ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
NILS WAHL
της 30ής Νοεμβρίου 2017 (1)
Υπόθεση C‑510/16
Carrefour Hypermarchés SAS
Fnac Paris
Fnac Direct
Relais Fnac
Codirep
Fnac Périphérie
κατά
Ministre des finances et des comptes publics
[αίτηση του Conseil d’État (Γαλλία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Κρατική ενίσχυση – Άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ – Κανονισμός (ΕΚ) 659/1999 – Άρθρο 1, στοιχείο γʹ – Έννοια της “νέας ενισχύσεως” – Κανονισμός (ΕΚ) 794/2004 – Άρθρο 4 – Κοινοποιηθέντα καθεστώτα ενισχύσεων που κηρύχθηκαν συμβατά με την εσωτερική αγορά – Καθεστώς ενισχύσεων στους τομείς του κινηματογράφου και των οπτικοακουστικών μέσων – Σημαντική αύξηση των εσόδων από φόρο υπέρ τρίτων που χρηματοδοτεί καθεστώς ενισχύσεων συγκριτικά με τις εκτιμήσεις που κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή – Έννοια της “αυξήσεως του προϋπολογισμού εγκεκριμένου καθεστώτος ενισχύσεων η οποία υπερβαίνει το 20 %” – Σχέση με την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποιήσεως»
1. Συνιστά «νέα ενίσχυση» κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ η σημαντική αύξηση των φορολογικών εσόδων από φόρο που χρηματοδοτεί εγκεκριμένο καθεστώς ενισχύσεων, σε σύγκριση με τις εκτιμήσεις που είχαν αρχικά παρασχεθεί στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή στο πλαίσιο κοινοποιήσεως βάσει των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις; Αυτός είναι ο πυρήνας των ερωτημάτων που υποβάλλονται στο Δικαστήριο με την υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως.
2. Με λίγα λόγια, το ζητούμενο είναι η ορθή ερμηνεία της έννοιας των «μεταβολών υφιστάμενων ενισχύσεων». Η εξέταση αυτής της έννοιας μπορεί ενδεχομένως να αποτελέσει για το Δικαστήριο ευκαιρία γενικότερου προβληματισμού όσον αφορά τη σχέση μεταξύ, αφενός, του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 659/1999 (2) και, αφετέρου, του άρθρου 4 του κανονισμού 794/2004 (3).
3. Εντούτοις, πριν από αυτό, το Δικαστήριο θα πρέπει να υπενθυμίσει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι φόροι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της ΣΛΕΕ σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις. Κατόπιν, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να εξακριβώσει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές.
I. Νομικό πλαίσιο
A. Κανονισμός 659/1999
4. Το άρθρο 1 του κανονισμού 659/1999 (με τίτλο «Ορισμοί») προβλέπει τα εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, νοούνται ως:
α) “ενίσχυση”: κάθε μέτρο το οποίο πληροί όλα τα κριτήρια που καθορίζονται στο άρθρο [107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ]·
β) “υφιστάμενη ενίσχυση”:
[…]
ii) κάθε εγκεκριμένη ενίσχυση, δηλαδή τα καθεστώτα ενισχύσεων και οι ατομικές ενισχύσεις που έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή ή από το Συμβούλιο·
[…]
γ) “νέα ενίσχυση”: κάθε ενίσχυση, δηλαδή τα καθεστώτα ενισχύσεων και οι ατομικές ενισχύσεις οι οποίες δεν αποτελούν υφιστάμενη ενίσχυση, καθώς και οι μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων».
B. Κανονισμός 794/2004
5. Σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού 794/2004 (με τίτλο «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής»), «[ο] παρών κανονισμός θεσπίζει λεπτομερείς διατάξεις σχετικά με τη μορφή, το περιεχόμενο και τις λοιπές λεπτομέρειες των κοινοποιήσεων και ετήσιων εκθέσεων που προβλέπονται στον [κανονισμό 659/1999]. Θεσπίζει επίσης διατάξεις για τον υπολογισμό των προθεσμιών που ισχύουν για όλες τις διαδικασίες οι οποίες αφορούν κρατικές ενισχύσεις, καθώς και του επιτοκίου ανάκτησης παράνομων ενισχύσεων».
6. Σύμφωνα με το άρθρο 4 του κανονισμού 794/2004 (με τίτλο «Απλουστευμένη διαδικασία κοινοποίησης για ορισμένες μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων»):
«1. Για τους σκοπούς του άρθρου 1, στοιχείο γ) του [κανονισμού 659/1999], νοείται ως μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης κάθε αλλαγή, πλην των τροποποιήσεων καθαρά τυπικού ή διοικητικού χαρακτήρα, οι οποίες δεν είναι ικανές να επηρεάσουν την εκτίμηση του συμβιβάσιμου του εκάστοτε μέτρου ενίσχυσης με την κοινή αγορά, ωστόσο, η αύξηση του αρχικού προϋπολογισμού ενός υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων κατά ποσοστό έως 20 % δεν λογίζεται ως μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης.
2. Οι ακόλουθες μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων κοινοποιούνται με το έντυπο απλουστευμένης κοινοποίησης που παρατίθεται στο παράρτημα II:
α) αυξήσεις του προϋπολογισμού εγκεκριμένου καθεστώτος ενισχύσεων οι οποίες υπερβαίνουν το 20 %·
[…]».
II. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία και τα προδικαστικά ερωτήματα
7. Η παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως ανέκυψε κατόπιν προσφυγής που άσκησαν η Carrefour Hypermarchés SAS (στο εξής: Carrefour), η Fnac Direct, η Relais Fnac, η Codirep, η Fnac Paris και η Fnac Périphérie (στο εξής, από κοινού: αναιρεσείουσες), με αίτημα την επιστροφή του φόρου που καταβλήθηκε επί των πωλήσεων και των εκμισθώσεων βιντεοταινιών για ιδιωτική χρήση του κοινού (στο εξής: επίδικος φόρος) από την Carrefour κατά τα έτη 2008 και 2009 και από τις λοιπές αναιρεσείουσες κατά τα έτη 2009, 2010 και 2011.
8. Ο επίδικος φόρος, μαζί με τους φόρους επί των εισιτηρίων κινηματογράφου και επί των τηλεοπτικών υπηρεσιών (στο εξής, από κοινού: τρεις φόροι) χρηματοδοτεί καθεστώς κρατικών ενισχύσεων για τους τομείς του κινηματογράφου και των οπτικοακουστικών μέσων (στο εξής: επίδικο καθεστώς ενισχύσεων). Το καθεστώς αυτό τελεί υπό τη διαχείριση ανεξάρτητου διοικητικού οργάνου, του Centre national de la cinématographie et de l’image animée (εθνικού κέντρου κινηματογράφου και κινούμενης εικόνας, στο εξής: CNC).
9. Με απόφαση της 22ας Μαρτίου 2006, η Επιτροπή κήρυξε το επίδικο καθεστώς ενισχύσεων συμβατό με την εσωτερική αγορά (4). Στη συνέχεια, με απόφαση της 10ης Ιουλίου 2007, η Επιτροπή ενέκρινε αλλαγή της μεθόδου χρηματοδοτήσεως του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων, η οποία συνίστατο, μεταξύ άλλων, στην τροποποίηση των κανόνων φορολογήσεως των τηλεοπτικών υπηρεσιών (5). Με απόφαση της 20ής Δεκεμβρίου 2011, η Επιτροπή ενέκρινε παράταση του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων έως τις 31 Δεκεμβρίου 2017 (6).
10. Τον Αύγουστο του 2012, το Cour des comptes (Ελεγκτικό Συνέδριο, Γαλλία) εξέδωσε έκθεση σχετικά με τη διαχείριση και τη χρηματοδότηση του CNC (7). Σύμφωνα με την εν λόγω έκθεση, τα έσοδα από τους τρεις φόρους αυξήθηκαν σχεδόν κατά 60 % μεταξύ του 2007 και του 2011, με την αύξηση να ανέρχεται στο 46,3 % κατόπιν εξουδετερώσεως των μεταβολών της λογιστικής μεθόδου. Βάσει της ίδιας εκθέσεως, κύρια αιτία της εν λόγω αυξήσεως ήταν η μεγάλη αύξηση των εσόδων από τον φόρο επί των τηλεοπτικών υπηρεσιών, ήτοι από 362 εκατομμύρια ευρώ το 2007 σε 631 εκατομμύρια ευρώ το 2011, ιδίως ως αποτέλεσμα της μεταρρυθμίσεως της φορολογικής βάσεως που θεσπίστηκε τον Μάρτιο του 2007, η οποία και ελήφθη υπόψη από την Επιτροπή στην απόφαση της 10ης Ιουλίου 2007.
11. Οι αναιρεσείουσες άσκησαν αρχικά προσφυγές ενώπιον του Tribunal administratif de Montreuil (διοικητικού δικαστηρίου του Montreuil, Γαλλία), οι οποίες απορρίφθηκαν με αποφάσεις της 19ης Ιουλίου 2012, της 20ής Ιουνίου 2013 και της 18ης Ιουλίου 2013. Οι εφέσεις κατά των αποφάσεων αυτών απορρίφθηκαν με τη σειρά τους από το Cour administrative d’appel de Versailles (διοικητικό εφετείο Βερσαλλιών, Γαλλία), με αποφάσεις της 20ής Δεκεμβρίου 2013 και της 4ης Μαρτίου 2014. Η κύρια δίκη αφορά αναίρεση επί νομικού ζητήματος κατά των τελευταίων αυτών αποφάσεων, η οποία ασκήθηκε ενώπιον του Conseil d’État (Συμβουλίου της Επικρατείας).
12. Οι αναιρεσείουσες ισχυρίζονται, μεταξύ άλλων, ότι το Cour administrative d’appel de Versailles (διοικητικό εφετείο Βερσαλλιών) υπέπεσε σε πλάνη, καθόσον δεν έκρινε ότι η αύξηση των εσόδων συνιστά αύξηση του προϋπολογισμού του καθεστώτος ενισχύσεων υπερβαίνουσα το 20 % κατά την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού 794/2004. Συνεπώς, οι αναιρεσείουσες υποστηρίζουν ότι έπρεπε να υποβληθεί νέα κοινοποίηση δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
13. Στην αντίκρουσή του, ο Ministre des Finances et des comptes publics (Υπουργός Οικονομικών και Δημόσιου Λογιστικού, Γαλλία) εκτιμά ότι δεν χρειαζόταν συμπληρωματική κοινοποίηση, διότι δεν επήλθαν τροποποιήσεις που να επηρεάζουν αυτή καθαυτήν την ουσία του αρχικού καθεστώτος. Επιπλέον, υποστηρίζει ότι ενδεχόμενες τροποποιήσεις πρέπει να εκτιμώνται βάσει των ενισχύσεων που χορηγούνται πράγματι στους δικαιούχους και όχι βάσει της αυξήσεως των πόρων που προορίζονται προς τούτο, οι οποίοι μπορούν να εγγραφούν στο αποθεματικό του CNC ή να ανακτηθούν υπέρ του Δημοσίου.
14. Έχοντας αμφιβολίες ως προς την ορθή ερμηνεία του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και του άρθρου 4 του κανονισμού 794/2004, το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Σε περίπτωση καθεστώτος ενισχύσεων χρηματοδοτούμενου από πόρους που προορίζονται ειδικώς προς τούτο, εφόσον κράτος μέλος έχει κοινοποιήσει προσηκόντως, πριν τις επιφέρει, τις νομικές τροποποιήσεις που επηρεάζουν σημαντικά το εν λόγω καθεστώς, και ιδίως τις τροποποιήσεις που αφορούν τον τρόπο χρηματοδοτήσεώς του, συνιστά [η] σημαντική αύξηση των εσόδων από τους φορολογικούς πόρους που προορίζονται για το καθεστώς, σε σχέση με τις προβλέψεις που κοινοποιήθηκαν στην [Επιτροπή], ουσιαστική τροποποίηση κατά την έννοια [του άρθρου 108 ΣΛΕΕ], η οποία δικαιολογεί νέα κοινοποίηση;
2) Στην ίδια αυτή περίπτωση πώς εφαρμόζεται το προαναφερθέν άρθρο 4 του [κανονισμού 794/2004], κατά το οποίο αύξηση του αρχικού προϋπολογισμού υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων υπερβαίνουσα το 20 % συνιστά μεταβολή του εν λόγω καθεστώτος, και ιδίως
α) πώς συνδυάζεται η εν λόγω διάταξη με την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποιήσεως καθεστώτος ενισχύσεων η οποία προβλέπεται [στο άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ];
β) εφόσον η υπέρβαση του ορίου του 20 % του αρχικού προϋπολογισμού υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων την οποία προβλέπει το προαναφερθέν άρθρο 4 του [κανονισμού 794/2004] δικαιολογεί νέα κοινοποίηση, πρέπει η υπέρβαση να υπολογιστεί σε σχέση με το ύψος των εσόδων που προορίζονται για το καθεστώς ενισχύσεων ή σε σχέση με τις δαπάνες που χορηγούνται πράγματι στους δικαιούχους, μη συνυπολογιζομένων των ποσών που εγγράφονται σε αποθεματικό ή των ποσών που εισπράττονται υπέρ του Δημοσίου;
γ) εφόσον υποτεθεί ότι η τήρηση του ορίου του 20 % πρέπει να εκτιμηθεί σε σχέση με τις δαπάνες που πραγματοποιούνται για το καθεστώς ενισχύσεων, πρέπει αυτή η εκτίμηση να βασιστεί σε σύγκριση μεταξύ του συνολικού ανωτάτου ορίου δαπάνης που προβλέπεται στην εγκριτική απόφαση και του συνολικού προϋπολογισμού που κατανέμεται στη συνέχεια στο σύνολο των ενισχύσεων από τον αρμόδιο οργανισμό ή σε σύγκριση μεταξύ των ανώτατων ορίων που έχουν κοινοποιηθεί για κάθε κατηγορία ενισχύσεων η οποία περιλαμβάνεται στην εν λόγω απόφαση και της αντίστοιχης γραμμής του προϋπολογισμού του αρμόδιου οργανισμού;»
15. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν οι αναιρεσείουσες, η Γαλλική, η Ελληνική και η Ιταλική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή. Κατά τη συνεδρίαση της 21ης Σεπτεμβρίου 2017, προφορικές παρατηρήσεις ανέπτυξαν οι αναιρεσείουσες, η Γαλλική Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
III. Ανάλυση
A. Επί του παραδεκτού
16. Η Ιταλική Κυβέρνηση φρονεί ότι τα προδικαστικά ερωτήματα είναι μάλλον υποθετικά και επομένως απαράδεκτα, αφενός, διότι δεν αμφισβητείται το κύρος των αποφάσεων της Επιτροπής της 22ας Μαρτίου 2006, της 10ης Ιουλίου 2007 και της 20ής Δεκεμβρίου 2011 (στο εξής: αποφάσεις της Επιτροπής) και, αφετέρου, λόγω ελλείψεως αναγκαστικής σχέσεως μεταξύ του επίδικου φόρου και των ποσών που καταβλήθηκαν στο πλαίσιο του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων.
17. Δεν συμμερίζομαι τις ανησυχίες που εκφράζει η Ιταλική Κυβέρνηση.
18. Υπέρ των ερωτημάτων που άπτονται του δικαίου της Ένωσης ισχύει τεκμήριο λυσιτέλειας. Το Δικαστήριο μπορεί να αρνηθεί να αποφανθεί επί προδικαστικού ερωτήματος που υπέβαλε εθνικό δικαστήριο μόνον όταν είναι πρόδηλο ότι η ζητούμενη ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή, ακόμη, όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά ή νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (8).
19. Όσον αφορά το πρώτο ζήτημα που εγείρει η ως άνω κυβέρνηση, το γεγονός ότι δεν ασκήθηκε προσφυγή ακυρώσεως κατά των αποφάσεων της Επιτροπής σχετικά με το επίδικο καθεστώς ενισχύσεων δεν καθιστά υποθετική την υπό κρίση υπόθεση. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι, με την αναίρεσή τους, οι αναιρεσείουσες επιδιώκουν να παρακάμψουν τις αποφάσεις αυτές, το αιτούν δικαστήριο δεν αμφισβήτησε το κύρος τους. Ως εκ τούτου, οι εν λόγω αποφάσεις παραμένουν δεσμευτικές (9).
20. Όσον αφορά το δεύτερο ζήτημα, μολονότι είναι αληθές ότι το αιτούν δικαστήριο δεν φαίνεται να έχει λάβει θέση επί του κατά πόσον τα έσοδα που προέρχονται από τον επίδικο φόρο διατίθενται κατ’ ανάγκη για τη χρηματοδότηση του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων, κάτι τέτοιο δεν μπορεί να αποκλεισθεί. Κατά τη γνώμη μου, επομένως, δεν προκύπτει προδήλως ότι τα προδικαστικά ερωτήματα είναι υποθετικά (10).
21. Ως εκ τούτου, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτή.
B. Επί του πρώτου ερωτήματος
1. Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
22. Ανεξάρτητα από τις παρατηρήσεις μου σχετικά με το παραδεκτό της παρούσας αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, γεγονός παραμένει ότι τα ερωτήματα που υπέβαλε το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας) μπορούν να γίνουν αντιληπτά με διάφορους τρόπους.
23. Από μια πρώτη ανάγνωση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος προκύπτει ότι αυτό αφορά, τουλάχιστον σιωπηρά, το προκαταρκτικό ζήτημα του κατά πόσον οι τρεις φόροι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων (στο εξής: πρώτη ανάγνωση). Συγκεκριμένα, μολονότι η διατύπωση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος φαίνεται μεν να επιβεβαιώνει ότι αυτή είναι η θέση που ασπάζεται το αιτούν δικαστήριο, εντούτοις το δεύτερο υποερώτημα του δεύτερου ερωτήματος θέτει αυτή την παραδοχή υπό αμφισβήτηση, διακρίνοντας μεταξύ των δαπανών που διατέθηκαν (ή, άλλως, των φορολογικών εσόδων) και των δαπανών που χορηγήθηκαν (της καταβληθείσας ενισχύσεως). Εν πάση περιπτώσει, η πρώτη ανάγνωση έρχεται αυτομάτως στον νου λαμβανομένης υπόψη της φύσεως της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. Συναφώς, η Γαλλική και η Ιταλική Κυβέρνηση φρονούν ότι οι τρεις φόροι δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των εν λόγω κανόνων.
24. Μια δεύτερη ανάγνωση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος μπορεί να είναι ότι, στην πραγματικότητα, το αιτούν δικαστήριο φρονεί ότι οι τρεις φόροι δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, αλλά και πάλι ερωτά κατά πόσον μια σημαντική αύξηση των φορολογικών εσόδων που προορίζονται για τη χρηματοδότηση εγκεκριμένου καθεστώτος ενισχύσεων –σε σύγκριση με τις εκτιμήσεις που δόθηκαν στο πλαίσιο της κοινοποιήσεως– συνιστά μεταβολή αυτού του καθεστώτος, γεγονός που με τη σειρά του γεννά την υποχρέωση κοινοποιήσεως δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, μολονότι οι όροι που διέπουν το εν λόγω καθεστώς ενισχύσεων παραμένουν αμετάβλητοι (στο εξής: δεύτερη ανάγνωση).
25. Τέλος, χωρεί και τρίτη ανάγνωση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος. Σύμφωνα με την ανάγνωση αυτή, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι οι τρεις φόροι εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων. Σε αυτή τη βάση, ερωτά κατά πόσον μια σημαντική αύξηση των φορολογικών εσόδων που χρηματοδοτούν εγκεκριμένο καθεστώς ενισχύσεων –σε σύγκριση με τις εκτιμήσεις που δόθηκαν στο πλαίσιο της κοινοποιήσεως– συνιστά μεταβολή αυτού του καθεστώτος, γεγονός που με τη σειρά του γεννά την υποχρέωση κοινοποιήσεως δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, μολονότι οι όροι που διέπουν το εν λόγω καθεστώς ενισχύσεων παραμένουν αμετάβλητοι (στο εξής: τρίτη ανάγνωση).
26. Στη συνέχεια, θα εξετάσω κάθε μία από τις τρεις αναγνώσεις του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος με αυτήν τη σειρά. Συναφώς, όπως αναγνώρισε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η θέση που πρέπει να ληφθεί επί της τρίτης αναγνώσεως του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος προϋποθέτει ότι οι τρεις φόροι όντως εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων.
2. Πρώτη ανάγνωση: πότε εμπίπτουν οι φόροι στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων της Συνθήκης ΛΕΕ;
27. Οι φόροι δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης ΛΕΕ που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις, εκτός εάν αποτελούν τρόπο χρηματοδοτήσεως του μέτρου ενισχύσεως, οπότε αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του μέτρου αυτού. Προκειμένου ένας φόρος να μπορεί να θεωρηθεί ως αναπόσπαστο μέρος ενός μέτρου ενισχύσεως, πρέπει να υφίσταται κατ’ ανάγκην σχέση μεταξύ του φόρου και της ενισχύσεως βάσει της συναφούς εθνικής νομοθεσίας, υπό την έννοια ότι το προϊόν του φόρου προορίζεται οπωσδήποτε για τη χρηματοδότηση της ενισχύσεως και επηρεάζει άμεσα το ύψος της και, κατά συνέπεια, την εκτίμηση περί του αν είναι συμβατή η ενίσχυση αυτή προς την εσωτερική αγορά (11).
28. Επί παραδείγματι, η αύξηση του φόρου από την οποία απαλλάσσονται ορισμένες επιχειρήσεις δεν μπορεί να αμφισβητηθεί βάσει των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων, εάν τα έσοδα από την αύξηση του φόρου δεν έχουν άμεσο αντίκτυπο στα καταβληθέντα ποσά (12). Εξάλλου, όταν βάσει της εφαρμοστέας νομοθεσίας οι αρμόδιες αρχές διαθέτουν διακριτική ευχέρεια όσον αφορά την κατανομή του προϊόντος του φόρου για διάφορους σκοπούς, το προϊόν αυτό δεν επηρεάζει άμεσα το μέγεθος της ενισχύσεως, εφόσον μπορεί να προορίζεται και για άλλα προβλεπόμενα από την ίδια νομοθεσία μέτρα που δεν έχουν χαρακτήρα ενισχύσεως (13). Ομοίως, όταν η εθνική νομοθεσία αναφέρει απλώς ένα ποσό που πρέπει να καταβληθεί στους δικαιούχους εντός ενός εύρους τιμών, ανεξάρτητα από το προϊόν του φόρου που το χρηματοδοτεί, και το ποσό αυτό καθορίζεται κατόπιν από τις αρμόδιες αρχές στο πλαίσιο ασκήσεως της διακριτικής τους ευχέρειας, δεν υπάρχει σχέση μεταξύ του προϊόντος του φόρου και του καταβαλλόμενου ποσού (14). Αντιστρόφως, ο άμεσος αντίκτυπος ενός φόρου επί του ποσού των ενισχύσεων δεν μπορεί να αποκλειστεί όταν ο οργανισμός που είναι υπεύθυνος για την καταβολή του δεν έχει την εξουσία να χορηγεί τους διαθέσιμους πόρους για άλλους σκοπούς πέραν των εν λόγω ενισχύσεων (15).
29. Σε αυτό το πλαίσιο, αν οι τρεις φόροι δεν αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων, τότε το ερώτημα του κατά πόσον η αύξηση των εσόδων ισοδυναμεί με μεταβολή υφισταμένης ενισχύσεως καθίσταται άνευ αντικειμένου.
30. Η Γαλλική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι υφίσταται δεσμευτική διάταξη του γαλλικού δικαίου η οποία επιβάλλει τη διάθεση του προϊόντος των τριών φόρων υπέρ του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων (16). Εντούτοις, η ως άνω κυβέρνηση δεν θεωρεί ότι το προϊόν που προκύπτει από τους φόρους αυτούς ασκεί άμεση και αυτόματη επιρροή στο ποσό της ενισχύσεως που καταβάλλεται στο πλαίσιο του εν λόγω καθεστώτος.
31. Πρώτον, η Γαλλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι από την απόφαση της Επιτροπής της 22ας Μαρτίου 2006 συνάγεται ότι η Επιτροπή είχε την ίδια άποψη, δεδομένου, μεταξύ άλλων, ότι τα αριθμητικά στοιχεία που υποβλήθηκαν αποτελούσαν εκτιμήσεις και ότι η Επιτροπή δεν παρακολούθησε την εξέλιξη του επίμαχου προϊόντος, μολονότι απαίτησε από τις γαλλικές αρχές να προσκομίζουν ετήσιες εκθέσεις σχετικά με τα ποσά που καταβάλλονταν στο πλαίσιο του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων.
32. Δεύτερον, η εν λόγω κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το καθαρό προϊόν από τους τρεις φόρους δεν διατίθεται εξ ολοκλήρου για τη χρηματοδότηση του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων. Σύμφωνα με τους ισχύοντες γαλλικούς κανόνες (17), το Parlement (Κοινοβούλιο της Γαλλίας) μπορεί να τροποποιεί ή να καταργεί τη διάθεση του προϊόντος των εν λόγω φόρων στο CNC και να το ανακατανέμει στον γενικό προϋπολογισμό του γαλλικού κράτους, θεσπίζοντας, για παράδειγμα, ανώτατο όριο («écrêtement»). Επιπλέον, εάν ο ισοσκελισμένος προϋπολογισμός του CNC εμφανίζει πλεόνασμα, τούτο εγγράφεται ως πίστωση σε αποθεματικό. Εάν, αντιθέτως, ο προϋπολογισμός είναι ελλειμματικός για ένα δεδομένο έτος, το CNC μπορεί να αντλεί κεφάλαια από το εν λόγω αποθεματικό.
33. Τρίτον, το προϊόν των τριών φόρων δεν διατίθεται αποκλειστικά στο επίδικο καθεστώς ενισχύσεων, δεδομένου ότι το CNC έχει αρμοδιότητα να το διαθέτει για άλλους σκοπούς, συμπεριλαμβανομένων των λειτουργικών εξόδων.
34. Τέταρτον, το μέγιστο ετήσιο ποσό ενισχύσεως που μπορεί να καταβληθεί στο πλαίσιο του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων δεν εξαρτάται από το ποσό του προϊόντος των τριών φόρων, όπως προκύπτει από τις ετήσιες εκθέσεις που υπέβαλαν οι γαλλικές αρχές στην Επιτροπή. Συναφώς, το επίδικο καθεστώς ενισχύσεων χρηματοδοτείται και από άλλα έσοδα, όπως είναι τα τέλη που εισπράττει το CNC για την τήρηση των κινηματογραφικών και οπτικοακουστικών μητρώων και για τη χορήγηση αδειών κινηματογραφήσεως, οι αποταμιεύσεις του επαγγελματικού κλάδου και οι κρατικές επιχορηγήσεις.
35. Πέμπτον, η ενίσχυση καταβάλλεται σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια που δεν εξαρτώνται από το προϊόν των τριών φόρων και τα οποία περιγράφονται στην απόφαση της 22ας Μαρτίου 2006.
36. Όσον αφορά τον πρώτο ισχυρισμό της Γαλλικής Κυβερνήσεως, οσάκις η Επιτροπή θεωρεί ότι ένας φόρος αποτελεί αναπόσπαστο μέρος ενός σχεδιαζόμενου καθεστώτος ενισχύσεων, πρέπει να τον λαμβάνει υπόψη κατά την εκτίμηση της συμβατότητας του εν λόγω καθεστώτος με την εσωτερική αγορά. Με τις αποφάσεις της 22ας Μαρτίου 2006 και της 10ης Ιουλίου 2007, η Επιτροπή δεν ανέλυσε ρητώς το πρώτο ζήτημα, ήτοι το κατά πόσον οι τρεις φόροι αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων (όσον αφορά το δεύτερο ζήτημα περί συμβατότητας, βλ. κατωτέρω, σημεία 61 έως 65). Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, υποστήριξε ότι το έπραξε σιωπηρά. Ωστόσο, σε κάθε περίπτωση, το κατά πόσον τούτο αληθεύει (ή αρκεί) δεν ασκεί καμία επίδραση, δεδομένου ότι το ερώτημα εάν ένας φόρος αποτελεί αναπόσπαστο μέρος ενός μέτρου ενισχύσεως συνδέεται με την έννοια της «ενισχύσεως» και, άρα, δεν εξαρτάται καθ’ εαυτό από την άποψη της Επιτροπής, δεδομένου ότι το Δικαστήριο δεν δεσμεύεται από αυτήν.
37. Όσον αφορά τον τέταρτο ισχυρισμό, το γεγονός ότι το επίδικο καθεστώς ενισχύσεων μπορεί να συγχρηματοδοτείται και από έσοδα που προέρχονται από άλλες πηγές δεν αίρει τον χαρακτήρα των τριών φόρων ως αναπόσπαστου μέρους του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων.
38. Οι λοιποί ισχυρισμοί της Γαλλικής Κυβερνήσεως χρήζουν, ωστόσο, προσεκτικής εξετάσεως. Μολονότι η έννοια του «φόρου που αποτελεί αναπόσπαστο μέρος ενός μέτρου ενισχύσεως» είναι αυτοτελής έννοια του δικαίου της Ένωσης, η οποία δεν εξαρτάται από τη σχετική ρύθμιση του εθνικού δικαίου (18), με συνέπεια το Δικαστήριο να μπορεί αυτοβούλως να εξετάζει και να εφαρμόζει την έννοια αυτή στις περιστάσεις της κύριας δίκης (19), φρονώ ότι, όπως φάνηκε να επιβεβαιώνεται και κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι ισχυρισμοί αυτοί δεν μπορούν να γίνουν δεκτοί ή να απορριφθούν χωρίς περαιτέρω ανάλυση και εξέταση της νομικής και πραγματικής καταστάσεως που επικρατεί στη Γαλλία. Στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, τούτο προϋποθέτει τη συμμετοχή του αιτούντος δικαστηρίου. Εάν το αιτούν δικαστήριο συμφωνεί με την περιγραφή των τριών φόρων από τη Γαλλική Κυβέρνηση, τότε δεν έχω λόγο να θεωρήσω ότι οι εν λόγω φόροι αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων (20).
39. Συναφώς, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή υποστήριξε ότι, σε αντίθεση με την κατάσταση που επικρατούσε κατά τον κρίσιμο χρόνο, η σύνδεση μεταξύ των τριών φόρων και του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων διερράγη σε κάποιον μη προσδιοριζόμενο μεταγενέστερο χρόνο, λόγω των επανειλημμένων ανακτήσεων συσσωρευμένων φορολογικών εσόδων από τις αρμόδιες για τον προϋπολογισμό γαλλικές αρχές. Εξάλλου, η Επιτροπή δεν δέχτηκε ότι η δυνατότητα του CNC να τοποθετεί φορολογικά έσοδα στο αποθεματικό ασκεί επιρροή εν προκειμένω, δεδομένου ότι έκρινε ότι η τοποθέτηση τέτοιων κεφαλαίων σε αποθεματικό συνιστά εξ αναβολής καταβολή ενισχύσεως η οποία δεν επηρέασε τη σχέση μεταξύ των τριών φόρων και του καθεστώτος ενισχύσεων.
40. Ωστόσο, τα επιχειρήματα αυτά δεν με πείθουν ότι οι τρεις φόροι αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων· τουναντίον.
41. Πρώτον, από χρονικής απόψεως, είναι ανακόλουθο η τοποθέτηση φορολογικών εσόδων στο αποθεματικό να υποβαθμίζεται, κατά τον τρόπο που το πράττει κατ’ ουσίαν η Επιτροπή, σε απλή εξ αναβολής καταβολή ενισχύσεως –με αποτέλεσμα να παρατείνεται δυνητικά εκ των πραγμάτων ο κρίσιμος χρόνος πέραν του 2011– και ταυτοχρόνως να αποδίδεται αποφασιστική σημασία στον χρόνο που έπεται του κρίσιμου, κατά τον οποίο η αρμόδια για τον προϋπολογισμό γαλλική αρχή άρχισε να ανακτά, σε τακτική βάση, τα εν λόγω έσοδα υπέρ του γενικού προϋπολογισμού. Η διάκριση δε μεταξύ της τοποθετήσεως των φορολογικών εσόδων στο αποθεματικό του CNC και της ανακτήσεώς τους από τις γαλλικές αρχές μοιάζει επίσης τεχνητή. Δεν είναι απίθανο η τοποθέτηση απλώς να προηγήθηκε της ανακτήσεως, με αποτέλεσμα οι δύο πράξεις να μην είναι και τόσο διακριτές όσο πιστεύει η Επιτροπή. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν εξήγησε γιατί είναι σκόπιμο να γίνει διάκριση μεταξύ της ασκήσεως της εξουσίας για ανάκτηση των φορολογικών εσόδων και της κατοχής της εν λόγω εξουσίας καθ’ εαυτήν.
42. Δεύτερον, το γεγονός ότι η Επιτροπή επισήμανε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι υπήρξε μεταγενέστερη αποσύνδεση μεταξύ του προϊόντος των τριών φόρων και των ποσών που καταβλήθηκαν στο πλαίσιο του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων συνιστά επιβεβαίωση της πλαστής συσχετίσεως. Εάν ένας φόρος αποτελεί πράγματι αναπόσπαστο μέρος ενός δεδομένου καθεστώτος ενισχύσεων, ο σύνδεσμος αυτός δεν μπορεί να διαρραγεί, παρεκτός εάν αλλάξει το νομικό καθεστώς που τον διέπει (21). Τούτο δεν συνέβη στην υπό εξέταση περίπτωση.
43. Τέλος, η θέση που πρότεινε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, σύμφωνα με την οποία η υποχρέωση που προκύπτει από τη νομολογία ότι ο υπό εξέταση φόρος πρέπει να έχει άμεσο αντίκτυπο στο ποσό της ενισχύσεως δεν πρέπει να ερμηνεύεται στενά, αλλά κατά τρόπο που να εγγυάται την αποτελεσματικότητά της, είναι αβάσιμη. Πράγματι, όπως προαναφέρθηκε στο σημείο 27, ο γενικός κανόνας είναι ότι οι διατάξεις περί κρατικών ενισχύσεων δεν αφορούν τους φόρους. Ωστόσο, εισάγεται εξαίρεση όσον αφορά τους φόρους που αποτελούν αναπόσπαστο μέρος καθεστώτος ενισχύσεων. Ως εκ τούτου, η ερμηνεία της Επιτροπής ισοδυναμεί με διασταλτική ερμηνεία αυτής της εξαιρέσεως και με στενή ερμηνεία του κύριου κανόνα.
44. Κατά συνέπεια, η θέση μου επί της πρώτης αναγνώσεως του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος είναι ότι η αύξηση των φορολογικών εσόδων που προορίζονται για τη χρηματοδότηση καθεστώτος ενισχύσεων δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων της Συνθήκης ΛΕΕ, εάν ο εν λόγω φόρος, μολονότι ενδέχεται να προορίζεται για τη χρηματοδότηση του καθεστώτος ενισχύσεων, δεν έχει άμεσο αντίκτυπο στο ύψος της καταβαλλόμενης ενισχύσεως. Η σχετική διαπίστωση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο στο πλαίσιο της κύριας δίκης.
3. Δεύτερη ανάγνωση: πρέπει η σημαντική αύξηση, σε σύγκριση με τις εκτιμήσεις που προσκομίστηκαν στο πλαίσιο κοινοποιήσεως καθεστώτος ενισχύσεων, του προϊόντος φόρου ο οποίος δεν αποτελεί αναπόσπαστο μέρος αυτού του καθεστώτος να χαρακτηριστεί μεταβολή υφιστάμενης ενισχύσεως υποκείμενη στην υποχρέωση προηγούμενης κοινοποιήσεως, σύμφωνα με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων;
45. Η δεύτερη ανάγνωση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος βασίζεται στην παραδοχή ότι οι τρεις φόροι δεν αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων.
46. Στην περίπτωση αυτή, η απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα, όπως τούτο γίνεται αντιληπτό κατά τη δεύτερη ανάγνωση, προκύπτει απευθείας από τη θέση που διατυπώθηκε στο πλαίσιο της πρώτης αναγνώσεως.
47. Πράγματι, εάν ο ίδιος ο φόρος δεν εμπίπτει στους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, δεν εμπίπτει σε αυτούς ούτε η σημαντική αύξηση του προϊόντος που αποφέρει, ανεξάρτητα από τις υποβληθείσες εκτιμήσεις.
4. Τρίτη ανάγνωση: πρέπει η σημαντική αύξηση, σε σύγκριση με τις εκτιμήσεις που προσκομίστηκαν στο πλαίσιο κοινοποιήσεως καθεστώτος ενισχύσεων, του προϊόντος φόρου ο οποίος αποτελεί αναπόσπαστο μέρος αυτού του καθεστώτος να χαρακτηριστεί μεταβολή υφιστάμενης ενισχύσεως υποκείμενη στην υποχρέωση προηγούμενης κοινοποιήσεως, σύμφωνα με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων;
48. Η τρίτη ανάγνωση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος χρήζει περαιτέρω εξετάσεως. Αφορά κατ’ ουσίαν την υποχρέωση των κρατών μελών να κοινοποιούν τις μεταβολές των υφιστάμενων μέτρων ενισχύσεως βάσει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, υποχρέωση την οποία θα εξετάσω κατωτέρω.
α) Η υποχρέωση των κρατών μελών να κοινοποιούν τις μεταβολές των υφιστάμενων ενισχύσεων και να μη τις θέτουν σε εφαρμογή έως ότου εγκριθούν
49. Η υποχρέωση που υπέχουν τα κράτη μέλη να κοινοποιούν μέτρα και να μη τα θέτουν σε εφαρμογή αφορά, σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, «[σχέδια] που αποβλέπουν να θεσπίσουν ή να τροποποιήσουν τις ενισχύσεις». Η Συνθήκη ΛΕΕ προβλέπει διαφορετικές διαδικασίες ανάλογα με το αν η ενίσχυση είναι υφιστάμενη ή νέα. Ενώ σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, τα «[σχέδια] που αποβλέπουν να θεσπίσουν ή να τροποποιήσουν τις ενισχύσεις» ή οι νέες ενισχύσεις πρέπει να κοινοποιούνται προηγουμένως στην Επιτροπή και δεν μπορούν να τεθούν σε εφαρμογή πριν η διαδικασία καταλήξει στην έκδοση τελικής αποφάσεως, οι υφιστάμενες ενισχύσεις μπορούν, σύμφωνα με το άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, να χορηγούνται νομοτύπως, εφόσον η Επιτροπή δεν έχει διαπιστώσει ότι δεν συμβιβάζονται με την κοινή αγορά (22).
50. Δεδομένου ότι μόνον οι νέες ενισχύσεις γεννούν υποχρέωση κοινοποιήσεως του μέτρου και μη εφαρμογής του, είναι κρίσιμο να διευκρινίζεται κατά πόσον ένα μέτρο συνιστά υφιστάμενη ή νέα ενίσχυση (23). Με το άρθρο 1 του κανονισμού 659/1999, το Συμβούλιο όρισε τη «νέα ενίσχυση» αποφατικά, ως κάθε ενίσχυση που δεν αποτελεί υφιστάμενη ενίσχυση, συμπεριλαμβανομένων των «μεταβολ[ών] υφιστάμενων ενισχύσεων». Δεν παρέχεται καμία διευκρίνιση ως προς ποιες είναι αυτές οι μεταβολές.
β) Τι είναι οι «μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων»;
51. Στο άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού 794/2004, η Επιτροπή όρισε ότι ως μεταβολή υφιστάμενης ενισχύσεως νοείται «κάθε αλλαγή, πλην των τροποποιήσεων καθαρά τυπικού ή διοικητικού χαρακτήρα, οι οποίες δεν είναι ικανές να επηρεάσουν την εκτίμηση του συμβιβάσιμου του εκάστοτε μέτρου ενίσχυσης με την κοινή αγορά». Ο ορισμός αυτός φαίνεται να απορρέει από παλαιότερη νομολογία (24). Απαντά όμως και σε πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου (25).
52. Πριν από τη θέσπιση της εν λόγω διατάξεως από την Επιτροπή, το Δικαστήριο είχε το ίδιο υποδείξει σε τι συνίσταντο οι εν λόγω μεταβολές. Στην υπόθεση Namur-Les assurances du crédit (26), υπόθεση-ορόσημο επί του ζητήματος, το Δικαστήριο έκρινε ότι «όταν η ενίσχυση προκύπτει από προγενέστερες νομοθετικές διατάξεις οι οποίες δεν τροποποιούνται, η εμφάνιση μιας νέας ενισχύσεως ή η τροποποίηση υφισταμένης ενισχύσεως δεν μπορεί να εκτιμηθεί με βάση τη σημασία της και ιδίως με βάση τα εμπλεκόμενα χρηματικά ποσά σε κάθε στιγμή της πορείας της επιχειρήσεως». Το Δικαστήριο διευκρίνισε επίσης ότι «[ο] χαρακτηρισμός μιας ενισχύσεως ως νέας ή ως υφισταμένης γίνεται σε συνάρτηση με τις διατάξεις που προβλέπουν τη θέσπισή της, τον τρόπο χορηγήσεώς της και τα όριά της» (27).
53. Στο πλαίσιο αυτό, το κατά πόσον ένα συγκεκριμένο μέτρο συνιστά «μεταβολή υφιστάμενων ενισχύσεων» εξαρτάται από την απάντηση σε τρία ερωτήματα. Πρώτον, σε τι συνίσταται το εθνικό μέτρο βάσει του οποίου χορηγείται η υφιστάμενη ενίσχυση; Μπορεί να είναι νομοθετική πράξη (όπως στην υπόθεση Namur-Les assurances du crédit), δημόσια σύμβαση (28) ή άλλη πράξη. Δεύτερον, έχει τροποποιηθεί το εν λόγω εθνικό μέτρο; Τρίτον, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα, η μεταβολή αυτή μήπως είναι καθαρά τυπικού ή διοικητικού χαρακτήρα;
54. Συνήθως, το τελευταίο αυτό ζήτημα αποδεικνύεται και το πλέον αμφιλεγόμενο. Ωστόσο, η νομολογία έχει αποφανθεί: αφενός, η επέκταση ενός εγκεκριμένου καθεστώτος ενισχύσεων, είτε χρονική (29) είτε ως προς τους δικαιούχους του (30), φαίνεται να ασκεί πάντοτε επίδραση στην ουσία της υφιστάμενης ενισχύσεως οπότε συνιστά μεταβολή της. Αφετέρου, εάν η φερόμενη μεταβολή είναι σύνθετη, απαιτείται πιο εμπεριστατωμένη ανάλυση (31).
55. Ωστόσο, σε όλες τις περιπτώσεις παρίσταται αναγκαία κάποια μορφή κρατικής παρεμβάσεως για τη μεταβολή του υφιστάμενου μέτρου ενισχύσεως (32).
56. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το κατά πόσον ένα μέτρο συνιστά «μεταβολή υφιστάμενων ενισχύσεων» προφανώς δεν μπορεί να προσδιοριστεί χωρίς να εξεταστεί η νομική πράξη που ενέκρινε το υφιστάμενο μέτρο ενισχύσεως. Εκτός από την περίπτωση κατά την οποία το επίμαχο μέτρο ενισχύσεως ανατρέχει σε χρόνο προγενέστερο της ενάρξεως ισχύος των Συνθηκών ή της προσχωρήσεως του οικείου κράτους μέλους στην Ένωση, σημείο αφετηρίας για να προσδιοριστεί κατά πόσον μια συγκεκριμένη περίσταση συνιστά «μεταβολή υφιστάμενων ενισχύσεων» (και άρα γεγονός που χρήζει κοινοποιήσεως) είναι συνήθως η απόφαση της Επιτροπής η οποία εγκρίνει το εν λόγω μέτρο ενισχύσεως (33). Συγκεκριμένα, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 659/1999, η Επιτροπή, υπό την ιδιότητα του ρυθμιστή των κρατικών ενισχύσεων, δύναται να εξαρτά την έγκρισή της από ορισμένες προϋποθέσεις. Εάν η ενίσχυση που καταβάλλεται στο πλαίσιο εγκεκριμένου καθεστώτος ενισχύσεων δεν πληροί τις προϋποθέσεις που τίθενται στην απόφαση της Επιτροπής περί εγκρίσεως του καθεστώτος, η καταβληθείσα ενίσχυση θα πρέπει να θεωρηθεί νέα ενίσχυση (34).
γ) Θέση
57. Σύμφωνα με την τρίτη ανάγνωση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, το ζήτημα που πρέπει να επιλύσει το Δικαστήριο είναι το κατά πόσον μια σημαντική αύξηση των φορολογικών εσόδων που χρηματοδοτούν ένα εγκεκριμένο καθεστώς ενισχύσεων ισοδυναμεί με μεταβολή του καθεστώτος αυτού κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, έστω και αν η νομοθετική και κανονιστική βάση του εν λόγω καθεστώτος ενισχύσεων παραμένει αμετάβλητη.
58. Οι αναιρεσείουσες και η Επιτροπή φρονούν ότι τούτο ισχύει στην προκειμένη περίπτωση. Στηρίζουν δε τη θέση τους αυτή κυρίως στο άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 794/2004.
59. Αντιθέτως, οι τρεις παρεμβαίνουσες κυβερνήσεις υποστηρίζουν την αντίθετη άποψη. Η Ελληνική και η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλούνται, ειδικότερα, την απόφαση Namur-Les assurances du crédit.
60. Συμφωνώ με αυτές τις κυβερνήσεις.
61. Όπως προαναφέρθηκε, η παραδοχή βάσει της οποίας το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στο πρώτο ερώτημα, όπως τούτο γίνεται αντιληπτό κατά την τρίτη ανάγνωση, είναι ότι τα επίμαχα φορολογικά έσοδα, συμπεριλαμβανομένης της αυξήσεως, αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων. Υπό αυτές τις περιστάσεις, η Επιτροπή οφείλει να λάβει υπόψη τους εν λόγω φόρους κατά την εξέταση του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων κατόπιν της κοινοποιήσεώς του, προκειμένου να αποφανθεί ως προς τη συμβατότητά του με την εσωτερική αγορά (35).
62. Απ’ ό,τι φαίνεται, η Επιτροπή όντως το έπραξε εν προκειμένω.
63. Με την απόφαση της 22ας Μαρτίου 2006, με την οποία ενέκρινε αρχικά το επίδικο καθεστώς ενισχύσεων, η Επιτροπή διαπίστωσε κατ’ ουσίαν ότι ο επίδικος φόρος και ο φόρος επί των τηλεοπτικών υπηρεσιών θα βασίζονταν στον κύκλο εργασιών, ενώ ο φόρος επί των κινηματογραφικών εισιτηρίων θα βασιζόταν στην προσέλευση στους κινηματογράφους και στο πλήθος των καταχωρισμένων εισιτηρίων (36). Η Επιτροπή ενέκρινε το καθεστώς, ενόψει της δεσμεύσεως που ανέλαβαν οι γαλλικές αρχές «να προβούν στις προσαρμογές που ενδεχομένως θα είναι αναγκαίες για τη συμμόρφωση με την εξέλιξη των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων στον τομέα του κινηματογράφου και των οπτικοακουστικών μέσων μετά τις 30 Ιουνίου 2007». Η έγκριση τελούσε υπό την αίρεση της υποβολής ετήσιας εκθέσεως σχετικά με τον τρόπο κατά τον οποίο θα εφαρμόζονταν τα κοινοποιηθέντα μέτρα (37).
64. Μετά την έκδοση της ως άνω αποφάσεως, οι γαλλικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή τροποποίηση του φόρου επί των τηλεοπτικών υπηρεσιών, με την οποία όχι μόνον αυξήθηκε ο αριθμός των υπόχρεων στον φόρο, αλλά διευρύνθηκε και η φορολογική βάση. Με την απόφαση της 10ης Ιουλίου 2007, η Επιτροπή ενέκρινε την τροποποίηση βάσει των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων (βλ. ανωτέρω, σημείο 9). Με την απόφαση αυτή, η δυνάμει της εν λόγω τροποποιήσεως μέγιστη ετήσια αύξηση των εσόδων προς διάθεση στο επίδικο καθεστώς ενισχύσεων μεταξύ των ετών 2009 και 2011 εκτιμήθηκε στα 16,5 εκατομμύρια ευρώ (38). Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι «η μεταβολή του υφιστάμενου μηχανισμού, η οποία επιφέρει αύξηση του προϋπολογισμού, δεν μεταβάλλει τη συλλογιστική της Επιτροπής όσον αφορά τη συμβατότητα της ενισχύσεως με την κοινή αγορά, όπως διαπιστώθηκε με την απόφαση της 22ας Μαρτίου 2006» (39).
65. Επομένως, είναι σαφές ότι η Επιτροπή έλαβε υπόψη το αναμενόμενο προϊόν των τριών φόρων κατά την εκτίμηση της συμβατότητας του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων με την κοινή αγορά.
66. Στη συνέχεια, το εν λόγω προϊόν αυξήθηκε κατά 46,3 % μεταξύ των ετών 2007 και 2011, λόγω της σημαντικής αυξήσεως των εσόδων από τον φόρο επί των τηλεοπτικών υπηρεσιών. Αυξήθηκε από 362 εκατομμύρια ευρώ το 2007 σε 631 εκατομμύρια ευρώ το 2011, ήτοι κατά περίπου 67,2 εκατομμύρια ευρώ ετησίως ή άνω του 300 % ετησίως, συγκριτικά με την υψηλότερη εκτίμηση. Συνιστά η μεταγενέστερη αυτή αύξηση των εσόδων μεταβολή του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων όπως αυτό εγκρίθηκε από την Επιτροπή μετά την απόφαση της 10ης Ιουλίου 2007;
67. Νομίζω πως όχι.
68. Συγκεκριμένα, η αύξηση αυτή συνιστά προφανώς μεταβολή των πραγματικών περιστάσεων, αλλά όχι διαρθρωτική τροποποίηση του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων, δεδομένου ότι οι φόροι που το χρηματοδοτούν δεν τροποποιήθηκαν στη συνέχεια. Βέβαια, έστω και με την αύξηση αυτή, το επίδικο καθεστώς ενισχύσεων πληροί τους όρους που έθεσε η Επιτροπή με το διατακτικό της αποφάσεως της 10ης Ιουλίου 2007. Εν πάση περιπτώσει, η μεταβολή υφιστάμενης ενισχύσεως δεν μπορεί να εκτιμηθεί με βάση τη σημασία της και ιδίως με βάση τα εμπλεκόμενα χρηματικά ποσά, όταν η ενίσχυση προκύπτει από προγενέστερες νομοθετικές διατάξεις που δεν τροποποιούνται (40). Ως εκ τούτου, η αύξηση αυτή καθαυτήν, όσο μεγάλη και αν είναι, δεν μπορεί αφ’ εαυτής να συνιστά μεταβολή υφιστάμενης ενισχύσεως.
69. Η Επιτροπή αντιτάσσει ότι τα κράτη μέλη δεν πρέπει να αντιμετωπίζουν επιπόλαια τις εκτιμήσεις που υποβάλλουν στην Επιτροπή ούτε μπορεί τα εν λόγω δεδομένα να στερούνται οποιουδήποτε έννομου αποτελέσματος απλώς και μόνο επειδή συνιστούν εκτιμήσεις.
70. Συμφωνώ με την Επιτροπή ότι οι αρχές του κράτους μέλους οφείλουν –δυνάμει της υποχρεώσεως καλόπιστης συνεργασίας που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ– να μεριμνούν ώστε οι εκτιμήσεις που υποβάλλουν στην Επιτροπή να είναι όσο το δυνατόν ακριβέστερες. Τυχόν αθέτηση της υποχρεώσεως αυτής γεννά δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής βάσει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ. Μολαταύτα, η Επιτροπή δεν μπορεί να στηρίξει τη θέση της σε ισχυρισμό περί δεσμευτικού αποτελέσματος των εκτιμήσεων: το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι, εξ ορισμού, οι εκτιμήσεις περιέχουν στοιχεία αβεβαιότητας. Πράγματι, εσφαλμένες εκτιμήσεις που υποβλήθηκαν από κράτη μέλη δεν μπορούν να ασκήσουν επίδραση ούτε καν στο κύρος της αποφάσεως της Επιτροπής με την οποία εγκρίνεται η κρατική ενίσχυση (41).
71. Αντιθέτως, όπως προανέφερα, απόκειται στην Επιτροπή, όταν εξετάζει καθεστώς ενισχύσεων χρηματοδοτούμενο από φόρο ή εισφορά που συνιστά αναπόσπαστο τμήμα του, να λαμβάνει υπόψη τη μέθοδο χρηματοδοτήσεως στο πλαίσιο εξετάσεως του εν λόγω καθεστώτος. Σε αυτή την περίπτωση, η Επιτροπή μπορεί, με το διατακτικό της ίδιας της αποφάσεώς της ή σε παράρτημά της, να θέσει όρο, βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 659/1999, υπό τη μορφή ανώτατου ορίου στη χρηματοδότηση του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων, ιδίως αν έχει υποψίες ότι το ποσό της χορηγούμενης ενισχύσεως μπορεί να ξεφύγει εκτός ελέγχου. Η παράβαση ενός τέτοιου όρου υποδηλώνει αναμφισβήτητα την ύπαρξη νέας ενισχύσεως.
72. Ωστόσο, η Επιτροπή εν προκειμένω δεν έπραξε κάτι τέτοιο. Πράγματι, όπως υποστηρίζει κατ’ ουσίαν η Γαλλική Κυβέρνηση δίχως να αντικρούεται επί του σημείου αυτού, καμία από τις εγκριτικές αποφάσεις της Επιτροπής δεν έθεσε ως προϋπόθεση ούτε καν την παρακολούθηση της εξέλιξης του προϊόντος των τριών φόρων.
73. Όταν, όπως φαίνεται να συμβαίνει στην υπό κρίση υπόθεση, η Επιτροπή στηρίζει την απόφασή της σε στοιχεία υποβαλλόμενα από κράτος μέλος τα οποία αποδεικνύονται ανακριβή, η Επιτροπή έχει ως αντιστάθμισμα στη διάθεσή της ορισμένα μέσα για την επανόρθωση της καταστάσεως, όπως είναι η κίνηση της διαδικασίας του άρθρου 9 του κανονισμού 659/1999 για την ανάκληση της αποφάσεως αυτής. Εναλλακτικά, εάν κρίνει ότι το επίδικο καθεστώς ενισχύσεων παύει να είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά, έχει τη δυνατότητα να προτείνει κατάλληλα μέτρα στις γαλλικές αρχές, στο πλαίσιο της διαδικασίας διαρκούς εξετάσεως των εγκεκριμένων καθεστώτων ενισχύσεων που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφοι 1 και 2, ΣΛΕΕ και στο κεφάλαιο V του κανονισμού 659/1999. Εντούτοις, η αύξηση των εσόδων δεν μπορεί αφ’ εαυτής να χαρακτηριστεί μεταβολή υφιστάμενης ενισχύσεως.
74. Τέλος, δεν συμφωνώ με τις αναιρεσείουσες και την Επιτροπή ότι το κατά πόσον ένα μέτρο συνιστά μεταβολή υφισταμένης ενισχύσεως κατά την έννοια του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 659/1999 ισοδυναμεί απλώς με το κατά πόσον έχει σημειωθεί αύξηση στον προϋπολογισμό εγκεκριμένου καθεστώτος ενισχύσεων άνω του 20 % (στο εξής: κανόνας του 20 %), βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 794/2004. Για να χαρακτηριστεί μεταβολή υφιστάμενων ενισχύσεων, μια τέτοια «αύξηση του προϋπολογισμού» πρέπει κατ’ ανάγκην να αποτελεί συνέπεια κρατικής παρεμβάσεως μη εγκριθείσας από την Επιτροπή. Στο υπό εξέταση ζήτημα, η χρηματοδότηση του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων εγκρίθηκε από την Επιτροπή και έκτοτε δεν έχει υποστεί κάποια διαρθρωτική μεταβολή. Η αποδοχή της θέσεως των αναιρεσειουσών και της Επιτροπής θα καθιστούσε άνευ αντικειμένου την έννοια της «κρατικής ενισχύσεως», εφόσον θα γινόταν ότι οι ενισχύσεις απλώς προκύπτουν με παρθενογένεση, χωρίς καμία κρατική παρέμβαση. Ωθούμενο στα άκρα, τούτο θα σήμαινε ότι «μεταβολή υφιστάμενων ενισχύσεων» μπορεί να προκύψει ακόμη και αν δεν μεταβληθεί το ονομαστικό ποσό της ενισχύσεως, αλλά απλώς αυξηθεί εκ των υστέρων η πραγματική του αξία –όπως στην περίπτωση που η ενίσχυση καταβάλλεται σε ξένο νόμισμα, το οποίο κατόπιν ανατιμάται. Όμως, η ύπαρξη της μεταβολής και, ως εκ τούτου, της ενισχύσεως δεν εξαρτάται μόνο από την τρέχουσα οικονομική συγκυρία. Εν πάση περιπτώσει, το αντικείμενο του κανονισμού αυτού είναι να προβλέψει τις τυπικές προϋποθέσεις που απαιτούνται στην πράξη σχετικά με τις κοινοποιήσεις των κρατικών ενισχύσεων και όχι να τροποποιήσει τους κανόνες του ουσιαστικού δικαίου όσον αφορά την έννοια της «κρατικής ενισχύσεως».
75. Από τις αποφάσεις που επικαλείται η Επιτροπή για να δικαιολογήσει τη θέση της δεν μπορώ να συναγάγω κάποιο διαφορετικό συμπέρασμα. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή παρερμηνεύει τις αποφάσεις αυτές.
76. Στην απόφαση Todaro Nunziatina & C (42), το Δικαστήριο στήριξε τη διαπίστωσή του για την ύπαρξη νέων ενισχύσεων τόσο στην άνω του 50 % αύξηση του προϋπολογισμού υπέρ του οικείου καθεστώτος ενισχύσεων, κατά παράβαση όρου της εγκριτικής αποφάσεως, όσο και στη διετή παράταση της χρονικής περιόδου κατά τη διάρκεια της οποίας επρόκειτο να ισχύσουν οι όροι χορηγήσεως του εν λόγω καθεστώτος. Στη δε απόφαση Ιταλία κατά Επιτροπής (43), η Ιταλική Κυβέρνηση είχε κοινοποιήσει στην Επιτροπή την πρόθεσή της να διαθέσει επιπλέον 10 εκατομμύρια ευρώ στον προϋπολογισμό καθεστώτος ενισχύσεων ήδη εγκεκριμένου από το εν λόγω θεσμικό όργανο (αύξηση αντίστοιχη προς το 100 % του καθεστώτος ενισχύσεων). Επομένως, η εν λόγω κυβέρνηση είχε σαφή βούληση να παρέμβει και να παράσχει κάτι περισσότερο από αυτό το αρχικώς εγκριθέν: τούτο προφανώς συνιστά νέα ενίσχυση. Εν πάση περιπτώσει, καμία από αυτές τις αποφάσεις δεν αφορούσε τα ερωτήματα επί των οποίων καλείται σήμερα να αποφανθεί το Δικαστήριο, ήτοι το κατά πόσον ένας συγκεκριμένος φόρος αποτελεί αναπόσπαστο μέρος καθεστώτος ενισχύσεων ή κατά πόσον η σημαντική αύξηση του προϊόντος φόρων που χρηματοδοτούν υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων συνιστά μεταβολή του εν λόγω καθεστώτος, όταν το ίδιο το καθεστώς παραμένει αμετάβλητο.
77. Συνεπώς, και παρά το γεγονός ότι, στο σημείο αυτό, δυσκολεύομαι να αντιληφθώ τη σχέση μεταξύ των τριών φόρων και του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πρώτο ερώτημα ως εξής:
– η αύξηση των φορολογικών εσόδων που προορίζονται για τη χρηματοδότηση καθεστώτος ενισχύσεων δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων της ΣΛΕΕ, εάν ο εν λόγω φόρος, μολονότι προορίζεται για τη χρηματοδότηση του καθεστώτος ενισχύσεων, δεν έχει άμεσο αντίκτυπο στο ύψος της καταβαλλόμενης ενισχύσεως. Η σχετική διαπίστωση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο στο πλαίσιο της κύριας δίκης.
– κατ’ ορθή ερμηνεία του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 659/1999, όταν οι όροι που διέπουν ένα καθεστώς ενισχύσεων παραμένουν αμετάβλητοι, τυχόν σημαντική αύξηση –σε σύγκριση με τις εκτιμήσεις που προσκομίστηκαν στο πλαίσιο της κοινοποιήσεως του εν λόγω καθεστώτος– του προϊόντος του φόρου που χρηματοδοτεί το εν λόγω καθεστώς, του οποίου ο φόρος αποτελεί αναπόσπαστο μέρος και το οποίο έχει εγκριθεί από την Επιτροπή, δεν συνιστά μεταβολή του εν λόγω καθεστώτος, η οποία συνεπάγεται υποχρέωση κοινοποιήσεως και μη εφαρμογής της ενισχύσεως δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, εάν η Επιτροπή, με την απόφασή της περί εγκρίσεως του εν λόγω καθεστώτος, δεν έχει θέσει ως όρο την επιβολή ορίου στο μελλοντικό προϊόν του φόρου ή, εν πάση περιπτώσει, εάν το εν λόγω προϊόν δεν υπερβαίνει αυτό το όριο.
Γ. Επί του πρώτου υποερωτήματος του δεύτερου ερωτήματος
78. Με το πρώτο υποερώτημα του δεύτερου ερωτήματός του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ’ ουσίαν με ποιον τρόπο πρέπει να εφαρμοστεί, υπό τις περιστάσεις που περιγράφονται στο πρώτο ερώτημα, το άρθρο 4 του κανονισμού 794/2004, ιδίως υπό το πρίσμα της υποχρεώσεως που υπέχουν τα κράτη μέλη από το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ να κοινοποιούν τα καθεστώτα ενισχύσεων πριν τα θέσουν σε εφαρμογή.
79. Σε περίπτωση που το Δικαστήριο απαντήσει στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα κατά τον τρόπο που προτείνω, καθίσταται άνευ αντικειμένου το πρώτο υποερώτημα του δεύτερου ερωτήματος, το οποίο απορρέει από το εν λόγω πρώτο ερώτημα. Ωστόσο, σε περίπτωση που το Δικαστήριο διαφωνήσει μαζί μου επί του πρώτου ερωτήματος, η γνώμη μου είναι η εξής.
80. Όταν ένα εγκεκριμένο καθεστώς ενισχύσεων υφίσταται μεταβολή υπό τη μορφή σημαντικής αυξήσεως των εσόδων σε σύγκριση με τις αρχικά κοινοποιηθείσες εκτιμήσεις, η μόνη δυνατή εξέλιξη είναι, όπως κατ’ ουσίαν ισχυρίζεται η Επιτροπή, να γεννηθεί υποχρέωση κοινοποιήσεως κατά το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ το αργότερο κατά τον χρόνο που το οικείο κράτος μέλος έλαβε ή όφειλε να έχει λάβει γνώση του γεγονότος ότι το προϊόν του εν λόγω φόρου ήταν προδήλως δυσανάλογο προς τις κοινοποιηθείσες στην Επιτροπή εκτιμήσεις.
81. Ωστόσο, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το να επιτρέπεται στο εκάστοτε κράτος μέλος να μην προβαίνει σε κοινοποίηση μέχρι το χρονικό σημείο κατά το οποίο λαμβάνει ή οφείλει να έχει λάβει γνώση της σημαντικής αυξήσεως των εσόδων σε σύγκριση με τις εκτιμήσεις που κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή δύσκολα συμβιβάζεται με την ίδια την έννοια της προηγούμενης κοινοποιήσεως. Σημειωτέον ότι η ερμηνεία του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ που προτείνουν οι αναιρεσείουσες και κατά την οποία η Επιτροπή αρκεί απλώς να ενημερώνεται «εγκαίρως» είναι εσφαλμένη: Το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ ορίζει σαφώς ότι «[τ]ο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος δεν δύναται να εφαρμόσει τα σχεδιαζόμενα μέτρα πριν η Επιτροπή καταλήξει σε τελική απόφαση». Τούτο σημαίνει ότι κάθε νέα ενίσχυση, είτε υπό τη μορφή νέου μέτρου είτε υπό τη μορφή μεταβολής υφιστάμενης ενισχύσεως, πρέπει να μείνει ανεφάρμοστη εωσότου η Επιτροπή δώσει την έγκρισή της. Το άρθρο 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού 659/1999 δεν προβλέπει διάκριση μεταξύ του κατά πόσον ένα «σχεδιαζόμενο μέτρο» συνιστά νέο μέτρο ή μεταβολή υφιστάμενου, οπότε η διάκριση αυτή είναι τεχνητή (44).
82. Επιπλέον, η εξάρτηση της προθεσμίας κοινοποιήσεως από τη γνώση του οικείου κράτους μέλους προσθέτει ένα υποκειμενικό στοιχείο στην εξίσωση, παρά το γεγονός ότι το άρθρο 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ορίζει την έννοια της «κρατικής ενισχύσεως» κατά τρόπο αντικειμενικό, σε συνάρτηση με τα αποτελέσματα της οικείας κρατικής παρεμβάσεως (45). Τούτο ισχύει σαφώς ως προς το ζήτημα του χρονικού σημείου κατά το οποίο η αύξηση των φορολογικών εσόδων καθίσταται «σημαντική».
83. Πράγματι, η ανάλυση που προηγήθηκε στα ανωτέρω σημεία απλώς επιβεβαιώνει την άποψη ότι, όταν πρόκειται για σημαντικές αυξήσεις στα φορολογικά έσοδα που χρηματοδοτούν εγκεκριμένο καθεστώς ενισχύσεων σε σύγκριση με τις κοινοποιηθείσες εκτιμήσεις, η υποχρέωση προηγούμενης κοινοποιήσεως στερείται νοήματος. Με κίνδυνο να επαναληφθώ, επισημαίνω ότι για αυτόν τον λόγο φρονώ ότι η υποχρέωση προηγούμενης κοινοποιήσεως του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ μάλλον παρέχει έρεισμα στην άποψη ότι μια τέτοια αύξηση δεν συνιστά γεγονός που χρήζει κοινοποιήσεως.
Δ. Επί του δεύτερου και του τρίτου υποερωτήματος του δεύτερου ερωτήματος
84. Με το δεύτερο και το τρίτο υποερώτημα του δεύτερου ερωτήματός του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατά πόσον ο κανόνας του 20 % που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 794/2004 πρέπει να υπολογίζεται βάσει των κεφαλαίων που διατίθενται εν γένει στο καθεστώς ενισχύσεων ή, μάλλον, βάσει των πραγματικών δαπανών που χορηγούνται στους δικαιούχους, εξαιρουμένων των ποσών που τίθενται στο αποθεματικό ή εκείνων που εισπράττονται υπέρ του Δημοσίου (δεύτερο υποερώτημα). Εάν το κατώτατο αυτό όριο πρέπει να υπολογίζεται βάσει των δαπανών που προορίζονται για το καθεστώς ενισχύσεων, το αιτούν δικαστήριο ερωτά (τρίτο υποερώτημα) κατά πόσον η εκτίμηση πρέπει να γίνεται βάσει συγκρίσεως μεταξύ του μέγιστου ποσού ενισχύσεως που ενέκρινε η Επιτροπή με την απόφασή της και του συνολικού προϋπολογισμού που κατόπιν διατέθηκε στα διάφορα εγκεκριμένα μέτρα ενισχύσεως, ή, μάλλον, βάσει συγκρίσεως μεταξύ του κοινοποιηθέντος ανώτατου ορίου για κάθε τύπο ενισχύσεως, όπως προσδιορίζεται με την απόφαση της Επιτροπής, και της γραμμής του προϋπολογισμού του οργανισμού διαθέσεως.
85. Τα ερωτήματα αυτά είναι μάλλον τεχνικού χαρακτήρα. Όπως και στο πρώτο υποερώτημα του δεύτερου ερωτήματος, η απάντηση στο δεύτερο και στο τρίτο υποερώτημα παρίσταται αναγκαία μόνο στο μέτρο κατά το οποίο οι τρεις φόροι αποτελούν όντως αναπόσπαστο μέρος του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων και η σημαντική αύξηση του προϊόντος των φόρων συνιστά όντως μεταβολή του εγκεκριμένου καθεστώτος ενισχύσεων, η οποία στη συνέχεια γεννά υποχρέωση του κράτους μέλους να κοινοποιήσει την εν λόγω μεταβολή στην Επιτροπή. Σε περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι ισχύει κάτι τέτοιο, θα παραθέσω εν συντομία τις ακόλουθες εκτιμήσεις.
86. Όσον αφορά το ζήτημα που τίθεται με το δεύτερο υποερώτημα του δεύτερου ερωτήματος, μολονότι κατ’ όνομα αφορά την ερμηνεία του κανόνα του 20 % που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 794/2004, είναι και πάλι σκόπιμο να ανατρέξουμε στο τρίτο εδάφιο του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Η διάταξη αυτή απαιτεί από το ενδιαφερόμενο κράτος να μην εφαρμόζει τα σχεδιαζόμενα μέτρα προτού η επίσημη διαδικασία έρευνας καταλήξει σε τελική απόφαση. Δεδομένης της παραδοχής στην οποία το Δικαστήριο πρέπει να βασίσει την απάντησή του, ήτοι στο ότι οι τρεις φόροι αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων, η απαγόρευση εφαρμογής του μέτρου ενισχύσεως πρέπει να καλύπτει όχι μόνο τις εκταμιεύσεις που πράγματι έγιναν προς τους δικαιούχους στο πλαίσιο του καθεστώτος, αλλά και το προγενέστερο στάδιο της εισπράξεως των εσόδων από τα οποία χρηματοδοτείται το καθεστώς. Ως εκ τούτου, στο μέτρο κατά το οποίο ένα εγκεκριμένο καθεστώς ενισχύσεων χρηματοδοτείται από φόρο που αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του καθεστώτος αυτού, το γεγονός που χρήζει κοινοποιήσεως δεν περιορίζεται στις πραγματικές δαπάνες του εν λόγω καθεστώτος, αλλά εκτείνεται και στην άντληση των κεφαλαίων για τη χρηματοδότησή του.
87. Πράγματι, ενώ υπό κανονικές συνθήκες οι επιχειρήσεις δεν μπορούν να επικαλούνται τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων για να αποφύγουν την καταβολή φόρων, η κρίσιμη εν προκειμένω περίσταση είναι ότι οι τρεις φόροι, ως αναπόσπαστο μέρος του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων, συνιστούν την άμεση βάση για τη χρηματοδότηση του καθεστώτος αυτού. Υπό το πρίσμα αυτό, η στρέβλωση του ανταγωνισμού την οποία σκοπούν να αποτρέψουν οι κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων δεν λαμβάνει χώρα μόνον κατά τη χορήγηση της ενισχύσεως στους δικαιούχους στο πλαίσιο του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων, αλλά ήδη κατά τον χρόνο επιβολής των φόρων αυτών στις επιχειρήσεις που είναι υπόχρεες για την καταβολή του, εάν οι εν λόγω φόροι δεν παραμένουν στα ταμεία του Δημοσίου (46). Το γεγονός ότι οι δικαιούχοι ενδέχεται να μη τελούν σε ανταγωνιστική σχέση προς τις αναιρεσείουσες δεν ασκεί καμία επίδραση ως προς αυτό το ζήτημα (47). Το μόνο γεγονός που πρέπει να ληφθεί υπόψη είναι το κατά πόσον ο φορολογούμενος υπόκειται σε φόρο που αποτελεί αναπόσπαστο μέρος μέτρου ενισχύσεως, το οποίο εφαρμόζεται κατά παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ (48).
88. Κατά συνέπεια, τα ποσά που το CNC έθεσε στο αποθεματικό ή τα οποία εισπράχθηκαν υπέρ του Γαλλικού Δημοσίου πρέπει να συνεκτιμηθούν για τον υπολογισμό του κατά πόσον πληρούται το κατώτατο όριο που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 794/2004.
89. Τέλος, όσον αφορά το ζήτημα που τίθεται με το τρίτο υποερώτημα του δεύτερου ερωτήματος, τούτο βασίζεται στην παραδοχή ότι η έννοια του «προϋπολογισμού» του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 794/2004 αφορά τις πραγματικές δαπάνες και όχι τα εισπραχθέντα έσοδα. Σε περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει ότι ισχύει κάτι τέτοιο, το αιτούν δικαστήριο ερωτά αν –προκειμένου να εκτιμηθεί κατά πόσον συντρέχει υπέρβαση του κατώτατου ορίου του 20 %– πρέπει να συγκριθεί το συνολικό ανώτατο όριο ενισχύσεως που ενέκρινε η Επιτροπή με τον συνολικό προϋπολογισμό που διατίθεται στην ενίσχυση από τον αρμόδιο οργανισμό ή πρέπει μάλλον να συγκριθούν τα ανώτατα όρια για κάθε υποκατηγορία ενισχύσεων που παρατίθεται στην απόφαση της Επιτροπής με τη γραμμή προϋπολογισμού του εν λόγω οργανισμού.
90. Η απάντησή μου είναι «και τα δύο».
91. Εάν η Επιτροπή εγκρίνει ένα καθεστώς ενισχύσεων με βάση ανώτατα όρια ενισχύσεως προτεινόμενα από ορισμένο κράτος μέλος, τα εν λόγω προτεινόμενα ανώτατα όρια ενισχύσεως αποτελούν μέρος της κοινοποιήσεως υπό το πρίσμα της οποίας πρέπει να νοείται η έγκριση (49). Εάν τα κοινοποιηθέντα ανώτατα όρια που έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή περιλαμβάνουν τόσο ένα (υψηλότερο) οριζόντιο ανώτατο όριο ενισχύσεων όσο και διάφορα (χαμηλότερα) κάθετα ανώτατα όρια ενισχύσεων, τότε οι περιορισμοί που τίθενται με καθένα από τα εν λόγω ανώτατα όρια πρέπει κανονικά να τηρούνται από το οικείο κράτος μέλος. Η Επιτροπή μπορεί ασφαλώς να απαιτεί ως προϋπόθεση για την έγκριση μια νέα κοινοποίηση από το οικείο κράτος μέλος –εφόσον υπάρχει υπέρβαση ανώτατου ορίου.
92. Κατά τη γνώμη μου, το ίδιο ισχύει και για τον κανόνα του 20 %.
93. Όταν τίθενται ειδικά ανώτατα όρια ενισχύσεως με απόφαση που εγκρίνει καθεστώς ενισχύσεων, το ζήτημα του κατά πόσον υπήρξε αύξηση του προϋπολογισμού που χρήζει κοινοποιήσεως δεν μπορεί να εξαρτάται μόνον από το συνολικό ποσό της εγκριθείσας ενισχύσεως έναντι του συνολικού προϋπολογισμού του οργανισμού που έχει επιφορτιστεί με τη χορήγησή της. Σε διαφορετική περίπτωση, τα κράτη μέλη ενδέχεται να υποκύπτουν στον πειρασμό να παραβιάζουν τα ειδικά ανώτατα όρια ενισχύσεως που τα ίδια έχουν κοινοποιήσει.
94. Το γεγονός ότι η υπέρβαση των ειδικών (κάθετων) ανώτατων ορίων συνεπάγεται συνήθως χαμηλότερα ποσά ενισχύσεων –και άρα μειωμένη ένταση ενισχύσεως– απ’ ό,τι η υπέρβαση του συνολικού (οριζόντιου) ορίου σχετίζεται με την εκτίμηση της συμβατότητας της τροποποιήσεως του καθεστώτος ενισχύσεων και όχι με την ύπαρξη της (τροποποιήσεως υφιστάμενης) ενισχύσεως.
95. Συνεπώς, σε περίπτωση που το Δικαστήριο αποφασίσει να δώσει απάντηση στο τρίτο υποερώτημα, προτείνω η απάντηση αυτή να είναι ότι, κατ’ ορθή ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 794/2004, στο πλαίσιο εξετάσεως του κατά πόσον συντρέχει υπέρβαση του κατώτατου ορίου του 20 % που ορίζεται στην εν λόγω διάταξη, το ανώτατο όριο ενισχύσεως το οποίο καθορίζει η απόφαση της Επιτροπής περί εγκρίσεως του καθεστώτος ενισχύσεων πρέπει να συγκρίνεται με τον συνολικό προϋπολογισμό που διατίθεται στην ενίσχυση από τον αρμόδιο οργανισμό, τα δε ανώτατα όρια για κάθε υποκατηγορία ενισχύσεων που παρατίθεται στην ως άνω απόφαση πρέπει να συγκρίνονται με τη γραμμή προϋπολογισμού του εν λόγω οργανισμού.
Ε. Επί του αιτήματος αναστολής των διαχρονικών αποτελεσμάτων της αποφάσεως
96. Η Γαλλική Κυβέρνηση ζήτησε από το Δικαστήριο να αναστείλει τα διαχρονικά αποτελέσματα της αποφάσεως, σε περίπτωση που κρίνει ότι η αύξηση κατά 20 % του προϊόντος των τριών φόρων που διατέθηκε στο επίδικο καθεστώς ενισχύσεων, σε σχέση με τις εκτιμήσεις που δόθηκαν με την απόφαση της Επιτροπής της 10ης Ιουλίου 2007, συνιστά ουσιώδη μεταβολή του εν λόγω καθεστώτος η οποία θα έπρεπε να είχε κοινοποιηθεί στην Επιτροπή.
97. Εάν το Δικαστήριο ακολουθήσει την πρότασή μου, το ζήτημα αυτό καθίσταται άνευ αντικειμένου. Μολαταύτα, θα παραθέσω εν συντομία τις εκτιμήσεις μου.
98. Το Δικαστήριο περιορίζει τα διαχρονικά αποτελέσματα των αποφάσεών του εντελώς κατ’ εξαίρεση και μόνον. Προκειμένου να γίνει δεκτός ένας τέτοιος περιορισμός, πρέπει να πληρούνται δύο βασικά κριτήρια, και συγκεκριμένα οι ενδιαφερόμενοι να έχουν ενεργήσει με καλή πίστη και να υφίσταται κίνδυνος σημαντικών διαταραχών (50).
99. Συναφώς, η Γαλλική Κυβέρνηση ισχυρίζεται, πρώτον, ότι οι γαλλικές αρχές παρέλειψαν να κοινοποιήσουν τη μεταβολή του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων εξαιτίας της αντικειμενικής και εκτεταμένης αβεβαιότητας ως προς την έκταση της υποχρεώσεώς τους κοινοποιήσεως, στην οποία συνέβαλε σε μεγάλο βαθμό η Επιτροπή. Δεύτερον, η Γαλλική Κυβέρνηση επικαλείται το μεγάλο πλήθος εννόμων σχέσεων που έχουν συναφθεί καλόπιστα και έχουν εξαντλήσει τα έννομα αποτελέσματά τους κατά το παρελθόν μεταξύ των γαλλικών αρχών και, αφενός, των οικείων φορολογουμένων, οι οποίοι συνιστούν ένα τεράστιο και ετερογενές πλήθος επιχειρηματιών και, αφετέρου, των δικαιούχων του επίδικου καθεστώτος ενισχύσεων, στους οποίους χορηγήθηκε ενίσχυση ύψους 2 101 267 000 ευρώ μεταξύ των ετών 2006 και 2011.
100. Με την απόφαση Régie Networks (51), που αφορούσε επίσης γαλλικό καθεστώς ενισχύσεων για τη στήριξη τοπικών ραδιοφωνικών σταθμών, το Δικαστήριο περιόρισε τα αποτελέσματα της ακύρωσης της επίδικης στην υπόθεση εκείνη αποφάσεως της Επιτροπής. Εντούτοις, η κρίση του Δικαστηρίου στηρίχθηκε εν μέρει σε εκτιμήσεις σχετικές με την αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής να αποφασίζει την έγκριση κρατικών ενισχύσεων και με τη δικαιοδοσία του Δικαστηρίου να ακυρώνει τέτοιες αποφάσεις.
101. Συμφωνώ με τη Γαλλική Κυβέρνηση ότι η διαφορά της κύριας δίκης περιέχει σημαντικά ενδεικτικά στοιχεία ανασφάλειας δικαίου ως προς την ορθή ερμηνεία της έννοιας της «μεταβολής υφιστάμενων ενισχύσεων» και ότι ουδόλως προκύπτει ότι οι γαλλικές αρχές ή οι δικαιούχοι του καθεστώτος ενισχύσεων ενήργησαν κακόπιστα, δεδομένου ότι η Επιτροπή ουδέποτε αμφισβήτησε την επίμαχη αύξηση έως σήμερα. Και πάλι, όμως, δεν θεωρώ ότι το αίτημα της εν λόγω κυβερνήσεως μπορεί να ευδοκιμήσει.
102. Συγκεκριμένα, όσον αφορά τον κίνδυνο σημαντικών διαταραχών, καταρχάς, συνιστά πάγια νομολογία ότι οι δημοσιονομικές συνέπειες που θα μπορούσε να έχει για ορισμένο κράτος μέλος η έκδοση προδικαστικής αποφάσεως δεν δικαιολογούν, αφ’ εαυτών, τον περιορισμό των διαχρονικών αποτελεσμάτων της αποφάσεως του Δικαστηρίου (52). Εν πάση περιπτώσει, η Γαλλική Κυβέρνηση δεν εξήγησε τον λόγο για τον οποίο η επιστροφή των επίδικων ενισχύσεων θα είχε καταστροφικές συνέπειες.
103. Κατά δεύτερον, με την απόφαση Schulz και Egbringhoff (53), το Δικαστήριο δεν θεώρησε ότι η αμφισβήτηση της εγκυρότητας ορισμένων έννομων σχέσεων που είχαν εξαντλήσει τα αποτελέσματά τους στο παρελθόν θα διατάρασσε αναδρομικά ολόκληρο τον τομέα της παροχής ηλεκτρικής ενέργειας και φυσικού αερίου στη Γερμανία ούτε, κατά συνέπεια, ότι είχε αποδειχθεί η ύπαρξη κινδύνου σοβαρών διαταραχών. Κατά μείζονα λόγο, τέτοιος κίνδυνος δεν προκύπτει ούτε στην υπό εξέταση περίπτωση.
104. Υπό αυτές τις περιστάσεις, θα πρότεινα να απορριφθεί το αίτημα περιορισμού των διαχρονικών αποτελεσμάτων της αποφάσεως του Δικαστηρίου.
IV. Πρόταση
105. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω εκτιμήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει τις ακόλουθες απαντήσεις στα ερωτήματα που υπέβαλε το Conseil d’État (Συμβούλιο της Επικρατείας, Γαλλία):
– η αύξηση των φορολογικών εσόδων που προορίζονται για τη χρηματοδότηση καθεστώτος ενισχύσεων δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων της Συνθήκης ΛΕΕ, εάν ο εν λόγω φόρος, μολονότι προορίζεται για τη χρηματοδότηση του καθεστώτος ενισχύσεων, δεν έχει άμεσο αντίκτυπο στο ύψος της καταβαλλόμενης ενισχύσεως. Η σχετική διαπίστωση απόκειται στο αιτούν δικαστήριο στο πλαίσιο της κύριας δίκης.
– κατ’ ορθή ερμηνεία του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και του άρθρου 1, στοιχείο γʹ, του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [108 ΣΛΕΕ], όταν οι όροι που διέπουν ένα καθεστώς ενισχύσεων παραμένουν αμετάβλητοι, τυχόν σημαντική αύξηση –σε σύγκριση με τις εκτιμήσεις που προσκομίστηκαν στο πλαίσιο της κοινοποιήσεως του εν λόγω καθεστώτος– του προϊόντος του φόρου που χρηματοδοτεί το εν λόγω καθεστώς, του οποίου ο φόρος αποτελεί αναπόσπαστο μέρος και το οποίο έχει εγκριθεί από την Επιτροπή, δεν συνιστά μεταβολή του εν λόγω καθεστώτος, η οποία συνεπάγεται υποχρέωση κοινοποιήσεως και μη εφαρμογής της ενισχύσεως δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, εάν η Επιτροπή, με την απόφασή της περί εγκρίσεως του εν λόγω καθεστώτος, δεν έχει θέσει ως όρο την επιβολή ορίου στο μελλοντικό προϊόν του φόρου ή, εν πάση περιπτώσει, εάν το εν λόγω προϊόν δεν υπερβαίνει αυτό το όριο.