Language of document : ECLI:EU:C:2015:433

Asunto C‑461/13

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV

contra

Bundesrepublik Deutschland

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Bundesverwaltungsgericht)

«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Política de la Unión Europea en el ámbito del agua — Directiva 2000/60/CE — Artículo 4, apartado 1 — Objetivos medioambientales relativos a las aguas superficiales — Deterioro del estado de una masa de agua superficial — Proyecto de ampliación de una vía navegable — Obligación de los Estados miembros de no autorizar un proyecto que pueda provocar el deterioro del estado de una masa de agua superficial — Criterios determinantes para apreciar la existencia de deterioro del estado de una masa de agua»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala)
de 1 de julio de 2015

1.        Medio ambiente — Política de la Unión en el ámbito del agua — Directiva 2000/60/CE — Objetivos medioambientales relativos a las aguas superficiales — Carácter vinculante de las disposiciones que establecen esos objetivos y obligación de los Estados miembros de lograrlos

[Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 3, 4, aps. 1, letra a), incisos i) a iii), y 7, 5, 8, 11 y 13 y anexo V]

2.        Medio ambiente — Política de la Unión en el ámbito del agua — Directiva 2000/60/CE — Carácter de directiva marco — Armonización completa de las legislaciones nacionales — Inexistencia

[Art. 175 CE, ap. 1 (actualmente art. 192 TFUE, ap. 1); Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo]

3.        Medio ambiente — Política de la Unión en el ámbito del agua — Directiva 2000/60/CE — Objetivos medioambientales relativos a las aguas superficiales — Concepto de deterioro del estado de una masa de agua superficial

[Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1, letra a), inciso i), y 7]

1.        El artículo 4, apartado 1, letra a), incisos i) a iii), de la Directiva 2000/60, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, ha de interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están obligados —sin perjuicio de la posibilidad de que se conceda una excepción— a denegar la autorización de un proyecto concreto si éste puede provocar el deterioro del estado de una masa de agua superficial o si pone en peligro el logro de un buen estado de las aguas superficiales o de un buen potencial ecológico y un buen estado químico de dichas aguas en la fecha prevista por esa Directiva.

En primer lugar, el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva corrobora el carácter vinculante de esa disposición. En efecto, la remisión que en él se hace a la aplicación por parte de los Estados miembros de las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial entraña una obligación para los Estados miembros de actuar en ese sentido. La autorización de un proyecto determinado debe entenderse como una aplicación de tales medidas.

En segundo lugar, el artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva impone dos objetivos diferenciados, aunque intrínsecamente relacionados. Por una parte, conforme al artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), los Estados miembros habrán de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial (obligación de prevenir el deterioro). Por otra parte, con arreglo a este artículo 4, apartado 1, letra a), incisos ii) y iii), los Estados miembros habrán de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua superficial con objeto de alcanzar un buen estado de las aguas superficiales a más tardar al final del año 2015 (obligación de mejora). Estas obligaciones tienen como finalidad el logro de los objetivos cualitativos pretendidos por el legislador de la Unión, a saber, la conservación o la regeneración de un buen estado, de un buen potencial ecológico y de un buen estado químico de las aguas superficiales.

Por otro lado, para garantizar la realización por los Estados miembros de dichos objetivos medioambientales, la Directiva 2000/60 prevé una serie de disposiciones, especialmente las de sus artículos 3, 5, 8, 11 y 13, así como de su anexo V, que establecen un proceso complejo que incluye varias etapas reguladas en detalle, con el fin de que los Estados miembros puedan adoptar las medidas necesarias en función de las especificidades y características de las masas de agua identificadas en sus territorios. Estos elementos refuerzan la interpretación según la cual el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva no se limita a enunciar con una formulación programática meros objetivos de planificación hidrológica, sino que tiene efectos vinculantes, una vez determinado el estado ecológico de la masa de agua de que se trate, en cada etapa del procedimiento establecido por esa Directiva.

En tercer lugar, lo mismo ocurre por lo que respecta al régimen de excepciones previsto en el artículo 4, apartado 7, de esa Directiva. En particular, la estructura de las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 7, de la Directiva permite considerar que el artículo 4 de ésta no contiene sólo obligaciones de principio, sino que se refiere también a proyectos concretos.

El legislador de la Unión ha conferido a la obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua un estatuto autónomo, por lo que ésta no es tan sólo un instrumento al servicio de la obligación de mejora del estado de las masas de agua. Esta obligación sigue siendo vinculante en cada una de las etapas de aplicación de la Directiva 2000/60 y es aplicable a cualquier tipo y a cualquier estado de masa de agua superficial para el que se haya adoptado o hubiera debido adoptarse un plan hidrológico.

(véanse los apartados 31, 32, 39, 41 a 44, 47 y 49 a 51 y el punto 1 del fallo)

2.        La Directiva 2000/60, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, es una directiva marco adoptada sobre la base del artículo 175 CE, apartado 1 (actualmente 192 TFUE, apartado 1). Establece principios comunes y un marco global de acción para la protección de las aguas y garantiza la coordinación, integración y, a más largo plazo, el desarrollo de los principios generales y de las estructuras que permiten la protección y una utilización ecológicamente viable del agua en la Unión Europea. Los principios comunes y el marco global de acción que instituye deben ser desarrollados con posterioridad por los Estados miembros mediante la adopción de una serie de medidas particulares de conformidad con los plazos previstos por la Directiva. Sin embargo, ésta no tiene como objetivo una armonización total de la normativa de los Estados miembros en el ámbito del agua.

(véase el apartado 34)

3.        La expresión «deterioro del estado» de una masa de agua superficial empleada en el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva 2000/60, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, debe interpretarse en el sentido de que existe deterioro cuando el estado de al menos uno de los indicadores de calidad conforme al anexo V de dicha Directiva descienda a la clase inferior, aun cuando ese descenso no dé lugar al descenso a una clase inferior de la masa de agua superficial en su conjunto. Sin embargo, si el indicador de calidad afectado conforme a ese anexo V figura ya en la clase más baja, cualquier descenso de dicho indicador constituye un «deterioro del estado» de una masa de agua superficial en el sentido del citado artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i).

Además de la redacción de esa disposición y de la interpretación literal que de ella se desprende, esta interpretación es corroborada por las reglas de la evaluación del estado de las aguas superficiales, que se basa en un análisis del estado ecológico que comprende cinco clases. Estas clases sólo son un instrumento que limita el margen de apreciación de los Estados miembros al fijar los indicadores de calidad que reflejen en qué estado se encuentra realmente una determinada masa de agua. En particular, la aplicación de la regla «one out all out», según la cual una masa de agua debe clasificarse en la clase inmediatamente inferior cuando el índice de uno de los indicadores de calidad descienda por debajo del nivel que corresponda a la clase a la que pertenezca en ese momento, por una parte, disuadiría a los Estados miembros de prevenir los deterioros del estado de una masa de agua superficial dentro de una clase de estado y, por otra, llevaría también a excluir las aguas de la clase más baja del ámbito de aplicación de la obligación de prevenir el deterioro del estado de éstas.

Por lo que se refiere a los criterios que permitan declarar un deterioro del estado de una masa de agua, ha de recordarse que del sistema del artículo 4 de la Directiva 2000/60, y en particular de los apartados 6 y 7 de éste, resulta que los deterioros del estado de una masa de agua, incluso transitorios, solo se autorizan en condiciones estrictas. De ello se deduce que el umbral por encima del que se declara un incumplimiento de la obligación de prevenir el deterioro del estado de una masa de agua ha de ser bajo.

Una interpretación contraria, según la cual sólo las infracciones graves constituyen un deterioro del estado de una masa de agua, interpretación que se basa fundamentalmente en una ponderación de los efectos negativos en las aguas, por una parte, y de los intereses económicos vinculados al agua, por otra, no puede deducirse de la redacción del artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva 2000/60. Además, tal interpretación no respeta la diferencia que dicha Directiva establece entre la obligación de prevenir el deterioro del estado de una masa de agua y los motivos para establecer una excepción previstos en el artículo 4, apartado 7, de la Directiva, puesto que sólo estos últimos contienen elementos de ponderación de intereses.

(véanse los apartados 55 a 57, 59, 61 a 63, 67, 68 y 70 y el punto 2 del fallo)