RETTENS DOM (Niende Afdeling)
15. september 2016 (*)
»Dumping – import af biodiesel med oprindelse i Indonesien – endelig antidumpingtold – artikel 2, stk. 5, i forordning (EF) nr. 1225/2009 – normal værdi – produktionsomkostninger«
I sag T-120/14,
PT Ciliandra Perkasa, Jakarta (Indonesien), ved advokaterne F. Graafsma og J. Cornelis,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union, først ved S. Boelaert, derefter ved H. Marcos Fraile, som befuldmægtigede, bistået af advokaterne R. Bierwagen og C. Hipp,
sagsøgt,
støttet af:
Europa-Kommissionen ved J.-F. Brakeland, M. França og A. Stobiecka-Kuik, som befuldmægtigede,
og af
European Biodiesel Board (EBB), Bruxelles (Belgien), ved advokaterne O. Prost og M.-S. Dibling,
intervenienter,
angående en påstand støttet på artikel 263 TEUF om annullation af Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 1194/2013 af 19. november 2013 om indførelse af en endelig antidumpingtold og endelig opkrævning af den midlertidige told på importen af biodiesel med oprindelse i Argentina og Indonesien (EUT 2013, L 315, s. 2), for så vidt som sagsøgeren ved forordningen pålægges en antidumpingtold
har
RETTEN (Niende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, G. Berardis, og dommerne O. Czúcz (refererende dommer) og A. Popescu,
justitssekretær: fuldmægtig M. Junius,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 14. april 2016,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
Den administrative procedure
1 Sagsøgeren, PT Ciliandra Perkasa, er et indonesisk selskab, som producerer og eksporterer biodiesel til Den Europæiske Union.
2 Biodiesel, som er et erstatningsbrændstof, der minder om almindelig diesel, produceres i Unionen, men importeres ligeledes i store mængder. I Indonesien produceres biodiesel fortrinsvis på basis af rå palmeolie (herefter »RPO«), som er det væsentligste råmateriale, der anvendes ved produktionen af biodiesel.
3 Efter klage indgivet den 17. juli 2012 af European Biodiesel Board (EBB) på vegne af producenter, der repræsenterer mere end 60% af den samlede biodieselproduktion i Unionen, offentliggjorde Europa-Kommissionen den 29. august 2012 en meddelelse om indledning af en antidumpingprocedure vedrørende importen af biodiesel med oprindelse i Argentina og Indonesien (EUT 2012, C 260, s. 8) i henhold til artikel 5 i Rådets forordning (EF) nr. 1225/2009 af 30. november 2009 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (EUT 2009, L 343, s. 51, herefter »grundforordningen«).
4 Undersøgelsen af dumping og skade omfattede perioden fra den 1. juli 2011 til den 30. juni 2012 (herefter »undersøgelsesperioden«). Undersøgelsen af udviklingstendenser af relevans for vurderingen af skaden omfattede perioden fra den 1. januar 2009 til afslutningen af undersøgelsesperioden.
5 Sagsøgeren blev udvalgt til at indgå i den stikprøve af indonesiske eksporterende producenter, der blev udvalgt i forbindelse med den omhandlede undersøgelse, og besvarede i denne sammenhæng Kommissionens spørgeskemaer.
6 Den 27. maj 2013 vedtog Kommissionen forordning (EF) nr. 490/2013 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på importen af biodiesel med oprindelse i Argentina og Indonesien (EFT 2013, L 141, s. 6, herefter »den midlertidige forordning«). I denne forordning anførte Kommissionen bl.a. de enkeltheder, der understøtter de væsentligste faktiske omstændigheder og betragtninger, på grundlag af hvilke de midlertidige antidumpingforanstaltninger blev indført. Den midlertidige told, der fandt anvendelse på sagsøgeren, var nul, idet den normale værdi for samme vare blev fastsat på grundlag af oplysninger indeholdt i dennes svar på de i præmis 5 ovenfor nævnte spørgeskemaer uden justering for omkostningerne til RPO.
7 Ifølge 63. betragtning til den midlertidige forordning beregnede Kommissionen den normale værdi af samme vare i henhold til den procedure, der er foreskrevet i grundforordningens artikel 2, stk. 3 og 6, idet den lagde de eksporterende producenters produktionsomkostninger i undersøgelsesperioden, forhøjet med salgs- og administrationsomkostninger, andre generalomkostninger og en rimelig fortjenstmargen til grund. Kommissionen præciserede ligeledes, at spørgsmålet om, hvorvidt disse omkostninger på rimelig vis afspejlede de omkostninger, der var associeret med produktionen af den pågældende vare, ville blive undersøgt i undersøgelsens endelige fase, fordi den ikke havde tilstrækkelige oplysninger vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt den differentierede eksportafgiftsordning i Indonesien (herefter »DEA-ordningen«) pressede prisen på palmeolie og dermed forvred omkostningerne for biodieselproducenterne.
8 Kommissionen anførte i 64. og 65. betragtning til den midlertidige forordning, at undersøgelsen havde godtgjort, at det indonesiske hjemmemarked for biodiesel var særdeles statsreguleret, således at fortjenesten ikke kunne baseres på de faktiske oplysninger fra virksomhederne i stikprøven, da hjemmemarkedssalget ikke kunne betragtes som salg, der havde fundet sted i normal handel. Kommissionen præciserede ligeledes, at det beløb, der blev anvendt som fortjeneste ved beregningen af den normale værdi, som følge heraf blev fastsat i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 6, litra c).
9 Den 1. oktober 2013 gav Kommissionen alle de interesserede parter meddelelse om de væsentligste faktiske omstændigheder og betragtninger, på grundlag af hvilke den påtænkte at anbefale indførelse af endelig antidumpingtold på import af den pågældende vare (herefter »den endelige meddelelse«), og alle parterne blev pålagt en frist for fremlæggelse af bemærkninger til den endelige meddelelse.
10 Kommissionen foreslog i den endelige meddelelse, at sagsøgeren blev pålagt en antidumpingtold svarende til forskellen mellem dumpingmargenen og den margen, der som resultat af en justering af omkostningerne til RPO blev fastlagt under den midlertidige fase. I følgeskrivelsen oplyste Kommissionen sagsøgeren om muligheden for at foreslå et tilsagn.
11 Den 15. oktober 2013 deltog sagsøgeren i en formel høring, under hvilken sagsøgeren anfægtede den justering af omkostningerne, som Kommissionen havde foretaget, samt beregningen af den rimelige fortjenstmargen ved beregningen af den normale værdi af samme vare.
12 Den 17. oktober 2013 fremlagde sagsøgeren sine bemærkninger til den endelige meddelelse samt et forslag til tilsagn.
13 Den 8. november 2013 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at dens forslag til tilsagn ikke kunne accepteres.
14 Den 19. november 2013 vedtog Rådet for Den Europæiske Union gennemførelsesforordning (EU) nr. 1194/2013 om indførelse af en endelig antidumpingtold og endelig opkrævning af den midlertidige told på importen af biodiesel med oprindelse i Argentina og Indonesien (EUT 2013, L 315, s. 2, herefter »den anfægtede forordning«).
Den anfægtede forordning
15 Rådet tiltrådte for det første i 28. betragtning til den anfægtede forordning konklusionerne i den midlertidige forordning, ifølge hvilke den normale værdi af samme vare blev beregnet i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 3 og 6. Rådet anførte i denne forbindelse, at hjemmemarkedssalget ikke kunne anses for at have fundet sted i normal handel, idet det indonesiske marked for biodiesel var særdeles statsreguleret.
16 For så vidt angår beregningen af omkostningerne ved produktionen af den vare, der er omfattet af undersøgelsen, fremgår det imidlertid af 30., 34. og 66.-74. betragtning til den anfægtede forordning, at Rådet efter en yderligere undersøgelse accepterede Kommissionens forslag om at ændre de konklusioner, der fremgår af 63. betragtning til den midlertidige forordning. Rådet tiltrådte bl.a. den analyse, hvorefter DEA-ordningen pressede prisen på RPO, som er det væsentligste råmateriale, til et kunstigt lavt niveau på hjemmemarkedet og derved påvirkede biodieselproducenternes omkostninger. Da omkostningerne til produktion og salg af den omhandlede vare således ikke var tilstrækkeligt afspejlet i de optegnelser, der førtes af de indonesiske producenter, der var omfattet af undersøgelsen, besluttede Rådet i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 5, at se bort fra de faktiske omkostninger til RPO, således som de fremgik af de berørte selskabers optegnelser, og at erstatte disse omkostninger med den pris, til hvilken de ville have købt RPO i fraværet af fordrejning, nemlig den referenceeksportpris, som de indonesiske myndigheder havde meddelt, og som byggede på internationale offentliggjorte priser (Rotterdam, Malaysia, Indonesien) (herefter »referenceeksportprisen«).
17 Hvad angår beregningen af salgs- og administrationsomkostninger og andre generalomkostninger fastholdt Rådet i 77.-84. betragtning til den anfægtede forordning i det væsentlige anvendelsen af en fortjenstmargen på 15%, idet det tiltrådte den analyse, der fremgår af 65. betragtning til den midlertidige forordning.
18 For det andet tiltrådte Rådet i 105.-142. betragtning til den anfægtede forordning konklusionerne i den midlertidige forordning for så vidt angår eksistensen af en væsentlig skade som omhandlet i grundforordningens artikel 3, stk. 5.
19 For det tredje tiltrådte Rådet i 144.-189. betragtning til den anfægtede forordning konklusionen i den midlertidige forordning vedrørende eksistensen af en årsagsforbindelse mellem importen og den skade, EU-erhvervsgrenen havde lidt.
20 For det fjerde tiltrådte Rådet i 190.-201. betragtning til den anfægtede forordning, at indførelsen af de omhandlede antidumpingforanstaltninger fortsat var i Unionens interesse.
21 Endelig besluttede Rådet, henset til de fastslåede dumpingmargener og omfanget af den skade, der var påført EU-erhvervsgrenen, at de beløb, der var indbetalt som den midlertidige antidumpingtold, der blev indført ved den midlertidige forordning, skulle opkræves endeligt (228. betragtning til og artikel 2 i den anfægtede forordning), og at en endelig antidumpingtold skulle pålægges import af biodiesel med oprindelse i Indonesien (artikel 1, stk. 1).
22 Satsen for den endelige antidumpingtold, der fandt anvendelse på den omhandlede vare med hensyn til importen fra Indonesien, blev i den anfægtede forordnings artikel 1, stk. 2, fastsat til 76,94 EUR pr. ton netto for så vidt angår sagsøgeren.
Retsforhandlinger og parternes påstande
23 Sagsøgeren har anlagt nærværende sag ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. februar 2014.
24 Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 13. maj og den 2. juni 2014 har Kommissionen og EBB fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.
25 Ved kendelse af 17. juli 2014 blev der givet medhold i Kommissionens begæring om intervention.
26 Ved skrivelser indleveret til Rettens Justitskontor den 9. juli og den 8. august 2014 har sagsøgeren anmodet om, at visse dokumenter og oplysninger indeholdt i sagsøgerens skriftlige indlæg blev behandlet fortroligt i forhold til EBB, hvis EBB blev givet tilladelse til at intervenere.
27 Ved kendelse af 22. september 2014 blev EBB’s begæring om intervention imødekommet, og afgørelsen om, hvorvidt sagsøgerens anmodning om fortrolig behandling var begrundet, blev udskudt.
28 Kommissionen har indgivet sit interventionsindlæg den 1. oktober 2014.
29 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 17. oktober 2014 har EBB anfægtet sagsøgerens anmodning om fortrolig behandling.
30 Ved skrivelser indleveret til Rettens Justitskontor den 22. oktober og den 3. november 2014 har Rådet anmodet om, at visse dokumenter og oplysninger indeholdt i dets skriftlige indlæg blev behandlet fortroligt i forhold til EBB.
31 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 28. november 2014 har sagsøgerne og Rådet fremsat deres bemærkninger til Kommissionens interventionsindlæg.
32 EBB har den 12. december 2014 afgivet interventionsindlæg. Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 18. februar 2015 har sagsøgeren fremsat sine bemærkninger til dette indlæg.
33 Ved kendelse af 18. maj 2015 blev sagsøgerens anmodning om fortrolig behandling delvis imødekommet, og Rådets anmodning om fortrolig behandling blev imødekommet.
34 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Niende Afdeling) besluttet at indlede retsforhandlingernes mundtlige del og har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til artikel 89 i Rettens procesreglement stillet parterne visse skriftlige spørgsmål, som de har besvaret inden for den fastsatte frist.
35 Sagsøgeren har i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede forordning annulleres, for så vidt som den vedrører sagsøgeren.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
36 Rådet har, støttet af Kommissionen og EBB, nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
37 Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet fremsat fem anbringender. Det første anbringende vedrører et åbenbart urigtigt skøn ved konklusionen om, at der foreligger en fordrejning af sagsøgerens købspriser, det andet vedrører i det væsentlige en tilsidesættelse af aftalen om anvendelsen af artikel VI i den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel 1994 (GATT) (EFT 1994, L 336, s. 103, herefter »antidumpingaftalen«), som er indeholdt i bilag 1A til overenskomsten om oprettelse af Verdenshandelsorganisationen (WTO), med hensyn til justeringen af produktionsomkostningerne for RPO, det tredje vedrører en tilsidesættelse af grundforordningens artikel 2, stk. 5, det fjerde vedrører en retlig fejl ved fastsættelsen af den rimelige fortjenstmargen, og det femte vedrører manglende begrundelse og en tilsidesættelse af forpligtelsen til at udvise omhu og til god forvaltningsskik.
38 Retten finder det hensigtsmæssigt at behandle det tredje anbringende først.
39 Dette anbringende er i det væsentlige opdelt i tre led. Sagsøgeren har i forbindelse med det første led gjort gældende, at Rådet og Kommissionen (herefter samlet »institutionerne«) ikke har løftet den bevisbyrde, der påhviler dem, til i tilstrækkelig grad at godtgøre, at der foreligger en fordrejning af RPO-prisen ved DEA-ordningen, for at kunne se bort fra RPO-priserne i sagsøgerens optegnelser som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 5, og at den anfægtede forordning er behæftet med en begrundelsesmangel i denne henseende. Det andet led vedrører den omstændighed, at referenceeksportprisen ikke udgør et passende grundlag for at justere omkostningerne til RPO i optegnelserne, fordi den selv er påvirket af den angivelige fordrejning, der forårsages af DEA-ordningen. Det tredje led vedrører den fortolkning af grundforordningens artikel 2, stk. 5, der er anvendt i den foreliggende sag, og navnlig institutionernes analoge anvendelse af dom af 7. februar 2013, Acron og Dorogobuzh mod Rådet (T-235/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:65).
40 Det første og det tredje led vil blive undersøgt samlet.
41 Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at det grundlag, hvorpå institutionerne konkluderede, at prisen på RPO på det indonesiske hjemmemarked var kunstigt lav, ikke fremgår klart af den anfægtede forordning, idet navnlig de »internationale« prisniveauer, som der henvises til, ikke forklares. Sagsøgeren har ligeledes i denne sammenhæng gjort gældende, at den konstatering, der er anført i 68. betragtning til den anfægtede forordning, hvorefter DEA-ordningen begrænser muligheden for eksport af RPO, afkræftes af den omstændighed, at Indonesien eksporterer ca. 70% af sin samlede produktion af RPO. I øvrigt udgør referenceeksportprisen ikke et passende referencepunkt for en konklusion om, at den indonesiske pris på RPO var fordrejet. Derudover har sagsøgeren gjort gældende, at de undersøgelser, institutionerne har anført til støtte for deres teori om, at RPO-prisen i Indonesien var fordrejet efter en forvridning forårsaget af denne ordning, bør afvises. I øvrigt tillader grundforordningens artikel 2, stk. 5, ikke en justering af omkostningerne alene af den grund, at de er lave. Endelig kan dom af 7. februar 2013, Acron og Dorogobuzh mod Rådet (T-235/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:65), ikke danne præcedens, for så vidt som den kræver en vis form for direkte indgriben fra regeringen, idet muligheden for at justere de omkostninger, der afspejles i optegnelserne, er en undtagelse fra hovedreglen, som skal fortolkes strengt.
42 Rådet har støttet af Kommissionen og EBB i det væsentlige gjort gældende, at institutionerne har løftet deres bevisbyrde med hensyn til eksistensen af en fordrejning af RPO-priserne, og at de har anvendt grundforordningens artikel 2, stk. 5, korrekt. Institutionerne har i den anfægtede forordning forklaret DEA-ordningen og godtgjort, at denne ordning havde skabt en fordrejning, i kraft af hvilken RPO-priserne på hjemmemarkedet var kunstigt lavere end de referenceeksportpriser for RPO, som de indonesiske myndigheder meddelte, og som var baserede på de internationale offentliggjorte priser. I øvrigt er virkningen af den indonesiske regulering i form af fordele for industrierne i de efterfølgende led blevet anerkendt og beregnet i flere undersøgelser. De faktiske forskelle, der er anført i forhold til den sag, der gav anledning til dommen af 7. februar 2013, Acron og Dorogobuzh mod Rådet (T-235/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:65), er ikke afgørende, idet Retten i den dom bekræftede det almindelige princip, hvorefter de omkostninger, der er forbundet med produktionen af den vare, der er omfattet af undersøgelsen, ikke kan tjene som grundlag for beregningen af den normale værdi, hvis de ikke er tilstrækkeligt afspejlet i det berørte selskabs optegnelser, hvilket er tilfældet under de foreliggende omstændigheder. Med hensyn til de forskellige former for statslig indgriben, som angiveligt er mulige, er dette argument ligeledes uden relevans, fordi der i den foreliggende sag var tale om en direkte indgriben fra den indonesiske stat, som fastsatte satserne for eksportafgifterne og påvirkede udbuddet. Institutionerne har således ikke justeret omkostningerne alene med den begrundelse, at de var lave, men fordi de var fordrejede, hvilket havde en stærk indflydelse på priserne på RPO på hjemmemarkedet og derfor på de optegnelser, der blev ført af de selskaber, der producerede RPO.
43 Det må i den foreliggende sag fremhæves, at institutionerne i den anfægtede forordning ved fastlæggelsen af den normale værdi af samme vare ikke beregnede produktionsomkostningerne ved biodiesel med henvisning til den pris på RPO, der var afspejlet i sagsøgerens optegnelser, men, som det navnlig fremgår af betragtning 29 ff. til denne forordning, de lod denne pris ude af betragtning og erstattede den med referenceeksportprisen, idet de støttede sig på grundforordningens artikel 2, stk. 5.
44 Det bemærkes i denne forbindelse, at det i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 3, gælder, at hvis samme vare ikke sælges eller ikke sælges i tilstrækkelige mængder i normal handel, eller hvis et sådant salg ikke muliggør en behørig sammenligning på grund af den særlige markedssituation, fastsættes den normale værdi for denne vare på grundlag af produktionsomkostningerne i oprindelseslandet plus et rimeligt beløb til dækning af salgs- og administrationsomkostninger og andre generalomkostninger samt fortjeneste eller på grundlag af eksportpriserne ved salg i normal handel til et egnet tredjeland, forudsat at disse priser er repræsentative. Denne samme bestemmelse præciserer, at en særlig markedssituation for den pågældende vare, som omhandlet i foregående punktum, kan anses for at være til stede, bl.a. når priserne er kunstigt lave, når der forekommer betydelig byttehandel, eller når der foreligger ikke-kommercielle forædlingsforanstaltninger.
45 Det fremgår endvidere af grundforordningens artikel 2, stk. 5, første afsnit, at når den normale værdi af den samme vare beregnes i henhold til denne forordnings artikel 2, stk. 3, beregnes produktionsomkostningerne normalt på grundlag af optegnelser, der føres af den part, som er omfattet af undersøgelsen, forudsat at sådanne optegnelser er i overensstemmelse med almindeligt anerkendte bogføringsprincipper i det pågældende land, og de på en rimelig måde afspejler de omkostninger, der er forbundet med produktion og salg af den pågældende vare.
46 I henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 5, andet afsnit, gælder det, at hvis omkostninger forbundet med produktion og salg af den vare, der er omfattet af undersøgelsen, ikke er tilstrækkeligt afspejlet i den pågældende parts optegnelser, justeres eller fastsættes de på grundlag af de omkostninger, der bæres af andre producenter eller eksportører i samme land, eller, hvis sådanne oplysninger ikke foreligger eller ikke kan anvendes, på et andet rimeligt grundlag, herunder på grundlag af oplysninger fra andre repræsentative markeder.
47 Formålet med grundforordningens artikel 2, stk. 5, første og andet afsnit, er at sikre, at de omkostninger forbundet med produktion og salg af samme vare, der er anvendt ved beregningen af denne vares normale værdi, afspejler de omkostninger, en producent ville have haft på eksportlandets hjemmemarked.
48 Det følger i øvrigt af ordlyden af grundforordningens artikel 2, stk. 5, første afsnit, at de optegnelser, der føres af den part, der er omfattet af undersøgelsen, udgør den foretrukne kilde til oplysninger ved fastlæggelsen af produktionsomkostningerne for den samme vare, og at anvendelsen af oplysninger fra disse optegnelser udgør hovedreglen, og at en tilpasning deraf eller erstatning af disse oplysninger med et andet rimeligt grundlag udgør undtagelsen.
49 Henset til princippet om, at en undtagelse til eller en fravigelse af en generel regel skal fortolkes indskrænkende (jf. dom af 19.9.2013, Dashiqiao Sanqiang Refractory Materials mod Rådet, C-15/12 P, EU:C:2013:572, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis), må det, som sagsøgeren har gjort gældende, fastslås, at den undtagelsesordning, der følger af grundforordningens artikel 2, stk. 5, skal fortolkes indskrænkende.
50 I den foreliggende sag har sagsøgeren – uden at bestride de grunde, der har foranlediget institutionerne til at beregne den normale værdi af samme vare i overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 3 – anfægtet anvendelsen af grundforordningens artikel 2, stk. 5, på grundlag af hvilken bestemmelse institutionerne ved denne beregning undlod at anvende de RPO-priser, der afspejles i disse optegnelser.
51 Institutionerne har i den anfægtede forordning ikke gjort gældende, at sagsøgerens optegnelser ikke var i overensstemmelse med almindeligt anerkendte bogføringsprincipper i Indonesien. De har derimod anført, at disse optegnelser ikke i tilstrækkelig grad afspejlede de omkostninger, der var forbundet med den RPO, der var nødvendig for produktionen af biodiesel.
52 Som det fremgår af 29.-34. og 66.-70. betragtning til den anfægtede forordning, fandt institutionerne, at DEA-ordningen, for så vidt som den omfattede de differentierede eksportafgifter på RPO og biodiesel, havde fremkaldt en fordrejning af RPO-prisen, for så vidt som denne ordning pressede prisen på RPO til et kunstigt lavt niveau på hjemmemarkedet.
53 Idet institutionerne støttede sig til dom af 7. februar 2013, Acron og Dorogobuzh mod Rådet (T-235/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:65), fastholdt de i 31. betragtning til den anfægtede forordning, at når priserne på råmaterialer reguleres på en sådan måde, at de var unaturligt lave på hjemmemarkedet, kunne det formodes, at omkostningerne ved produktion af den pågældende vare var påvirket af en forvridning. Under disse omstændigheder kan oplysningerne om produktionsomkostningerne i de eksporterende producenters optegnelser ikke anses for tilstrækkelige, og de bør derfor justeres.
54 Det bemærkes i denne forbindelse, at Retten i præmis 44 i dom af 7. februar 2013, Acron og Dorogobuzh mod Rådet (T-235/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:65), fandt, at henset til den omstændighed, at naturgassen obligatorisk blev leveret til de omhandlede eksporterende producenter til en meget lav pris i henhold til den russiske lovgivning, var produktionsprisen for den pågældende vare i den sag, der gav anledning til den dom, påvirket af en fordrejning på det russiske hjemmemarked for så vidt angik gasprisen, idet denne pris ikke var et resultat af markedskræfterne. Retten fastslog således, at institutionerne med rette kunne konkludere, at et af de forhold, der fremgik af de optegnelser, der førtes af sagsøgerne i den sag, der gav anledning til den dom, ikke kunne anses for at være rimeligt, og at det som følge deraf burde justeres, idet der burde anvendes andre kilder fra markeder, som institutionerne fandt, var mere repræsentative.
55 Som sagsøgerne imidlertid med rette har gjort gældende, fremgår det i modsætning til den situation, der blev behandlet i sagen, der gav anledning til dom af 7. februar 2013, Acron og Dorogobuzh mod Rådet (T-235/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:65), ikke af sagsakterne, at RPO-prisen var direkte reguleret i Indonesien. DEA-ordningen, som institutionerne undersøgte, begrænsede sig til at foreskrive eksportafgifter med forskellige satser for RPO og biodiesel.
56 Den omstændighed, at DEA-ordningen ikke direkte regulerer prisen på RPO i Indonesien, udelukker imidlertid ikke i sig selv en anvendelse af den undtagelse, der er foreskrevet i grundforordningens artikel 2, stk. 5.
57 Det bemærkes således, som institutionerne har anført, at den bestemmelse, der svarer til grundforordningens artikel 2, stk. 5, andet afsnit, blev indført i den tidligere grundforordning, nemlig Rådets forordning (EF) nr. 384/96 af 22. december 1995 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (EFT 1996, L 56, s. 1), ved Rådets forordning nr. 1972/2002 af 5. november 2002 om ændring af forordning nr. 384/96 (EFT 2002, L 305, s. 1).
58 Det fremgår imidlertid af fjerde betragtning til forordning nr. 1972/2002, at tilføjelsen af den bestemmelse, der svarer til grundforordningens artikel 2, stk. 5, andet afsnit, havde til formål at fastlægge nogle retningslinjer for, hvad der skal gøres, hvis optegnelserne ikke på en rimelig måde afspejlede de omkostninger, der var forbundet med produktion og salg af den pågældende vare, især i situationer, hvor salg af den samme vare ikke muliggør en behørig sammenligning på grund af en særlig markedssituation. I et sådant tilfælde bør de relevante oplysninger indhentes fra kilder, der ikke er påvirket af »sådanne forvridninger«.
59 Fjerde betragtning til forordning nr. 1972/2002 foreskriver således en mulighed for at anvende grundforordningens artikel 2, stk. 5, bl.a. i tilfælde, hvor salg af den samme vare ikke muliggør en behørig sammenligning på grund af en forvridning. Det fremgår ligeledes af betragtningen, at en sådan situation bl.a. kan opstå, når der foreligger en særlig markedssituation, såsom den i grundforordningens artikel 2, stk. 3, andet afsnit, nævnte, som vedrører kunstigt lave priser for den pågældende vare, uden at denne type af situationer i øvrigt begrænses til tilfælde, hvor eksportlandet direkte regulerer prisen på den samme vare eller de vigtigste råmaterialer, som denne består af.
60 Det kan til gengæld ikke med rimelighed antages, at enhver foranstaltning, der er truffet af eksportlandets offentlige myndigheder, og som kan have en indflydelse på priserne på råmaterialerne og på denne måde på priserne på den pågældende vare, er forårsaget af en fordrejning, som gør det muligt at se bort fra de priser, der er anført i de optegnelser, der føres af den part, der er omfattet af undersøgelsen, ved beregningen af den normale værdi af samme vare. Som sagsøgeren med rette har gjort gældende, ville det i grundforordningens artikel 2, stk. 5, første afsnit, fastsatte princip, hvorefter disse optegnelser udgør den foretrukne kilde til oplysninger ved fastlæggelsen af den samme vares produktionsomkostninger, kunne miste sin effektive virkning, hvis enhver foranstaltning truffet af de offentlige myndigheder i eksportlandet, som kunne have en selv minimal indflydelse på råmaterialepriserne, kunne tages i betragtning.
61 En foranstaltning, der er truffet af de offentlige myndigheder i eksportlandet, kan således kun foranledige institutionerne til i forbindelse med beregningen af den normale værdi af samme vare at lade de råmaterialepriser, der er angivet i de optegnelser, der føres af den part, der er omfattet af undersøgelsen, ude af betragtning, når den forårsager en mærkbar fordrejning af priserne på disse råmaterialer. Med en anden fortolkning af den undtagelsesordning, der er foreskrevet i grundforordningens artikel 2, stk. 5, såsom den, der foretrækkes af institutionerne, og som i en situation som den i den foreliggende sag omhandlede ville tillade en erstatning af disse oplysninger med et omkostningsbeløb, der er baseret på et andet rimeligt grundlag, ville der være risiko for et uforholdsmæssigt indgreb i princippet om, at disse optegnelser udgør den foretrukne kilde til oplysninger ved fastlæggelsen af denne vares produktionsomkostninger.
62 Derudover bemærkes det for så vidt angår bevisbyrden for eksistensen af forhold, der begrunder anvendelsen af grundforordningens artikel 2, stk. 5, første afsnit, at det påhviler institutionerne, når de finder det påkrævet at lade de produktionsomkostninger, der er anført i de optegnelser, der føres af den part, der er omfattet af undersøgelsen, ude af betragtning og erstatte dem med en anden pris, der anses for at være rimelig, at henvise til beviser for, eller i det mindste indicier, der peger i retning af, at der foreligger en faktor, som kan give anledning til en justering (jf. analogt dom af 10.3.2009, Interpipe Niko Tube og Interpipe NTRP mod Rådet, T-249/06, EU:T:2009:62, præmis 180 og den deri nævnte retspraksis).
63 Når den fordrejning, som institutionerne har påberåbt sig, ikke er en umiddelbar følge af den statslige foranstaltning, der ligger til grund derfor, således som det var tilfældet i den sag, der gav anledning til dom af 7. februar 2013, Acron og Dorogobuzh mod Rådet (T-235/08, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:65), men er virkninger, som denne foranstaltning menes at have på markedet, skal institutionerne derfor – henset til den omstændighed, at foranstaltningen med henblik på at lade de produktionsomkostninger for den samme vare, som er anført i de optegnelser, der føres af den part, der er omfattet af undersøgelsen, ude af betragtning ved beregningen af den normale værdi af samme vare, henhører under en undtagelsesordning (jf. præmis 49 ovenfor) – gengive det omhandlede markeds funktionsmåde og godtgøre denne foranstaltnings konkrete virkninger på dette marked uden i denne forbindelse at lægge blotte formodninger til grund.
64 Det er i lyset af disse betragtninger, at det skal undersøges, om institutionerne i tilstrækkeligt omfang har påvist, at betingelserne for at lade de RPO-priser, der er anført i sagsøgerens optegnelser, ude af betragtning ved beregningen af den normale værdi af samme vare, er opfyldt i den foreliggende sag.
65 Hvad for det første angår den foranstaltning truffet af de indonesiske offentlige myndigheder, som er blevet identificeret som kilden til fordrejning af RPO-priserne, er der, som det bl.a. er anført i 29. betragtning til den anfægtede forordning, tale om DEA-ordningen, for så vidt som den omfatter differentierede afgiftsniveauer, der pålægges RPO og biodiesel, således som institutionerne har bekræftet det under retsmødet. Det fremgår af 69. betragtning til forordningen, at eksporten af biodiesel i undersøgelsesperioden blev pålagt afgift med en sats på mellem 2 og 5%, mens satsen for eksport af RPO i den samme periode var fastsat til mellem 15 og 20%, og at der fandtes en sats for eksportafgift på mellem 5 og 18,5% for raffineret, bleget og desodoriseret palmeolie.
66 Hvad for det andet angår DEA-ordningens virkninger har Rådet bl.a. i 30. betragtning til den anfægtede forordning anført, at en yderligere undersøgelse havde godtgjort, at denne ordning pressede priserne på råmaterialerne på det indonesiske marked til et kunstigt lavt niveau.
67 Selv om Rådet i denne forbindelse anførte i 68. betragtning til den anfægtede forordning, at DEA-ordningen begrænsede mulighederne for eksport af RPO, således at større mængder af denne olie var til rådighed på hjemmemarkedet og pressede RPO-priserne på dette marked i nedadgående retning, skal det bemærkes, at Rådet ikke i denne forordning har godtgjort, i hvilket omfang denne ordning, for så vidt som den omfattede eksportafgifter med differentierede satser for RPO og biodiesel, havde forårsaget en mærkbar fordrejning af priserne på denne råvare på det indonesiske marked.
68 Rådet anførte ligeledes i 68. betragtning til den anfægtede forordning, at forskellen mellem prisen på RPO solgt på hjemmemarkedet og den internationale referencepris var meget nær lig med den eksportafgift, der blev pålagt RPO. Rådet godtgjorde imidlertid ikke derved de virkninger, som forskellen mellem satsen for afgiften på RPO og satsen for afgiften på biodiesel i sig selv kunne have haft på prisen på dette råmateriale på det indonesiske marked. Den konstatering, der fremgår af denne betragtning, giver således i bedste fald mulighed for at drage konklusioner med hensyn til visse virkninger, som indførelsen af en eksportafgift på RPO kunne have på prisen på RPO, men den giver ikke mulighed for at drage konklusioner vedrørende de virkninger, forskellen mellem satsen for denne afgift og afgiftssatsen for biodiesel kunne have på prisen på RPO på det indonesiske marked.
69 Rådets angivelser i 67. og 70. betragtning til den anfægtede forordning, ifølge hvilke RPO-prisen i de berørte selskabers optegnelser blev erstattet med den pris, disse selskaber ville have købt RPO til på hjemmemarkedet uden fordrejning, dvs. referenceeksportprisen, giver heller ikke mulighed for at drage konklusioner med hensyn til de virkninger, som forskellen mellem satsen for eksportafgift på RPO og satsen for eksportafgiften på biodiesel kunne have haft på prisen på dette råmateriale på dette marked. I det omfang disse betragtninger skal læses som en konstatering fra Rådets side om, at prisen på RPO på dette marked uden en sådan forskel i satserne ville have været på samme niveau som referenceeksportprisen, er det tilstrækkeligt at bemærke, at dette hverken er blevet godtgjort i den anfægtede forordning eller i forbindelse med proceduren for Retten.
70 Det fremgår endelig af 73. og 74. betragtning til den anfægtede forordning, at institutionerne ikke har bestridt, at RPO fortsat eksporteres i meget store mængder fra Indonesien. Når en sådan omstændighed foreligger, er det ikke tilstrækkeligt i 68. betragtning at konkludere, at der er et større udbud af RPO på hjemmemarkedet og et prisfald, uden andre forklaringer til at understøtte dette.
71 Hvad angår de økonomiske undersøgelser, som institutionerne har påberåbt sig under proceduren for Retten, bemærkes det – uden at det er fornødent at træffe afgørelse vedrørende en eventuel afvisning af disse undersøgelser – at det ganske vist kan udledes deraf, at eksportafgifterne fører til en forhøjelse af eksportprisen på den vare, der er omfattet af afgiften, i forhold til varens pris på hjemmemarkedet, et fald i eksportmængden for denne vare samt til et nedadgående pres på varens pris på hjemmemarkedet. Det kan ligeledes udledes deraf, at en eksportafgiftsordning, der pålægger råmaterialer et højere afgiftsniveau end varer på et marked i et efterfølgende omsætningsled, beskytter og tilgodeser den hjemlige industri i efterfølgende omsætningsled, idet den foranlediger, at der leveres råmaterialer til denne i tilstrækkelige mængder til fordelagtige priser.
72 Det må imidlertid fastslås, at disse undersøgelser indskrænker sig til at analysere virkningerne af eksportafgifter på råmaterialepriserne og ikke virkningerne af de differentierede satser, der anvendes for eksportafgifter på råmaterialer og biodiesel.
73 Institutionerne har således begrænset sig til at redegøre for forholdet mellem de internationale priser og hjemmemarkedspriserne på RPO og til at fremlægge indikationer på indvirkningen af eksportafgiften på RPO på udbuddet af dette råmateriale på hjemmemarkedet og på prisen derfor uden imidlertid konkret at godtgøre de virkninger, DEA-ordningen som sådan har kunnet have på RPO-prisen på dette marked, og i hvilket omfang disse virkninger er forskellige fra virkningerne af en beskatningsordning, der ikke omfatter en forskel i satser for eksportafgifterne for RPO og biodiesel.
74 Det må derfor fastslås, at institutionerne ikke i tilstrækkelig grad har godtgjort, at der forelå en mærkbar fordrejning af prisen på RPO i Indonesien, der kunne tilregnes DEA-ordningen, derved at den omfattede differentierede satser for eksportafgiften på RPO og biodiesel. Institutionerne har således, idet de fandt, at RPO-priserne ikke var tilstrækkeligt afspejlet i de undersøgte indonesiske producenters optegnelser, og idet de lod disse ude af betragtning, tilsidesat grundforordningens artikel 2, stk. 5.
75 I modsætning til hvad institutionerne har gjort gældende, er den omstændighed, at de har en bred skønsmargen inden for den fælles handelspolitik og ganske særligt med hensyn til komplekse økonomiske vurderinger inden for området for handelsmæssige beskyttelsesforanstaltninger, og at Unionens retsinstanser i denne forbindelse skal begrænse deres prøvelse til at undersøge, om formforskrifterne er overholdt, om de faktiske omstændigheder, som er lagt til grund ved det omtvistede valg, er materielt rigtige, samt om der foreligger en åbenbar fejl i vurderingen af de faktiske omstændigheder, eller om der er begået magtfordrejning, ikke til hinder for denne konklusion (jf. i denne retning dom af 18.9.2002, Since Hardware (Guangzhou) mod Rådet, T-156/11, EU:T:2012:431, præmis 134-136 og den deri nævnte retspraksis).
76 En af Retten udøvet kontrol, der begrænser sig til at undersøge, om de elementer, EU-institutionerne har lagt til grund for deres konstateringer, er af en sådan art, at de understøtter de konklusioner, institutionerne har udledt deraf, gør således ikke indgreb i institutionernes brede skønsmargen inden for området for handelspolitik (jf. i denne retning dom af 16.2.2012, Rådet og Kommissionen mod Interpipe Niko Tube og Interpipe NTRP, C-191/09 P og C-200/09 P, EU:C:2012:78, præmis 68).
77 I den foreliggende sag har Retten begrænset sig til at undersøge, om institutionerne havde godtgjort, at betingelserne for ved beregningen af den normale værdi af samme vare at lade de omkostninger, der var forbundet med produktionen og salget af den samme vare, ude af betragtning, således som de blev afspejlet i de undersøgte indonesiske producenters optegnelser, i henhold til den regel, der er fastsat i grundforordningens artikel 2, stk. 5, var opfyldt.
78 Det følger heraf, at der skal gives medhold i det tredje anbringendes første og tredje led, uden at det er fornødent at undersøge dette anbringendes andet led vedrørende referenceeksportprisens rimelige karakter som erstatningsværdi.
79 Det må endvidere undersøges, i hvilket omfang den fastslåede fejl begrunder en annullation af den anfægtede forordning, for så vidt som den pålægger sagsøgeren en antidumpingtold.
80 I modsætning til hvad institutionerne har gjort gældende, er det ikke under de foreliggende omstændigheder muligt at foretage en delvis annullation af den anfægtede forordnings artikel 1 udelukkende med hensyn til den fastslåede fejl vedrørende beregningsmetoden for antidumpingtoldsatsen.
81 Det følger således af retspraksis, at en EU-retsakt kun kan annulleres delvist, såfremt de elementer, der kræves annulleret, kan udskilles fra den øvrige retsakt. Dette krav om udskillelighed er ikke opfyldt, når den delvise annullation ville have til virkning at ændre retsaktens materielle indhold (dom af 10.12.2002, Kommissionen mod Rådet, C-29/99, EU:C:2002:734, præmis 45 og 46).
82 Som det blev anført i forbindelse undersøgelsen af det tredje anbringende, bygger den beregning af den normale værdi af samme vare, som institutionerne har foretaget, på fejlbehæftede betragtninger. Da den normale værdi er en væsentlig betingelse ved fastlæggelsen af den antidumpingtoldsats, der skal anvendes, kan artikel 1 i den anfægtede forordning ikke opretholdes, for så vidt som den pålægger sagsøgeren en individuel antidumpingtold.
83 Den anfægtede forordning må således annulleres, for så vidt som den pålægger sagsøgeren en antidumpingtold, uden at det er fornødent at undersøge de andre anbringender i sagen.
Sagens omkostninger
84 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har tabt sagen, bør det pålægges dette at bære sine egne omkostninger og at betale sagsøgerens omkostninger i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
85 Kommissionen og EBB bærer deres egne omkostninger i henhold til procesreglementets 138, stk. 1 og 3.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Afdeling):
1) Artikel 1 i Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 1194/2013 af 19. november 2013 om indførelse af en endelig antidumpingtold og endelig opkrævning af den midlertidige told på importen af biodiesel med oprindelse i Argentina og Indonesien annulleres, for så vidt som den vedrører PT Ciliandra Perkasa.
2) Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger og betaler de af PT Ciliandra Perkasa afholdte omkostninger.
3) Europa-Kommissionen og European Biodiesel Board (EBB) bærer deres egne omkostninger.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 15. september 2016.
Underskrifter