Asia T-53/21
(julkaistu otteina)
EVH GmbH
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu viides jaosto) 20.12.2023
Kilpailu – Yrityskeskittymät – Saksan sähkö- ja kaasumarkkinat – Päätös, jossa yrityskeskittymä todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Perusteluvelvollisuus – Yhden ainoan keskittymän käsite – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Oikeus tulla kuulluksi – Markkinoiden rajaaminen – Tarkastelujakso – Keskittymällä kilpailuun olevien vaikutusten arviointi – Ilmeiset arviointivirheet – Sitoumukset – Huolellisuusvelvoite
1. Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Yhden ainoan keskittymän käsite – Edellytykset – Toisiinsa liittyvät toimet, joilla yksi tai useampi yritys saa taloudellista määräysvaltaa suoraan tai välillisesti yhden tai useamman muun yrityksen toiminnassa – Se, että riippumattomat yritykset hankkivat määräysvallan eri kohteissa omaisuuserien vaihdon yhteydessä – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen – Kyseessä olevien toimien välillä ei ole toiminnallista yhteyttä
(Neuvoston asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 20 perustelukappale ja 3 artiklan 1 kohta)
(ks. 82–86 ja 97–102 kohta)
2. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus – Yrityskeskittymiä koskevien sääntöjen soveltamisesta tehty päätös – Päätös, jolla keskittymä hyväksytään
(SEUT 296 artikla; neuvoston asetuksen N:o 139/2004 2 artikla, 6 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 8 artiklan 2 kohta)
(ks. 107–110, 112–116, 118, 119 ja 125 kohta)
3. Yrityskeskittymät – Hallinnollinen menettely – Komission velvollisuudet niitä kolmansia osapuolia kohtaan, joita asia koskee – Oikeus tulla kuulluksi – Ulottuvuus
(Neuvoston asetuksen N:o 139/2004 18 artiklan 4 kohta; komission asetuksen N:o 802/2004 11 artiklan c alakohta ja 16 artiklan 1 kohta)
(ks. 131–143 ja 146–148 kohta)
4. Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Komission päätös, jossa yrityskeskittymä todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Tehokkaan oikeussuojan periaatteesta johtuvat vaatimukset – Julkistamisvelvollisuuden ulottuvuus – Riidanalaisen päätöksen tiivistelmän julkaiseminen yli vuoden kuluttua päätöksen antamisesta – Ei vaikuta kyseisen päätöksen laillisuuteen
(SEUT 15 ja SEUT 296 artikla sekä SEUT 297 artiklan 2 kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston asetuksen N:o 139/2004 6 artiklan 1 kohdan c alakohta, 8 artiklan 2 kohta ja 20 artiklan 1 kohta)
(ks. 164–168 kohta)
5. Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Sellaisen päätöksen antaminen, jossa yrityskeskittymä todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Asianomaisten yritysten ehdottamat sitoumukset, joilla ilmoitettu toimi voidaan saattaa sisämarkkinoille soveltuvaksi – Harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Rajat
(SEUT 263 artikla; neuvoston asetuksen N:o 139/2004 2 artikla, 6 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 8 artiklan 2 kohta)
(ks. 171–177 kohta)
6. Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Keskittymän osapuolten toimittamien tietojen huomioon ottaminen – Hyväksyttävyys
(Neuvoston asetuksen N:o 139/2004 2 artikla, 6 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 8 artiklan 2 kohta)
(ks. 185–188 kohta)
7. Kumoamiskanne – Laillisuusvalvonta – Kriteerit – Pelkästään riidanalaisen toimen toteuttamisajankohtana olemassa olevien tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen huomioon ottaminen – Argumentointi, joka koskee kyseisen toimen toteuttamisen jälkeen tehtyä mutta kyseisen toimen toteuttamisajankohtana olemassa olleisiin seikkoihin perustuvaa analyysia – Tutkittavaksi ottaminen – Edellytykset
(SEUT 263 artikla; neuvoston asetuksen N:o 139/2004 2 artikla ja 8 artiklan 2 kohta)
(ks. 194, 195 ja 198–201 kohta)
8. Yrityskeskittymät – Sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi – Sellaisen määräävän markkina-aseman syntyminen tai vahvistuminen, jolla estetään olennaisesti tehokasta kilpailua sisämarkkinoilla – Komission suorittama tutkinta – Tulevaisuuteen suuntautuva arviointi – Tarkastelujakson rajaaminen –Perusteet
(Neuvoston asetuksen N:o 139/2004 2 artiklan 2 ja 3 kohta)
(ks. 230–233, 406 ja 407 kohta)
9. Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Merkityksellisten markkinoiden määrittely – Määrittelyperusteet – Tuotteiden korvattavuus – Korvattavuus kysynnän kannalta – Sen arvioiminen, ovatko sähkön ja kaasun vähittäistoimitukset korvattavissa perustoimitusten ja erityissopimusten yhteydessä
(Neuvoston asetuksen N:o 139/2004 2 artikla)
(ks. 252–274 kohta)
10. Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Merkityksellisten markkinoiden määrittely – Komission aikaisemmalla päätöskäytännöllä ei ole merkitystä
(Neuvoston asetuksen N:o 139/2004 2 artikla)
(ks. 275–277 ja 308 kohta)
11. Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Merkityksellisten markkinoiden määrittely – Kahden energiantoimitusta harjoittavan yrityksen välinen keskittymä, jossa sovitaan omaisuuserien vaihdosta – Merkityksellisten markkinoiden määrittelyn riitauttaneelle asianosaiselle kuuluva todistustaakka – Välttämättömyys esittää vakavasti otettavia seikkoja, jotka osoittavat konkreettisesti sellaisen kilpailuongelman olemassaolon, joka komission olisi tutkittava – Arviointitavan riitauttaneen asianosaisen toimittamien todisteiden riittämättömyys
(Neuvoston asetuksen N:o 139/2004 2 artikla, 6 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 8 artiklan 2 kohta)
(ks. 313 ja 314 kohta)
12. Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Merkityksellisten markkinoiden määrittely – Komission mahdollisuus jättää määrittely avoimeksi – Edellytykset
(Neuvoston asetuksen N:o 139/2004 2 artikla, 6 artiklan 1 kohdan b ja c alakohta ja 8 artiklan 2 kohta)
(ks. 323, 329 ja 336 kohta)
13. Yrityskeskittymät – Sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi – Sellaisen määräävän markkina-aseman syntyminen tai vahvistuminen, jolla estetään olennaisesti tehokasta kilpailua sisämarkkinoilla – Komission suorittama tutkinta – Toimen kilpailunvastaisten vaikutusten arviointi – Todisteet – Suuret markkinaosuudet
(Neuvoston asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 32 perustelukappale ja 2 artikla; komission tiedonannon 2004/C 31/03 17 ja 18 kohta)
(ks. 356–359 kohta)
14. Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Komission päätös, jossa yrityskeskittymä todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Toimen kilpailunvastaisten vaikutusten arviointi – Komission arviointitavan tältä osin riitauttaneelle asianosaiselle kuuluva todistustaakka
(Neuvoston asetuksen N:o 139/2004 2 artikla, 6 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 8 artiklan 2 kohta)
(ks. 391–395, 400, 401, 412, 413, 421, 423, 433–435, 440, 445, 454, 465 ja 467 kohta)
15. Yrityskeskittymät – Komission suorittama tutkinta – Taloudellisten seikkojen arviointi – Harkintavalta – Huolellisuusvelvoite – Ulottuvuus
(Neuvoston asetus N:o 139/2004)
(ks. 489–493 kohta)
Tiivistelmä
Saksan oikeuden mukaan perustetut yhtiöt RWE AG ja E.ON SE ilmoittivat vuoden 2018 maaliskuussa haluavansa suorittaa monimutkaisen omaisuuserien vaihdon toteuttamalla kolme yrityskeskittymää (jäljempänä toimien kokonaisuus).
Ensimmäisessä keskittymässä RWE, joka toimii koko energiantoimitusketjussa useissa Euroopan maissa, halusi hankkia yksinomaisen määräysvallan tai yhteisen määräysvallan E.ON:n, joka on useissa Euroopan maissa toimiva sähköntoimittaja, tietyissä sähköntuotannon omaisuuserissä. Toisessa keskittymässä E.ON:n oli tarkoitus hankkia yksinomainen määräysvalta innogy SE:n, joka on RWE:n tytäryhtiö, energian jakelu- ja vähittäismyyntitoiminnoissa sekä tietyissä sähköntuotantoon liittyvissä omaisuuserissä. Kolmannessa keskittymässä RWE aikoi hankkia 16,67 prosenttia E.ON:n osuuksista.
Euroopan komissio valvoi ensimmäistä ja toista keskittymää, kun taas Bundeskartellamt (liittovaltion kilpailuviranomainen, Saksa) valvoi kolmatta keskittymää.
Vuoden 2018 huhtikuussa saksalainen yhtiö EVH GmbH, joka tuottaa Saksassa sähköä sekä perinteisistä että uusiutuvista energialähteistä, ilmoitti komissiolle haluavansa osallistua ensimmäistä ja toista keskittymää koskevaan menettelyyn ja pyysi siksi saada niihin liittyvät asiakirjat.
Toisesta keskittymästä ilmoitettiin komissiolle 31.1.2019. Komissio katsoi 7.3.2019 antamallaan päätöksellä, että kyseisen yrityskeskittymän soveltuvuudesta sisämarkkinoille ja yhteensopivuudesta Euroopan talousalueesta (ETA) tehdyn sopimuksen kanssa oli vakavia epäilyjä ja että siten oli aloitettava asetuksen N:o 139/2004(1) 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu perusteellinen tutkintamenettely. Kyseissä menettelyssä komissio katsoi kuitenkin, että sitoumukset, joita E.ON oli ehdottanut komission määrittämien kilpailuongelmien ratkaisemiseksi, olivat riittäviä poistamaan vakavat epäilyt keskittymän soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Näin ollen komissio julisti 17.9.2019 antamallaan päätöksellä keskittymän sisämarkkinoille ja ETA-sopimuksen toimintaan soveltuvaksi.(2)
EVH(3) vaati unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamallaan kanteella riidanalaisen päätöksen kumoamista. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kyseisen kanteen kokonaisuudessaan esittäen osittain samoja perusteita, joilla se oli hylännyt 17.5.2023 antamassaan tuomiossa(4) EVH:n nostaman kanteen komission päätöksestä, jolla ensimmäinen keskittymä julistettiin sisämarkkinoille soveltuvaksi, erityisesti niiden kanneperusteiden osalta, jotka koskivat liiketoimien kokonaisuutta koskevan arvioinnin virheellistä eriyttämistä ja kantajan tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden loukkaamista, sekä tarkastelujakson rajaamiseen liittyvien kantajan väitteiden osalta. Lisäksi unionin yleisen tuomioistuimen oli otettava kantaa useisiin EVH:n erittelemiin virheisiin, joiden vuoksi komission esittämä analyysi sekä tähän analyysiin pohjautuvat komission päätelmät olivat väitetysti virheellisiä etenkin merkityksellisten markkinoiden määrittelyn sekä keskittymän kilpailuvaikutusten arvioinnin osalta, joten unionin yleinen tuomioistuin käytti sille tässä yhteydessä kuuluvaa valvontavaltaa ottaen huomioon sen analyysin erityispiirteet, joka komission on tehtävä keskittymien valvontaa koskevan toimivaltansa nojalla.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ensin joukon kanneperusteita, joissa vedottiin liiketoimien kokonaisuutta koskevan arvioinnin virheelliseen eriyttämiseen, perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin sekä kantajan kuulluksi tulemista koskevan oikeuden ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden loukkaamiseen. Unionin yleinen tuomioistuin toi esille erityisesti menettelyyn osallistumisesta, jota EVH saattoi vaatia EY:n sulautuma-asetuksen perusteella, että yrityskeskittymien valvontamenettelyn yhteydessä on niin, että kun kolmas osapuoli vaatii oikeutta tulla kuulluksi ja osoittaa, että sillä on asiassa riittävä etu, komission tehtävänä on ilmoittaa kyseiselle kolmannelle osapuolelle menettelyn luonteesta ja kohteesta siinä määrin kuin on tarpeen, jotta kyseinen osapuoli voi ilmaista tehokkaasti näkemyksensä keskittymästä, ilman että tälle osapuolelle annetaan oikeutta saada koko asiakirja-aineistoa. Käsiteltävässä asiassa oli riidatonta, että kyseisen menettelyn luonne ja kohde olivat kantajan tiedossa. Tässä tilanteessa kantaja ei voinut arvostella komissiota siitä, ettei tämä ollut toimittanut kantajalle kaikkia hallussaan olevia tietoja, eikä siten siitä, että tämä olisi loukannut kantajan oikeutta tulla kuulluksi.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin tutki kanneperusteen, jonka mukaan komissio oli tehnyt ilmeisiä virheitä arvioidessaan kyseisen keskittymän soveltuvuutta sisämarkkinoille. Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin muistutti alkuun, että käyttäessään sille EY:n sulautuma-asetuksella myönnettyä toimivaltaa komissiolla on tiettyä harkintavaltaa erityisesti niiden monitahoisten taloudellisten arviointien osalta, joita sen on tältä osin tehtävä. Tämän vuoksi unionin tuomioistuinten on tällaisen toimivallan käyttöä valvoessaan otettava huomioon komissiolle myönnetty harkintavalta.
Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin totesi aluksi, ettei tarkasteltaessa olosuhteita, joissa komissio tutki asiakirja-aineiston, ilmene mitään seikkaa, joka tukisi EVH:n väitettä siitä, että komissio on perustellut arviointinsa ottamatta huomioon kaikkia merkityksellisiä tietoja. Unionin yleinen tuomioistuin korosti tältä osin, että komission on sovitettava kaikissa yrityskeskittymien valvontamenettelyissä yhteen sitä velvoittava joutuisuusvaatimus sekä tarve toteuttaa kattava tutkimus, jotta sillä olisi käytettävissään kaikki arviointinsa kannalta merkitykselliset seikat. Tässä tilanteessa unionin yleinen tuomioistuin katsoi yhtäältä, ettei komissiota voida arvostella siitä, että se on käyttänyt perusteena ainoastaan keskittymän osapuolten toimittamia tietoja, jos niiden paikkansa pitämättömyydestä ei ole viitteitä ja jos ne muodostavat merkityksellisten seikkojen kokonaisuuden, joka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että siltä osin kuin nimenomaan riidanalaisen päätöksen laillisuuden riitauttamiseksi laaditun tutkimuksen esittäminen ei ole yritys muuttaa komissiolle riidanalaisen päätöksen tekemistä varten aiemmin toimitettuja oikeudellisia seikkoja ja tosiseikkoja, kantaja voi esittää niitä ja ne voidaan tutkia. Tutkimukset, jotka kantaja esitti nyt käsiteltävässä asiassa, perustuvat muihin tietoihin kuin ne, jotka olivat olemassa riidanalaisen päätöksen antamisen aikaan, joten niillä ei voitu osoittaa komission sivuuttaneen joitakin tietoja. Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että ensimmäinen markkinatutkimus oli toteutettu asianmukaisesti, minkä jälkeen se totesi perusteettomaksi väitteen, joka koski väitettyä tiettyjen tietojen huomioimatta jättämistä.
Todettuaan, ettei EVH:n ollut perusteltua arvostella komission rajanneen tarkastelujakson virheellisesti syistä, jotka liittyivät olennaisin osin komissiolta edellytettyyn, tulevaisuuteen suuntautuvaan analyysiin 17.5.2023 annetussa tuomiossa tästä aiheesta esitettyjen seikkojen mukaisesti, unionin yleinen tuomioistuin tutki sitten väitteet, joiden mukaan merkitykselliset markkinat oli määritelty virheellisesti.(5)
Unionin yleinen tuomioistuin lausui tässä yhteydessä ensin sähkön ja kaasun vähittäistoimitusten markkinoiden rajaamisesta, joka oli riitautettu käsiteltävässä asiassa niin tuotteiden kuin maantieteellisen laajuuden osalta. Unionin yleinen tuomioistuin toi ensin esille, että tuotemarkkinoiden jakamiseksi perustoimitusasiakkaiden ja erityistoimitusasiakkaiden välillä komissio oli käyttänyt kilpailuanalyysia, joka perustuu kyseisten asiakkaiden perussopimusten ja erityissopimusten keskinäiseen korvattavuuteen, ja komissio oli päätellyt tässä tapauksessa sen olevan riittämätöntä; sitten unionin yleinen tuomioistuin katsoi, ettei EVH ollut näyttänyt toteen, että komissio olisi tehnyt väitetyn arviointivirheen, kun se teki edellä esitetyn toteamuksen mukaisesti jaon näiden kahden toimitustavan välillä. Komissio ei tehnyt ilmeistä arviointivirhettä myöskään maantieteellisten markkinoiden määrittelyssä katsoessaan, että kotitalouksille ja pienille kaupallisille asiakkaille perustoimituksella toimitettavan sähkön ja kaasun vähittäistoimitus oli laajuudeltaan paikallista ja rajoittui tietylle perustoimitusalueelle ja että kotitalouksille ja pienille kaupallisille asiakkaille erityissopimusten nojalla toimitettavan sähkön ja kaasun vähittäistoimitus oli laajuudeltaan kansallista, johon liittyi paikallisia piirteitä.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin totesi mittauspalvelujen ja sähköisen liikkuvuuden markkinoista, ettei kantajan ole perusteltua arvostella komissiota käänteisesti siitä, että tämä on jättänyt asianomaisten tuotemarkkinoiden määrittelyä koskevan kysymyksen avoimeksi, sillä komissio oli ilmoittanut selvästi, ettei minkään markkinoiden määritelmän perusteella voitu todeta, että kilpailu tulisi estymään olennaisesti keskittymän muodostamisen jälkeen, eikä tässä kohdassa ole osoitettu ilmeistä arviointivirhettä. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tämä toteamus pätee myös silloin, jos komissio toteaa, että kilpailunvastaisia vaikutuksia esiintyy käytetystä määritelmästä riippumatta, edellyttäen, että asianomaisten yritysten tekemien muutosten jälkeen keskittymä ei voi enää estää olennaisesti tehokasta kilpailua riippumatta siitä, miten kyseiset markkinat määritellään.
Unionin yleinen tuomioistuin tutki vielä väitteet, joiden mukaan yrityskeskittymän vaikutukset on arvoitu virheellisesti.
Ensinnäkin sähkön ja kaasun vähittäistoimitusten markkinoille kohdistuvien vaikutusten osalta niiden seikkojen tarkastelusta, joiden perusteella komissio teki analyysinsa, ei ilmene komission tehneen ilmeistä arviointivirhettä siltä osin kuin se on katsonut, ettei yrityskeskittymä estäisi olennaisesti tehokasta kilpailua tutkituilla markkinoilla perustoimitusten yhteydessä Saksassa. Kyseisestä tarkastelusta ilmenee niin ikään, että komissio on arvioinut riittävällä tavalla tutkittuihin markkinoihin erityissopimusten yhteydessä kohdistuvia yrityskeskittymän vaikutuksia tekemättä ilmeistä arviointivirhettä etenkään sellaisten kykyjen tai kannustinten syntymisestä, jotka edesauttavat mahdollisen negatiivisiin voittomarginaaleihin perustuvan hintapolitiikan noudattamista pienten kilpailijoiden syrjäyttämiseksi tai kärkisijoille nousemiseksi internetin hintavertailusivustojen luokituksissa.
Toiseksi sähkön ja kaasun jakelumarkkinoihin kohdistuvien vaikutusten osalta kantajan ei ole perusteltua arvostella komissiota myöskään siitä, että tämä olisi tutkinut riittämättömällä tavalla harjoitetun toiminnan vaikutuksia kyseisiin markkinoihin ja antanut siitä ilmeisen virheellisen arvioinnin, kun huomioon otetaan komission tästä seikasta esittämät todisteet.
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin päätyi vastaavaan päätelmään mittauspalvelujen ja sähköisen liikkuvuuden markkinoihin kohdistuvista yrityskeskittymän vaikutuksista. Erityisesti viimeksi mainitun osalta unionin yleinen tuomioistuin totesi, että komissio on tehnyt johdonmukaisen ja kattavan arvioinnin kilpailutekijöistä myös moottoriteiden ulkopuolella pienimpien muodostettavissa olevien markkinoiden näkökulmasta ottaen huomioon erityisesti keskittymän osapuolten markkinaosuudet, niiden läheiset kilpailusuhteet, markkinoiden rakenteen ja markkinoillepääsyn esteet, eikä kantaja ole osoittanut, etteivät komission käyttämät tiedot pitäneet paikkaansa.
Neljänneksi ja viimeiseksi unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi väitteen, jonka mukaan asiakastietoihin perustuvien asiakasratkaisujen vaikutukset oli arvioitu virheellisesti. Tässä tilanteessa unionin yleinen tuomioistuin katsoi vielä, ettei komissiota voitu arvostella myöskään siitä, että se olisi jättänyt jollakin perusteella noudattamatta huolellisuusvelvoitetta, joka sillä kuuluu sen käyttäessä toimivaltaansa.
Kaiken tämän perusteella unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi näin ollen kanteen kokonaisuudessaan.