POSTANOWIENIE SĄDU PIERWSZEJ INSTANCJI (druga izba)
23 września 2008 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Dyrektywa 2003/87/WE – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji dla Polski na lata 2008–2012 – Decyzja Komisji o niewnoszeniu sprzeciwu z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków – Kompetencje państw członkowskich w zakresie przydzielania uprawnień do emisji poszczególnym zakładom – Brak bezpośredniego oddziaływania – Niedopuszczalność
W sprawie T‑203/07
Cemex Polska sp. z o.o., z siedzibą w Warszawie (Polska), reprezentowana przez adwokatów F. Puela oraz M. Szpunara,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich, reprezentowanej przez U. Wölkera oraz K. Herrmann, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
której przedmiotem jest żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji C(2007) 1295 wersja ostateczna z dnia 26 marca 2007 r. dotyczącej krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na lata 2008–2012 notyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275, s. 32),
SĄD PIERWSZEJ INSTANCJI WSPÓLNOT EUROPEJSKICH
(druga izba),
w składzie: I. Pelikánová, prezes, K. Jürimäe (sprawozdawca) i S. Soldevila Fragoso, sędziowie,
sekretarz: E. Coulon,
wydaje następujące
Postanowienie
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżąca, Cemex Polska sp. z o.o., jest spółką prawa polskiego, posiadającą na terenie Polski dwa zakłady produkujące cement (Cementownia „Chełm” i Cementownia „Rudniki”), objęte wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji dwutlenku węgla (CO2).
2 Pismem z dnia 30 czerwca 2006 r. Rzeczpospolita Polska notyfikowała Komisji krajowy plan rozdziału uprawnień na lata 2008–2012 (zwany dalej „KPR”) zgodnie z przepisami art. 9 ust. 1 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275, s. 32, zwanej dalej „dyrektywą”). Zgodnie z KPR Rzeczpospolita Polska zamierzała we wskazanym okresie rozdzielić średnio 284,648332 mln ton równoważnika dwutlenku węgla (zwanego dalej „MteqCO2”) rocznie.
3 Pismem z dnia 30 sierpnia 2006 r. Komisja zażądała od Rzeczypospolitej Polskiej udzielenia w terminie dziesięciu dni roboczych odpowiedzi na dodatkowe pytania dotyczące treści KPR. Rzeczpospolita Polska uczyniła to pismem z dnia 29 grudnia 2006 r.
4 W dniu 26 marca 2007 r. Komisja na podstawie art. 9. ust. 3 dyrektywy przyjęła decyzję C(2007) 1295 wersja ostateczna dotyczącą KPR (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”). W decyzji tej Komisja stwierdziła co do istoty, iż plan jest niezgodny z niektórymi kryteriami wymienionymi w załączniku III do dyrektywy i zażądała zmniejszenia całkowitej liczby uprawnień przewidzianej w KPR.
5 Zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie następującej treści:
„Artykuł 1
Poniższe aspekty [KPR] zgłoszonego przez [Rzeczpospolitą Polską] dla pierwszego pięcioletniego okresu określonego w art. 11 ust. 2 dyrektywy są niezgodne odpowiednio z:
1) kryteriami 1, 2 i 3 załącznika III do dyrektywy […]
2) kryterium 5 załącznika III do dyrektywy […]
3) kryterium 6 załącznika III do dyrektywy […]
4) kryterium 10 załącznika III do dyrektywy […]
5) kryterium 12 załącznika III do dyrektywy […]
Artykuł 2
Nie zgłasza się zastrzeżeń co do [KPR], pod warunkiem dokonania następujących zmian [w KPR] w sposób niedyskryminujący, i jak najszybszego powiadomienia Komisji, biorąc pod uwagę czas niezbędny na zastosowanie procedur krajowych bez zbędnych opóźnień:
1) całkowita ilość uprawnień, która ma zostać przyznana w ramach systemu wspólnotowego, zostanie zmniejszona o sumę 76,132937 [MteqCO2] oraz dostosowania wynikającego z wszelkiego zmniejszenia liczby instalacji [zakładów] oraz jednej piątej całkowitej liczby uprawnień, które [Rzeczpospolita Polska] zdecyduje się przyznać zgodnie z art. 13 ust. 2 dyrektywy; a ilości przydzielone dodatkowym instalacjom energetycznego spalania zostają określone zgodnie z ogólną metodologią zawartą w [KPR] i na podstawie uzasadnionych i sprawdzonych danych dotyczących emisji oraz dotyczą wyłącznie elementu rozszerzenia przedmiotowych instalacji, zaś całkowita ilość zostaje zmniejszona o jakąkolwiek różnicę między przydziałami do tych instalacji a ilością 6,2884 mln ton rocznej rezerwy dla tych instalacji; oraz całkowita ilość zostaje zwiększona w odniesieniu do emisji dotyczących projektów, które były realizowane już w 2005 r. i w tymże roku doprowadziły do redukcji lub ograniczenia emisji w instalacjach objętych zakresem dyrektywy w takim stopniu, w jakim redukcje lub ograniczenia emisji wynikające z tych projektów zostały uzasadnione i zweryfikowane;
2) przydziały dla instalacji nie przekraczają przewidzianych potrzeb w wyniku zastosowania premii w odniesieniu do wczesnych działań, stosowania biomasy lub kogeneracji;
3) przekazane zostają informacje o sposobie udziału nowych instalacji w systemie wspólnotowym w sposób zgodny z kryteriami załącznika III do dyrektywy […] i jej art. 10;
4) ilość uprawnień przydzielonych instalacji wymienionej w [KPR] i działającej na terytorium danego kraju nie podlega dostosowaniom w związku z zamknięciem innych instalacji na tym terytorium;
5) maksymalna ilość CER i ERU, która może być wykorzystana przez operatorów objętych systemem wspólnotowym jako odsetek przydziałów do każdej instalacji, zostaje zmniejszona do wartości nieprzekraczającej 10%.
Artykuł 3
1. Całkowita średnia roczna ilość uprawnień równa 208,515395 mln ton, pomniejszona o sumę dostosowania wynikającego z każdego zmniejszenia liczby instalacji oraz jednej piątej całkowitej liczby uprawnień, które [Rzeczpospolita Polska] zdecyduje się przyznać zgodnie z art. 13 ust. 2 dyrektywy, oraz dalej pomniejszona o każdą różnicę między przydziałami do dodatkowych instalacji energetycznego spalania a ilością 6,2884 ton rocznej rezerwy dla tych instalacji, oraz zwiększona w odniesieniu do emisji dotyczących projektów, które były realizowane w 2005 r. i w tymże roku osiągnęły redukcje lub ograniczenia emisji wynikające z tych projektów, zostały uzasadnione i zweryfikowane i dotyczą wyłącznie elementu rozszerzenia przedmiotowych instalacji, która ma zostać rozdzielona przez Polskę zgodnie z jej krajowym planem rozdziału uprawnień między instalacje wymienione w planie i nowe instalacje, nie zostaje przekroczona.
2. W [KPR] można wprowadzić zmiany bez uprzedniej zgody Komisji, jeżeli polegają one na zmianie przydziału uprawnień dla poszczególnych instalacji w ramach całkowitej ilości przydziałów dla wymienionych instalacji wynikającej z technicznej poprawy jakości danych lub na zmianie w przydziale bezpłatnych uprawnień dokonywanych w sposób niedyskryminacyjny w granicach określonych w art. 10 dyrektywy.
3. O wszelkich zmianach w [KPR] dokonanych w celu korekty niezgodności wymienionych w art. 1 niniejszej decyzji, ale różniących się od zmian, o których mowa w art. 2, należy powiadomić jak najszybciej, biorąc pod uwagę czas niezbędny na zastosowanie procedur krajowych bez zbędnych opóźnień; zmiany te wymagają uprzedniego zatwierdzenia przez Komisję zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy. Wszelkie inne zmiany w [KPR], poza zmianami dokonywanymi w celu spełnienia wymogów art. 2 niniejszej decyzji, są niedopuszczalne.
Artykuł 4
Niniejsza decyzja jest skierowana do Rzeczypospolitej Polskiej”.
Przebieg postępowania i żądania stron
6 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 czerwca 2007 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
7 Odrębnym pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 września 2007 r. Komisja podniosła, na podstawie art. 114 regulaminu Sądu, zarzut niedopuszczalności. Skarżąca przedstawiła uwagi w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności w dniu 20 listopada 2007 r.
8 W związku ze zmianą składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do drugiej izby i w konsekwencji niniejsza sprawa została przydzielona tej izbie.
9 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– odrzucenie zarzutu niedopuszczalności;
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
10 Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
11 Zgodnie z art. 114 § 1 regulaminu, na wniosek jednej ze stron, Sąd może orzec w przedmiocie niedopuszczalności bez rozpatrywania istoty sprawy. Artykuł 114 § 3 stanowi, że jeżeli Sąd nie zadecyduje inaczej, pozostała część postępowania odbywa się ustnie. Sąd stwierdza, że niniejsza sprawa została wystarczająco naświetlona na podstawie akt i że nie należy otwierać procedury ustnej.
Argumenty stron
12 Komisja podnosi zarzut niedopuszczalności niniejszej skargi na tej podstawie, że zaskarżona decyzja skierowana do Rzeczypospolitej Polskiej nie dotyczy skarżącej bezpośrednio i indywidualnie w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
13 Powołując się w szczególności na postanowienie Sądu z dnia 25 czerwca 2007 r. w sprawie T‑130/06 Drax Power i in. przeciwko Komisji, zwane dalej postanowieniem w sprawie „Drax Power”, niepublikowane w Zbiorze, Komisja twierdzi, że zaskarżona decyzja nie może bezpośrednio dotyczyć skarżącej.
14 Skarżąca wskazuje na wiążący i ostateczny charakter aktu, na swą legitymację czynną oraz na fakt, że decyzja dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie, w związku z czym skarga jest dopuszczalna.
15 Jeśli chodzi o kwestię indywidualnego oddziaływania decyzji na skarżącą, uważa ona, że Rzeczypospolitej Polskiej, jako adresatowi decyzji, nie przyznano uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie zmian w KPR na etapie jego wdrażania. Rzeczpospolita Polska jest bowiem jej zdaniem zobowiązana zastosować zmiany narzucone w decyzji Komisji w sposób mechaniczny i proporcjonalny. KPR jest zatem „przejrzystym” dokumentem, plasującym się pomiędzy zaskarżoną decyzją a skarżącą, a zaskarżona decyzja wywiera bezpośredni wpływ na sytuację skarżącej.
16 W tym względzie skarżąca twierdzi, po pierwsze, że w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji Rzeczpospolita Polska nie mogła ani zwiększyć liczby przyznanych uprawnień na poziomie krajowym, sektorowym czy też na poziomie poszczególnych instalacji w ramach danego sektora, ani nawet utrzymać pułapu wspomnianych uprawnień wskazanego w KPR. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem zakaz zwiększania w jakimkolwiek zakresie całkowitej liczby uprawnień, a ponadto Rzeczpospolita Polska nie może – nie narażając się na naruszenie zasady niedyskryminacji i tym samym przepisów traktatu WE dotyczących pomocy państwa – zdecydować o przyznaniu uprawnień do emisji CO2 w liczbie większej lub równej tej, która została zadeklarowana w KPR jako niezbędna dla zapewnienia działania sektorów przemysłowych i poszczególnych zakładów.
17 Po drugie, skarżąca podnosi, że w konsekwencji Rzeczpospolita Polska mogła jedynie zmniejszyć liczbę uprawnień rozdzielanych pomiędzy sektory i zakłady w sposób proporcjonalny do obniżenia całkowitej liczby uprawnień narzuconego przez Komisję w drodze zaskarżonej decyzji. Każdy inny poziom ograniczeń stanowiłby dyskryminację i naruszałby przepisy traktatu WE dotyczące pomocy państwa. Poza tym z art. 3 ust. 3 zaskarżonej decyzji wynika, że wszelkie zmiany KPR, które nie odpowiadałyby zmianom wymienionym w art. 2 tej decyzji, mając na przykład charakter dyskryminujący, powinny zostać zgłoszone Komisji, która może na tej podstawie zgłosić zastrzeżenia.
18 Po trzecie, skarżąca dodaje, iż nawet jeśli Rzeczpospolita Polska zamierzała wprowadzić do KPR zmiany, które nie odpowiadałyby zmianom przewidzianym w art. 2 zaskarżonej decyzji, byłoby to niemożliwe z uwagi na terminy zakreślone w dyrektywie. Jak bowiem wskazuje skarżąca, zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy KPR powinien zostać opracowany przed 31 grudnia 2006 r. Niemniej podczas gdy Rzeczpospolita Polska notyfikowała KPR Komisji w dniu 30 czerwca 2006 r., nie zważając na istnienie trzymiesięcznego terminu na zajęcie stanowiska, Komisja bez żadnego uzasadnienia przesunęła datę wydania decyzji na 26 marca 2007 r. Skarżąca uważa, że w tym dniu – a więc zaledwie na kilka miesięcy przed rozpoczęciem nowego pięcioletniego okresu obejmującego lata 2008–2012 – Rzeczpospolita Polska nie miała innej możliwości, jak tylko zastosowanie narzuconego decyzją Komisji proporcjonalnego zmniejszenia przydziałów dla poszczególnych sektorów i zakładów. Tak też zresztą władze polskie uczyniły, co potwierdza opublikowanie na ich stronie internetowej nowej metody ustalania liczby przydzielanych uprawnień.
19 Jak wynika z powyższych rozważań, biorąc pod uwagę fakt, iż Rzeczpospolita Polska, wykonując KPR w sposób zgodny z zaleceniami zawartymi w zaskarżonej decyzji, nie dysponowała jakimkolwiek zakresem uznania, KPR jest całkowicie „przejrzysty” w stosunku do tej decyzji, która tym samym dotyczy skarżącej bezpośrednio.
Ocena Sądu
20 Zgodnie z art. 230 akapit czwarty WE „[k]ażda osoba fizyczna lub prawna może wnieść […] skargę […] na decyzje, które mimo przyjęcia w formie […] decyzji skierowanej do innej osoby dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie”.
21 Zważywszy, iż zaskarżona decyzja została skierowana do Rzeczypospolitej Polskiej, konieczne jest ustalenie, czy dotyczy ona skarżącej bezpośrednio. W tym zakresie należy przypomnieć w pierwszym rzędzie dwa kumulatywne kryteria bezpośredniego oddziaływania aktu w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE, zdefiniowane w utrwalonym orzecznictwie.
22 Po pierwsze, dany akt powinien wywierać bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki. Po drugie, akt ten nie może pozostawiać żadnego zakresu uznania adresatom zobowiązanym do jego wykonania, gdyż ma ono charakter automatyczny i wynika z samego zastosowania regulacji wspólnotowych, bez potrzeby stosowania innych przepisów pośrednich (wyrok Trybunału z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C‑386/96 P Dreyfus przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2309, pkt 43 i wyrok Sądu z dnia 13 grudnia 2000 r. w sprawie T‑69/99 DSTV przeciwko Komisji, Rec. s. II‑4039, pkt 24). Warunek zawarty w drugim kryterium jest również spełniony, gdy możliwość niedostosowania się przez adresatów do danego aktu wspólnotowego jest czysto teoretyczna, gdyż ich wola wyciągnięcia konsekwencji zgodnych z tym aktem nie budzi żadnych wątpliwości (ww. wyrok w sprawie Dreyfus przeciwko Komisji, pkt 44; zob. również podobnie wyrok Trybunału z dnia 17 stycznia 1985 r. w sprawie 11/82 Piraiki‑Patraiki i.in. przeciwko Komisji, Rec. s. 207, pkt 8–10).
23 Należy w tym momencie przypomnieć rolę i uprawnienia Komisji i państw członkowskich w ramach systemu ustanowionego w dyrektywie, a w szczególności w art. 9–11. W tym zakresie powinno się uwzględnić orzecznictwo dotyczące dyrektywy, a zwłaszcza ww. w pkt 13 postanowienie w sprawie „Drax Power”. Bez wątpienia okoliczności faktyczne leżące u podstaw tamtej sprawy różnią się od okoliczności niniejszej sprawy. Decyzja będąca przedmiotem postępowania, w którym wydano ww. w pkt 13 postanowienie w sprawie „Drax Power”, dotyczyła propozycji zmiany KPR notyfikowanego pierwotnie przez Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej Komisji, która plan ten już zaakceptowała z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków. Niemniej należy stwierdzić, że w postępowaniu, w którym wydano ww. w pkt 13 postanowienie w sprawie „Drax Power”, zastosowanie miały te same przepisy dyrektywy co w niniejszej sprawie i stąd nie sposób nie uwzględnić na etapie badania dopuszczalności niniejszej skargi wykładni tych przepisów, której dokonał Sąd w ww. w pkt 13 postanowieniu w sprawie „Drax Power”.
24 I tak w pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 1 dyrektywy jej głównym celem jest ustanowienie systemu handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych. Ów system jest oparty na KPR opracowywanych przez państwa członkowskie zgodnie z kryteriami określonymi w dyrektywie. Wszystkie państwa członkowskie zobowiązane były opracować KPR na okres pięciu lat, rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2008 r. Na podstawie art. 9 ust. 1 dyrektywy KPR powinny zostać opublikowane i notyfikowane Komisji oraz innym państwom członkowskim przynajmniej na 18 miesięcy przed wspomnianą datą. KPR powinien wskazywać całkowitą liczbę uprawnień, które państwo członkowskie „ma zamiar rozdzielić w odniesieniu do tego okresu, oraz sposób, w jaki proponuje je rozdzielić”.
25 W dalszej kolejności z art. 9 ust. 3 dyrektywy wynika, iż w ciągu trzech miesięcy od notyfikacji KPR Komisja może odrzucić ten plan czy też jakikolwiek jego aspekt w przypadku jego niezgodności z kryteriami wymienionymi w załączniku III lub z art. 10 dyrektywy. Dyrektywa nie przewiduje innego powodu odrzucenia KPR. Jak wskazał Sąd w pkt 55 wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie T‑178/05 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4807, art. 9 ust. 3 dyrektywy nie zobowiązuje Komisji do przyjęcia zgłoszonego KPR, w związku z czym, w przypadku niezajęcia przez nią stanowiska w terminie określonym w tym przepisie, plan uznaje się za przyjęty przez Komisję i nie może on zostać zmieniony bez uprzedniego zatwierdzenia zmian w trybie art. 9 ust. 3 dyrektywy.
26 Wreszcie ostateczna decyzja dotycząca całkowitej liczby przydzielanych uprawnień i ich rozdziału pomiędzy zakłady powinna zostać podjęta przez każde z państw członkowskich zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy i na podstawie KPR opracowanych stosownie do art. 9 dyrektywy.
27 Inaczej mówiąc, to dane państwo członkowskie jest odpowiedzialne za wykonanie KPR i za przydział określonych uprawnień poszczególnym zakładom. Zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy przydzielenie uprawnienia konkretnemu zakładowi odbywa się w drodze decyzji władz krajowych, nawet jeśli musi być ona oparta na KPR zaakceptowanym przez Komisję (postanowienie Sądu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie T‑13/07 Cemex UK Cement przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 47).
28 Należy zatem uznać, iż z treści dyrektywy i z celów ustanowionego w niej systemu wynika, że to właśnie decyzja władz krajowych podjęta na podstawie art. 11 ust. 2 dyrektywy wywiera wpływ na sytuację prawną podmiotów poprzez przydzielenie im uprawnień (zob. analogicznie ww. w pkt 13 postanowienie w sprawie „Drax Power”, pkt 53).
29 Żaden z argumentów przedstawionych przez skarżącą nie podważa tego wniosku.
30 Tytułem wstępu należy stwierdzić, że co do istoty skarżąca utrzymuje, że spełnione zostało drugie kryterium zdefiniowane w orzecznictwie, które przytoczono w pkt 22 niniejszego postanowienia. Skarżąca podnosi bowiem, że Rzeczpospolita Polska nie dysponowała zakresem uznania na etapie wykonania KPR, w związku z czym ten ostatni jest dokumentem przejrzystym i w konsekwencji zaskarżona decyzja dotyczy jej bezpośrednio w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
31 W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o rzekomy brak kompetencji Rzeczypospolitej Polskiej w kwestii zmiany całkowitej liczby przydzielanych uprawnień, należy przypomnieć, co następuje:
32 Po pierwsze, Sąd orzekł już wcześniej, że podjęcie przez państwo członkowskie ostatecznej decyzji w sprawie całkowitej liczby uprawnień i ich przydziału zakładom, zgodnie z art. 11 ust. 1 dyrektywy, uzależnione jest od spełnienia zawartego w art. 9 ust. 3 dyrektywy warunku, by wszelkie proponowane zmiany KPR zostały zatwierdzone przez Komisję (ww. w pkt 25 wyrok w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, pkt 56). Tymczasem art. 9 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy nie ogranicza w żaden sposób zakresu możliwych zmian i stąd wszelkie zmiany, zarówno proponowane przez państwo członkowskie z jego inicjatywy, jak i niezbędne w celu poprawienia niezgodności w KPR wskazanych przez Komisję, muszą zostać notyfikowane Komisji i zaakceptowane przez nią, zanim zmieniony KPR będzie mógł stanowić podstawę do podjęcia przez państwo członkowskie decyzji zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy (zob. analogicznie ww. w pkt 25 wyrok w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, pkt 56).
33 Po drugie, art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy przewiduje, że „[w] odniesieniu do każdego okresu określonego w art. 11 ust. 1 i 2 każde państwo członkowskie opracowuje krajowy plan przydziałów wskazujący całkowitą ilość pozwoleń, które ma zamiar rozdzielić w odniesieniu do tego okresu, oraz sposób, w jaki proponuje je rozdzielić”. Z przepisów tego artykułu wynika więc, że KPR określa całkowitą liczbę uprawnień, które państwo członkowskie ma „zamiar” rozdzielić w odniesieniu do danego okresu, oraz sposób, w jaki „proponuje” je rozdzielić. Z takiego sposobu sformułowania przepisu wynika, iż państwo członkowskie nie jest ściśle związane KPR notyfikowanym Komisji i zachowuje pewien zakres uznania w ramach wykonania tego KPR, zwłaszcza w odniesieniu do rozdziału indywidualnych uprawnień do emisji. A zatem ostateczne wykonanie KPR zawsze zależy od wydania decyzji przez władze krajowe (ww. w pkt 27 postanowienie w sprawie Cemex UK Cement przeciwko Komisji, pkt 53).
34 W tym zakresie art. 176 WE przewiduje, że środki ochronne przyjęte na podstawie art. 175 WE – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do dyrektywy – nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych, pod warunkiem iż są one zgodne z traktatem WE i są notyfikowane Komisji. W tym przypadku, biorąc pod uwagę fakt, że głównym celem systemu ustanowionego w dyrektywie jest zmniejszanie emisji gazów cieplarnianych (zob. art. 1 i motywy 1–5 dyrektywy), państwo członkowskie zawsze może poprzestać na rozdzieleniu mniejszej liczby uprawnień, pod warunkiem że rozdział ten odbywa się w sposób zgodny z warunkami określonymi w dyrektywie (ww. w pkt 13 postanowienie w sprawie „Drax Power”, pkt 62 i 63).
35 Należy więc uznać, że zgodnie z literą dyrektywy, a także ogólną systematyką i celami uregulowania, który ona ustanawia, wbrew twierdzeniom skarżącej, z jednej strony państwo członkowskie zawsze może zaproponować zmiany w swoim KPR po notyfikowaniu go Komisji, do chwili wydania decyzji na podstawie art. 11 ust. 2 dyrektywy (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 25 wyrok w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, pkt 61 i 63), a z drugiej strony nic nie stoi na drodze temu, by w pewnych okolicznościach zmiany takie polegały nie tylko na zwiększeniu albo utrzymaniu całkowitej liczby przydzielanych uprawnień określonej w zgłoszonym uprzednio KPR, lecz również na zmniejszeniu tej liczby.
36 W drugiej kolejności, odnośnie do twierdzenia skarżącej, że na etapie indywidualnego przydziału Rzeczpospolita Polska była co do zasady zobowiązana zastosować w sposób jednolity automatyczną i proporcjonalną redukcję, należy stwierdzić, że ani z dyrektywy, ani z zaskarżonej decyzji nie wynika konieczność dokonania automatycznego rozdzielenia całkowitej liczby uprawnień pomiędzy poszczególne zakłady w taki sposób, aby przewidziane w KPR zmniejszenie całkowitej rocznej liczby uprawnień do emisji wynoszącej 76,132937 MteqCO2 wyrażone było w procentach albo w określonej liczbie uprawnień przydzielonych poszczególnym zakładom w Polsce (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 1 października 2007 r. w sprawie T‑489/04 US Steel Košice przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 62).
37 W tym zakresie należy podkreślić, że w systemie ustanowionym w dyrektywie, w ramach którego do państw członkowskich należy rozdzielanie uprawnień pomiędzy zakłady (zob. pkt 24 powyżej), ostateczne i bezpośrednie ustalenie praw i obowiązków podmiotów eksploatujących te zakłady następuje wyłącznie w drodze decyzji państwa członkowskiego, wydanej na podstawie art. 11 ust. 2 dyrektywy. Jedynie decyzja właściwych polskich władz może bowiem zmienić indywidualny przydział uprawnień do emisji dwutlenku węgla przewidziany pierwotnie na rzecz skarżącej przez to państwo członkowskie. Stąd zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wpłynęła na istniejące prawa albo sytuację prawną skarżącej (zob. podobnie ww. w pkt 27 postanowienie w sprawie Cemex UK Cement przeciwko Komisji, pkt 51).
38 Podobnie należy zauważyć, iż z art. 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej decyzji wynika w sposób wyraźny, że władze polskie mogły wprowadzić zmiany do KPR pod warunkiem nieprzekroczenia całkowitej liczby uprawnień przydzielanych poszczególnym zakładom oraz – w odniesieniu do niektórych zmian – powiadomienia o nich Komisji w celu uprzedniego ich zatwierdzenia. Od strony prawnej nic nie stałoby więc na przeszkodzie temu, by polskie władze w pewnych okolicznościach uwzględniły wniosek skarżącej o przydzielenie jej takiej samej liczby uprawnień indywidualnych, jaką uzyskała na podstawie pierwotnej wersji KPR (zob. podobnie ww. w pkt 36 postanowienie w sprawie US Steel Košice przeciwko Komisji, pkt 63).
39 Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do uprawnień przydzielanych poszczególnym zakładom, jeśli przed przyjęciem ostatecznej decyzji na podstawie art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87 konsultacje społeczne, o których mowa w tym samym przepisie, umożliwią uzyskanie nowych informacji dotyczących danego zakładu, w oparciu o które konieczne staje się utrzymanie a nawet zmiana liczby przydzielanych indywidualnie uprawnień, różniąca się co do proporcji czy nawet kierunku od zmian przewidzianych w zaskarżonej decyzji w zakresie całkowitej liczby przydzielanych uprawnień (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 25 wyrok w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, pkt 58). Zresztą – wbrew temu, co twierdzi skarżąca, powołując się na zasadę niedyskryminacji – nie można wykluczyć, że w podobnych okolicznościach państwo członkowskie zdecyduje o zastosowaniu zmniejszenia liczby przydzielanych uprawnień do ogółu zakładów w sektorach działalności objętych KPR, z wyjątkiem zakładów należących do jednego z tych sektorów. Należy wreszcie przypomnieć, że konsultacje społeczne stałyby się bezprzedmiotowe, a zgłaszane w ich trakcie uwagi miałyby charakter czysto teoretyczny, gdyby zakres zmian KPR, jakie można zgłosić po wydaniu przez Komisję decyzji na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy, ograniczony był do zmian przewidzianych przez Komisję (zob. analogicznie ww. w pkt 25 wyrok w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, pkt 57).
40 Stąd, w chwili wniesienia niniejszej skargi, wyrażona przez skarżącą obawa, że powstanie różnicy między całkowitą liczbą uprawnień zatwierdzoną w drodze zaskarżonej decyzji i liczbą przydziałów indywidualnych przewidzianych w pierwotnej wersji KPR nieuchronnie doprowadzi do zmniejszenia liczby przysługujących jej uprawnień indywidualnych, odnosi się do zdarzenia o charakterze czysto hipotetycznym (zob. podobnie ww. w pkt 36 postanowienie w sprawie US Steel Košice przeciwko Komisji, pkt 63).
41 Dodatkowo, nawet jeśli, zgodnie z twierdzeniami skarżącej, władze polskie rzeczywiście przyznały jej mniej indywidualnych uprawnień, niż przewidywała pierwotna wersja KPR, nie wynikało to bezpośrednio z zaskarżonej decyzji, lecz ze skorzystania z uprawnień dyskrecjonalnych w tym zakresie przez rząd polski, który nie był zobowiązany do zmniejszenia liczby uprawnień przydzielanych skarżącej, a już w szczególności z zastosowaniem proporcji określonych w zaskarżonej decyzji (zob. podobnie ww. w pkt 36 postanowienie w sprawie US Steel Košice przeciwko Komisji, pkt 64).
42 W trzeciej kolejności należy odrzucić twierdzenie skarżącej, iż brak zakresu uznania Rzeczypospolitej Polskiej jest konsekwencją faktu, że Komisja bez żadnego uzasadnienia przesunęła na dzień 26 marca 2007 r. termin przyjęcia decyzji na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy, podczas gdy wyznaczony termin wynosił trzy miesiące od chwili notyfikacji KPR.
43 Bez konieczności wypowiadania się na etapie badania dopuszczalności niniejszej skargi w przedmiocie zasadności przesunięcia przez Komisję terminu wydania decyzji należy bowiem w pierwszym rzędzie przypomnieć, że, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 35 powyżej, nic nie stało na przeszkodzie temu, by Rzeczpospolita Polska zaproponowała zmiany w KPR po jego notyfikowaniu Komisji, przynajmniej do dnia 31 grudnia 2006 r., a więc w terminie wyznaczonym w art. 11 ust. 2 dyrektywy na podjęcie decyzji o całkowitej liczbie przydzielanych uprawnień i rozpoczęcie procesu przydzielania tych uprawnień podmiotom eksploatującym każdy z zakładów. Następnie, skoro rozpoczynając ten proces uwzględnia się zgodnie z art. 11 ust. 2 opinię społeczeństwa, po upływie powyższego terminu Rzeczpospolita Polska tak czy inaczej dysponowała pewnym zakresem uznania w odniesieniu do liczby uprawnień przyznawanych poszczególnym zakładom. Jak wspomniano w pkt 39 powyżej, konsultacje społeczne stałyby się bezprzedmiotowe, a zgłaszane w ich trakcie uwagi miałyby charakter czysto teoretyczny, gdyby zakres zmian KPR, jakie można zgłosić po wydaniu przez Komisję decyzji na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy, ograniczony był do zmian przewidzianych przez Komisję.
44 Z powyższych rozważań wynika, że twierdzenie skarżącej, jakoby Rzeczpospolita Polska nie dysponowała żadnym zakresem uznania, powinno zostać odrzucone. A zatem, skoro drugie kumulatywne kryterium bezpośredniego oddziaływania w rozumieniu art. 230 WE – które przytoczono w pkt 22 niniejszego postanowienia – nie zostało spełnione, skarżąca jest w błędzie, twierdząc, że KPR jest dokumentem przejrzystym, w związku z czym zaskarżona decyzja miałaby dotyczyć jej bezpośrednio w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
45 W konsekwencji niniejszą skargę należy odrzucić w całości jako niedopuszczalną bez potrzeby orzekania w przedmiocie pozostałych motywów niedopuszczalności podniesionych przez Komisję.
W przedmiocie kosztów
46 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (druga izba)
postanawia, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona jako niedopuszczalna.
2) Cemex Polska sp. z o.o. pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 23 września 2008 r.