ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer)
15 september 2016 (*)
„Dumping – Invoer van biodiesel uit Indonesië – Definitief antidumpingrecht – Artikel 2, lid 5, van verordening (EG) nr. 1225/2009 – Normale waarde – Productiekosten”
In zaak T‑120/14,
PT Ciliandra Perkasa, gevestigd te Jakarta (Indonesië), vertegenwoordigd door F. Graafsma en J. Cornelis, advocaten,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, aanvankelijk vertegenwoordigd door S. Boelaert, vervolgens door H. Marcos Fraile als gemachtigden, bijgestaan door R. Bierwagen en C. Hipp, advocaten,
verweerder,
ondersteund door
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J.‑F. Brakeland, M. França en A. Stobiecka-Kuik als gemachtigden,
en
European Biodiesel Board (EBB), gevestigd te Brussel (België), vertegenwoordigd door O. Prost en M.‑S. Dibling, advocaten,
interveniënten,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU, strekkende tot nietigverklaring van uitvoeringsverordening (EU) nr. 1194/2013 van de Raad van 19 november 2013 tot instelling van een definitief antidumpingrecht en tot definitieve inning van het voorlopige recht op biodiesel van oorsprong uit Argentinië en Indonesië (PB 2013, L 315, blz. 2), voor zover daarin een antidumpingrecht wordt opgelegd aan verzoekster,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer),
samengesteld als volgt: G. Berardis, president, O. Czúcz (rapporteur) en A. Popescu, rechters,
griffier: M. Junius, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 14 april 2016,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
Administratieve procedure
1 Verzoekster, PT Ciliandra Perkasa, is een Indonesische onderneming die biodiesel produceert en uitvoert naar de Europese Unie.
2 Biodiesel, een vervangende brandstof die vergelijkbaar is met conventionele diesel, wordt in de Unie geproduceerd, maar daar eveneens in grote hoeveelheden ingevoerd. In Indonesië wordt biodiesel hoofdzakelijk op basis van ruwe palmolie (hierna: „CPO”), de voornaamste grondstof die voor de productie van biodiesel wordt gebruikt.
3 Naar aanleiding van een klacht, die op 17 juli 2012 door de European Biodiesel Board (EBB) was neergelegd namens producenten die meer dan 60 % van de totale biodieselproductie van de Unie vertegenwoordigen, heeft de Europese Commissie op 29 augustus 2012 overeenkomstig artikel 5 van verordening (EG) nr. 1225/2009 van de Raad van 30 november 2009 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB 2009, L 343, blz. 51; hierna: „basisverordening”) een bericht gepubliceerd van inleiding van een antidumpingprocedure, betreffende de invoer van biodiesel van oorsprong uit Argentinië en Indonesië (PB 2012, C 260, blz. 8).
4 Het onderzoek naar de dumping en de schade had betrekking op de periode van 1 juli 2011 tot en met 30 juni 2012 (hierna: „onderzoektijdvak”). Het onderzoek naar de voor de beoordeling van de schade relevante trends had betrekking op het tijdvak van 1 januari 2009 tot het einde van het onderzoektijdvak.
5 Verzoekster was geselecteerd voor opname in de in het kader van het betrokken onderzoek gehouden steekproef van Indonesische producenten-exporteurs en heeft binnen deze context de vragenlijsten van de Commissie beantwoord.
6 Op 27 mei 2013 heeft de Commissie verordening (EU) nr. 490/2013 tot instelling van een voorlopig antidumpingrecht op de invoer van biodiesel van oorsprong uit Argentinië en Indonesië (PB 2013, L 141, blz. 6; hierna: „voorlopige verordening”) vastgesteld. In die verordening heeft zij met name nadere informatie gegeven betreffende de voornaamste feiten en overwegingen op grond waarvan de voorlopige antidumpingmaatregelen waren ingesteld. Het op verzoekster toepasselijke voorlopige recht werd op nul gesteld, aangezien de normale waarde van het soortgelijke product was berekend op basis van gegevens in de antwoorden van verzoekster op de in punt 5 supra bedoelde vragenlijsten, zonder correctie voor de kosten van CPO.
7 Volgens overweging 63 van de voorlopige verordening heeft de Commissie de normale waarde van het soortgelijke product berekend volgens de procedure van artikel 2, leden 3 en 6, van de basisverordening, waarbij zij zich baseerde op de productiekosten van de producenten-exporteurs gedurende de onderzoekperiode, vermeerderd met de uitgaven in verband met verkoop en administratie, andere algemene uitgaven en een redelijke winstmarge. Zij heeft ook gepreciseerd dat de vraag of voornoemde kosten een redelijk beeld gaven van de aan de productie van het betrokken product verbonden kosten, zou worden onderzocht in het definitieve stadium van het onderzoek, omdat zij onvoldoende informatie had met betrekking tot de vraag of het in Indonesië geldende stelsel van gedifferentieerde uitvoerbelastingen (hierna: „DBE-stelsel”) druk op de prijzen van palmolie uitoefende en aldus de kosten van de producenten van biodiesel verstoorde.
8 In de overwegingen 64 en 65 van de voorlopige verordening heeft de Commissie opgemerkt dat het onderzoek had aangetoond dat de Indonesische binnenlandse markt voor biodiesel streng werd gereglementeerd door de overheid, zodat de winst niet kon worden gebaseerd op de feitelijke gegevens van de in de steekproef opgenomen ondernemingen aangezien de binnenlandse verkoop niet werd geacht te hebben plaatsgevonden in het kader van normale handelstransacties. Zij heeft ook gepreciseerd dat het met de winst overeenkomende bedrag dat was gehanteerd bij de berekening van de normale waarde, was bepaald overeenkomstig artikel 2, lid 6, onder c), van de basisverordening.
9 Op 1 oktober 2013 heeft de Commissie alle belanghebbende partijen in kennis gesteld van de belangrijkste feiten en overwegingen op grond waarvan zij voornemens was aan te bevelen een definitief antidumpingrecht in te stellen op de invoer van het betrokken product (hierna: „definitieve kennisgeving”). Over deze definitieve kennisgeving konden alle partijen binnen een bepaalde termijn opmerkingen maken.
10 In de definitieve kennisgeving heeft de Commissie voorgesteld om op verzoekster een antidumpingrecht toe te passen dat overeenstemde met het verschil tussen de dumpingmarge en de marge die welke werd vastgesteld tijdens de voorlopige fase, welk verschil werd verklaard door een correctie van de kosten van CPO. In de begeleidende brief heeft de Commissie verzoekster gewezen op de mogelijkheid van het aanbieden van een verbintenis.
11 Op 15 oktober 2013 heeft verzoekster deelgenomen aan een formele hoorzitting, tijdens welke zij opkwam tegen de door de Commissie aangebrachte kostencorrectie, alsmede tegen de berekening van de redelijke winstmarge voor de berekening van de normale waarde van het soortgelijke product.
12 Op 17 oktober 2013 heeft verzoekster haar opmerkingen over de definitieve kennisgeving, alsmede een voorstel voor verbintenissen ingediend.
13 Op 8 november 2013 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat haar voorstel voor verbintenissen niet kon worden aanvaard.
14 Op 19 november 2013 heeft de Raad van de Europese Unie uitvoeringsverordening (EU) nr. 1194/2013 vastgesteld, tot instelling van een definitief antidumpingrecht en tot definitieve inning van het voorlopige recht op biodiesel van oorsprong uit Argentinië en Indonesië (PB 2013, L 315, blz. 2; hierna: „bestreden verordening”).
Bestreden verordening
15 In de eerste plaats bevestigde de Raad in overweging 28 van de bestreden verordening de conclusies van de voorlopige verordening, volgens welke de normale waarde van het soortgelijke product moest worden berekend overeenkomstig artikel 2, leden 3 en 6, van de basisverordening. In dit verband heeft de Raad aangegeven dat de binnenlandse verkoop niet kon worden geacht te hebben plaatsgevonden in het kader van normale handelstransacties, aangezien de Indonesische markt voor biodiesel streng werd gereguleerd door de overheid.
16 Niettemin volgt, wat de berekening van de productiekosten van het onderzochte product betreft, uit de overwegingen 30, 34 en 66 tot en met 74 van de bestreden verordening, dat de Raad na een nader onderzoek het voorstel van de Commissie heeft aanvaard om de in punt 63 van de voorlopige verordening weergegeven conclusies te wijzigen. Hij heeft met name de analyse bevestigd volgens welke de prijs van CPO – de voornaamste grondstof – op de binnenlandse markt door het DBE-stelsel tot een kunstmatig laag niveau werd gedrukt, wat van invloed was op de kosten van de producenten van biodiesel. Aangezien de administraties van de onderzochte Indonesische producenten dus geen redelijk beeld gaven van de met de productie en de verkoop van het betrokken product verband houdende kosten, heeft de Raad op grond van artikel 2, lid 5, van de basisverordening besloten de werkelijke kosten van CPO, zoals die waren opgenomen in de administraties van de betrokken ondernemingen, buiten beschouwing te laten en te vervangen door de inkoopprijs die de ondernemingen hadden moeten betalen indien er geen sprake was geweest van verstoring, dat wil zeggen door de referentie-uitvoerprijs die was bekendgemaakt door de Indonesische autoriteiten en die was gebaseerd op de gepubliceerde internationale prijzen (Rotterdam, Maleisië en Indonesië) (hierna: „HPE-prijzen”).
17 Wat de berekening van de verkoopkosten, de administratiekosten en andere algemene kosten betreft, heeft de Raad, in de overwegingen 77 tot en met 84 van de bestreden verordening, met name een winstmarge gehanteerd van 15 %, waarmee hij in wezen de analyse in overweging 65 van de voorlopige verordening bevestigde.
18 In de tweede plaats heeft de Raad in de overwegingen 105 tot en met 142 van de bestreden verordening de conclusies in de voorlopige verordening bevestigd voor wat betreft het bestaan van ernstige schade in de zin van artikel 3, lid 5, van de basisverordening.
19 In de derde plaats heeft de Raad in de punten 144 tot en met 189 van de bestreden verordening de conclusies van de voorlopige verordening bevestigd voor wat betreft het bestaan van een causaal verband tussen de invoer en de door de bedrijfstak van de Unie geleden schade.
20 In de vierde plaats heeft de Raad in de punten 190 tot en met 201 van de bestreden verordening bevestigd dat de instelling van de betrokken antidumpingmaatregelen in het belang van de Unie bleef.
21 Al met al heeft de Raad met name besloten dat, gelet op de vastgestelde dumpingmarges en op de hoogte van de aan de bedrijfstak van de Unie toegebrachte schade, de bedragen die uit hoofde van de door de voorlopige verordening ingestelde voorlopige antidumpingrechten als zekerheid waren gesteld, definitief moesten worden geïnd (overweging 228 en artikel 2 van de bestreden verordening) en dat een definitief antidumpingrecht moest worden ingesteld op de invoer van biodiesel uit Indonesië (artikel 1, lid 1).
22 In artikel 1, lid 2, van de bestreden verordening werd het tarief van het definitieve antidumpingrecht dat van toepassing was op het betrokken product, wat de invoer uit Indonesië betreft, vastgesteld op 76,94 EUR per ton nettogewicht wat verzoekster betreft.
Procedure en conclusies van partijen
23 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 18 februari 2014, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
24 Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 13 mei en 2 juni 2014, hebben de Commissie en de EBB verzocht om in de onderhavige zaak te mogen interveniëren aan de zijde van de Raad.
25 Bij beschikking van 17 juli 2014 werd het door de Commissie ingediende verzoek om interventie ingewilligd.
26 Bij brieven, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 9 juli en 8 augustus 2014, heeft verzoekster erom verzocht dat bepaalde stukken en inlichtingen die in haar geschriften waren vervat, vertrouwelijk zouden worden behandeld ten opzichte van de EBB, indien deze zou worden toegelaten tot interventie.
27 Bij beschikking van 22 september 2014 werd het verzoek om interventie van de EBB toegewezen en de beslissing omtrent de gegrondheid van het door verzoekster ingediende verzoek om vertrouwelijke behandeling aangehouden.
28 Op 1 oktober 2014 heeft de Commissie haar memorie in interventie neergelegd.
29 Bij brief, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 oktober 2014, heeft de EBB verzoeksters verzoeken om vertrouwelijke behandeling betwist.
30 Bij brieven, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 22 oktober en 3 november 2014, heeft de Raad erom verzocht dat bepaalde stukken en inlichtingen die in zijn geschriften waren vervat vertrouwelijk zouden worden behandeld ten opzichte van de EBB.
31 Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 november 2014, hebben verzoekster en de Raad hun opmerkingen ingediend over de memorie tot interventie van de Commissie.
32 Op 12 december 2014 heeft de EBB zijn memorie tot interventie ingediend. Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 18 februari 2015, heeft verzoekster haar opmerkingen over die memorie ingediend.
33 Bij beschikking van 18 mei 2015 zijn verzoeksters verzoeken om vertrouwelijke behandeling gedeeltelijk toegewezen en zijn de verzoeken die waren ingediend door de Raad toegewezen.
34 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Negende kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan, en heeft het, in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht voorziene maatregelen tot organisatie van de procesgang, partijen schriftelijk een aantal vragen gesteld, die zij binnen de gestelde termijn hebben beantwoord.
35 Verzoekster verzoeken het Gerecht:
– de bestreden verordening nietig te verklaren voor zover deze op haar betrekking heeft;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
36 De Raad, ondersteund door de Commissie en de EBB, verzoekt het Gerecht:
– het beroep ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
37 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vijf middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout bij de conclusie dat er sprake was van een vertekening van haar aankoopprijzen, het tweede, in wezen, aan schending van artikel VI van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel 1994 (GATT) (PB 1994, L 336, blz. 103; hierna: „antidumpingovereenkomst”), opgenomen in bijlage 1 A bij de Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), met betrekking tot de correctie voor de productiekosten van CPO, het derde aan schending van artikel 2, lid 5, van de basisverordening, het vierde aan onwettigheid van de vaststelling van de redelijke winstmarge en het vijfde aan schending van de motiveringsplicht, de zorgvuldigheidsplicht en het beginsel van goed bestuur.
38 Het Gerecht acht het zinvol eerst het derde middel te onderzoeken.
39 Dit middel is in wezen opgebouwd uit drie onderdelen. In het eerste onderdeel brengt verzoekster naar voren dat de Raad en de Commissie (hierna tezamen: „instellingen”) niet hebben voldaan aan de op hen rustende bewijsverplichting om rechtens genoegzaam het bestaan aan te tonen van een vertekening van de prijs van CPO door het DBE-stelsel teneinde de in haar administratie opgenomen prijzen van CPO buiten beschouwing te kunnen laten, in de zin van artikel 2, lid 5, van de basisverordening, en dat de bestreden verordening in dit opzicht wordt aangetast door een ontoereikende motivering. Het tweede onderdeel heeft betrekking op het feit dat de HPE-prijs geen redelijke grondslag vormt voor het corrigeren van de kosten van de CPO in de administratie, aangezien die prijs zelf was aangetast door de gestelde, door het DBE-stelsel veroorzaakte vertekening. Het derde onderdeel betreft de in casu gehanteerde uitlegging van artikel 2, lid 5, van de basisverordening en, met name, de toepassing naar analogie – door de instellingen – van het arrest van 7 februari 2013, Acron en Dorogobuzh/Raad (T‑235/08, niet gepubliceerd, EU:T:2013:65).
40 Het eerste en het derde onderdeel moeten tezamen worden onderzocht.
41 Verzoekster betoogt, in wezen, dat uit de bestreden verordening niet duidelijk volgt op basis waarvan de instellingen hebben geconcludeerd dat de prijs van de op de Indonesische binnenlandse markt verkochte CPO kunstmatig laag werd gehouden, aangezien met name de „internationale” prijsniveaus waarnaar wordt verwezen, niet worden uiteengezet. Zij betoogt in deze context ook dat de bewering in overweging 68 van de bestreden verordening dat het DBE-stelsel de uitvoermogelijkheden van CPO beperkt, wordt weerlegd door het feit dat Indonesië ongeveer 70 % van haar totale CPO-productie uitvoert. Bovendien vormt de HPE-prijs geen geschikt referentiepunt om tot de conclusie te komen dat de Indonesische prijzen van CPO vertekend waren. Voorts betwist verzoekster de ontvankelijkheid van de studies waarop de instellingen zich beroepen ter ondersteuning van hun stelling dat de prijzen van CPO in Indonesië waren vervalst tengevolge van een door dat stelsel veroorzaakte vertekening. Bovendien staat artikel 2, lid 5, van de basisverordening niet toe de kosten te corrigeren enkel omdat zij laag zijn. Tot slot kan het arrest van 7 februari 2013, Acron en Dorogobuzh/Raad (T‑235/08, niet gepubliceerd, EU:T:2013:65), niet als precedent dienen, aangezien dit een bepaalde vorm van rechtstreeks ingrijpen door de regering vereiste, terwijl de mogelijkheid om de in de administratie vermelde kosten te corrigeren een uitzondering vormt op de algemene regel en strikt moet worden uitgelegd.
42 De Raad, ondersteund door de Commissie en de EBB, betoogt, in wezen, dat de instellingen hebben voldaan aan hun bewijsverplichting met betrekking tot het bestaan van een vertekening van de prijzen van CPO en artikel 2, lid 5, van de basisverordening correct hebben toegepast. In de bestreden verordening hebben laatstgenoemden het DBE-stelsel uiteengezet, en aangetoond dat dit stelsel een vertekening had veroorzaakt tengevolge waarvan de prijzen van CPO op de binnenlandse markt kunstmatig lager waren dan de HPE-prijzen voor CPO die door de Indonesische autoriteiten waren meegedeeld en waren gebaseerd op de gepubliceerde internationale prijzen. Bovendien is het effect van de Indonesische regeling in termen van voordelen voor de afnemende bedrijven in verschillende studies erkend en berekend. De feitelijke verschillen met de zaak die heeft geleid tot het arrest van 7 februari 2013, Acron en Dorogobuzh/Raad (T‑235/08, niet gepubliceerd, EU:T:2013:65), zijn niet doorslaggevend, aangezien het Gerecht in dat arrest het, op de feiten in de onderhavige zaak van toepassing zijnde, algemeen beginsel heeft bevestigd volgens hetwelk, indien de administraties van de betrokken bedrijven geen redelijk beeld geven van de kosten van de fabricage van het onderzochte product, deze kosten niet als basis kunnen dienen voor het berekenen van de normale waarde. Wat de verschillende mogelijke vermeende vormen van overheidsingrijpen betreft, is dit argument ook irrelevant aangezien in casu een rechtstreeks ingrijpen door de Indonesische overheid heeft plaatsgevonden, dat de tarieven van de rechten bij uitvoer vaststelde en de biedingen beïnvloedde. De instellingen hebben de kosten dus niet enkel gecorrigeerd omdat zij laag waren, maar omdat zij vervalst waren, hetgeen grote invloed heeft gehad op de binnenlandse prijzen van CPO en, bijgevolg, op de administratie van de ondernemingen die CPO produceerden.
43 In casu moet worden beklemtoond dat de instellingen in het kader van de bepaling van de normale waarde van het soortgelijke product de productiekosten van biodiesel niet hebben berekend door te refereren aan de prijs van CPO die is weergegeven in de administratie van verzoekster, maar, zoals met name blijkt uit de overwegingen 29 en volgende van die verordening, die prijs buiten beschouwing hebben gelaten en hebben vervangen door de HPE-prijs, waarbij zij zich baseerden op artikel 2, lid 5, van de basisverordening.
44 Dienaangaande zij er allereerst aan herinnerd dat ingevolge artikel 2, lid 3, van de basisverordening, wanneer het soortgelijke product niet of niet in voldoende hoeveelheden in het kader van normale handelstransacties is verkocht of indien, wegens de bijzondere marktsituatie, deze verkoop geen deugdelijke vergelijking mogelijk maakt, de normale waarde van het soortgelijke product wordt berekend aan de hand van de productiekosten in het land van oorsprong, vermeerderd met een redelijk bedrag voor verkoopkosten, algemene kosten, administratiekosten en winst, of aan de hand van de prijzen bij uitvoer naar een geschikt derde land in het kader van normale handelstransacties, mits deze prijzen representatief zijn. Diezelfde bepaling preciseert dat een bijzondere marktsituatie voor het betrokken product, als bedoeld in de voorgaande zin, onder meer kan worden geacht aanwezig te zijn wanneer de prijzen kunstmatig laag zijn, wanneer er een aanzienlijke ruilhandel is of wanneer er niet-commerciële regelingen zijn voor de be- of verwerking van goederen.
45 Bovendien volgt uit artikel 2, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening dat, wanneer de normale waarde van het soortgelijke product wordt berekend overeenkomstig artikel 2, lid 3, van die verordening, de productiekosten normaal worden berekend aan de hand van de administratie van diegene waarop het onderzoek betrekking heeft, mits deze wordt gevoerd overeenkomstig de algemeen aanvaarde boekhoudkundige beginselen van het betrokken land en wordt aangetoond, dat deze een redelijk beeld geeft van de aan de vervaardiging en de verkoop van het betrokken product verbonden kosten.
46 Artikel 2, lid 5, tweede alinea, van de basisverordening bepaalt dat indien de administratie van de betrokkene geen redelijk beeld geeft van de kosten in verband met de productie en de verkoop van het onderzochte product, deze worden gecorrigeerd of vastgesteld aan de hand van de kosten van producenten of exporteurs in hetzelfde land of, wanneer dergelijke gegevens niet beschikbaar zijn of niet kunnen worden gebruikt, op een andere redelijke basis, zoals aan de hand van gegevens over andere representatieve markten.
47 Het doel van artikel 2, lid 5, eerste en tweede alinea, van de basisverordening is erin gelegen ervoor te zorgen dat de aan de productie en verkoop van het soortgelijke product verbonden kosten die zijn aangehouden in het kader van de berekening van de normale waarde van dat product, de kosten weerspiegelen die een producent zou hebben gemaakt op de binnenlandse markt van het land van uitvoer.
48 Bovendien volgt uit artikel 2, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening dat de administratie van de partij waarop het onderzoek betrekking heeft de bevoorrechte bron van informatie vormt voor de vaststelling van de productiekosten van het soortgelijke product en dat het gebruik van de in die administratie opgenomen gegevens de regel vormt en de correctie of vervanging daarvan door een andere redelijke basis de uitzondering.
49 Gelet op het beginsel dat een afwijking van of uitzondering op een algemene regel restrictief moet worden uitgelegd (zie arrest van 19 september 2013, Dashiqiao Sanqiang Refractory Materials/Raad, C‑15/12 P, EU:C:2013:572, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak), moet, met verzoekster, worden geoordeeld dat de uit artikel 2, lid 5, van de basisverordening voortvloeiende uitzonderingsregeling restrictief moet worden uitgelegd.
50 In casu betwist verzoekster – ofschoon zij niet de redenen ter discussie stelt die de instellingen ertoe hebben gebracht om, overeenkomstig artikel 2, lid 3, van de basisverordening, gebruik te maken van de berekening van de normale waarde van het gelijksoortige product – de toepassing van artikel 2, lid 5, van diezelfde basisverordening, op basis waarvan de instellingen, in het kader van die berekening, zich niet hebben gebaseerd op de in haar administratie weergegeven prijzen van CPO.
51 De instellingen hebben in de bestreden verordening niet betoogd dat de administratie van verzoekster niet in overeenstemming was met de in Indonesië algemeen aanvaarde boekhoudkundige beginselen. Wel stelden zij dat die administratie geen redelijk beeld gaf van de kosten van de voor de productie van de biodiesel noodzakelijke CPO.
52 De instellingen hebben immers, zoals volgt uit de overwegingen 29 tot en met 34 en 66 tot en met 70 van de bestreden verordening, geoordeeld dat het DBE-stelsel, doordat dit gedifferentieerde uitvoerbelastingen op CPO en biodiesel bevatte, een vertekening had veroorzaakt van de prijs van CPO, aangezien dit stelsel de prijs van CPO op de binnenlandse markt tot een kunstmatig laag niveau drukte.
53 Op basis van het arrest van 7 februari 2013, Acron en Dorogobuzh/Raad (T‑235/08, niet gepubliceerd, EU:T:2013:65), hebben de instellingen in overweging 31 van de bestreden verordening vastgesteld dat wanneer de prijzen van grondstoffen door regelgeving kunstmatig laag worden gehouden op de binnenlandse markt, verondersteld kan worden dat de productiekosten van het betrokken product onderhevig zijn aan vertekening. In dergelijke omstandigheden kunnen de daarop betrekking hebbende gegevens in de administratie van de producenten-exporteurs niet als redelijk worden beschouwd en moet bijgevolg worden overgegaan tot de correctie ervan.
54 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het Gerecht in punt 44 van het arrest van 7 februari 2013, Acron en Dorogobuzh/Raad (T‑235/08, niet gepubliceerd, EU:T:2013:65), heeft geoordeeld dat, gelet op het feit dat aardgas krachtens de Russische regelgeving noodzakelijkerwijs tegen een zeer lage prijs aan de betrokken producenten-exporteurs werd geleverd, de productieprijs van het product in de aan dat arrest ten grondslag liggende zaak werd beïnvloed door een vertekening van de Russische binnenlandse markt wat de gasprijs betreft, daar deze prijs niet het resultaat was van marktkrachten. Het was dan ook van oordeel dat de instellingen op goede gronden mochten concluderen dat een van de posten in de administratie van de verzoekende partijen in de zaak die heeft geleid tot voornoemd arrest, niet als redelijk kon worden beschouwd en dat bijgevolg mocht worden overgegaan tot de correctie ervan.
55 Zoals verzoekster terecht opmerkt, volgt – in tegenstelling tot de situatie die aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 7 februari 2013, Acron en Dorogobuzh/Raad (T‑235/08, niet gepubliceerd, EU:T:2013:65) – uit de stukken evenwel niet dat de prijs van CPO in Indonesië rechtstreeks werd gereglementeerd. Het DBE-stelsel waarop de instellingen doelen, voorzag enkel in uitvoerbelastingen met verschillende tarieven op CPO en biodiesel.
56 Het feit dat het DBE-stelsel de prijzen van CPO in Indonesië niet rechtstreeks reglementeert, sluit evenwel op zichzelf niet de toepassing uit van de in artikel 2, lid 5, van de basisverordening bedoelde uitzondering.
57 De instellingen hebben er immers op gewezen dat de bepaling die overeenkomt met de artikel 2, lid 5, tweede alinea, van de basisverordening, werd ingevoegd in de vroegere basisverordening, te weten verordening (EG) nr. 384/96 van de Raad van 22 december 1995 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB 1996, L 56, blz. 1), door verordening (EG) nr. 1972/2002 van de Raad van 5 november 2002 tot wijziging van verordening nr. 384/96 (PB 2002, L 305, blz. 1).
58 Uit overweging 4 van verordening nr. 1972/2002 volgt dat met de invoeging van de met artikel 2, lid 5, tweede alinea, van de basisverordening overeenkomende bepaling werd beoogd enige aanwijzingen te geven over hetgeen moest worden gedaan wanneer de administratie de productie- en verkoopkosten van het betrokken product niet goed weergaf, met name wanneer het aan de hand van de verkoop van dit product, gezien de bijzondere marktsituatie, niet mogelijk was een deugdelijke vergelijking te maken. In een dergelijk geval moeten de gegevens worden verkregen uit bronnen die niet door „een dergelijke vertekening” zijn beïnvloed.
59 Overweging 4 van verordening nr. 1972/2002 voorziet dus in de mogelijkheid om gebruik te maken van artikel 2, lid 5, van de basisverordening, met name in die gevallen waarin het vanwege een vertekening niet mogelijk is een deugdelijke vergelijking te maken aan de hand van de verkoop van het soortgelijke product. Hieruit volgt ook dat een degelijke situatie zich met name kan voordoen wanneer er een bijzondere marktsituatie bestaat, zoals die welke wordt genoemd in artikel 2, lid 3, tweede alinea, van de basisverordening, dat ziet op kunstmatig lage prijzen van het betrokken product, zonder dit soort situaties overigens te beperken tot gevallen waarin sprake is van rechtstreekse beïnvloeding, door de uitvoerende staat, van de prijzen van het soortgelijke product, of de grondstoffen daarvan.
60 Daarentegen kan redelijkerwijs niet worden aangenomen dat elke maatregel van de overheid van de uitvoerende staat die van invloed kan zijn op de prijs van grondstoffen, en, langs deze weg, op de prijzen van het in aanmerking genomen product, ten grondslag kan liggen aan een vertekening op grond waarvan binnen het kader van de berekening van de normale waarde van het soortgelijke product de in de administratie van de onderzochte partij opgenomen prijzen buiten beschouwing kunnen worden gelaten. Zoals verzoekster terecht opmerkt, zou, indien elke door de overheid van de uitvoerende staat genomen maatregel die een invloed kan hebben – hoe gering ook – op de prijzen van grondstoffen, in aanmerking zou kunnen worden genomen, het in artikel 2, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening neergelegde beginsel dat die administratie de gepriviligieerde bron van inlichtingen vormt voor de vaststelling van de productiekosten van het soortgelijke product, elk nuttig effect kunnen worden ontnomen.
61 Derhalve kan een maatregel van de overheid van de uitvoerende staat enkel met zich meebrengen dat de instellingen, in het kader van de berekening van de normale waarde van het soortgelijke product, de in de administratie van de onderzochte partij opgenomen prijzen buiten beschouwing laten, indien deze maatregel een aanzienlijke vertekening veroorzaakt van de prijzen van voornoemde grondstoffen. Een andere uitlegging van de in artikel 2, lid 5, van de basisverordening neergelegde uitzondering – zoals die welke wordt bepleit door de instellingen –, op basis waarvan, in een situatie zoals in casu, deze gegevens kunnen worden vervangen door een op een andere redelijke basis gebaseerd kostenbedrag zou immers kunnen leiden tot een bovenmatige inbreuk op het beginsel dat deze administratie de gepriviligieerde bron van inlichtingen vormt voor de vaststelling van de productiekosten van dat product.
62 Bovendien moet, wat de bewijslast betreft voor het bestaan van elementen die de toepassing rechtvaardigen van artikel 2, lid 5, eerste alinea, van de basisverordening, worden geoordeeld dat de instellingen, wanneer zij menen de in de administratie van de onderzochte partij opgenomen productiekosten buiten beschouwing te moeten laten om ze te vervangen door een andere, redelijk geachte, prijs, zich op bewijzen moeten baseren, of althans op aanwijzingen waarmee het bestaan kan worden aangetoond van een grond voor de correctie (zie naar analogie arrest van 10 maart 2009, Interpipe Niko Tube en Interpipe NTRP/Raad, T‑249/06, EU:T:2009:62, punt 180 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
63 Derhalve moeten de instellingen – gelet op het feit dat de benadering waarbij, binnen het kader van de berekening van de normale waarde van het soortgelijke product, de in de administratie van de onderzochte partij opgenomen productiekosten van dat product buiten beschouwing worden gelaten, valt binnen een uitzonderingsregeling (zie punt 49 supra) – wanneer de door hen aangevoerde vertekening niet het onmiddellijke gevolg is van de daaraan ten grondslag liggende maatregel – zoals in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 7 februari 2013, Acron en Dorogobuzh/Raad (T‑235/08, niet gepubliceerd, EU:T:2013:65) – maar van de gevolgen die voornoemde maatregel wordt geacht te hebben voor de markt, er zorg voor dragen de werking van de betrokken markt uiteen te zetten en de concrete gevolgen van die maatregel aan te tonen, zonder zich in dit verband louter op gissingen te baseren.
64 Tegen de achtergrond van deze overwegingen moet worden onderzocht of de instellingen rechtens genoegzaam hebben aangetoond dat binnen het kader van de berekening van de normale waarde van het soortgelijke product, in casu was voldaan aan de voorwaarden om de in de administratie van verzoekster opgenomen prijzen van CPO buiten beschouwing te kunnen laten.
65 Ten eerste gaat het bij de maatregel van de Indonesische overheid die is aangewezen als oorzaak van de vertekening van de prijzen van CPO, zoals met name is aangegeven in overweging 29 van de bestreden verordening, om het DBE-stelsel, voor zover dit gedifferentieerde niveaus bevat van belastingen die worden geheven op CPO en biodiesel, zoals de instellingen ter terechtzitting hebben bevestigd. Uit overweging 69 van die verordening volgt dat gedurende het onderzoektijdvak de uitvoerbelasting op biodiesel tussen de 2 % en 5 % bedroeg, terwijl de uitvoerbelasting op CPO tijdens dezelfde periode tussen de 15 % en de 20 % bedroeg en die op geraffineerde gebleekte en ontgeurde palmolie uiteenliep van 5 % tot 18,5 %.
66 Wat, ten tweede, de gevolgen betreft van het DBE-stelsel, heeft de Raad met name naar voren gebracht, in overweging 30 van de bestreden verordening, dat uit nader onderzoek naar voren was gekomen dat de prijzen van de grondstoffen op de Indonesische markt door het DBE-stelsel tot een kunstmatig laag niveau werden gedrukt.
67 Hoewel de Raad in dit verband, in overweging 68 van de bestreden verordening, heeft aangegeven dat het DBE-stelsel de mogelijkheden om CPO uit te voeren beperkte, waardoor grotere hoeveelheden CPO op de binnenlandse markt beschikbaar waren en de prijzen van CPO op die markt onder druk kwamen te staan, moet worden opgemerkt dat in die verordening niet is vastgesteld in welke mate dat stelsel, doordat het gedifferentieerde uitvoerbelastingen op CPO en biodiesel bevatte, een aanzienlijke vertekening had veroorzaakt van de prijs van laatstgenoemde grondstof op de Indonesische markt.
68 In overweging 68 van de bestreden verordening heeft de Raad ook uiteengezet dat het verschil tussen de prijs van op de binnenlandse markt verhandelde CPO en de „internationale” referentieprijs daarvan, vrijwel gelijk was aan de uitvoerbelasting die van toepassing was op CPO. Daarmee heeft hij evenwel niet de gevolgen vastgesteld die het verschil tussen het tarief van de belastingen op CPO en het tarief van de belasting op biodiesel op zichzelf kon hebben gehad op de prijs van die grondstof op de Indonesische markt. Uit de vaststelling in die overweging kunnen immers hooguit conclusies worden getrokken met betrekking tot bepaalde gevolgen die de instelling van een uitvoerbelasting op CPO kan hebben teweeggebracht gehad op de prijs ervan, maar geen conclusies met betrekking tot de gevolgen die het verschil tussen het tarief van die belasting en het tarief van de belasting op biodiesel kan hebben gehad op de prijs van CPO op de Indonesische markt.
69 Op basis van de in de overwegingen 67 en 70 van de bestreden verordening opgenomen aanwijzingen van de Raad, volgens welke de in de administratie van de betrokken ondernemingen vermelde prijs van CPO was vervangen door de prijs waarvoor deze ondernemingen CPO op de binnenlandse markt hadden kunnen kopen indien er geen vertekening had plaatsgevonden, dat wil zeggen de HPE‑prijs, kunnen evenmin conclusies worden getrokken met betrekking tot de gevolgen die het verschil tussen het tarief van de uitvoerbelasting op CPO en het tarief van de uitvoerbelasting op biodiesel kan hebben gehad op de prijs van voornoemde grondstof op die markt. Voor zover deze overwegingen aldus moeten worden gelezen dat de Raad daarmee constateert dat, wanneer van een dergelijk verschil geen sprake is, de prijs van CPO op de markt op hetzelfde niveau zou hebben gelegen als de HPE-prijs, volstaat het erop te wijzen dat dit noch in de bestreden verordening, noch in het kader van de procedure voor het Gerecht is vastgesteld.
70 Tot slot volgt uit de overwegingen 73 en 74 van de bestreden verordening dat de instellingen niet betwisten dat CPO nog steeds in grote hoeveelheden vanuit Indonesië wordt uitgevoerd. In een dergelijke omstandigheid kan niet worden volstaan met de vaststelling, in overweging 68 van de bestreden verordening, dat CPO in grotere hoeveelheden beschikbaar was op de binnenlandse markt en dat er sprake was van druk op de prijzen, zonder ter ondersteuning daarvan andere verklaringen te verstrekken.
71 Aangaande de economische studies waarop de instellingen zich tijdens de procedure voor het Gerecht hebben beroepen, moet, zonder dat uitspraak behoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid ervan, worden opgemerkt dat daaruit weliswaar kan worden afgeleid dat de uitvoerbelastingen leiden tot een stijging van de uitvoerprijs van het door de belasting getroffen product ten opzichte van de prijs ervan op de binnenlandse markt, tot een vermindering van het exportvolume van dat product en tot een neerwaartse druk op de prijzen van dat product op de binnenlandse markt. Er kan ook uit worden afgeleid dat een uitvoerbelastingstelsel dat over grondstoffen een hogere belasting heft dan over producten op de markt van afnemers, de binnenlandse afnemende industrie beschermt en begunstigt doordat het deze grondstoffen in voldoende hoeveelheden en tegen een gunstige prijs verstrekt.
72 Niettemin moet worden vastgesteld dat die studies zich beperken tot het analyseren van de gevolgen van de uitvoerbelastingen op de prijzen van grondstoffen, en niet op de gevolgen van de gedifferentieerde tarieven die worden gehanteerd voor de uitvoerbelastingen op de grondstoffen en de biodiesel.
73 De instellingen hebben zich dus beperkt tot het uiteenzetten van de relatie tussen de internationale prijzen en de binnenlandse prijzen van CPO en het geven van aanwijzingen over de invloed van de uitvoerbelasting op CPO op de beschikbaarheid van die grondstof op de binnenlandse markt en op de prijzen daarvan, zonder evenwel concreet aan te tonen welke gevolgen het DBE-stelsel op zichzelf had kunnen hebben op de prijs van CPO op die markt en in hoeverre die gevolgen anders zijn dan die van een belastingstelsel dat geen verschil in tarieven bevat voor de uitvoerbelastingen op CPO en biodiesel.
74 Bijgevolg moet ervan uit worden gegaan dat de instellingen niet rechtens genoegzaam het bestaan hebben aangetoond in Indonesië van een aanzienlijke vertekening van de prijzen van CPO die kan worden toegerekend aan het DBE‑stelsel, doordat dit gedifferentieerde tarieven bevatte voor de uitvoerbelastingen op CPO en biodiesel. Derhalve hebben de instellingen, door te oordelen dat de administraties van de onderzochte Indonesische producenten geen redelijk beeld gaven van de prijzen van CPO, en deze buiten beschouwing te laten, artikel 2, lid 5, van de basisverordening geschonden.
75 In tegenstelling tot wat de instellingen naar voren brengen, verzet het feit dat zij beschikken over een ruime beoordelingsmarge op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek, met name wat betreft ingewikkelde economische beoordelingen op het gebied van handelsbeschermende maatregelen, en dat de Unierechter in dit verband bij zijn toetsing dan ook alleen dient na te gaan of de procedurevoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten op basis waarvan de omstreden keuze is gemaakt, juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid, zich niet tegen die conclusie [zie in die zin arrest van 18 september 2002, Since Hardware (Guangzhou)/Raad, T‑156/11, EU:T:2012:431, punten 134‑136 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
76 Een toezicht door het Gerecht dat zich beperkt tot de vaststelling of deze elementen de door de Unie-instellingen getrokken conclusies kunnen bevestigen, maakt immers geen inbreuk op hun ruime beoordelingsbevoegdheid op het gebied van handelspolitiek (zie in die zin arrest van 16 februari 2012, Raad en Commissie/Interpipe Niko Tube en Interpipe NTRP, C‑191/09 P en C‑200/09 P, EU:C:2012:78, punt 68).
77 In casu heeft het Gerecht zich er evenwel toe beperkt te onderzoeken of de instellingen hebben aangetoond dat was voldaan aan de voorwaarden om, in het kader van de berekening van de normale waarde van het soortgelijke product, de met de productie en de verkoop van dat product verband houdende kosten, zoals die zijn weergegeven in de administraties van de onderzochte Indonesische producenten, overeenkomstig de regel van artikel 2, lid 5, van de basisverordening buiten beschouwing te laten.
78 Hieruit volgt dat het eerste en derde onderdeel van het derde middel moeten worden aanvaard, zonder dat het tweede onderdeel van dit middel – betreffende het redelijk karakter van de HPE-prijs als vervangingswaarde – behoeft te worden onderzocht.
79 Onderzocht dient nog te worden in hoeverre de geconstateerde fout de nietigverklaring rechtvaardigt van de bestreden verordening, voor zover daarin een antidumpingrecht wordt opgelegd aan verzoekster.
80 In tegenstelling tot hetgeen de instellingen naar voren brengen, is het in de omstandigheden van het hoofdgeding niet mogelijk om artikel 1 van de bestreden verordening gedeeltelijk, dat wil zeggen enkel wat betreft de geconstateerde fout met betrekking tot de methode voor berekening van het tarief van het antidumpingrecht, nietig te verklaren.
81 Volgens vaste rechtspraak kan een Uniehandeling alleen ten dele nietig worden verklaard wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. Aan dit vereiste van scheidbaarheid is niet voldaan wanneer de gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg heeft dat de kern van die handeling wordt gewijzigd (arrest van 10 december 2002, Commissie/Raad, C‑29/99, EU:C:2002:734, punten 45 en 46).
82 Zoals uiteen is gezet in het kader van het onderzoek van het derde middel, is de door de instellingen verrichte berekening van de normale waarde van het soortgelijke product gebaseerd op onjuiste overwegingen. Aangezien vaststelling van de normale waarde een essentiële voorwaarde is om het tarief van het toepasselijke antidumpingrecht te kunnen bepalen, kan artikel 1 van de bestreden verordening niet worden gehandhaafd voor zover daarin een antidumpingrecht wordt opgelegd aan verzoekster.
83 Derhalve dient de bestreden verordening nietig te worden verklaard, voor zover daarin een antidumpingrecht wordt opgelegd aan verzoekster, zonder dat de overige middelen van het beroep behoeven te worden onderzocht.
Kosten
84 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig verzoeksters vordering in zijn eigen kosten en in de kosten van verzoekster worden verwezen.
85 De Commissie en de EBB dragen hun eigen kosten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 138, leden 1 en 3, van het reglement voor de procesvoering.
HET GERECHT (Negende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Artikel 1 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 1194/2013 van de Raad van 19 november 2013 tot instelling van een definitief antidumpingrecht en tot definitieve inning van het voorlopige recht op biodiesel van oorsprong uit Argentinië en Indonesië, wordt nietig verklaard voor zover het betrekking heeft op PT Ciliandra Perkasa.
2) De Raad van de Europese Unie draagt zijn eigen kosten en de kosten van PT Ciliandra Perkasa.
3) De Europese Commissie en de European Biodiesel Board (EBB) dragen hun eigen kosten.
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 september 2016.
ondertekeningen