Language of document : ECLI:EU:C:2015:433

Mål C‑461/13

Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV

mot

Bundesrepublik Deutschland

(begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht)

”Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Europeiska unionens politik inom vattenområdet – Direktiv 2000/60/EG – Artikel 4.1 – Miljömål beträffande ytvatten – Försämrad status i en ytvattenförekomst – Projekterad utbyggnad av en vattenväg – Skyldighet för medlemsstaterna att inte godkänna ett projekt som kan medföra en försämrad status hos en ytvattenförekomst – Kriterier som är avgörande för bedömningen av huruvida det föreligger en försämring av statusen hos en ytvattenförekomst”

Sammanfattning – Domstolens dom (stora avdelningen) av den 1 juli 2015

1.        Miljö – Europeiska unionens politik inom vattenområdet – Direktiv 2000/60/EG – Miljömål beträffande ytvatten – Bestämmelserna vari dessa mål fastställs och skyldigheten för medlemsstaterna att uppnå dem är bindande

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60, artiklarna 3, 4.1 a, i –iii, 7, 5, 8, 11, 13 och bilaga V)

2.        Miljö – Europeiska unionens politik inom vattenområdet – Direktiv 2000/60/EG – Ramdirektiv – Fullständig harmonisering av nationella lagstiftningar – Föreligger inte

(Artikel 175.1, EG(nu artikel 192.1, FEUF); Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60)

3.        Miljö – Europeiska unionens politik inom vattenområdet – Direktiv 2000/60/EG – Miljömål beträffande ytvatten – Begreppet försämring av statusen hos en ytvattenförekomst

(Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60, artiklarna 4.1, a, i, och 7)

1.        Artikel 4.1 a i–iii i direktiv 2000/60 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område ska tolkas så, att medlemsstaterna − med förbehåll för att undantag kan beviljas − är skyldiga att inte lämna tillstånd till ett projekt när projektet kan orsaka en försämring av en ytvattenförekomsts status eller när projektet äventyrar uppnåendet av en god status hos en ytvattenförekomst eller en god ekologisk potential och en god kemisk status hos en ytvattenförekomst vid den tidpunkt som anges i direktivet.

Lydelsen i artikel 4.1 a i i direktivet talar för att bestämmelsen är bindande. Hänvisningen i den bestämmelsen till att medlemsstaterna ska genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster innebär en skyldighet för medlemsstaterna att agera på detta sätt. Tillstånd till ett enskilt projekt måste anses vara ett sådant genomförande.

Artikel 4.1 a i det nämnda direktivet föreskriver två olika mål, vilka dock har ett nära samband. Enligt artikel 4.1 a i ska medlemsstaterna genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster (skyldighet att förebygga en försämring). Enligt artikel 4.1 a ii och iii ska medlemsstaterna skydda, förbättra och återställa alla ytvattenförekomster i syfte att uppnå en god ytvattenstatus senast år 2015 (skyldighet att förbättra). Skyldigheterna har till syfte att uppnå de kvalitetsmål som eftersträvas av unionslagstiftaren, det vill säga att bevara eller återställa en god status, en god ekologisk potential och en god kemisk status avseende ytvattenförekomster.

För att säkerställa att medlemsstaterna uppnår de miljömål som nämnts ovan innehåller direktiv 2000/60 ett antal bestämmelser, bland annat artiklarna 3, 5, 8, 11 och 13 samt bilaga V, vilka inrättar ett komplicerat förfarande som innehåller flera steg som lagreglerats i detalj i syfte att göra det möjligt för medlemsstaterna att genomföra nödvändiga åtgärder på grundval av särdrag och kännetecken hos de vattenförekomster som identifierats på deras territorier. Det ovannämnda ger stöd åt tolkningen att artikel 4.1 a i direktivet inte endast, såsom en programförklaring, anger mål för förvaltningsplaneringen, utan också har en tvingande verkan så snart den berörda vattenförekomstens ekologiska status har fastställts, i varje steg i det förfarande som föreskrivs i detta direktiv.

Detsamma gäller det system med undantag som föreskrivs i artikel 4.7 i nämnda direktiv. Strukturen hos de kategorier av undantag som föreskrivs i artikel 4.7 i direktiv 2000/60 visar att artikel 4 i direktivet inte enbart innehåller principiella skyldigheter, utan även avser enskilda projekt.

Unionslagstiftaren har gett skyldigheten att förebygga en försämring av vattenförekomsterna en fristående ställning. Denna skyldighet är inte endast ett medel för att iaktta skyldigheten att förbättra vattenförekomsternas status. Skyldigheten att förebygga en försämring av statusen hos ytvattenförekomster är bindande i varje skede av genomförandet av direktiv 2000/60 och är tillämplig på varje typ av och varje status hos en ytvattenförekomst för vilken en förvaltningsplan har eller borde ha antagits.

(se punkterna 31, 32, 39, 41–44, 47 och 49–51 samt punkt 1 i domslutet)

2.        Direktiv 2000/60 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område är ett ramdirektiv som antagits med stöd av artikel 175.1 EG (nu artikel 192.1 FEUF). I direktivet fastställs gemensamma principer och en allmän handlingsram för vattenskydd, och däri säkerställs samordning, integration och, på lång sikt, utveckling av allmänna principer samt strukturer som möjliggör ett skydd och en ekologiskt hållbar vattenanvändning inom Europeiska unionen. De gemensamma principerna och den allmänna handlingsramen som fastställs i direktivet ska senare utvecklas av medlemsstaterna genom antagandet av specifika åtgärder i enlighet med de tidsfrister som anges i direktivet. Direktivet syftar dock inte till någon fullständig harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning på vattenområdet.

(se punkt 34)

3.        Begreppet ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst, vilket återfinns i artikel 4.1 a i i direktiv 2000/60 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, ska tolkas så, att det föreligger en försämring så snart statusen hos minst en av kvalitetsfaktorerna enligt bilaga V i direktivet blir försämrad med en klass, även om denna försämring av kvalitetsfaktorn inte leder till en försämring av klassificeringen av ytvattenförekomsten som helhet. Om den aktuella kvalitetsfaktorn enligt nämnda bilaga däremot redan befinner sig i den lägsta klassen ska varje försämring av denna kvalitetsfaktor anses innebära en ”försämring av statusen” hos en ytvattenförekomst, i den mening som avses i artikel 4.1 a i.

Utöver bestämmelsens ordalydelse och den bokstavstolkning som följer härav, finner denna tolkning stöd i reglerna för utvärdering av ytvattenförekomsternas status vilka grundar sig på en bedömning av ekologisk status som omfattar fem klasser. Klasserna är endast ett verktyg som begränsar medlemsstaternas bedömningsutrymme vid fastställandet av de kvalitetsfaktorer som återspeglar en viss vattenförekomsts reella status. Tillämpning av regeln ”one out all out” – enligt vilken en vattenförekomst klassificeras i den omedelbart lägre klassen när kvoten för en av kvalitetsfaktorerna sjunker under nivån för den aktuella klassen – skulle dels göra medlemsstaterna mindre benägna att förebygga försämringar av en ytvattenförekomsts status inom en statusklass, dels leda till att vattenförekomster i den lägsta klassen inte omfattades av skyldigheten att förebygga en försämring av statusen.

När det gäller de kriterier utifrån vilka det kan fastställas att det föreligger en försämring av en ytvattenförekomst framgår det av systematiken i artikel 4 i direktiv 2000/60, särskilt artikel 4.6 och 4.7, att försämringar av en vattenförekomst, även om de är övergående, endast är tillåtna på stränga villkor. Av detta följer att den tröskel, ovanför vilken det ska konstateras föreligga ett åsidosättande av skyldigheten att förebygga en försämring av statusen, måste vara låg.

En motsatt tolkning enligt vilken endast ”allvarliga ingrepp” utgör en försämring av statusen hos en vattenförekomst kan inte anses följa av lydelsen i artikel 4.1 a i i direktiv 2000/60. Denna tolkning grundar sig i huvudsak på en avvägning mellan den negativa inverkan på vattenförekomsten, å ena sidan, och de ekonomiska intressena avseende vattnet, å andra sidan. En sådan tolkning tar inte hänsyn till den skillnad som görs i detta direktiv mellan skyldigheten att förebygga försämringen av en vattenförekomst status och de skäl för undantag som föreskrivs i artikel 4.7 i direktivet, eftersom det endast är dessa skäl som innehåller kriterier för en avvägning mellan intressena.

(se punkterna 55–57, 59, 61–63, 67, 68 och 70 samt punkt 2 i domslutet)