WYROK SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia15 września 2016 r.(*)
Dumping – Przywóz biodiesla pochodzącego z Indonezji – Ostateczne cło antydumpingowe – Artykuł 2 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1225/2009 – Wartość normalna – Koszty produkcji
W sprawie T‑120/14
PT Ciliandra Perkasa, z siedzibą w Dżakarcie (Indonezja), reprezentowana przez adwokatów F. Graafsma oraz J. Cornelisa,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej początkowo przez S. Boelaert, a następnie przez H. Marcos Fraile, działające w charakterze pełnomocników, wspierane przez adwokatów R. Bierwagena oraz Ch. Hippa,
strona pozwana,
popieranej przez
Komisję Europejską, reprezentowaną przez J.F. Brakelanda, M. Françę oraz A. Stobiecką‑Kuik, działających w charakterze pełnomocników,
oraz przez
European Biodiesel Board (EBB), z siedzibą w Brukseli (Belgia), reprezentowaną przez adwokatów O. Prosta oraz M.S. Dibling,
interwenientów,
mającej za przedmiot skargę opartą na art. 263 TFUE o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 1194/2013 z dnia 19 listopada 2013 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe i stanowiącego o ostatecznym pobraniu tymczasowego cła nałożonego na przywóz biodiesla pochodzącego z Argentyny i Indonezji (Dz.U. 2013, L 315, s. 2) w zakresie, w jakim nakłada ono cło antydumpingowe na skarżącą,
SĄD (dziewiąta izba),
w składzie: G. Berardis, prezes, O. Czúcz (sprawozdawca) i A. Popescu, sędziowie,
sekretarz: M. Junius, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 14 kwietnia 2016 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
Postępowanie administracyjne
1 Skarżąca, PT Ciliandra Perkasa, jest indonezyjską spółką produkującą biodiesla i prowadzącą jego wywóz do Unii Europejskiej.
2 Biodiesel, będący zastępczym paliwem podobnym do konwencjonalnego diesla, jest produkowany w Unii Europejskiej, lecz również przywożony w znacznych ilościach na jej obszar. W Indonezji jest on produkowany głównie z surowego oleju palmowego (zwanego dalej „CPO”), będącego głównym surowcem wykorzystywanym w produkcji biodiesla.
3 W następstwie skargi złożonej w dniu 17 lipca 2012 r. przez European Biodiesel Board (EBB) [europejską radę biodiesla] w imieniu producentów reprezentujących ponad 60% całkowitej produkcji biodiesla w Unii Komisja Europejska opublikowała w dniu 29 sierpnia 2012 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania antydumpingowego dotyczącego przywozu biodiesla pochodzącego z Argentyny i Indonezji (Dz.U. 2012, C 260, s. 8), zgodnie z art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1225/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. 2009, L 343, s. 51, zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”).
4 Dochodzenie dotyczące dumpingu i powstałej szkody objęło okres od 1 lipca 2011 r. do 30 czerwca 2012 r. (zwany dalej „okresem objętym dochodzeniem”). Badanie tendencji właściwych dla oceny szkody obejmowało okres od 1 stycznia 2009 r. do końca okresu objętego dochodzeniem.
5 Skarżąca została wybrana do włączenia jej do grona objętych próbą indonezyjskich producentów eksportujących uwzględnionych w ramach przedmiotowego dochodzenia i udzieliła odpowiedzi na kwestionariusz Komisji tym kontekście.
6 W dniu 27 maja 2013 r. Komisja wydała rozporządzenie (UE) nr 490/2013 nakładające tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz biodiesla pochodzącego z Argentyny i Indonezji (Dz.U. 2013, L 141, s. 6, zwane dalej „rozporządzeniem tymczasowym”). W rozporządzeniu tym instytucja ta wskazała między innymi szczegóły leżące u podstaw okoliczności faktycznych i zasadniczych względów, na podstawie których nałożone zostały tymczasowe środki antydumpingowe. Tymczasowe cło zostało nałożone na skarżącą w stawce zerowej, gdyż wartość normalną produktu podobnego obliczono na podstawie odpowiedzi udzielonych przez skarżącą na kwestionariusze wspomniane w pkt 5 powyżej bez dostosowania kosztów CPO.
7 Zgodnie z motywem 63 rozporządzenia tymczasowego Komisja obliczyła wartość normalną produktu podobnego zgodnie z art. 2 ust. 3 i 6 rozporządzenia podstawowego, dodając do własnych kosztów produkcji producentów eksportujących w okresie objętym dochodzeniem poniesione koszty sprzedaży, koszty ogólne i administracyjne i wystarczającą marżę zysku. Instytucja ta wyjaśniła również, że kwestia tego, czy rzeczone koszty właściwie odzwierciedlają koszty związane z produkcją produktu objętego postępowaniem, zostanie zbadana na ostatnim etapie dochodzenia, albowiem Komisja nie posiadała dostatecznie dużej ilości informacji w odniesieniu do tego, czy system zróżnicowanego podatku wywozowego obowiązującego w Indonezji obniżał ceny oleju palmowego, powodując zniekształcenie kosztów producentów biodiesla.
8 W motywach 64 i 65 rozporządzenia tymczasowego Komisja zaznaczyła, że dochodzenie wykazało, iż indonezyjski rynek krajowy biodiesla był ściśle regulowany przez państwo, przez co kwoty zysku nie można było oprzeć na faktycznych danych przedsiębiorstw objętych próbą, ponieważ sprzedaży krajowej nie uznano za odbywającą się w zwykłym obrocie handlowym. Instytucja ta wyjaśniła również, że w konsekwencji kwotę zysku zastosowaną do skonstruowania wartości normalnej określono na podstawie art. 2 ust. 6 lit. c) rozporządzenia podstawowego.
9 W dniu 1 października 2013 r. Komisja poinformowała wszystkie zainteresowane strony o okolicznościach i zasadniczych względach, na podstawie których zamierzała zalecić nałożenie ostatecznego cła antydumpingowego na przywóz produktu objętego postępowaniem („ostateczne poinformowanie”), a wszystkim stronom udzielono terminu na przedstawienie uwag w przedmiocie ostatecznego poinformowania.
10 W ostatecznym poinformowaniu Komisja zaproponowała nałożenie na skarżącą cła antydumpingowego odpowiadającego różnicy pomiędzy marginesem dumpingu a marginesem ustalonym na etapie tymczasowym, mającej wytłumaczenie w dostosowaniu zastosowanym do kosztów CPO. W piśmie towarzyszącym Komisja poinformowała skarżącą o możliwości złożenia zobowiązania cenowego.
11 W dniu 15 października 2013 r. skarżąca uczestniczyła w formalnym wysłuchaniu, podczas którego zakwestionowała dostosowanie kosztów przeprowadzone przez Komisję oraz obliczenie właściwej marży zysku w celu obliczenia wartości normalnej produktu podobnego.
12 W dniu 17 października 2013 r. skarżąca złożyła uwagi w przedmiocie ostatecznego poinformowania oraz propozycję zobowiązań cenowych.
13 W dniu 8 listopada 2013 r. Komisja powiadomiła skarżącą, że jej propozycja zobowiązania nie mogła zostać przyjęta.
14 W dniu 19 listopada 2013 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 1194/2013 nakładające ostateczne cło antydumpingowe i stanowiące o ostatecznym pobraniu tymczasowego cła nałożonego na przywóz biodiesla pochodzącego z Argentyny i Indonezji (Dz.U. 2013, L 315, s. 2, zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”).
Zaskarżone rozporządzenie
15 Po pierwsze, w motywie 28 zaskarżonego rozporządzenia Rada potwierdziła ustalenia z rozporządzenia tymczasowego, wedle których wartość normalna produktu podobnego została obliczona zgodnie z art. 2 ust. 3 i 6 rozporządzenia podstawowego. W tym względzie Rada wskazała, że nie można było uznać, iż sprzedaż krajowa odbywała się w zwykłym obrocie handlowym, albowiem indonezyjski rynek biodiesla był ściśle regulowany przez państwo.
16 Jednakże jeżeli chodzi o obliczanie kosztów związanych z wytworzeniem produktu objętego dochodzeniem, z motywów 30, 34 i 66–74 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że w następstwie dalszego dochodzenia Rada zaakceptowała propozycję Komisji, aby zmienić ustalenia znajdujące się w motywie 63 rozporządzenia tymczasowego. Rada potwierdziła w szczególności analizę, wedle której system zróżnicowanego podatku wywozowego powodował obniżenie na rynku krajowym cen CPO, będącego głównym surowcem, do sztucznie niskiego poziomu, wpływając na koszty producentów biodiesla. Zważywszy, że koszty dotyczące sprzedaży i wytworzenia produktu objętego postępowaniem nie były właściwie odzwierciedlone w zapisach księgowych zbadanych producentów indonezyjskich, Rada postanowiła zgodnie z art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego nie uwzględniać rzeczywistych kosztów CPO, widniejących w zapisach księgowych spółek objętych dochodzeniem, i zastąpić je cenami, po których spółki te zakupiłyby je w wypadku braku zniekształcenia, a mianowicie po referencyjnej cenie eksportowej podanej przez indonezyjskie organy i opartej na opublikowanych cenach międzynarodowych (Rotterdam, Malezja, Indonezja) (zwanej dalej ceną „HPE”).
17 Jeśli chodzi o obliczenia kosztów sprzedaży, kosztów ogólnych i administracyjnych, Rada między innymi przyjęła w motywach 77–84 zaskarżonego rozporządzenia stosowanie marży zysku wynoszącej 15%, w istocie potwierdzając analizę znajdującą się w motywie 65 rozporządzenia tymczasowego.
18 Po drugie, w motywach 105–142 zaskarżonego rozporządzenia Rada potwierdziła ustalenia znajdujące się w rozporządzeniu tymczasowym, jeżeli chodzi o istnienie istotnej szkody w rozumieniu art. 3 ust. 5 rozporządzenia podstawowego.
19 Po trzecie, w motywach 144–189 zaskarżonego rozporządzenia Rada potwierdziła znajdujące się w rozporządzeniu tymczasowym ustalenie dotyczące istnienia związku przyczynowego pomiędzy przywozem i szkodą poniesioną przez przemysł Unii.
20 Po czwarte, w motywach 190–201 zaskarżonego rozporządzenia Rada potwierdziła, że nałożenie spornych środków antydumpingowych nadal leżało w interesie Unii.
21 Reasumując, ze względu na ustaloną wysokość marginesów dumpingu oraz zważywszy na poziom szkody, jaką poniósł przemysł unijny, Rada postanowiła między innymi, że należało dokonać ostatecznego poboru kwot zabezpieczonych w formie tymczasowego cła antydumpingowego nałożonego rozporządzeniem tymczasowym (motyw 228 i art. 2 zaskarżonego rozporządzenia) oraz że należało nałożyć ostateczne cło antydumpingowe na przywóz biodiesla z Indonezji (art. 1 ust. 1).
22 W art. 1 ust. 2 zaskarżonego rozporządzenia stawkę ostatecznego cła antydumpingowego nałożonego na omawiany produkt w zakresie przywozu z Indonezji ustalono na 76,94 EUR za tonę w wypadku skarżącej.
Postępowanie i żądania stron
23 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 18 lutego 2014 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
24 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu, odpowiednio, w dniach 13 maja i 2 czerwca 2014 r. Komisja i EBB wniosły o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
25 W postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r. uwzględniony został wniosek Komisji o dopuszczenie do postępowania w charakterze interwenienta.
26 W pismach złożonych w sekretariacie Sądu w dniach 9 lipca i 8 sierpnia 2014 r. skarżąca wniosła o poufne względem EBB traktowanie niektórych z dowodów i informacji zawartych w jej pismach w razie dopuszczenia EBB do postępowania w charakterze interwenienta.
27 Postanowieniem z dnia 22 września 2014 r. wniosek EBB o dopuszczenie do postępowania w charakterze interwenienta został uwzględniony, a decyzję co do zasadności złożonego przez skarżącą wniosku o poufne traktowanie pozostawiono do późniejszego rozstrzygnięcia.
28 Komisja złożyła uwagi interwenienta w dniu 1 października 2014 r.
29 Pismem złożonym w sekretariacie w dniu 17 października 2014 r. EBB zakwestionowało wnioski skarżącej o poufne traktowanie.
30 W pismach złożonych w sekretariacie Sądu w dniach 22 października i 3 listopada 2014 r. Rada wniosła o poufne względem EBB traktowanie niektórych z dowodów i informacji zawartych w jej pismach.
31 W pismach złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 28 listopada 2014 r. skarżąca i Rada przedstawiły swe uwagi w przedmiocie uwag interwenienta przedstawionych przez Komisję.
32 EBB złożyło uwagi interwenienta w dniu 12 grudnia 2014 r. W piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 18 lutego 2015 r. skarżąca przedstawiła swe uwagi co do tego dokumentu.
33 Postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r. wnioski o poufne traktowanie złożone przez skarżącą zostały uwzględnione częściowo, a wnioski złożone przez Radę w całości.
34 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (dziewiąta izba) postanowił otworzyć pisemny etap postępowania i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania Sąd wystosował na piśmie pytania do stron, na które odpowiedziały one w wyznaczonym terminie.
35 W swej skardze skarżąca wnosi do Sądu zasadniczo o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w części, która jej dotyczy;
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
36 Rada, popierana przez Komisję i EBB, wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
37 Na poparcie skargi skarżąca podnosi pięć zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczy oczywistego błędu w ocenie w zakresie ustalenia, że doszło do zniekształcenia cen zakupu, zarzut drugi dotyczy zasadniczo naruszenia porozumienia o stosowaniu art. VI Układu Ogólnego w sprawie Taryf Celnych i Handlu (GATT) (Dz.U. 1994, L 336, s. 103 zwanego dalej „porozumieniem antydumpingowym”), znajdującego się w załączniku 1A do porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu ( „WTO”), w odniesieniu do dostosowania kosztów produkcji CPO, zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego, zarzut czwarty – bezprawnego ustalenia wystarczającej marży zysku, a zarzut piąty – braku uzasadnienia, naruszenia obowiązku staranności i dobrej administracji.
38 Sąd uznaje za właściwe zbadać na początku zarzut trzeci.
39 Zarzut ten jest w istocie podzielony na trzy części. W ramach części pierwszej zarzutu skarżąca podnosi, że Rada i Komisja (zwane dalej łącznie „instytucjami”) nie wywiązały się z ciężaru dowodu spoczywającego na nich w zakresie wykazania w wymagany prawem sposób zniekształcenia cen CPO przez system zróżnicowanego podatku wywozowego w celu nieuwzględnienia cen CPO widniejących w zapisach księgowych w rozumieniu art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego oraz że zaskarżonemu rozporządzeniu brak jest uzasadnienia w tym względzie. Część druga dotyczy okoliczności, że cena HPE nie stanowi stosownej podstawy dla dostosowania kosztu CPO w zapisach księgowych, ponieważ system zróżnicowanego podatku wywozowego powoduje zarzucane zniekształcenie jej samej. Część trzecia dotyczy przyjętej w niniejszej sprawie interpretacji art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego, a w szczególności stosowania przez instytucje analogicznie wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., Acron i Dorogobuzh/Rada (T‑235/08, niepublikowanego, EU:T:2013:65).
40 Pierwszą i trzecią z części zarzutu należy rozpatrywać łącznie.
41 Skarżąca twierdzi zasadniczo, że podstawa, w oparciu o którą instytucje stwierdziły, że cena CPO sprzedawanego na krajowym rynku indonezyjskim była sztucznie zaniżona, nie wynika jasno z zaskarżonego rozporządzenia, albowiem nie został wyjaśniony zwłaszcza wspomniany w nim poziom cen „międzynarodowych”. Skarżąca podnosi również w tym kontekście, że stwierdzenie znajdujące się w motywie 68 zaskarżonego rozporządzenia, wedle którego system zróżnicowanego podatku wywozowego ogranicza możliwości wywozu CPO, podważane jest przez okoliczność, iż ok. 70% jej całkowitej produkcji CPO jest wywożone z Indonezji. Ponadto cena HPE nie stanowi właściwego punktu odniesienia, aby wysnuć wniosek, iż ceny CPO w Indonezji zostały zniekształcone. Ponadto skarżąca kwestionuje dopuszczalność badań, na jakie instytucje powołują się na poparcie ich tezy, że ceny CPO w Indonezji były zniekształcone w następstwie zniekształcenia spowodowanego przez wspomniany system. Ponadto art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego nie pozwala na dostosowanie kosztów jedynie z tego względu, iż są one niskie. Wreszcie, wyrok z dnia 7 lutego 2013 r., Acron i Dorogobuzh/Rada (T‑235/08, niepublikowany, EU:T:2013:65), nie może stanowić precedensu, albowiem wymaga on pewnej formy bezpośredniej interwencji rządu, zaś możliwość dostosowania kosztów odzwierciedlonych w zapisach księgowych stanowi wyjątek od ogólnej zasady i musi być interpretowana zawężająco.
42 Rada, wspierana przez Komisję i EBB, twierdzi zasadniczo, że instytucje wywiązały się ze spoczywającego na nich ciężaru dowodu co do istnienia zniekształcenia cen CPO i że prawidłowo zastosowały art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego. W zaskarżonym rozporządzeniu instytucje te wyjaśniły system zróżnicowanego podatku wywozowego i wykazały, że system ów spowodował zniekształcenie, z powodu którego ceny CPO na rynku krajowym były sztucznie zaniżone w stosunku do cen HPE za CPO podanych przez indonezyjskie organy i opartych na opublikowanych cenach międzynarodowych. Ponadto skutki indonezyjskich przepisów w zakresie korzyści dla przemysłu produktów przetworzonych zostały uznane i obliczone w licznych badaniach. Różnice faktyczne w stosunku do sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., Acron i Dorogobuzh/Rada (T‑235/08, niepublikowanym, EU:T:2013:65), nie mają decydującego znaczenia, albowiem Sąd potwierdził w tym wyroku mającą zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy zasadę, wedle której jeżeli koszty wytworzenia produktu objętego dochodzeniem nie są właściwie odzwierciedlone w zapisach księgowych spółek objętych dochodzeniem, to koszty te nie mogą służyć jako podstawa do obliczenia wartości normalnej. Jeżeli chodzi o różne rzekomo możliwe formy interwencji państwowej, argument ten jest również pozbawiony znaczenia, albowiem w niniejszym przypadku doszło do bezpośredniej interwencji państwa indonezyjskiego określającej stawkę ceł wywozowych i mającej wpływ na aukcje. Instytucje nie dokonały więc dostosowania kosztów jedynie z tego powodu, iż były one niskie, lecz również dlatego, że były one zniekształcone, co miało silny wpływ na ceny krajowe CPO i w konsekwencji na zapisy księgowe spółek produkujących ten olej.
43 W niniejszej sprawie należy podkreślić, że w zaskarżonym rozporządzeniu, w ramach ustalania wartości normalnej produktu podobnego, instytucje nie obliczyły kosztów produkcji biodiesla, odnosząc się do ceny CPO odzwierciedlonej w zapisach księgowych skarżącej, lecz, jak wynika to między innymi z motywów 29 i nast. omawianego rozporządzenia, nie uwzględniły tej ceny i zastąpiły ją ceną HPE w oparciu o art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego.
44 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, w przypadku gdy sprzedaż produktu podobnego w zwykłym obrocie handlowym nie istnieje lub jest niewystarczająca lub gdy z powodu szczególnej sytuacji rynkowej sprzedaż ta nie pozwala na dokonanie właściwego porównania, wartość normalną tego produktu oblicza się w oparciu o koszt produkcji w kraju pochodzenia, powiększony o uzasadnione koszty sprzedaży, koszty ogólne i administracyjne oraz kwotę zysku lub w oparciu o ceny eksportowe w zwykłym obrocie handlowym do właściwego państwa trzeciego, pod warunkiem że ceny te są reprezentatywne. Ów przepis uściśla, że można stwierdzić istnienie szczególnej sytuacji rynkowej dla danego produktu w rozumieniu poprzedniego zdania, między innymi gdy ceny są sztucznie zaniżone, gdy istnieje istotny handel barterowy lub gdy istnieją uzgodnienia dotyczące przetwarzania na warunkach niekomercyjnych.
45 Ponadto z art. 2 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego wynika, że jeżeli wartość normalna produktu podobnego obliczana jest zgodnie z art. 2 ust. 3 rzeczonego rozporządzenia, koszty produkcji oblicza się zazwyczaj w oparciu o zapisy księgowe przechowywane przez stronę postępowania, pod warunkiem że zapisy te są zgodne z zasadami rachunkowości powszechnie przyjętymi w danym kraju oraz że zostanie wykazane, iż zapisy te właściwie dokumentują koszty związane z produkcją i ze sprzedażą produktu objętego postępowaniem.
46 Zgodnie z art. 2 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia podstawowego, jeżeli koszty związane z produkcją i ze sprzedażą produktu objętego postępowaniem nie są właściwie odzwierciedlone w zapisach księgowych zainteresowanej strony, są one dostosowywane lub ustalane na podstawie kosztów innych producentów lub eksporterów w tym samym kraju lub, w przypadku gdy takie informacje nie są dostępne lub nie mogą być wykorzystywane, na każdej innej stosownej podstawie, łącznie z informacjami z innych reprezentatywnych rynków.
47 Celem art. 2 ust. 5 akapity pierwszy i drugi jest spowodowanie, aby koszty związane z produkcją i ze sprzedażą podobnego produktu przyjęte w ramach obliczania wartości normalnej tego produktu odzwierciedlały koszty, jakie producent poniósł na rynku krajowym państwa wywozu.
48 Ponadto z brzmienia art. 2 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego wynika, że zapisy księgowe przechowywane przez stronę postępowania stanowią uprzywilejowane źródło informacji przy ustalaniu kosztów produkcji produktu podobnego oraz że wykorzystywanie danych znajdujących się w tych zapisach stanowi zasadę, zaś ich dostosowanie lub zastąpienie inną stosowną podstawą – wyjątek.
49 W świetle zasady, wedle której odstępstwo lub wyjątek od ogólnej zasady należy interpretować w sposób zawężający (zob. wyrok z dnia 19 września 2013 r., Dashiqiao Sanqiang Refractory Materials/Radal, C15/12 P, EU:C:2013:572, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo), należy stwierdzić, w ślad za skarżącą, że wyjątek wynikający z art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego należy interpretować zawężająco.
50 W niniejszej sprawie, bez kwestionowania powodów, jakie doprowadziły instytucje do obliczenia wartości normalnej produktu podobnego zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, skarżąca podważa zastosowanie art. 2 ust. 5 tego rozporządzenia, na podstawie którego, w ramach rzeczonego obliczania, instytucje nie oparły się na cenach CPO odzwierciedlonych w jej zapisach księgowych.
51 W zaskarżonym rozporządzeniu instytucje nie stwierdziły, że zapisy księgowe skarżącej nie odpowiadały zasadom rachunkowości ogólnie przyjmowanym w Indonezji. Podniosły one natomiast, że jej zapisy księgowe nie odzwierciedlały właściwie kosztów związanych z CPO koniecznych w celu produkcji biodiesla.
52 Jak bowiem wynika z motywów 29–34 i 66–70 zaskarżonego rozporządzenia, instytucje uznały, że ze względu na zróżnicowane podatki wywozowe w odniesieniu do CPO i biodiesla system zróżnicowanego podatku wywozowego wywołał zniekształcenie cen CPO, gdyż system ów powodował obniżenie ceny CPO na rynku krajowym do sztucznie niskiego poziomu.
53 W oparciu o wyrok z dnia 7 lutego 2013 r., Acron i Dorogobuzh/Rada (T‑235/08, niepublikowany, EU:T:2013:65), instytucje stwierdziły w motywie 31 zaskarżonego rozporządzenia, że w sytuacji, w której ceny surowców reguluje się w taki sposób, iż pozostają one na sztucznie niskim poziomie na rynku krajowym, można założyć, że koszty produkcji produktu objętego postępowaniem ulegają zniekształceniu. W tych okolicznościach dotyczących ich danych znajdujących się w zapisach księgowych producentów eksportujących nie można było uznać za właściwe i w konsekwencji należało dokonać ich dostosowania.
54 W tym względzie należy przypomnieć, że w pkt 44 wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., Acron i Dorogobuzh/Rada (T‑235/08, niepublikowanego, EU:T:2013:65), Sąd stwierdził, że wobec okoliczności, iż gaz naturalny był obowiązkowo dostarczany po bardzo niskich cenach zainteresowanym producentom eksportującym na podstawie rosyjskich przepisów, cena wytworzenia produktu będącego przedmiotem sprawy zakończonej tym wyrokiem była zniekształcona na rynku krajowym w Rosji w zakresie cen gazu, albowiem cena ta nie wynikała z sił rynkowych. Sąd uznał więc, iż instytucje mogły słusznie stwierdzić, że jeden z czynników znajdujących się w zapisach księgowych stron skarżących w sprawie zakończonej wspomnianym wyrokiem nie mógł zostać uznany za właściwy i że w konsekwencji należało dokonać jego dostosowania z wykorzystaniem innych źródeł pochodzących z rynków, które instytucje uważały za bardziej reprezentatywne.
55 Niemniej jednak, jak słusznie podniosły skarżące, w odróżnieniu od sytuacji, której dotyczyła sprawa zakończona wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., Acron i Dorogobuzh/Rada (T‑235/08, niepublikowanym, EU:T:2013:65), z akt sprawy nie wynika, że cena CPO była bezpośrednio regulowana w Indonezji. System zróżnicowanego podatku wywozowego wskazywany przez instytucje przewidywał bowiem jedynie podatki wywozowe o różnych stawkach w wypadku CPO i biodiesla.
56 Okoliczność, że system zróżnicowanego podatku wywozowego nie reguluje bezpośrednio cen CPO w Indonezji, nie wyklucza jednak sama w sobie stosowania wyjątku, o którym mowa w art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego.
57 Należy bowiem przypomnieć w ślad za instytucjami, że przepis odpowiadający art. 2 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia podstawowego został wprowadzony w poprzednim rozporządzeniu podstawowym – mianowicie w rozporządzeniu Rady (WE) nr 384/96 z dnia 22 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony przed dumpingowym przywozem z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. 1996, L 56, s. 1) – przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1972/2002 z dnia 5 listopada 2002 r. zmieniające rozporządzenie nr 384/96 (Dz.U. 2002, L 305, s. 1).
58 Tymczasem z motywu 4 rozporządzenia nr 1972/2002 wynika, że wprowadzenie przepisu odpowiadającego art. 2 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia podstawowego miało na celu dostarczenie wskazówek w odniesieniu do tego, co należy zrobić, jeśli zapisy nie odzwierciedlają właściwie kosztów związanych z produkcją i ze sprzedażą danego produktu, w szczególności w przypadkach, gdy z powodu szczególnej sytuacji rynkowej sprzedaż produktu podobnego nie pozwala na właściwe porównanie. W takich okolicznościach odpowiednie dane powinny być, zgodnie z rzeczonym motywem, otrzymywane ze źródeł, które nie są dotknięte „takimi zniekształceniami”.
59 Motyw 4 rozporządzenia nr 1972/2002 przewiduje więc możliwość skorzystania z art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego między innymi w wypadkach, w których sprzedaż podobnego produktu nie pozwala na właściwe porównanie z powodu zniekształceń. Wynika z tego również, że sytuacja taka może wystąpić, zwłaszcza gdy na rynku istnieje szczególna sytuacja, taka jak ta wspomniana w art. 2 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia podstawowego, dotycząca sztucznie zaniżonych cen danego produktu, jednakże bez ograniczania tego rodzaju sytuacji do wypadków, w których istnieje bezpośrednia reglamentacja cen produktu podobnego lub jego surowców przez państwo wywozu.
60 Nie można natomiast zasadnie uznać, że każdy środek władz publicznych państwa wywozu mogący mieć wpływ na ceny surowców, i tym samym na cenę rozpatrywanego produktu, może leżeć u podstaw zniekształcenia umożliwiającego nieuwzględnienie, w ramach obliczania wartości normalnej produktu podobnego, cen znajdujących się w zapisach księgowych strony objętej dochodzeniem. Jak bowiem słusznie podnosi skarżąca, gdyby możliwe było uwzględnianie każdego środka powziętego przez władze publiczne państwa wywozu mogącego mieć chociażby minimalny wpływ na ceny surowców, zachodziłoby ryzyko pozbawienia skuteczności (effet utile) zasady ustanowionej w art. 2 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego, wedle której rzeczone zapisy stanowią uprzywilejowane źródło informacji w celu określenia kosztów produkcji produktu podobnego.
61 W konsekwencji środek powzięty przez władze publiczne państwa wywozu może doprowadzić instytucje do nieuwzględnienia, w ramach obliczania wartości normalnej produktu podobnego, cen surowców widniejących w zapisach księgowych strony objętej dochodzeniem, jedynie gdy powoduje on znaczne zniekształcenie cen rzeczonych surowców. Proponowana przez instytucje interpretacja systemu ustanawiającego wyjątek przewidzianego w art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego, umożliwiająca w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie zastąpienie tych danych kwotą kosztów opartą na innej stosownej podstawie, groziłaby bowiem niewspółmiernym naruszeniem zasady, wedle której rzeczone zapisy księgowe stanowią uprzywilejowane źródło informacji dla ustalenia kosztów wytworzenia wspomnianego produktu.
62 Ponadto jeśli chodzi o ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających stosowanie art. 2 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego, należy uznać, że gdy instytucje uważają za koniecznie nie uwzględniać kosztów produkcji widniejących w zapisach księgowych strony objętej dochodzeniem po to, aby zastąpić je inną ceną, jaką uważają za uzasadnioną, mają one obowiązek oprzeć się na dowodach lub przynajmniej na poszlakach pozwalających ustalić istnienie czynnika uzasadniającego dostosowanie (zob. analogicznie wyrok z dnia 10 marca 2009 r., Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP/Rada, T‑249/06, EU:T:2009:62, pkt 180 i przytoczone tam orzecznictwo).
63 Biorąc zatem pod uwagę, że podejście mające na celu nieuwzględnienie, w ramach obliczania wartości normalnej produktu podobnego, kosztów produkcji rzeczonego produktu widniejących w zapisach księgowych strony objętej dochodzeniem wchodzi w zakres systemu ustanawiającego wyjątek (zob. pkt 49 powyżej), jeśli wskazywane przez instytucje zniekształcenie nie jest bezpośrednią konsekwencją środka państwowego leżącego u jego źródła, jak w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., Acron i Dorogobuzh/Rada (T‑235/08, niepublikowanym, EU:T:2013:65), lecz skutków, jakie środek ten ma wywoływać na rynku, instytucje muszą wyjaśnić, w jaki sposób funkcjonuje dany rynek, i wykazać konkretne skutki wywierane przez ten środek na ów rynek, nie opierając się w tym względzie jedynie na przypuszczeniach.
64 To w świetle powyższych uwag należy badać kwestię tego, czy instytucje wykazały w wymagany prawem sposób, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki, aby nie uwzględniać, w ramach obliczania wartości normalnej produktu podobnego, cen CPO widniejących w zapisach księgowych skarżącej.
65 Po pierwsze, co się tyczy środka indonezyjskich władz publicznych zidentyfikowanego jako źródło zniekształcenia cen CPO, jak wskazano między innymi w pkt 29 zaskarżonego rozporządzenia, chodzi o system zróżnicowanego podatku wywozowego, gdyż wiążą się z nim różne poziomy podatków nakładanych na CPO i biodiesla, co zostało potwierdzone przez instytucje na rozprawie. Z motywu 69 tego rozporządzenia wynika, że w okresie objętym dochodzeniem wywóz biodiesla był objęty stawką podatku wywozowego na poziomie 2–5%, podczas gdy tym samym okresie wywóz CPO objęty był stawką podatku wywozowego na poziomie wahającym się między 15 a 20% oraz istniała stawka podatku na rafinowany, bielony i dezodoryzowany olej palmowy, wynosząca 5–18,5%.
66 Po drugie, jeśli chodzi o skutki systemu zróżnicowanego podatku wywozowego, Rada stwierdziła między innymi w motywie 30 zaskarżonego rozporządzenia, że w ramach dalszego dochodzenia wykazano, iż ów system powodował obniżenie cen surowców na rynku indonezyjskim do sztucznie niskiego poziomu.
67 Jakkolwiek w tym kontekście Rada wskazała w pkt 68 zaskarżonego rozporządzenia, że zróżnicowany podatek wywozowy ograniczał możliwości wywozu CPO, albowiem większe ilości tego oleju były dostępne na rynku krajowym, co prowadziło do wywierania presji zniżkowej na ceny CPO na tym rynku, należy zaznaczyć, że instytucja ta nie określiła w rzeczonym rozporządzeniu, w jakim zakresie system ów, zawierający podatki wywozowe o zróżnicowanych stawkach w wypadku CPO i biodiesla, spowodował znaczne zniekształcenie cen tego surowca na rynku indonezyjskim.
68 W motywie 68 zaskarżonego rozporządzenia Rada wskazała również, że różnica między ceną CPO sprzedawanego na rynku krajowym a jego międzynarodową ceną referencyjną jest bardzo zbliżona do wysokości podatku wywozowego nakładanego na CPO. Niemniej jednak, czyniąc to Rada, nie ustaliła skutków, jakie sama różnica w stawce podatku od CPO i w stawce podatku od biodiesla mogła wywrzeć na cenę rzeczonego surowca na rynku indonezyjskim. Stwierdzenie znajdujące się w tym motywie pozwala bowiem co najwyżej wysnuć wnioski co do niektórych ze skutków, jakie ustanowienie podatku wywozowego w odniesieniu do CPO mogło wywrzeć na jego cenę, lecz nie pozwala wyciągnąć wniosków w przedmiocie skutków, jakie różnica pomiędzy stawką tego podatku i stawką podatku od biodiesla mogła wywrzeć na ceny CPO rynku indonezyjskim.
69 Wskazówki Rady znajdujące się w motywach 67 i 70 zaskarżonego rozporządzenia, wedle których cena CPO widniejąca w zapisach księgowych spółek objętych dochodzeniem została zastąpiona ceną, po której spółki te nabywałyby CPO na rynku krajowym w wypadku braku zniekształcenia, czyli ceną HPE, również nie powalają wysnuć wniosków co do skutków, jakie różnica w stawce podatków od wywozu CPO i stawce podatku od wywozu biodiesla mogła wywrzeć na ceny rzeczonego surowca na tym rynku. Jako że motywy te należy rozumieć jako stwierdzenie Rady, wedle którego w wypadku braku takiej różnicy stawek cena CPO na rynku byłaby taka sama jak HPE, wystarczy wskazać, że niczego takiego nie ustalono w zaskarżonym rozporządzeniu ani w ramach postępowania przed Sądem.
70 Wreszcie, z motywów 73 i 74 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że instytucje nie kwestionują, iż CPO jest nadal wywożony z Indonezji w dużych ilościach. Tymczasem wobec tej okoliczności nie wystarczy wysnuć w motywie 68 wniosku o większej dostępności CPO na rynku krajowym i obniżeniu jego ceny bez innych wyjaśnień uzasadniających.
71 Jeśli chodzi o badania gospodarcze, na jakie instytucje powołały się w toku postępowania przed Sądem, należy zaznaczyć, że rzeczywiście można z nich wysnuć wniosek, iż podatki wywozowe prowadzą do wzrostu ceny wywozu produktu opodatkowanego podatkiem w stosunku do jego ceny na rynku krajowym, do zmniejszenia wielkości wywozu tego produktu oraz do wywierania presji zniżkowej na ceny tego produktu na rynku krajowym. Można z tego również wywnioskować, że system podatków wywozowych opodatkowujący surowce stawkami wyższymi aniżeli produkty na rynku produktów przetworzonych chroni i faworyzuje krajowy przemysł produktów przetworzonych, dostarczając mu surowców w wystarczających ilościach i po korzystnych cenach.
72 Niemniej jednak należy zauważyć, że badania te poprzestają na analizie skutków podatków wywozowych dla cen surowców, a nie skutków zróżnicowanych stawek stosowanych w ramach podatków od wywozu surowców i biodiesla.
73 Instytucje poprzestały więc na wyjaśnieniu związku pomiędzy międzynarodowymi i krajowymi cenami CPO i na przedstawieniu wskazówek co do wpływu podatku wywozowego od CPO na dostępność tego surowca na rynku krajowym i jego cenę, jednak bez konkretnego ustalenia skutków, jakie system zróżnicowanego podatku wywozowego jako taki mógł wywrzeć na ceny CPO na rzeczonym rynku, i tego, w jakim stopniu skutki te różnią się od skutków systemu opodatkowania nieróżnicującego stawek podatków od wywozu CPO i biodiesla.
74 W konsekwencji należy uznać, że instytucje nie wykazały w wymagany prawem sposób istnienia znacznego zniekształcenia cen CPO w Indonezji, które można byłoby przypisać systemowi zróżnicowanego podatku wywozowego ze względu na fakt, iż przewidywał on zróżnicowane stawki dla podatków od wywozu CPO i biodiesla. Uznając więc, że ceny CPO nie były właściwie odzwierciedlone w zapisach księgowych badanych indonezyjskich producentów, i nie uwzględniając ich, instytucje naruszyły art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego.
75 Wbrew twierdzeniom instytucji, wnioskowi temu nie przeczy okoliczność, że instytucjom przysługuje szeroki zakres uznania w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, w szczególności jeżeli chodzi o złożone oceny gospodarcze w dziedzinie środków obrony handlowej, i że w tym względzie kontrola dokonywana przez sąd Unii musi ograniczyć się do weryfikacji poszanowania zasad proceduralnych, prawidłowości ustaleń okoliczności faktycznych będących podstawą zaskarżonych decyzji, braku oczywistego błędu w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy [zob. podobnie wyrok z dnia 18 września 2002 r., Since Hardware (Guangzhou)/Rada, T‑156/11, EU:T:2012:431, pkt 134–136 i przytoczone tam orzecznictwo].
76 Kontrola Sądu ograniczająca się do ustalenia, czy okoliczności, na których instytucje Unii opierają swe ustalenia, mogą poprzeć wnioski przyjęte przez instytucje, nie narusza szerokiego zakresu swobodnego uznania przysługującego im w dziedzinie polityki handlowej (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., Rada i Komisja/Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP, C‑191/09 P i C‑200/09 P, EU:C:2012:78, pkt 68).
77 Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd ograniczył się do zbadania, czy instytucje wykazały, że w ramach obliczania wartości normalnej produktu podobnego spełnione były warunki nieuwzględnienia kosztów związanych z wytworzeniem i ze sprzedażą rzeczonego produktu, takich jak odzwierciedlone w zapisach księgowych badanych indonezyjskich producentów, zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 2 ust. 5 rozporządzenia podstawowego.
78 Wynika z tego, że części pierwszą i trzecią zarzutu trzeciego należy uwzględnić bez potrzeby badania części drugiej tego zarzutu, dotyczącej stosownego charakteru cen HPE jako wartości zastępczej.
79 Ponadto należy zbadać, w jakim stopniu stwierdzone naruszenie uzasadnia nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim nakłada ono cło antydumpingowe na skarżącą.
80 Wbrew twierdzeniom instytucji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe częściowe stwierdzenie nieważności art. 1 zaskarżonego rozporządzenia jedynie w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia dotyczącego metody obliczania stawki cła antydumpingowego.
81 Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem stwierdzenie częściowej nieważności aktu Unii jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy składniki, o których stwierdzenie nieważności się wnosi, mogą zostać oddzielone od reszty aktu. Ów wymóg możliwości oddzielenia nie jest spełniony, w wypadku gdy częściowe stwierdzenie nieważności może zmienić istotę aktu (wyrok z dnia 10 grudnia 2002 r., Komisja/Rada, C‑29/99, EU:C:2002:734, pkt 45, 46).
82 Jak wskazano w ramach analizy zarzutu trzeciego, obliczanie wartości normalnej produktu podobnego dokonane przez instytucje opiera się na błędnych założeniach. Jako że wartość normalna stanowi zasadniczą przesłankę ustalenia mającej zastosowanie stawki cła antydumpingowego, art. 1 zaskarżonego rozporządzenia nie może być utrzymany w mocy w zakresie, w jakim nakłada on indywidualne cło antydumpingowe na skarżącą.
83 Należy więc stwierdzić nieważność zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim nakłada ono na skarżącą cło antydumpingowe, bez potrzeby badania pozostałych zarzutów skargi.
W przedmiocie kosztów
84 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rada przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem skarżącej – obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą.
85 Komisja i EBB pokrywają własne koszty zgodnie z art. 138 §§ 1 i 3 regulaminu postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność art. 1 rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 1194/2013 z dnia 19 listopada 2013 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe i stanowiącego o ostatecznym pobraniu tymczasowego cła nałożonego na przywóz biodiesla pochodzącego z Argentyny i Indonezji w zakresie, w jakim przepis ten dotyczy PT Ciliandra Perkasa.
2) Rada Unii Europejskiej pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez PT Ciliandra Perkasa.
3) Komisja Europejska i European Biodiesel Board (EBB) pokrywają własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 września 2016 r.
Podpisy