STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 6. listopadu 2013(1)
Věc C‑423/12
Flora May Reyes
proti
Migrationsverket
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (Švédsko)]
„Právo občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států – Směrnice 2004/38/ES – Článek 2 bod 2 písm. c) – Právo pobytu rodinných příslušníků občana Unie – Pojem ,rodinný příslušník vyživovaný občanem Unie‘ – Povinnost potomka občana Unie v přímé linii, který je starší 21 let, prokázat, že neúspěšně hledal zaměstnání nebo požádal úřady členského státu původu o sociální podporu nebo se snažil jakýmkoli jiným způsobem uspokojit své potřeby – Dopady prohlášení rodinného příslušníka, který žádá o povolení k pobytu jakožto ,vyživovaný rodinný příslušník‘, ohledně jeho vůle pracovat v hostitelském členském státě“
1. Aby bylo žadateli přiznáno právo pobytu na území Evropské unie jakožto potomkovi občana Unie v přímé linii, který je starší 21 let, ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS(2), musí pouze prokázat, že je mu materiální podpora uvedeným občanem skutečně poskytována, nebo mohou orgány také vyžadovat, aby předložil důkaz o nezbytnosti podpory?
2. Odpověď na tuto otázku vyžaduje, aby Soudní dvůr především objasnil a případně aktualizoval svoji judikaturu týkající se „vyživovaných“ rodinných příslušníků občana Unie jakožto osob, které nepřímo požívají práv zakotvených směrnicí 2004/38.
I – Právní rámec
A – Směrnice 2004/38
3. Bod 5 odůvodnění směrnice 2004/38 uvádí, že „[m]á-li být právo všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států vykonáváno v objektivně existujících podmínkách svobody a důstojnosti, je třeba je zaručit také jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost“.
4. V bodě 6 odůvodnění směrnice 2004/38 je upřesněno, že „[k] zachování jednoty rodiny v širším slova smyslu, a aniž je dotčen zákaz diskriminace z důvodů státní příslušnosti, by měl hostitelský členský stát postavení osob, které podle této směrnice nejsou zahrnuty v definici rodinného příslušníka, a které tedy nemají automatické právo na vstup a pobyt v hostitelském členském státě, přezkoumávat v souladu s vlastními vnitrostátními předpisy z hlediska otázky, zda by těmto osobám měl být umožněn vstup a pobyt s ohledem na jejich vztah k občanu Unie nebo na jakékoli další okolnosti, například jejich finanční nebo fyzickou závislost na občanu Unie“.
5. Bod 28 odůvodnění směrnice 2004/38 uvádí, že „[č]lenské státy by měly mít možnost přijmout potřebná opatření k ochraně před zneužíváním práv nebo podvody“.
6. Bod 31 odůvodnění směrnice 2004/38 připomíná, že uvedená směrnice „ctí základní lidská práva a svobod[y] a dodržuje zásady uznávané zejména Listinou základních práv Evropské unie“.
7. Článek 2 směrnice 2004/38 zní takto:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
2) ,rodinným příslušníkem‘:
[…]
c) potomci v přímé linii, kteří jsou mladší 21 let nebo jsou vyživovanými osobami […];
3) ,hostitelským členským státem‘ členský stát, do něhož se občan Unie stěhuje za účelem výkonu svého práva volného pohybu a pobytu.“
8. Článek 3 směrnice 2004/38 zní takto:
„1. Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.
2. Aniž je dotčeno právo volného pohybu a pobytu dotyčných osob, které tyto osoby již případně mají, usnadňuje hostitelský členský stát v souladu se svými vnitrostátními předpisy vstup a pobyt těchto osob:
a) všech ostatních rodinných příslušníků bez ohledu na jejich státní příslušnost, kteří nejsou zahrnuti v definici rodinného příslušníka ve smyslu čl. 2 bodu 2 a kteří jsou v zemi, z níž pocházejí, osobami vyživovanými občanem Unie s primárním právem pobytu nebo členy jeho domácnosti nebo u kterých vážné zdravotní důvody naléhavě vyžadují osobní péči tohoto občana Unie o ně;
[…]
Hostitelský členský stát pečlivě posoudí osobní poměry těchto osob a zdůvodní každé odepření vstupu či pobytu těchto osob.“
9. Článek 7 odst. 2 směrnice 2004/38 stanoví, že „[p]rávo pobytu stanovené v odstavci 1 se vztahuje rovněž na rodinné příslušníky doprovázející nebo následující v hostitelském členském státě občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, za předpokladu, že tento občan Unie splňuje podmínky stanovené v odst. 1 písm. a), b) nebo c)“.
10. Článek 10 odst. 2 písm. d) směrnice 2004/38 uvádí, že k vydání pobytové karty členské státy vyžadují, aby byly „v případech spadajících pod čl. 2 odst. 2 písm. c) a d) [předloženy] doklady o splnění podmínek uvedených ustanovení“.
11. Článek 14 odst. 2 směrnice 2004/38 upřesňuje, že „[o]bčanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu stanovené v článcích 7, 12 a 13, dokud splňují podmínky uvedených ustanovení“.
B – Švédské právo
12. Směrnice 2004/38 byla do švédského práva provedena prostřednictvím změn učiněných v zákoně 2005:716 o cizincích [Utlänningslagen (2005:716), dále jen „UtlL“] a v nařízení 2006:97 o cizincích [Utlänningsförordningen (2006:97)].
13. Kapitola 3a článek 2 UtlL definuje rodinného příslušníka občana státu Evropského hospodářského prostoru (EHP) jako cizince, který doprovází nebo následuje občana státu EHP do Švédska a který je mimo jiné potomkem uvedeného občana státu EHP v přímé linii nebo jeho manžele či manželky nebo druha či družky, pokud je vyživován jedním z nich nebo je mladší 21 let.
14. Kapitola 3a článek 5 UtlL uvádí, že právo pobytu rodinných příslušníků občana státu EHP trvá, pokud jsou splněny příslušné podmínky.
15. Kapitola 3a článek 9 nařízení 2006:97 o cizincích uvádí, že švédské orgány mohou v rámci řízení o vydání o povolení k pobytu vyžadovat, aby žadatel předložil platný cestovní pas, doklady prokazující rodinné vztahy s občanem státu EHP, osvědčení o registraci nebo jiné doklady prokazující, že občan státu EHP, od něhož odvozuje právo pobytu, má skutečně právo pobytu ve Švédsku, a v rozsahu, v němž jím může být podmíněno právo pobytu žadatele, jakýkoli doklad, který potvrzuje, že je vyživován občanem státu EHP nebo jeho manželem či manželkou nebo druhem či družkou.
II – Spor v původním řízení a předběžné otázky
16. Žalobkyně v původním řízení F. M. Reyes se narodila v roce 1987 a je filipínskou státní příslušnicí. Flora May Reyes vždy bydlela na Filipínách. Když jí byly 3 roky, její matka F. R. Hansen opustila Filipíny a odjela pracovat do Německa, kde získala německou státní příslušnost. Flora Rellon Hansen tak svoji dceru svěřila její babičce. Ve věku 14 let se F. M. Reyes přestěhovala za svou sestrou, která již dnes nežije, a usadila se v Manile (Filipíny). Flora May Reyes studovala na gymnáziu a absolvovala čtyřleté vysokoškolské studium, aby se stala pomocnou zdravotní sestrou. K dokončení jejího vzdělání jí však chybí placená praxe. Na Filipínách tedy nikdy nepracovala a nepobírá žádnou sociální podporu.
17. Flora Rellon Hansen uzavřela v roce 2011 manželství s norským státním příslušníkem. Manželé žijí od roku 2009 ve Švédsku a F. R. Hansen je držitelkou povolení k pobytu vydaného švédskými orgány. Od okamžiku, kdy opustila Filipíny, aby se usadila v Evropě, udržovala vždy úzké vztahy se svou rodinnou, která zůstala v zemi jejího původu. Flora Rellon Hansen pravidelně posílala své rodině peníze a také ji pravidelně navštěvovala. Flora Rellon Hansen nepracuje, ale její manžel pobírá vysoký důchod, který je částečně poskytován na finanční pomoc rodině jeho manželky.
18. Na začátku roku 2011 požádala F. M. Reyes na švýcarské ambasádě v Manile o vízum, aby mohla navštívit svoji matku a nevlastního otce ve Švédsku. Uvedené vízum bylo uděleno a F. M. Reyes vstoupila dne 13. března 2011 na území schengenského prostoru. Dne 29. března 2011 požádala F. M. Reyes švédské orgány, aby jí vydaly povolení k pobytu jakožto „rodinnému příslušníkovi vyživovanému občanem Unie“.
19. Flora May Reyes se jakožto potomek občana Unie, kterého chce následovat, v přímé linii a starší 21 let může domáhat vydání povolení k pobytu ve Švédsku za předpokladu, že splňuje podmínky stanovené v čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38, to znamená za předpokladu, že je uvedeným občanem vyživována.
20. Dne 11. května 2011 zamítl Migrationsverket její žádost z důvodu, že neprokázala, že vyplacené částky sloužily k zajištění jejích základních potřeb, to znamená bydlení, stravy a přístupu k péči. Flora May Reyes také neprokázala, jak filipínský systém sociálního zabezpečení může pomoci osobám, které se nacházejí ve stejné situaci jako ona. Naproti tomu bylo zřejmé, že F. M. Reyes získala v zemi svého původu diplom a že zde absolvovala stáže. Migrationsverket měl za to, že F. M. Reyes ve skutečnosti vyživovala její babička, a proto byl mimo jiné na základě rozsudku Jia(3) toho názoru, že F. M. Reyes nelze považovat za rodinného příslušníka „vyživovaného“ občanem Unie ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38.
21. Flora May Reyes napadla toto zamítnutí u Förvaltningsrätten i Göteborg (správní soud v Göteborgu, Švédsko), který rozhoduje ve věcech státní příslušnosti a práv cizinců v prvním stupni. Uvedený soud potvrdil rozhodnutí švédských orgánů. Förvaltningsrätten i Göteborg sice uznal, že základní potřeby F. M. Reyes byly opravdu zajištovány její matkou a nevlastním otcem, avšak měl za to, že sociální situace žalobkyně v původním řízení nebyla taková, že by nemohla sama bez jejich pomoci uspokojit své potřeby na Filipínách, a to zejména z důvodu svého věku, úrovně kvalifikace a skutečnosti, že měla na Filipínách příbuzné. Förvaltningsrätten i Göteborg dospěl k závěru, že ke splnění podmínky „vyživovaného“ rodinného příslušníka ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38 nestačí prokázat pravidelnost převodů peněz.
22. Flora May Reyes podala odvolání k Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (Švédsko), který ve věci v původním řízení rozhoduje v posledním stupni.
23. Švédské orgány předložily uvedenému soudu argumenty, které měly potvrdit rozhodnutí Migrationsverket a Förvaltningsrätten i Göteborg. Tyto orgány zastávají názor, že s ohledem na výše uvedenou judikaturu Jia nestačí samotné převody peněz k prokázání toho, že osoba je vyživována rodinným příslušníkem, který je občanem Unie. Členské státy musí mít možnost vyžadovat, aby žadatelé byli skutečně vyživováni, to znamená, že za účelem uspokojení svých základních potřeb nesmí mít jinou volbu ani jiné řešení než zcela záviset na svém rodinném příslušníkovi, kterého chtějí následovat. Osobu, která se dobrovolně rozhodne, že nebude hledat práci nebo že se nechá živit v zemi svého původu, tak nelze považovat za „vyživovanou osobu“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38.
24. Flora May Reyes tvrdila naprostý opak. Uvedenému soudu nejprve poskytla řadu důkazů o tom, že jí manželé Hansenovi zasílali platby pravidelně, že 11 % hrubého domácího produktu Filipín tvoří finanční příspěvky filipínských státních příslušníků pracujících v zahraničí, o obecné situaci na filipínském trhu práce a o neexistenci jakékoli sociální pomoci poskytované filipínským státem osobám, které stejně jako F. M. Reyes nikdy nepracovaly. Flora May Reyes dále uvedla, že její úroveň kvalifikace jí za současného stavu neumožňuje, aby byla na Filipínách zaměstnána jako pomocná zdravotní sestra, a to z důvodu jejího nedokončeného vzdělání a obzvláště vysoké míry nezaměstnanosti, která postihuje tuto profesní skupinu. Předkládajícímu soudu nicméně oznámila svůj úmysl pokračovat ve studiu ve Švédsku a v tomto státě pracovat. Flora May Reyes konečně na základě rozsudku Lebon(4) a sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o pokynech pro lepší provádění a uplatňování směrnice 2004/38(5) (dále jen „pokyny“) tvrdila, že není nutné zjišťovat, zda jsou rodinní příslušníci teoreticky schopni sami zajistit své potřeby, a to například výkonem výdělečné činnosti. Vnitrostátní orgány musí v jednotlivých případech posoudit, zda žadatel s ohledem na svoji finanční a sociální situaci potřebuje materiální podporu. Důkaz o této potřebě může být předložen jakýmkoli vhodným způsobem, aniž je stanovena jakákoli podmínka týkající se minimální doby závislosti nebo výše podpory, avšak s výhradou skutečné a strukturální povahy uvedené situace.
25. Za těchto podmínek se Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen rozhodl přerušit řízení a předkládacím rozhodnutím došlým kanceláři Soudního dvora dne 17. září 2012 položit Soudnímu dvoru na základě článku 267 SFEU dvě následující předběžné otázky:
„1) Může být čl. 2 bod 2 písm. c) směrnice [2004/38] vykládán v tom smyslu, že členský stát může za určitých okolností vyžadovat, že k tomu, aby bylo na potomka v přímé linii, který je starší 21 let, nahlíženo jako na vyživovanou osobu, na kterou se tak vztahuje definice pojmu ,rodinný příslušník‘ uvedená v tomto ustanovení, musí tento prokázat, že se neúspěšně pokoušel najít si zaměstnání nebo získat od orgánů země původu příspěvek na živobytí anebo se pokoušel zajistit svoji obživu jakýmkoli jiným způsobem?
2) Jaký vliv má na výklad podmínky ,být vyživován‘, jež je uvedena v čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38, skutečnost, že rodinný příslušník je z důvodu takových osobních okolností, jako je jeho věk, odborná kvalifikace a zdravotní stav, považován za osobu mající rozumné vyhlídky najít si zaměstnání a kromě toho má v úmyslu v dotyčném členském státě pracovat, což by znamenalo, že podmínky pro to, aby byl (ve smyslu tohoto ustanovení) považován za vyživovaného rodinného příslušníka, již nejsou splněny?“
III – Řízení před Soudním dvorem
26. Písemná vyjádření předložily Soudnímu dvoru žalobkyně v původním řízení, švédská, česká a nizozemská vláda, vláda Spojeného království a Evropská komise.
27. Na jednání, které se konalo dne 5. září 2013, přednesly svá vyjádření žalobkyně v původním řízení, švédská vláda, vláda Spojeného království a Komise.
IV – Právní analýza
A – K první předběžné otázce
28. Tato otázka se týká výkladu pojmu „rodinný příslušník vyživovaný občanem Unie“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38. Tato směrnice, je-li to nutné ještě připomínat, mimo jiné změnila nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství(6) a zrušila směrnici Rady 73/148/EHS ze dne 21. května 1973 o odstranění omezení pohybu a pobytu státních příslušníků členských států uvnitř Společenství v oblasti usazování a pohybu služeb(7). Směrnice 2004/38 seskupila do jediného textu práva občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na unijním území.
29. Tyto dva předchozí předpisy také obsahovaly – čímž se budu zabývat později – odkaz na tento pojem „vyživovaného“ rodinného příslušníka, avšak stejně jako ostatní předpisy sekundárního práva, které jsou v současné době v platnosti, tento pojem blíže nevymezovaly(8). Vzhledem k tomu, že článek 2 bod 2 písm. c) směrnice 2004/38 nijak neupřesňuje způsob, jak je třeba chápat výraz „vyživovaná osoba“, ani neodkazuje na vnitrostátní právní řády, jsme v projednávaném případě konfrontováni s autonomním pojmem unijního práva, který je potřeba vykládat jednotně na území všech členských států. Význam a dosah pojmů, které unijní právo nijak nedefinuje, je přitom třeba určit s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém jsou použity, a cílům, které sleduje právní úprava, jejíž jsou součástí(9).
30. Za tímto účelem se jeví jako nezbytné zaprvé zasadit čl. 2 bod 2 písm. c) směrnice 2004/38 do jejího širšího kontextu a zadruhé připomenout význam výše uvedené judikatury Lebon a Jia. Dále z toho vyvodím závěry, které jsou nezbytné za účelem odpovědi na položenou otázku. Nakonec uvedu několik závěrečných poznámek týkajících se přezkumu konkrétního případu, který je nyní Soudnímu dvoru předložen.
1. Textová, teleologická a systematická analýza čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38
31. Na základě znění směrnice 2004/38 je zcela jasné, že ústředním prvkem je občan Unie, který využil svého práva volného pohybu v rámci Unie. Občan Unie je osobou, která primárně a přímo požívá toto právo(10). Protože odloučení rodiny nesmí být překážkou výkonu svobody pohybu, rodinným příslušníkům občana Unie, který využil uvedenou svobodu, jsou nepřímo také přiznána nikoliv vlastní, nýbrž pouze odvozená práva, to znamená práva získaná z důvodu jejich postavení rodinného příslušníka oprávněné osoby(11).
32. Skutečnost, že práva přiznaná rodinným příslušníkům jsou pouze právy odvozenými, poukazuje na základní cíl sledovaný směrnicí 2004/38, kterým není sloučení rodiny ani respektování soukromého a rodinného života občanů Unie, ale jejich „základní a individuální právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států“(12). Skutečnost, že práva pohybovat se a pobývat jsou „zaručena také jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost“, pouze přispívá k dosažení tohoto základního cíle(13). Unijní zákonodárce neopomenul zachování celistvosti rodiny, avšak nejednalo se o jeho hlavní starost(14).
33. Rodinní příslušníci občana Unie, který má v úmyslu využít nebo již využil svoji svobodu pohybu, nejsou podle směrnice 2004/38 jednotnou skupinou, takže by to mohlo svádět k rozlišování mezi členy tvořícími jádro rodiny, jež jsou uvedeni v čl. 2 bodu 2 písm. c) této směrnice, a ostatními rodinnými příslušníky uvedenými v čl. 3 odst. 2 dané směrnice.
34. Členy tvořícími jádro rodiny jsou manžel či manželka nebo partner či partnerka občana Unie, jejich potomci v přímé linii, kteří jsou mladší 21 let nebo starší 21 let, jsou-li vyživovanými osobami, a předci, kteří jsou vyživovanými osobami. Směrnice 2004/38, která se na ně rovněž vztahuje(15), jim přiznává automatické právo na vstup a pobyt v hostitelském členském státě(16).
35. Pokud jde o potomky v přímé linii, tedy skupinu, která nás v projednávané věci zajímá především, je třeba poznamenat, že Komise původně navrhovala, aby všichni předci a potomci v přímé linii občana, který má právo pohybovat se a pobývat, nebo jeho manžela nebo manželky byli zahrnuti do jádra rodiny, a to bez dalších podmínek(17). Rada Evropské unie jednomyslně rozhodla vložit do znění článku 2 směrnice 2004/38 podmínku, aby se jednalo o „vyživovanou osobou“, a to v případě předků v přímé linii i potomků v přímé linii, kteří jsou starší 21 let, neboť se domnívala, že to odráželo tehdy existující acquis(18).
36. Situace ostatních rodinných příslušníků je podstatně odlišná, neboť členské státy mají v jejich případě pouze povinnost „usnadň[ovat] […] v souladu se svými vnitrostátními předpisy vstup a pobyt“ uvedených rodinných příslušníků(19). Za tímto účelem mohou členské státy „pečlivě posoud[it] osobní poměry“ žadatele(20). Tito ostatní rodinní příslušníci jsou definováni restriktivně, neboť jsou buď vyživováni v zemi původu či jsou členy domácnosti dotyčného občana Unie, nebo se jedná o osobu, která nutně ze závažných zdravotních důvodů potřebuje osobní péči uvedeného občana, nebo se konečně jedná o neregistrovaného partnera občana Unie pod podmínkou, že trvalý vztah s občanem Unie je řádně doložen.
37. Zatímco v případě těchto ostatních rodinných příslušníků směrnice 2004/38 stanoví, že orgány hostitelského členského státu pečlivě posoudí jejich situaci v okamžiku, kdy žádají, aby mohli následovat občana Unie, nijak neupřesňuje způsoby kontroly a úroveň požadavků v případě členů tvořících jádro rodiny. Z ducha směrnice 2004/38 nicméně vyplývá, že v praxi měl unijní zákonodárce v úmyslu usnadnit situaci členů tvořících jádro rodiny. Soudní dvůr tak rozhodl, že „ze znění čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38 i její obecné systematiky vyplývá, že unijní zákonodárce zavedl rozlišování mezi rodinnými příslušníky občana Unie definovanými v čl. 2 bodu 2 směrnice 2004/38, kteří za podmínek uvedených v této směrnici požívají práva na vstup a pobyt v hostitelském členském státě uvedeného občana, a ostatními rodinnými příslušníky uvedenými v čl. 3 odst. 2 prvním pododstavci písm. a) téže směrnice, jejichž vstup a pobyt musí tento členský stát pouze usnadňovat“(21). Soudní dvůr v tomto ohledu rozhodl, že z důvodu neexistence konkrétnějších ustanovení ve směrnici 2004/38 i z důvodu odkazu na vnitrostátní právní předpisy, jenž je učiněn v čl. 3 odst. 2 této směrnice, „má každý členský stát širokou posuzovací pravomoc ohledně volby faktorů, které musí být zohledněny“, a upřesnil, že „hostitelský členský stát musí dbát na to, aby jeho vnitrostátní předpisy zahrnovaly kritéria, jež [jsou] v souladu s obvyklým smyslem výrazu ,usnadní‘, jakož i výrazů, které se týkají závislosti, použitých v uvedeném čl. 3 odst. 2, a jež nezbaví toto ustanovení jeho užitečného účinku“(22). Mezi těmito faktory Soudní dvůr zejména zmínil „mír[u] ekonomické či fyzické závislosti a příbuzenský vztah mezi rodinným příslušníkem a občanem Unie, jehož chce tento rodinný příslušník doprovázet či následovat(23).
38. Pojem „vyživovaný rodinný příslušník“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38 nebyl nikdy jako takový objasněn(24). Podle pokynů(25) „je postavení ,[vyživovaného]‘ rodinného příslušníka výsledkem faktické situace, která se vyznačuje okolností, že materiální podpora rodinného příslušníka je zajištěna občanem EU nebo jeho manželem/manželkou či partnerem/partnerkou. […] Není třeba přezkoumávat, zda by dotčení rodinní příslušníci byli teoreticky schopni se sami zaopatřit například tím, že by nastoupili do placeného zaměstnání. Aby bylo možné určit, zda jsou rodinní příslušníci [vyživovanými osobami], musí být v jednotlivém případě posouzeno, zda s ohledem na jejich finanční a sociální podmínky potřebují materiální podporu, aby mohli uspokojit své základní potřeby ve své zemi původu.“(26).
39. Komise tak založila svůj výklad pojmu „vyživovaný rodinný příslušník“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38 na existující judikatuře Soudního dvora, která však předchází vstupu uvedené směrnice v platnost, tedy judikatuře, ohledně které zúčastněné strany, jež v průběhu tohoto řízení předložily svá vyjádření, vyvodily zcela odlišné závěry.
40. Podle mého názoru je tak užitečné nyní představit dva dotčené základní rozsudky a zároveň neopomenout skutečnosti vlastní směrnici 2004/38, jež byly uvedeny výše.
2. Návrat k rozsudkům Lebon a Jia
41. Výše uvedený rozsudek Lebon, jenž byl vydán v roce 1987, umožnil Soudnímu dvoru vůbec poprvé vyložit pojem „rodinný příslušník vyživovaný občanem Unie“, jenž byl v té době obsažen v čl. 10 odst. 2 nařízení č. 1612/68(27). Skutkový stav v původním řízení se týkal francouzského státního příslušníka s bydlištěm v Belgii, který na belgickém území pobíral starobní důchod, a jeho dcery, která byla rovněž francouzskou státní příslušnicí, bydlela u svého otce a belgické orgány požádala o sociální podporu. Soudní dvůr tehdy rozhodl, že „postavení vyživovaného rodinného příslušníka je výsledkem faktické situace. Jedná se o rodinného příslušníka, kterého podporuje pracovník, aniž je nezbytné zjišťovat důvody využití této podpory a zabývat se tím, zda je dotyčná osoba schopna zajistit své potřeby výkonem výdělečné činnosti. Tento výklad vyžaduje zásada, podle které ustanovení, která zakotvují volný pohyb pracovníků, jenž je součástí základů Společenství, musí být vykládána široce.“(28) Taková definice, kterou měl Soudní dvůr možnost následně zopakovat(29), byla tedy v jasném rozporu se stanoviskem generálního advokáta Lenze předneseným v dané věci(30).
42. Ve výše uvedeném rozsudku Jia měl Soudní dvůr vyložit pojem „vyživovaný příbuzný v přímé vzestupné linii“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. d) směrnice 73/148(31). V dané věci rodiče čínského státního příslušníka, který žil se svou německou manželkou ve Švédsku, požádali švédské orgány o pobytovou kartu s tím, že jsou příbuznými občana Unie. V bodech 35 a 36 svého rozsudku Soudní dvůr připomněl poznatky ze své výše uvedené judikatury Lebon. Soudní dvůr tak nejprve znovu potvrdil, že postavení vyživovaného rodinného příslušníka je výsledkem faktické situace, která se vyznačuje okolností, že materiální podpora uvedeného příslušníka je zajištěna občanem Unie, který využil své svobody pohybu, aniž je nutné zjišťovat důvody využívání této podpory a zabývat se tím, zda je dotyčná osoba schopna zajistit své potřeby výkonem výdělečné činnosti, a poté doplnil, že „za účelem zjištění, zda příbuzní v přímé vzestupné linii manžela či manželky příslušníka Společenství jsou na něm nebo na ní závislí, musí hostitelský členský stát posoudit, zda s ohledem na svou hospodářskou a sociální situaci nejsou schopni uspokojovat své základní potřeby. Nezbytnost této materiální podpory musí existovat ve státě původu.“(32) Výrok výše uvedeného rozsudku Jia přejímá tuto myšlenku nutnosti materiální podpory za účelem zajištění základních potřeb ve státě původu žadatele, která je ve srovnání s výše uvedeným rozsudkem Lebon nová.
43. Obě zásadní otázky vznesené v dané věci se však týkaly zaprvé požadavku předchozího oprávněného pobytu na území členského státu, přes jehož území státní příslušník třetího státu, který je rodinným – ne nutně vyživovaným – příslušníkem občana Unie, vstoupil do Unie(33), a zadruhé skutečnosti, zda výsady, které sekundární unijní právo přiznává uvedenému rodinnému příslušníkovi v případě, že svoboda pohybu občana Unie, kterého chtěl následovat, nebyla omezena z důvodu, že ji využíval již dlouho, mají podmíněný charakter, či nikoliv(34). Jinak další otázka, která byla předložena Soudnímu dvoru, se netýkala přesně toho, co je třeba rozumět „vyživovaným rodinným příslušníkem“, ale spíše toho, zda zaprvé uvedený rodinný příslušník musí být ekonomicky závislý na občanovi Unie, aby dosáhl alespoň slušné životní úrovně ve své zemi původu nebo v zemi, kde se obvykle zdržuje, a zadruhé jaké důkazní prostředky mohou vnitrostátní orgány požadovat(35).
44. Nic to nemění na tom, že výrok výše uvedeného rozsudku Jia a jeho odkaz na nezbytnost podpory nelze ponechat bez povšimnutí.
3. Posouzení
45. Diskuse před Soudním dvorem byly z velké části věnovány srovnávání výše uvedených rozsudků Lebon a Jia.
46. Zaprvé bylo tvrzeno, že výše uvedený rozsudek Jia nemůže být z důvodu zvláštností daného případu a konkrétních okolností věci vnímán jako odklon od výše uvedeného rozsudku Lebon. Aby bylo za těchto podmínek nahlíženo na rodinného příslušníka jako na vyživovanou osobu, musí stačit samotný důkaz o finanční podpoře poskytované občanem Unie.
47. Zadruhé vlády, které v tomto řízení předložily vyjádření, v podstatě zastávaly názor, že výše uvedený rozsudek Jia provedl upřesnění, ne-li revizi, výše uvedeného rozsudku Lebon a umožnil přesnější kontrolu postavení „vyživovaného“ rodinného příslušníka vnitrostátními orgány za účelem vyloučení jakéhokoli rizika zneužití. Samotný důkaz o finanční podpoře nestačí, nutnost podpory musí být prokázána; uvedený rodinný příslušník, který je takto podporován, nesmí mít jiné možnosti. Vláda Spojeného království dokonce tvrdí, že za vyživované osoby lze považovat pouze osoby, které z důvodu svého zdravotního stavu, postižení nebo věku vyžadují skutečnou podporu od dotyčného občana Unie. Švédská vláda navrhuje odpovědět na otázku položenou Soudnímu dvoru v tom smyslu, že přinejmenším za určitých okolností může členský stát požadovat, aby každý, kdo se domáhá postavení vyživovaného rodinného příslušníka ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38, musel prokázat, že se neúspěšně pokoušel najít si práci nebo získat příspěvek na živobytí od orgánů země původu nebo zkoušel jakýmkoli jiným způsobem uspokojit své potřeby.
48. Jsem i nadále přesvědčen, že předmětem diskuse nesmí být pouze znění výše uvedených rozsudků Lebon a Jia a že za účelem odpovědi na otázku položenou Soudnímu dvoru je třeba mít na zřeteli zvláštnosti směrnice 2004/38 i dobu, do které spadá spor v původním řízení.
49. Je tak třeba vzít v úvahu obavy vyjádřené vládami a Soudní dvůr se musí snažit nalézt pragmatické řešení, aby se vyhnul jakémukoli pobídnutí k nečinnosti a umělému vytvoření situace závislosti. Spíše se tedy přikláním k názoru, že samotný důkaz o finanční podpoře poskytované občanem Unie není k určení postavení vyživovaného rodinného příslušníka dostačující. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že F. M. Reyes neposkytla švédským orgánům jen důkazy o existenci a pravidelnosti bankovních převodů z Unie.
50. Z rozlišení mezi členy tvořícími jádro rodiny a ostatními rodinnými příslušníky je však třeba vyvodit velmi konkrétní právní důsledky. Znění čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38 neobsahuje žádné ustanovení, které by mohlo podpořit stanovisko vlády Spojeného království(36). S tak restriktivním výkladem nemohu souhlasit.
51. Praktické provedení řešení navrženého švédskou vládou by mimoto v případě žadatele vedlo nepochybně k právní nejistotě, či dokonce diskriminaci. Za jakých zvláštních okolností by byl požadován důkaz o hledání práce v zemi původu? Musí žadatel hledat práci pouze ve svém oboru, nebo je třeba, aby hledal práci za každou cenu a za jakýchkoli podmínek? Před kritériem, podle kterého žadatel musí zkusit „jakýmkoli jiným způsobem“ uspokojit své potřeby, je uvedena spojka „nebo“. Jedná se o doplňkové nebo alternativní kritérium? Pokud je toto kritérium doplňkové, směřuje to k posílení již tak velmi vysokých požadavků návrhu, a pokud je alternativní, nemůže žadatel předvídat, kdy by mohl být požádán o poskytnutí příslušných důkazů, které je ostatně podle mého názoru dosti těžké shromáždit(37). Taková ověření jsou každopádně podle mého názoru spíše součástí „pečliv[ého] posou[zení] osobní[ch] poměr[ů]“ žadatele, které je však podle samotného znění směrnice 2004/38 vyhrazeno ostatním rodinným příslušníkům.
52. Vyživovaná osoba je osoba, která je závislá na dotyčném občanovi Unie. Závislost musí být taková, že uvedená osoba je nucena využít podpory občana Unie, aby uspokojila své základní materiální potřeby.
53. Tuto faktickou situaci – materiální podporu poskytovanou občanem Unie, která je nezbytná k uspokojení základních potřeb jeho rodinného příslušníka – musí žadatelé prokázat. Nezbytnost podpory však nesmí být nemožné prokázat.
54. Otázka položená Soudnímu dvoru tak nabývá zcela na významu, neboť v rámci projednávaného sporu v původním řízení není ani tak důležitá definice vyživovaného rodinného příslušníka jako úroveň požadavků, které vnitrostátní orgány mohou klást na žadatele v oblasti důkazů.
55. Pokud je přitom pojem „rodinný příslušník vyživovaný občanem Unie“ jako takový autonomním pojmem unijního práva, který musí být z tohoto důvodu vykládán jednotně, rozlišování mezi vyživovanými členy tvořícími jádro rodiny a ostatními vyživovanými rodinnými příslušníky, jež si přál unijní zákonodárce, může dávat smysl právě v otázce úrovně důkazů vyžadovaných od žadatelů.
56. Nejen směrnice 2004/38 přiznává vyživovaným členům tvořícím jádro rodiny takřka automatické právo(38), ale i Soudní dvůr rozhodl, že „nutnost materiální podpory může být prokázána jakýmkoli vhodným prostředkem“(39), což potvrdil čl. 10 odst. 2 písm. d) směrnice 2004/38.
57. I z hlediska důkazního režimu tedy nelze návrh švédské vlády přijmout z důvodu, že je v rozporu se zásadou svobody důkazních prostředků, která je nezbytná k tomu, aby pobyt členů tvořících jádro rodiny občana Unie nebyl na území hostitelského členského státu příliš obtížný.
58. Potřeba materiální podpory tak musí vyplývat z dostatečných listinných důkazů, které mohou kromě důkazů týkajících se podpory poskytované občanem Unie kombinovat jak subjektivní skutečnosti týkající se osobní hospodářské a sociální situace žadatele, tak všechny ostatní objektivní skutečnosti, které mohou dosvědčit skutečnou závislost. Může se tak jednat o jakoukoli relevantní skutečnost, která může ilustrovat strukturální uspořádání státu původu, zejména pokud jde o hospodářskou, sociální, zdravotní nebo humanitární situaci v dotyčné zemi.
4. Závěrečné poznámky
59. Pokud jde o velmi konkrétní případ F. M. Reyes, rád bych připomněl, i když samozřejmě přísluší předkládajícímu soudu rozhodnout in fine o její žádosti, že příbuzenský vztah F. M. Reyes s občanem Unie nebyl zpochybněn. Během tohoto řízení nebylo ani poukázáno na zneužívající povahu, kterou by konkrétně měla mít žádost F. M. Reyes. Pravidelnost materiální podpory poskytované F. R. Hansen a jejím manželem je prokázána. Flora May Reyes kromě toho uvedla, že z filipínského systému sociálního zabezpečení nemůže získat žádný druh podpory, a rovněž poskytla číselné údaje – které nebyly patrně až dosud zpochybněny – o obecném stavu filipínského trhu práce a o trvalé míře nezaměstnanosti, jež postihuje odvětví činnosti, jež byla předmětem studia F. M. Reyes.
60. Za těchto podmínek zcela souhlasím s otázkou, kterou na jednání před Soudním dvorem položil zástupce F. M. Reyes, jenž se tázal, jaké další důkazy mohla žalovaná v původním řízení předložit, aby bylo její žádosti vyhověno, a připomínám, jak činí směrnice 2004/38(40), že vnitrostátní orgány musí zajistit, aby bylo při zkoumání žádostí rodinných příslušníků občanů Unie o pobyt zaručeno dodržování jejich základních práv a ochrana důstojnosti.
61. Z výše uvedených úvah tak vyplývá, že za vyživovanou osobu ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38 je považován každý rodinný příslušník, v jehož případě se ukáže, že není z jakéhokoli důvodu schopen uspokojit své základní potřeby v zemi svého původu, a který se fakticky nachází v takové situaci závislosti, že materiální podpora poskytovaná občanem Unie je nezbytná k jeho živobytí. Taková situace musí být skutečná a může být prokázána jakýmkoli prostředkem. Žadatel tak může orgánům hostitelského členského státu předložit jak subjektivní skutečnosti týkající se jeho vlastní hospodářské a sociální situace, tak jakoukoli jinou relevantní skutečnost, která může způsobem užitečným pro uvedené orgány ilustrovat objektivní kontext, do kterého spadá žádost. Orgánům hostitelského členského státu každopádně přísluší zajistit zachování užitečného účinku práv, která směrnice 2004/38 nepřímo přiznává členům tvořícím jádro rodiny, a nadměrně neztěžovat přístup na unijní území, zejména ukládáním vysokých požadavků na žadatele v otázce důkazního břemene.
B – Ke druhé předběžné otázce
62. Ve své druhé otázce se předkládající soud táže, zda v okamžiku posouzení postavení rodinného příslušníka „vyživovaného“ občanem Unie ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38 musí vnitrostátní orgány přiznat nějaký význam skutečnosti, že uvedený rodinný příslušník má z důvodu svého věku, odborné kvalifikace nebo zdravotního stavu rozumné vyhlídky najít práci v hostitelském členském státě a přeje si v tomto státě pracovat. V takovém případě by totiž žadatel o povolení k pobytu, kterému se patrně po jeho příjezdu do hostitelského členského státu podaří pracovně začlenit, nebyl již vyživován občanem Unie, kterého následoval, měl-li by v tomto státě vykonávat výdělečnou činnost. Nesplňoval by tedy již podmínky, které musí být splněny v okamžiku vydání povolení k pobytu, a nemohl by se již domáhat práv, která směrnice 2004/38 nepřímo přiznává rodinným příslušníkům uvedeným v daném čl. 2 bodu 2 písm. c).
63. Kromě toho, že tak zásadní rozhodnutí, jako jsou rozhodnutí týkající se práva na vstup a pobyt rodinných příslušníků občanů Unie – alespoň pokud jde o jádro rodiny – nemohou být založena na domněnkách, z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že skutečnost, zda se jedná o „vyživovanou osobu“, musí být posouzena v okamžiku, kdy rodinný příslušník občana Unie žádá, aby jej mohl následovat(41).
64. Na rozdíl od toho, co se patrně domnívá předkládající soud, přiznat právo pobytu rodinnému příslušníkovi občana Unie, protože je vyživován ve smyslu směrnice 2004/38, přestože vnitrostátní orgány tuší – nebo dovozují z úmyslů žadatele, jak je tomu zřejmě v projednávaném případě – že žadatel je patrně schopen se pracovně začlenit do společnosti hostitelského členského státu, není systematicky nekoherentní. Jak totiž správně uvedla Komise, mezi související práva, která směrnice 2004/38 přiznává „bez ohledu na státní příslušnost […] rodinn[ým] příslušní[kům] občana Unie, kteří mají právo pobytu nebo právo trvalého pobytu“, patří „právo přijmout zaměstnání nebo být samostatně výdělečně činnými v [hostitelském] členském státě“(42).
65. Obavy, které má předkládající soud v souvislosti s článkem 14 směrnice 2004/38, tudíž nejsou důvodné. I když čl. 14 odst. 2 první pododstavec dané směrnice uvádí, že „[o]bčanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu stanovené v článcích 7, 12 a 13, dokud splňují podmínky uvedených ustanovení“, je třeba uvést, že uvedený článek 12, který se týká zachování práva pobytu rodinných příslušníků v případě smrti nebo odjezdu občana Unie, a uvedený článek 13, který se týká zachování práva pobytu rodinných příslušníků v případě rozvodu, prohlášení manželství za neplatné nebo ukončení registrovaného partnerství, nejsou pro situaci F. M. Reyes relevantní. Dále je třeba uvést, že právo pobytu po dobu delší než tři měsíce je přiznáno rodinnému příslušníkovi, který není státním příslušníkem členského státu a který doprovází nebo následuje občana Unie, pouze v případě, že posledně uvedený – tedy občan Unie – splní nebo nadále splňuje podmínky uvedené v čl. 7 odst. 1 písm. a), b) nebo c) směrnice 2004/38(43). Uvedený článek 7 tak upravuje, co se stane s právem pobytu rodinných příslušníků občana Unie v případě, že posledně uvedený již nebude splňovat podmínky nezbytné k tomu, aby jemu samotnému bylo přiznáno právo pobytu po dobu delší než tři měsíce, avšak neupravuje situaci, kdy potomek občana Unie v přímé linii starší 21 let, který byl v určité chvíli uznán za osobu vyživovanou uvedeným občanem a měl z tohoto titulu právo pobytu, již není vyživovanou osobou z toho důvodu, že v hostitelském členském státě vykonává výdělečnou činnost.
66. Konečně je třeba odpovědět na obavu předkládajícího soudu, který má za to, že udělení povolení k pobytu rodinnému příslušníkovi „vyživovanému“ občanem Unie, který je však schopen pracovat v hostitelském členském státě, zakotvuje jeden druh strategie obcházení vnitrostátních právních předpisů týkajících se přístupu státních příslušníků třetích států k zaměstnání, zejména jedná-li se o jejich první vstup na unijní území(44).
67. Je pravda, že nelze popřít, že přiznání práva pobytu rodinným příslušníkům uvedeným v čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38 má za následek, jak unijní zákonodárce výslovně stanovil, přístup na trh práce v hostitelském členském státě. Okruh osob, které požívají práv nepřímo přiznaných směrnicí 2004/38, je však vymezen spíše restriktivně, a pokud jde konkrétně o tento čl. 2 bod 2 písm. c), příbuzní v přímé linii starší 21 let musí být v každém případě orgány hostitelského členského státu uznáni za vyživované osoby. Na podnět Rady(45) proto unijní zákonodárce stanovil bezpečnostní mechanismus a pamatoval přitom na ochranu samotné podstaty sloučení rodiny v případě dotyčných občanů Unie. Připomínám, že posouzení postavení rodinného příslušníka vyživovaného občanem Unie, je-li prováděno podle mého návrhu obsaženého v bodě 61 tohoto stanoviska, by mělo zaručit zjištění uměle vytvořených situací, a uklidnit tak členské státy v otázce rizik, kterým podle jejich názoru vystavují své trhy práce, a to tím spíše že právo vstupu na trh práce je přiznáváno pouze takovým členům tvořícím jádro rodiny, kteří jsou popsáni výše.
68. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr na druhou položenou otázku odpověděl, že aby byl žadatel považován za rodinného příslušníka „vyživovaného“ občanem Unie ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38, musí situace závislosti existovat ve státě původu žadatele a musí být orgány hostitelského členského státu posouzena v okamžiku, kdy žadatel žádá o následování občana Unie, o němž tvrdí, že je jim vyživován. Rovněž Soudnímu dvoru navrhuji, aby upřesnil, že skutečnost, že žadatel vyjádřil svou vůli pracovat v hostitelském členském státě nebo je v okamžiku podání své žádosti považován orgány uvedeného státu za osobu mající rozumné vyhlídky na získání zaměstnání, nemůže bránit tomu, aby mu bylo přiznáno postavení „vyživovaného“ rodinného příslušníka ve smyslu výše uvedeného ustanovení, pokud rovněž z přezkumu jeho žádosti vyplývá, že je v zemi svého původu skutečně závislý na občanovi Unie, kterého má v úmyslu následovat.
V – Závěry
69. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen odpověděl takto:
„1) Článek 2 bod 2 písm. c) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS musí být vykládán v tom smyslu, že za ‚vyživovanou osobu‘ je považován rodinný příslušník občana Unie, v jehož případě se ukáže, že není z jakéhokoli důvodu schopen uspokojit své základní potřeby v zemi svého původu, a který se fakticky nachází v takové situaci závislosti, že materiální podpora poskytovaná občanem Unie je nezbytná k jeho živobytí. Pokud jde o členy tvořící jádro rodiny, kteří jsou považováni za vyživované osoby, taková situace musí být skutečná a může být prokázána jakýmkoli prostředkem. Žadatel tak může orgánům hostitelského členského státu předložit jak subjektivní skutečnosti týkající se jeho vlastní hospodářské a sociální situace, tak jakoukoli jinou relevantní skutečnost, která může způsobem užitečným pro uvedené orgány ilustrovat objektivní kontext, do kterého spadá žádost. Orgánům hostitelského členského státu každopádně přísluší zajistit zachování užitečného účinku práv, která směrnice 2004/38 nepřímo přiznává členům tvořícím jádro rodiny, a nadměrně neztěžovat přístup na území Evropské unie, zejména ukládáním vysokých požadavků na žadatele v otázce důkazního břemene.
2) Aby byl žadatel považován za rodinného příslušníka ‚vyživovaného‘ občanem Unie ve smyslu čl. 2 bodu 2 písm. c) směrnice 2004/38, musí situace závislosti existovat ve státě původu žadatele a musí být orgány hostitelského členského státu posouzena v okamžiku, kdy žadatel žádá o následování občana Unie, o němž tvrdí, že je jim vyživován. Skutečnost, že žadatel vyjádřil svou vůli pracovat v hostitelském členském státě nebo je v okamžiku podání své žádosti považován orgány uvedeného státu za osobu mající rozumné vyhlídky na získání zaměstnání, nemůže bránit tomu, aby mu bylo přiznáno postavení ‚vyživovaného‘ rodinného příslušníka ve smyslu výše uvedeného ustanovení, pokud rovněž z přezkumu jeho žádosti vyplývá, že je v zemi svého původu skutečně závislý na občanovi Unie, kterého má v úmyslu následovat.“