Language of document : ECLI:EU:C:2015:433

Zaak C‑461/13

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV

tegen

Bondsrepubliek Duitsland

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Bundesverwaltungsgericht)

„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Maatregelen van de Europese Unie betreffende het waterbeleid – Richtlijn 2000/60/EG – Artikel 4, lid 1 – Milieudoelstellingen betreffende het oppervlaktewater – Achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam – Voorgenomen uitdieping van een vaargeul – Verplichting van de lidstaten om goedkeuring te weigeren voor projecten die een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kunnen teweegbrengen – Doorslaggevende criteria om te beoordelen of sprake is van achteruitgang van de toestand van een waterlichaam”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 1 juli 2015

1.        Milieu – Maatregelen van de Unie betreffende het waterbeleid – Richtlijn 2000/60 – Milieudoelstellingen betreffende het oppervlaktewater – Dwingend karakter van de bepalingen waarbij die doelstellingen worden vastgesteld en verplichting van de lidstaten om die doelstellingen te bereiken

[Richtlijn 2000/60 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, 4, leden 1, a), i)–iii), en 7, 5, 8, 11 en 13 alsook bijlage V]

2.        Milieu – Maatregelen van de Unie betreffende het waterbeleid – Richtlijn 2000/60 – Karakter van een kaderrichtlijn – Volledige harmonisatie van de nationale wetgevingen – Geen

[Art. 175, lid 1, EG (thans artikel 192, lid 1, VWEU); richtlijn 2000/60 van het Europees Parlement en de Raad]

3.        Milieu – Maatregelen van de Unie betreffende het waterbeleid – Richtlijn 2000/60 – Milieudoelstellingen betreffende het oppervlaktewater – Begrip „achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam”

[Richtlijn 2000/60, art. 4, leden 1, a), i), en 7]

1.        Artikel 4, lid 1, onder a), i) tot en met iii), van richtlijn 2000/60 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid moet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, hun goedkeuring voor een project moeten weigeren wanneer dat project een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen of het bereiken van een goede toestand van het oppervlaktewater respectievelijk een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van dat water op het volgens die richtlijn relevante tijdstip in gevaar brengt.

In de eerste plaats pleiten de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder a), i), van de richtlijn ervoor dat deze bepaling een dwingend voorschrift behelst. De verwijzing in die bepaling naar de tenuitvoerlegging door de lidstaten van de nodige maatregelen ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen houdt voor die lidstaten immers de verplichting in om aldus te handelen. De goedkeuring van een specifiek project wordt opgevat als een dergelijke tenuitvoerlegging.

In de tweede plaats worden in artikel 4, lid 1, van die richtlijn twee afzonderlijke doelstellingen opgelegd, die evenwel nauw met elkaar verbonden zijn. Ten eerste leggen de lidstaten op grond van artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 de nodige maatregelen ten uitvoer ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen (verplichting om achteruitgang te voorkomen). Ten tweede beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten op grond van artikel 4, lid 1, onder a), ii) en iii), alle oppervlaktewaterlichamen teneinde uiterlijk eind 2015 een goede toestand te bereiken (verbeteringsverplichting). Die verplichtingen strekken tot verwezenlijking van de door de Uniewetgever nagestreefde kwaliteitsdoelstellingen, namelijk behoud of herstel van een goede toestand, een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van de oppervlaktewateren.

Om te waarborgen dat de lidstaten die milieudoelstellingen verwezenlijken, bevat richtlijn 2000/60 bovendien een aantal bepalingen – met name de artikelen 3, 5, 8, 11 en 13 van die richtlijn alsook de bepalingen van bijlage V ervan – waarbij een ingewikkelde procedure is ingevoerd die bestaat uit meerdere in detail geregelde fasen, teneinde de lidstaten in staat te stellen de nodige maatregelen ten uitvoer te leggen op basis van de bijzonderheden en kenmerken van de waterlichamen op hun grondgebied. Deze elementen bevestigen de uitlegging dat artikel 4, lid 1, onder a), van die richtlijn niet slechts in programmatische bewoordingen eenvoudige doelstellingen van beheersplanning formuleert, maar, zodra de ecologische toestand van het betrokken waterlichaam is bepaald, rechtsgevolgen sorteert in elke fase van de procedure die door die richtlijn wordt voorgeschreven.

In de derde plaats geldt hetzelfde voor het stelsel van afwijkingen van artikel 4, lid 7, van die richtlijn. Met name kan op basis van de structuur van de afwijkingscategorieën van artikel 4, lid 7, van die richtlijn worden geoordeeld dat dit artikel 4 niet slechts beginselverplichtingen bevat, maar eveneens betrekking heeft op specifieke projecten.

De Uniewetgever heeft een autonome status toegekend aan de verplichting om achteruitgang van de toestand van waterlichamen te voorkomen en die verplichting is meer dan een instrument ten behoeve van de verplichting om de toestand van waterlichamen te verbeteren. Zij blijft dwingend in elk stadium van de tenuitvoerlegging van richtlijn 2000/60 en is van toepassing op elk type en elke toestand van een waterlichaam waarvoor een beheersplan is vastgesteld of had moeten worden vastgesteld.

(cf. punten 31, 32, 39, 41‑44, 47, 49‑51, dictum 1)

2.        Richtlijn 2000/60 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid is een kaderrichtlijn met als rechtsgrondslag artikel 175, lid 1, EG (thans artikel 192, lid 1, VWEU). De richtlijn stelt gemeenschappelijke beginselen en een algemeen actiekader voor waterbescherming vast en zorgt voor de coördinatie, de integratie en – op langere termijn – de ontwikkeling van de algemene beginselen en structuren voor de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Europese Unie. De gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader die in de richtlijn worden vastgesteld, moeten daarna verder worden uitgewerkt door de lidstaten door middel van specifieke maatregelen die worden genomen binnen de in die richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt evenwel geen volledige harmonisatie van de regelingen van de lidstaten inzake water.

(cf. punt 34)

3.        Het begrip „achteruitgang van de toestand” van een oppervlaktewaterlichaam in artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid moet aldus worden uitgelegd dat er sprake is van achteruitgang zodra de toestand van ten minste een van de kwaliteitselementen als bedoeld in bijlage V bij die richtlijn een klasse achteruitgaat, zelfs als die achteruitgang niet tot gevolg heeft dat het oppervlaktewaterlichaam in het algemeen wordt ingedeeld in een lagere klasse. Indien het betreffende kwaliteitselement als bedoeld in deze bijlage zich reeds in de laagste klasse bevindt, vormt elke achteruitgang van dat element evenwel een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam in de zin van dat artikel 4, lid 1, onder a), i).

Afgezien van de bewoordingen van die bepaling en van de letterlijke uitlegging die eruit voortvloeit, wordt die uitlegging bevestigd door de voorschriften voor de beoordeling van de toestand van oppervlaktewateren, die berust op een analyse van de ecologische toestand die vijf klassen omvat. Die klassen vormen slechts een instrument ter beperking van de beoordelingsmarge van de lidstaten bij de vaststelling van de kwaliteitselementen die de werkelijke toestand van een bepaald waterlichaam weergeven. Met name zou de toepassing van de zogenaamde „one out all out”-regel, die inhoudt dat een waterlichaam wordt ingedeeld in de direct onderliggende klasse zodra de coëfficiënt van een van de kwaliteitselementen daalt onder het bij de huidige klasse horende niveau, de lidstaten ontmoedigen om achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam binnen een toestandsklasse te voorkomen en tevens met zich meebrengen dat de wateren van de laagste klasse niet vallen binnen de werkingssfeer van de verplichting om achteruitgang van de toestand van die wateren te voorkomen.

Wat de criteria betreft op basis waarvan kan worden geconcludeerd dat de toestand van een waterlichaam achteruit is gegaan, blijkt uit de opzet van artikel 4 van richtlijn 2000/60 en met name uit de leden 6 en 7 van dat artikel dat verslechteringen van de toestand van een waterlichaam, ook al zijn ze tijdelijk, slechts onder strenge voorwaarden zijn toegestaan. De drempel waarboven sprake is van niet-nakoming van de verplichting om achteruitgang van de toestand van een waterlichaam te voorkomen, moet bijgevolg laag zijn.

De bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 lenen zich niet tot een andere uitlegging, volgens welke alleen ernstige aantastingen een achteruitgang van de toestand van een waterlichaam vormen, en die in wezen is gebaseerd op een afweging tussen de negatieve effecten op de wateren en de economische belangen op het gebied van water. Daarenboven houdt een dergelijke uitlegging geen rekening met het in die richtlijn gemaakte onderscheid tussen de verplichting om achteruitgang van de toestand van een waterlichaam te voorkomen en de afwijkingsgronden van artikel 4, lid 7, van die richtlijn, aangezien alleen die afwijkingsgronden elementen van belangenafweging bevatten.

(cf. punten 55‑57, 59, 61‑63, 67, 68, 70, dictum 2)