné dôvody“ uvedený v článku 24 ods. 1 treba vykladať menej reštriktívne ako slovné spojenie „primerané dôvody“ uvedené v článku 21 ods. 2 smernice o oprávnení.
76. Komisia poukazuje na to, že v nemeckom znení článku 33 ods. 2 Ženevského dohovoru je použitý pojem „schwerwiegende Gründe“ (vážne dôvody) na rozdiel od anglickej verzie a francúzskej verzie, v ktorých sú požité pojmy „reasonable grounds“ a „des raisons sérieuses“. Nemecké znenie článku 21 ods. 2 smernice o oprávnení sa tiež odlišuje od anglického aj francúzskeho znenia a od Ženevského dohovoru, keďže je v ňom použitý pojem „stichhaltige Gründe“ (opodstatnené dôvody), zatiaľ čo anglické a francúzske znenie kopíruje príslušnú jazykovú verziu Ženevského dohovoru. Podľa Komisie by doslovný výklad nemeckého znenia stanovil menej prísne požiadavky v súvislosti s dôvodmi výnimky uvedenej v článku 21 ods. 2 smernice o oprávnení, ako sú požiadavky stanovené anglickým a francúzskym znením. Komisia sa domnieva, že také stanovisko neodráža zámer normotvorcu a že by sa preto mali uplatniť požiadavky stanovené v anglickej a francúzskej verzii.
77. Zastávam názor, že hoci články 21 a 24 vytvárajú odlišné právne režimy, skutočne sa do určitej miery prekrývajú, keďže obe ustanovenia sa týkajú odmietnutia udeliť alebo obnoviť povolenie na pobyt utečenca alebo zrušenia tohto povolenia, čo má dôsledky pre jeho postavenie v členskom štáte, v ktorom žiada o ochranu.
78. Hoci Komisia má pravdu v tom, že existujú rozdiely medzi anglickou, francúzskou a nemeckou jazykovou verziou znenia článku 33 ods. 2 Ženevského dohovoru, ako aj článku 21 ods. 2 smernice o oprávnení, domnievam sa, že z tejto skutočnosti nemožno vyvodiť nijaké usmernenie, pokiaľ ide o otázku, či sa článok 24 ods. 1 tejto smernice vzťahuje na zrušenie povolenia na pobyt v situácii, v akej sa nachádza pán H. T.
79. Pre úplnosť dodávam, že podľa ustálenej judikatúry v prípade, ak existuje rozdiel medzi jazykovými verziami textu, predmetné ustanovenie sa musí vykladať a uplatňovať pri zohľadnení existujúcich verzií vo všetkých jazykoch EÚ(105) a že toto ustanovenie sa musí vykladať podľa všeobecnej štruktúry a účelu právneho predpisu, ktorého je súčasťou(106). Článok 21 smernice o oprávnení je založený na článku 33 Ženevského dohovoru. Záväznými zneniami tohto dohovoru sú anglické a francúzske znenie. Výrazy „reasonable grounds“ a „des raisons sérieuses“, ktoré sú použité v týchto dvoch zneniach Ženevského dohovoru, sú použité aj v týchto dvoch jazykových verziách smernice o oprávnení. Preto sa domnievam, že presnejšie vyjadrujú zámery normotvorcu.
80. Tak článok 21, ako aj článok 24 sú v rámci smernice o oprávnení súčasťou kapitoly VII nazvanej „Obsah medzinárodnej ochrany“ a v článku 20 ods. 2 sa uvádza, že „táto kapitola sa uplatňuje na utečencov, ako aj na osoby oprávnené na doplnkovú ochranu, pokiaľ sa neuviedlo inak“. Z hľadiska poradia táto kapitola nasleduje po kapitolách nazvaných „Všeobecné ustanovenia“, „Posudzovanie žiadostí o medzinárodnú ochranu“, „Oprávnenie stať sa utečencom“, „Postavenie utečenca“, „Oprávnenie na doplnkovú ochranu“ a „Postavenie doplnkovej ochrany“. Predmetom kapitoly VII je teda vymedzenie výhod, ktorých sa môžu dovolávať úspešní žiadatelia o priznanie postavenia utečenca alebo doplnkovej ochrany.
81. Vychádzam zo zásady (stanovenej v článku 21 ods. 1), že utečenci sú spravidla chránení pred vrátením. Výnimku z tejto zásady tvoria spoločne dve písmená článku 21 ods. 2. Tieto dve písmená pripúšťajú vrátenie „utečenca bez ohľadu na to, či je alebo nie je oficiálne uznaný“, ak „existujú primerané dôvody pre to, aby bol považovaný za nebezpečenstvo pre bezpečnosť členského štátu, v ktorom je prítomný“ [článok 21 ods. 2 písm. a)], alebo ak „potom, ako bol odsúdený právoplatným rozsudkom za obzvlášť nebezpečný trestný čin, predstavuje nebezpečenstvo pre spoločnosť tohto členského štátu“ [článok 21 ods. 2 písm. b)]. Dôsledky uplatnenia výnimky podľa článku 21 ods. 2 pre dotknutú osobu môžu byť veľmi drastické. Táto osoba môže byť vrátená do krajiny, kde jej môže hroziť nebezpečenstvo. (Podľa môjho názoru je to tiež dôvod, prečo je článok 21 ods. 2 len dovoľujúcou právnou normou: „členské štáty môžu vyhostiť [vrátiť – neoficiálny preklad]“, čo necháva priestor pre iné možnosti.)(107) Práve z tohto dôvodu je znenie týchto dvoch písmen výnimky podľa článku 21 ods. 2 špecifickejšie než dosť abstraktné znenie článku 24 ods. 1 („pokiaľ nevyžadujú inak závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku“). Je to logické. Potenciálne dôsledky skutočnosti, že utečenec sa ocitne (po uplatnení článku 24 ods. 1) bez povolenia na pobyt, pre utečenca sú určite nežiaduce, ale sú oveľa menej vážne ako dôsledky straty ochrany pred vrátením (po uplatnení článku 21 ods. 2). Skutočnosť, že dotknutá osoba potom môže prísť aj o povolenie na pobyt (článok 21 ods. 3), je len ďalším nepriaznivým následkom.
82. Osvetľuje (skôr než ešte viac zahaľuje a zatemňuje) túto problematiku pohľad na iné ustanovenia smernice o oprávnení, napríklad zohľadnenie článku 14 s názvom „Zrušenie, ukončenie alebo odmietnutie obnovenia postavenia utečenca“, ktorý je súčasťou kapitoly IV nazvanej „Postavenie utečenca“?
83. Článok 14 ods. 4 stanovuje dve prípadné podmienky, za ktorých „členské štáty môžu zrušiť, ukončiť alebo odmietnuť obnoviť postavenie priznané utečencovi vládnym, administratívnym, súdnym alebo kvázi súdnym orgánom“. Tieto podmienky, ktoré sú uvedené bez spojky „alebo“ (ktorá bola pravdepodobne nedopatrením vynechaná), presne kopírujú dve písmená uvedené v rámci výnimky podľa článku 21 ods. 2. Zatiaľ je všetko v poriadku, ale táto podobnosť nepomáha pri rozhodovaní, ako vykladať článok 24 ods. 1, ktorý sa týka povolení na pobyt osôb, ktorým zostáva zachované postavenie utečenca (a nie tých, ktorým bolo toto postavenie odňaté). (S poľutovaním musím pripomenúť, že bod 6 medziinštitucionálnej dohody z 22. decembra 1998 o spoločných pravidlách pre kvalitu tvorby legislatívy Spoločenstva(108) stanovuje, že terminológia použitá v právnom akte musí byť ustálená tak v samotnom právnom akte, ako aj vo vzťahu k platným právnym aktom, najmä tým, ktoré boli prijaté v tej istej oblasti predmetu úpravy.)
84. Za týchto okolností sa domnievam, že nie je veľmi užitočné sústrediť sa na slovné spojenie „primerané dôvody“ (článok 14 ods. 4 a článok 21 ods. 2) v porovnaní so slovným spojením „závažné dôvody“ (článok 24 ods. 1). Každý výraz treba chápať v kontexte ustanovenia, ktorého je súčasťou. Je potrebné posudzovať formuláciu každej výnimky ako celok a – keďže ide o výnimku z práv zaručených právom EÚ – každá výnimka by sa mala vykladať reštriktívne.
85. Keď sa usilujem podať čo najlepší výklad, zdá sa mi, že článok 24 ods. 1 má širší rozsah pôsobnosti ako článok 21 ods. 2 a že za určitých okolností môže dôjsť k uplatneniu výnimky podľa článku 24 ods. 1 (keď utečencovi zostane zachované postavenie utečenca, ale nebude mať povolenie na pobyt), ale zároveň nebudú splnené podmienky výnimky podľa článku 21 ods. 2 a nebude možné, aby utečenec stratil ochranu pred vrátením.
86. Formuláciu „závažné dôvody vnútornej bezpečnosti a verejného poriadku“ chápem tak, že vždy musí zahŕňať objektívny prvok. Musia existovať hodnoverné dôkazy, ktoré preukazujú, že uvádzaný dôvod možno skutočne považovať za „závažný“. Použitie pojmu „závažné“ zároveň svedčí o určitej miere subjektívnosti, keďže dotknutý členský štát považuje tieto dôvody za závažné v čase, keď začne konať. Z toho vyplýva, že tie isté dôvody nevyhnutne nebudú v každom jednom prípade „závažné“.(109)
87. Napokon sa domnievam, že nie je potrebné ani užitočné pokúšať sa o určitý analogický výklad so smernicou o občianstve alebo smernicou o osobách s dlhodobým pobytom.
88. Pokiaľ ide o prvú uvedenú smernicu, je pravda, že smernica o oprávnení a smernica o občianstve boli prijaté v ten istý deň. Tiež je pravda, že hoci metóda výkladu oprávnene využívaná Súdnym dvorom ponecháva prípadne miesto pre osobitný výklad v závislosti od cieľa vlastného každej smernici za účelom zabezpečenia jej potrebného účinku, základné práva a základné zásady by nemali byť uplatňované rozdielne podľa oblasti, v ktorej sa s nimi stretávame, keďže potom by stratili svoju základnú povahu.(110) Medzi týmito dvoma smernicami sú však významné rozdiely. Smernica o oprávnení bola prijatá podľa článku 63 ES (teraz články 78 ZFEÚ a 79 ZFEÚ), je súčasťou SEAS, ktorý spadá do pôsobnosti hlavy V ZFEÚ nazvanej „Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“, a (čo je asi najdôležitejšie) musí sa vykladať na základe Ženevského dohovoru. Smernica o občianstve bola prijatá na základe ustanovení, ktoré dnes patria do druhej časti ZFEÚ týkajúcej sa občianstva Únie a nediskriminácie. Tieto dva právne akty majú preto veľmi odlišný rozsah pôsobnosti a predmet úpravy.
89. Čo sa týka druhej uvedenej smernice, hoci smernica o osobách s dlhodobým pobytom nie je súčasťou SEAS, má rovnaký pôvod ako smernica o oprávnení, keďže tiež vychádza zo zasadnutia Európskej rady v Tampere konaného 15. a 16. októbra 1999. Články 9 a 12 smernice 2003/109 (nazvané „Odňatie alebo strata postavenia“ a „Ochrana proti vyhosteniu“) sú však sformulované spôsobom, ktorý sa opäť odlišuje od spôsobu formulácie smernice o oprávnení. Skúmanie smernice o osobách s dlhodobým pobytom nepomáha určiť konzistentný alebo systémový prístup k tvorbe právnych predpisov. Preto nie je pri výklade nápomocné.(111)
Je podporovanie teroristickej organizácie dôvodom na uplatnenie výnimky podľa článku 24 ods. 1?
90. Druhou časťou druhej otázky vnútroštátny súd žiada o usmernenie, pokiaľ ide o to, či (a ak áno, za akých okolností) podporovanie teroristickej organizácie predstavuje „závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku“ na účely článku 24 ods. 1 smernice o oprávnení.
91. Členské štáty a Komisia vo svojich pripomienkach zhodne uvádzajú, že podporovanie teroristickej organizácie by mohlo spĺňať podmienky na uplatnenie výnimky podľa článku 24 ods. 1, a preto odôvodňovať zrušenie (alebo odmietnutie vydania alebo obnovenia) povolenia na pobyt utečenca. Pán H. T. zastáva opačný názor, pričom tvrdí, že aj keby sa preukázalo, že porušil vnútroštátne právo (konkrétne § 20 Vereinsgesetz), podmienky na uplatnenie výnimky podľa článku 24 ods. 1 nie sú splnené.
92. Článok 1 ods. 3 spoločnej pozície 2001/931 vymedzuje pojem teroristický čin.(112) PKK je zaradená do zoznamu pripojeného k tomuto právnemu aktu a k nariadeniu č. 2580/2001. V odôvodnení 28 smernice o oprávnení sa uvádza, že „pojem vnútornej bezpečnosti a verejného poriadku sa tiež vzťahuje na prípady, v ktorých štátny príslušník tretej krajiny patrí k združeniu, ktoré podporuje medzinárodný terorizmus alebo podporuje takéto združenie“.(113)
93. Podporovanie organizácie zaradenej do zoznamu, ktorá pácha činy, ktoré spadajú do pôsobnosti spoločnej pozície 2001/931 a/alebo nariadenia č. 2580/2001, by preto mohlo spĺňať podmienky na uplatnenie výnimky podľa článku 24 ods. 1, ale vždy to tak nemusí byť. Všetko závisí od toho, čo presne sa myslí pojmom „podporovanie“.
94. Pri posudzovaní skutkových okolností akéhokoľvek konkrétneho prípadu (čo je činnosť, ktorá spadá do pôsobnosti príslušných vnútroštátnych orgánov) je potrebné najprv si položiť otázku, či činy predmetnej organizácie vyvolávajú závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku na účely článku 24 ods. 1 smernice o oprávnení. Po prvé je jasné, že teroristické činy, ktoré sa vyznačujú napríklad násilím voči civilnému obyvateľstvu, hoci sú spáchané s údajne politickým cieľom, sa musia považovať za vážne nepolitické trestné činy, a preto sa možno domnievať, že vyvolávajú závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku.(114) Po druhé činy medzinárodného terorizmu sú vo všeobecnosti a bez ohľadu na účasť štátu v rozpore s cieľmi a zásadami Spojených národov.(115)
95. Súdny dvor nemá k dispozícii nijaké informácie o tom, či činy páchané PKK spadajú do niektorej z kategórií, ktoré som práve opísala. Zaradenie určitej organizácie do zoznamu pripojenému k spoločnej pozícii 2001/931 je jasným náznakom prima facie, že je to teroristická organizácia alebo že existuje podozrenie (na základe dôkazov, ktoré možno legitímne spochybniť), že je to teroristická organizácia.(116) Zaradenie do tohto zoznamu je preto faktorom, ktorý sú príslušné vnútroštátne orgány oprávnené zohľadniť pri prvom overovaní toho, či táto organizácia spáchala teroristické činy.(117)
96. Napriek tomu treba mať na zreteli, že ciele sledované spoločnou pozíciou 2001/931 a smernicou o oprávnení sú veľmi odlišné. V dôsledku toho podľa môjho názoru nie je dôvodné, aby príslušný orgán pri posudzovaní otázky, či sa majú osobe odňať výhody, ktoré vyplývajú z postavenia utečenca, zaručené v kapitole VII smernice o oprávnení, založil svoje rozhodnutie len na skutočnosti, že táto osoba prejavila určitú podporu organizácii uvedenej v zozname prijatom mimo rámca vytvoreného smernicou o oprávnení a Ženevským dohovorom.(118)
97. Aká je úloha dotknutej osoby pri „podporovaní“ tejto organizácie zaradenej do zoznamu? Čo stačí na uplatnenie výnimky podľa článku 24 ods. 1?
98. Po prvé zastávam názor, že ak podpora poskytovaná určitou osobou zahŕňala činnosti, ktoré hodnoverne môžu spĺňať podmienky stanovené v niektorom z písmen výnimky podľa článku 21 ods. 2, podmienky na uplatnenie výnimky podľa článku 24 ods. 1 sú nevyhnutne splnené. Nie je však také ľahké stanoviť jasné pravidlo pre klasifikáciu iných činností. Keďže výnimka podľa článku 24 ods. 1 je založená na „závažn[ých] dôvod[och] vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku“, zjavne nie je potrebné, aby príslušné orgány preukázali (napríklad), že existujú primerané dôvody pre to, aby bola dotknutá osoba považovaná za nebezpečenstvo pre bezpečnosť príslušného členského štátu. Podľa môjho názoru je potrebné spravodlivé a vyvážené posúdenie rozsahu, v akom činnosti dotknutej osoby poskytujú významnú podporu predmetnej organizácii. Príslušné orgány členského štátu by teda mali napríklad zistiť, či dotknutá osoba i) sa sama dopustila teroristických činov, ii) sa podieľala na plánovaní, rozhodovaní alebo navádzaní iných na páchanie takých činov alebo iii) financovala alebo obstarávala prostriedky s cieľom umožniť iným páchať teroristické činy. (Chcela by som spresniť, že hoci každý príspevok pre organizáciu zaradenú do zoznamu bez ohľadu na jeho výšku predstavuje z technického hľadiska „financovanie“ tejto organizácie – z mnohých kvapiek totiž môže vzniknúť more – osobne by som považovala za neprimerané, ak by sa výnimka podľa článku 24 ods. 1 použila na odňatie povolenia na pobyt utečencovi na základe príležitostných malých príspevkov. Prináleží príslušným orgánom členského štátu, aby pod súdnym dohľadom vnútroštátnych súdov posúdili konkrétne skutkové okolnosti každého jednotlivého prípadu.)
99. Čo ak tieto prvky chýbajú? Potom je potrebné zistiť, či existujú iné závažné dôvody domnievať sa, že existuje hrozba pre vnútornú bezpečnosť alebo verejný poriadok. Na tomto mieste budem považovať pojem „závažné dôvody“ za približné synonymum pojmu „vážne dôvody“ – určite menej ako „naliehavé dôvody“, ale tiež určite viac než „možné dôvody“. Je potrebné dôkladne preskúmať a posúdiť skutkový stav, lebo nepriaznivé rozhodnutie by mohlo viesť k vyhosteniu dotknutej osoby a možno aj k zásahu do jej základných práv.
100. Na okraj poznamenávam, že je možné, že utečenec v zmysle článku 2 písm. d) smernice o oprávnení „sa zdržiava[l] oprávnene a nepretržite na [území členského štátu] päť rokov“ (článok 4 ods. 1 smernice o osobách s dlhodobým pobytom), a preto môže požiadať o priznanie postavenia osoby s dlhodobým pobytom podľa tejto smernice.(119) Článok 6 ods. 1 smernice o osobách s dlhodobým pobytom dovoľuje členskému štátu „odmietnuť priznať postavenie osoby s dlhodobým pobytom z dôvodu verejného poriadku alebo bezpečnosti štátu“, pričom jasne stanovuje, že „pri prijímaní príslušného rozhodnutia členský štát posúdi závažnosť alebo druh trestného činu proti verejnému poriadku, alebo bezpečnosti štátu, alebo nebezpečenstvo, ktoré hrozí od príslušnej osoby, pričom sa primerane zohľadňuje dĺžka pobytu a existencia spojenia s krajinou pôvodu [krajinou pobytu – neoficiálny preklad]“. Po priznaní takého postavenia článok 12 ods. 1 smernice o osobách s dlhodobým pobytom stanovuje výnimku z ochrany proti vyhosteniu, ktorú osoba s dlhodobým pobytom inak požíva, ak táto osoba „predstavuje skutočnú a dostatočne vážnu hrozbu pre verejný poriadok alebo bezpečnosť štátu“.
101. Je viac než zrejmé, že ani jedno z týchto dvoch kritérií (uvedených v smernici o osobách s dlhodobým pobytom) presne nezodpovedá zneniu výnimky uvedenej v článku 24 ods. 1 smernice o oprávnení.
102. Pokiaľ ide o článok 24 ods. 1, dospela som k záveru, že pre posúdenie skutkových okolností v každom konkrétnom prípade sú relevantné nasledujúce skutočnosti: i) konkrétne vlastné konanie utečenca, ii) konanie organizácie, ktorú utečenec údajne podporoval, a iii) otázka, či existujú ďalšie skutočnosti alebo okolnosti, ktoré spôsobujú zvýšenú pravdepodobnosť hrozby pre vnútornú bezpečnosť alebo verejný poriadok. Prináleží príslušným orgánom členského štátu, aby pod súdnym dohľadom vnútroštátnych súdov posúdili konkrétne skutkové okolnosti každého jednotlivého prípadu.
103. Zo spisu predloženému Súdnemu dvoru vyplýva, že prejavy podpory PKK zo strany pána H. T. zahŕňali účasť na povolených stretnutiach a na úkonoch (ako napríklad oslava sviatku Newroz) potvrdzujúcich jeho kurdskú kultúrnu identitu.(120) Z týchto činností automaticky nevyplýva, že sám podporuje teroristické činnosti, a úkony tohto druhu automaticky nepredstavujú teroristické činy. Domnievam sa, že to nestačí na to, aby bolo možné opodstatnene konštatovať, že osoba v takom postavení bola teroristom a/alebo že bola aktívnym členom zakázanej organizácie a že podmienky uplatnenia výnimky podľa článku 24 ods. 1 boli z tohto dôvodu splnené. Všetky tieto otázky však musí overiť a posúdiť vnútroštátny súd.
Aké dôsledky vyplývajú z uplatnenia výnimky uvedenej v článku 24 ods. 1?
104. Ak sa výnimka podľa článku 24 ods. 1 uplatní a ak sa na ňu odvolá prijímajúci členský štát, pre utečenca z toho vyplynú formálne aj hmotnoprávne dôsledky. Formálnym dôsledkom prirodzene je, že utečenec už nie je držiteľom povolenia na pobyt, ktoré by preukazovalo, že má povolenie alebo oprávnenie vydané týmto členským štátom, ktoré mu umožňuje pobyt na jeho území(121) (aj keď mu môže byť – tak ako pánovi H. T. v prejednávanom prípade – dovolené, aby legálne zostal na štátnom území z iného dôvodu). Utečencovi však zostáva zachované postavenie utečenca(122), pokiaľ sa mu toto postavenie neodníme.(123) V prejednávanom prípade je jasné, že pán H. T. naďalej zostáva utečencom. Z tohto dôvodu má naďalej nárok na hmotnoprávne výhody poskytované všetkým utečencom podľa kapitoly VII smernice o oprávnení. Medzi tieto výhody patrí ochrana pred vyhostením alebo vrátením(124), zachovanie celistvosti rodiny(125), právo na cestovný doklad(126), prístup k zamestnaniu, vzdelaniu, sociálnemu zabezpečeniu, zdravotnej starostlivosti a ubytovaniu(127), sloboda pohybu v rámci daného členského štátu(128) a prístup k prostriedkom pre začlenenie(129).
105. Vnútroštátny súd uvádza, že zrušenie povolenia na pobyt sa dotýka práv utečenca podľa vnútroštátneho práva, keďže má vplyv na jeho prístup k zamestnaniu, odbornému vzdelávaniu a iným sociálnym právam, ktoré sú podmienené povolením na pobyt.(130) Jednoznačne je teda ovplyvnený výkon hmotnoprávnych práv pána H. T. podľa kapitoly VII smernice o oprávnení.
106. Zastávam názor, že hoci v prípade, ak sa uplatní výnimka podľa článku 24 ods. 1, je možné zrušiť povolenie na pobyt utečenca, nie je prípustné zároveň odňať alebo znížiť minimálnu úroveň záruk poskytovaných kapitolou VII smernice o oprávnení, pokiaľ nie sú súčasne splnené konkrétne výslovné podmienky na odňatie týchto výhod.(131) Vnútroštátny súd neuviedol, že v prejednávanom prípade existujú tieto okolnosti. Z toho vyplýva, že dotknutý členský štát nemá nijakú voľnú úvahu, pokiaľ ide o rozhodnutie, či bude naďalej poskytovať tieto hmotnoprávne výhody.
107. Je pravda, že v odôvodnení 30 smernice o oprávnení sa uvádza, že „v rámci limitov stanovených medzinárodnými záväzkami, členské štáty môžu stanoviť, že udelenie výhod čo sa týka prístupu k zamestnaniu, sociálnemu zabezpečeniu, zdravotnej starostlivosti a prístupu k prostriedkom pre začlenenie vyžadujú vopred vydanie povolenia k pobytu“. Toto samotné odôvodnenie však neposkytuje právny základ na to, aby členské štáty obmedzili výhody zaručené v kapitole VII v prípade zrušenia povolenia na pobyt utečenca. Opačný záver by bol v rozpore s účelom odôvodnenia právneho aktu.(132) Odôvodnenie je vyjadrením dôvodov jedného alebo viacerých hmotnoprávnych ustanovení. Samo osebe nemôže určovať hmotné právo – v prípade neexistencie akéhokoľvek hmotnoprávneho ustanovenia (tak ako v tomto prípade) nemôže mať nijaký účinok.
108. Bude úlohou vnútroštátneho súdu preskúmať a overiť skutkové okolnosti prejednávaného prípadu, posúdiť, či sú dôsledky straty povolenia na pobyt pre pána H. T. zlučiteľné s jeho právami, ktoré naďalej má ako utečenec podľa smernice o oprávnení, a postupovať tak, aby zabezpečil ochranu týchto práv. Nasledujúce pripomienky uvádzam len pre prípad, ak môžu byť nápomocné.
109. Domnievam sa, že obmedzenia pohybu pána H. T. na území Nemecka v dôsledku jeho odsúdenia za porušenie § 20 Vereinsgesetz(133) nevyhnutne neodporujú smernici o oprávnení vykladanej vo svetle Ženevského dohovoru – tento dohovor potvrdzuje, že utečenci sú povinní podrobiť sa zákonom a iným predpisom štátu, v ktorom žiadajú o ochranu.(134) Priamym následkom zrušenia povolenia na pobyt pána H. T. je, že už nemá právo voľne sa pohybovať v rámci schengenského priestoru.(135) Z okolností, ktoré spôsobia uplatnenie výnimky podľa článku 24 ods. 1, tiež môže vyplynúť, že už nebude mať cestovný doklad, lebo spadá pod výnimku uvedenú v článku 25 ods. 1 (vnútroštátny súd k tejto otázke nezaujal stanovisko). Nie je však stanovená nijaká výslovná výnimka z práv na prístup k zamestnaniu, vzdelaniu, sociálnemu zabezpečeniu, zdravotnej starostlivosti a ubytovaniu zaručených v kapitole VII.(136)
110. Ak pán H. T. naďalej má právo na prístup k týmto hmotnoprávnym výhodám, lebo má naďalej postavenie utečenca – a zdá sa, že je to tak –, musí z toho vyplynúť, že členský štát je povinný zabezpečiť, aby osoba v tomto postavení mohla využívať tieto výhody. Spôsob, akým sa to zabezpečí, je vecou členského štátu.
111. Domnievam sa, že členský štát si v každom konkrétnom prípade môže zvoliť (napríklad) niektorý z nasledujúcich postupov. Po prvé sa môže rozhodnúť, že hoci sa uplatní výnimka podľa článku 24 ods. 1, nezruší povolenie na pobyt tohto utečenca (členské štáty podľa smernice o oprávnení vždy môžu zaviesť alebo ponechať v platnosti výhodnejšie normy).(137)
112. Členský štát sa prípadne môže rozhodnúť – tak ako v tomto prípade – zrušiť povolenie na pobyt, ale z iných dôvodov dovoliť utečencovi legálne zostať na jeho území. Hoci nemám podrobné informácie o tom, či (viaceré) iné členské štáty majú podobný právny režim ako „tolerované postavenie“, aké v Nemecku predstavujú tzv. „Duldungen“, možno sa opodstatnene domnievať, že to tak môže byť.(138) Ak si členský štát zvolí tento postup, musí vytvoriť nejaký vhodný mechanizmus na zabezpečenie zachovania prístupu k tým výhodám podľa kapitoly VII, na ktoré má utečenec stále nárok. Podľa môjho názoru však nesmie umiestniť utečenca do nejakého prechodného právneho stavu, v ktorom sa toleruje jeho prítomnosť na štátnom území, ale sú mu odňaté (aspoň niektoré) hmotnoprávne výhody, ktoré vyplývajú z jeho postavenia utečenca. To by nebolo v súlade so znením, cieľmi a systematikou smernice o oprávnení. Primeranosť takého postupu tiež považujem za spornú, pričom všetky opatrenia prijaté členským štátom pri uplatňovaní článku 24 ods. 1 musia byť primerané.
113. Pri posudzovaní výkladu právnych predpisov EÚ je relevantná zásada proporcionality (jedna zo všeobecných zásad práva EÚ).(139) Pokiaľ členské štáty konajú v rámci pôsobnosti práva EÚ, táto zásada vyžaduje, aby opatrenia, ktoré použijú, boli vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa.(140) V prejednávanom prípade zrušenie povolenia na pobyt utečenca, ako aj následky takého zrušenia nepochybne spadajú do pôsobnosti práva EÚ (v podobe smernice o oprávnení), a to v rozsahu, v akom môžu ohroziť prístup k hmotnoprávnym výhodám, ktoré táto smernica zaručuje osobám s postavením utečenca. Hoci cieľ sledovaný v prejednávanom prípade je legitímny (v skutočnosti ho výslovne potvrdzuje článok 24 ods. 1 smernice o oprávnení), následná strata výhod zaručených smernicou o oprávnení, kým utečenec zotrváva na území členského štátu, nie je vhodná ani nevyhnutná na dosiahnutie tohto cieľa.
114. Ak z uplatnenia vnútroštátnych predpisov vyplynie, že osobe, ktorá už nemá povolenie na pobyt, ale ktorá naďalej má postavenie utečenca, sa odoprú hmotnoprávne výhody, na ktoré má v tomto postavení nárok, tieto vnútroštátne predpisy sú nezlučiteľné s uvedenou smernicou. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že ak je vnútroštátne právo v rozpore so smernicou, vnútroštátny súd, ktorý je v rámci svojej právomoci poverený uplatniť právne predpisy EÚ, je povinný zabezpečiť plný účinok týchto predpisov, pričom v prípade potreby z vlastnej iniciatívy neuplatní akékoľvek odporujúce ustanovenie vnútroštátneho práva.(141)
Návrh
115. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy zastávam názor, že Súdny dvor by mal odpovedať na prejudiciálne otázky v tomto zmysle:
Povolenie na pobyt, ktoré bolo udelené utečencovi, možno zrušiť buď vtedy, ak existujú závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku v zmysle článku 24 ods. 1 smernice Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 (o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany), alebo vtedy, ak existujú dôvody na uplatnenie výnimky zo zásady zákazu vyhostenia alebo vrátenia stanovenej v článku 21 ods. 2 tejto smernice.
Slovné spojenie „závažné dôvody vnútornej bezpečnosti alebo verejného poriadku“ uvedené v článku 24 ods. 1 smernice 2004/83 znamená, že existujú vážne dôvody domnievať sa, že vnútorná bezpečnosť alebo verejný poriadok sú ohrozené. Tento výraz má širší rozsah pôsobnosti ako podmienka uvedená v článku 21 ods. 2 tejto smernice, konkrétne primerané dôvody pre to, aby bol dotknutý utečenec považovaný za nebezpečenstvo pre bezpečnosť príslušného členského štátu [v zmysle článku 21 ods. 2 písm. a)], alebo ak po tom, ako bol odsúdený právoplatným rozsudkom za obzvlášť nebezpečný trestný čin, predstavuje nebezpečenstvo pre spoločnosť tohto štátu [v zmysle článku 21 ods. 2 písm. b)].
Skôr než možno povolenie na pobyt udelené utečencovi zrušiť podľa článku 24 ods. 1 smernice 2004/83 z dôvodu, že podporuje zakázanú organizáciu, je potrebné najprv individuálne posúdiť konkrétne skutkové okolnosti. Pre toto posúdenie sú relevantné nasledujúce skutočnosti: i) konkrétne vlastné konanie utečenca, ii) konanie organizácie, ktorú utečenec údajne podporoval, a iii) otázka, či existujú ďalšie skutočnosti alebo okolnosti, ktoré spôsobujú zvýšenú pravdepodobnosť hrozby pre vnútornú bezpečnosť alebo verejný poriadok. Prináleží príslušným orgánom členského štátu, aby pod súdnym dohľadom vnútroštátnych súdov posúdili konkrétne skutkové okolnosti každého jednotlivého prípadu.
Za okolností, keď členský štát vyhostí utečenca, ale odloží výkon rozhodnutia o vyhostení, je nezlučiteľné so smernicou 2004/83, ak sa tejto osobe odoprie prístup k výhodám zaručeným kapitolou VII tejto smernice, pokiaľ sa neuplatní výslovná výnimka, pričom všetky opatrenia prijaté členským štátom na dosiahnutie cieľov tohto ustanovenia musia byť primerané.
Postavenie utečenca priznané určitej osobe možno zrušiť len podľa výslovných ustanovení smernice 2004/83. Ak teda utečencovi zostane zachované postavenie podľa tejto smernice, ale v dôsledku uplatnenia vnútroštátnych predpisov sa mu odoprú výhody, na ktoré má utečenec podľa tejto smernice nárok, také vnútroštátne predpisy sú nezlučiteľné so smernicou 2004/83. Ak je vnútroštátne právo v rozpore so smernicou, vnútroštátny súd, ktorý je v rámci svojej právomoci poverený uplatniť právne predpisy EÚ, je povinný zabezpečiť plný účinok týchto predpisov, pričom v prípade potreby z vlastnej iniciatívy neuplatní akékoľvek odporujúce ustanovenie vnútroštátneho práva.