MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 6. studenoga 2013.(1)
Predmet C‑423/12
Flora May Reyes
protiv
Migrationsverket
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (Švedska))
„Pravo građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i [boravak] na području država članica – Direktiva 2004/38 – Članak 2. stavak 2. točka (c) – Pravo [boravka] članova obitelji građanina Unije – Pojam ,uzdržavanog’ člana obitelji građanina Unije – Obveza potomka građanina Unije u izravnoj liniji koji ima 21 ili više godina da dokaže da je bezuspješno tražio posao ili od uprave države porijekla zahtijevao socijalnu pomoć ili da je na bilo koji drugi način pokušao namiriti svoje potrebe – Utjecaj izjava člana obitelji, koji kao ,uzdržavani’ član obitelji zahtijeva dozvolu [boravka], u vezi s njegovom namjerom da se zaposli u državi članici domaćinu“
1. Treba li tužitelj, da bi mu se priznalo pravo [boravka] na području Unije na temelju toga što je potomak građanina Unije u izravnoj liniji koji ima 21 ili više godina u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i [boravak] na području država članica(2), samo dokazati da mu spomenuti građanin stvarno pruža materijalnu potporu ili nadležna tijela mogu još zahtijevati da im se podnese dokaz o nužnosti te potpore?
2. Da bi se na to pitanje odgovorilo, Sud je osobito pozvan pojasniti i, ako je potrebno, aktualizirati sudsku praksu koja se odnosi na „uzdržavane“ članove obitelji građanina Unije koji su neizravni nositelji prava kojima se bavi Direktiva 2004/38.
I – Pravni okvir
A – Direktiva 2004/38
3. Uvodna izjava 5. Direktive 2004/38 navodi da „[p]ravo svih građana Unije na slobodu kretanja i [boravka] na području država članica kako se ostvaruje pod objektivnim uvjetima slobode i dostojanstva treba odobriti i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo“.
4. U uvodnoj izjavi 6. Direktive 2004/38 pojašnjava se da „[k]ako bi se sačuvalo jedinstvo obitelji u širem smislu, ne dovodeći u pitanje zabranu diskriminacije na temelju državljanstva, država članica domaćin na temelju svog nacionalnog zakonodavstva ispituje položaj osoba koje nisu uključene u pojam člana obitelji prema ovoj Direktivi i koje zbog toga ne uživaju automatsko pravo ulaska i [boravka] u državi članici domaćinu, pa onda odlučuje može li odobriti ulazak i [boravak] tim osobama, uzimajući pritom u obzir njihovu vezu s građaninom Unije i sve druge okolnosti, kao što su financijska ili fizička ovisnost o građaninu Unije“.
5. Uvodna izjava 28. Direktive 2004/38 predviđa da „[d]ržave članice trebaju imati mogućnost donošenja potrebnih mjera u svrhu zaštite od zlouporabe prava ili prijevare […]“.
6. Uvodna izjava 31. Direktive 2004/38 podsjeća da je spomenuta direktiva „u skladu s temeljnim pravima i slobodama te načelima koja su priznata osobito u Povelji Europske unije o temeljnim pravima“.
7. Članak 2. Direktive 2004/38 glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
2) ,član obitelji’ znači:
[…]
c) izravni potomci koji nisu navršili 21. godinu ili su uzdržavanici […];
3) ,država članica domaćin’ znači država članica u koju građanin Unije [dolazi] ostvarujući svoje pravo slobodnog kretanja i [boravka]“.
8. Članak 3. stavak 1. Direktive 2004/38 glasi kako slijedi:
„1. Ova se Direktiva primjenjuje na sve građane Unije koji [dolaze] ili borave u državi članici različitoj od one koje su državljani i na članove njihovih obitelji koji ih prate ili im se pridružuju, kako je određeno člankom 2. točkom 2. ove Direktive.
2. Ne dovodeći u pitanje bilo koje pravo slobode kretanja i [boravka] koje dotične osobe imaju, država članica domaćin u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom olakšava ulazak i [boravak] sljedećim osobama:
a) bilo kojim drugim članovima obitelji koji nisu navedeni u članku 2. točki 2. ove Direktive, bez obzira na državljanstvo, koji su u državi iz koje dolaze uzdržavanici ili članovi kućanstva građanina Unije, nositelja primarnog prava [boravka], ili ako ozbiljni zdravstveni razlozi strogo nalažu da ih građanin Unije osobno njeguje;
[…]
Država članica domaćin opsežno razmatra osobne okolnosti i obrazlaže svako odbijanje ulaska ili [boravka] tim osobama“.
9. Članak 7. stavak 2. Direktive 2004/38 predviđa da „[p]ravo [boravka] utvrđeno stavkom 1. primjenjuje se na članove obitelji koji nisu državljani države članice, a koji su u pratnji građanina Unije ili mu se pridružuju u državi članici domaćinu, pod uvjetom da taj građanin Unije ispunjava uvjete iz stavka 1. točke (a), (b) ili (c).“
10. Članak 10. stavak 2. točka (d) Direktive 2004/38 određuje da, „[d]ržave članice za izdavanje dozvole [boravka] zahtijevaju predočavanje […] u slučajevima iz članka 2. stavka 2. točaka (c) i (d), dokaza da su navedeni uvjeti ispunjeni“.
11. Članak 14. stavak 2. Direktive 2004/38 pojašnjava da „[g]rađani Unije i članovi njihove obitelji imaju pravo [boravka] predviđeno člancima 7., 12. i 13. tako dugo dok ispunjavaju uvjete iz tih članaka“.
B – Švedsko pravo
12. Direktiva 2004/38 prenesena je u Švedskoj izmjenama Zakona o strancima br. 176 iz 2005. (Utlänningslagen, u daljnjem tekstu: UtlL) i Uredbe o strancima br. 97 iz 2006. (Utlänningsförordningen, u daljnjem tekstu: UtlF).
13. Poglavlje 3.a članak 2. UtlL‑a određuje člana obitelji državljanina Europskog gospodarskog prostora (u daljnjem tekstu: EGP) kao stranca koji u Švedsku prati državljanina ili se pridružuje državljaninu EGP‑a i koji je osobito izravan potomak spomenutog državljanina EGP‑a ili njegovog bračnog druga ili partnera ako ga netko od njih dvoje uzdržava ili ima manje od 21 godine.
14. Poglavlje 3.a članak 5. UtlL‑a predviđa da pravo [boravka] dodijeljeno članovima obitelji državljanina EGP‑a postoji dokle god su uvjeti koji se na njega odnose ispunjeni.
15. Poglavlje 3.a članak 9. UtlF‑a određuje da švedska tijela, u okviru postupka za izdavanje dozvole [boravka], mogu od podnositelja zahtjeva tražiti da im pokaže valjanu putovnicu, dokumente koji dokazuju obiteljske veze s državljaninom EGP‑a, potvrde o registraciji ili druge papire na kojima državljanin EGP‑a temelji svoje pravo [boravka], a koji dokazuju da on stvarno ima pravo [boravka] u Švedskoj kao i, u mjeri u kojoj mogu uvjetovati pravo [boravka] podnositelja zahtjeva, sve dokumente koji svjedoče da je on uzdržavanik državljanina EGP‑a ili njegovog bračnog druga ili partnera.
II – Spor u glavnom postupku i prethodna pitanja
16. Tužiteljica u glavnom postupku F. M. Reyes rođena je 1987. i državljanka je Republike Filipina. Tamo živi oduvijek. Kada je imala tri godine, njezina majka, gospođa Hansen, napustila je Filipine kako bi otišla raditi u Njemačku, čije je državljanstvo stekla. Gospođa Hansen je tada svoju kćer povjerila njezinoj baki. Kada je napunila 14 godina, F. M. Reyes se pridružila svojoj sada pokojnoj sestri i nastanila se u Manili. F. M. Reyes pohađala je gimnaziju i sada pohađa višu školu u trajanju od četiri godine kako bi postala bolničarka. Međutim, da bi završila svoje školovanje, još joj nedostaje praktično iskustvo koje se plaća. Nije, dakle, nikada radila i ne prima nikakvu socijalnu pomoć na Filipinima.
17. Gospođa Hansen sklopila je 2011. brak s norveškim državljaninom. Par od 2009. živi u Švedskoj i gospođa Hansen nositeljica je dozvole [boravka] koju su joj izdala švedska tijela. Od trenutka kada je napustila Filipine kako bi se nastanila u Europi, uvijek je održavala bliske veze sa svojom obitelji koja je ostala u zemlji njezinog porijekla. Redovito je slala novac svojoj obitelji i isto tako ju je redovito posjećivala. Gospođa Hansen ne radi, ali njezin suprug prima više nego dovoljnu mirovinu koja je djelomično namijenjena financijskoj pomoći obitelji njegove supruge.
18. Početkom 2011. F. M. Reyes je švicarskom veleposlanstvu u Manili podnijela zahtjev za vizu kako bi posjetila svoju majku i očuha u Švedskoj. Spomenuta viza je odobrena i F. M. Reyes je 13. ožujka 2011. ušla na područje Schengena. F. M. Reyes je 29. ožujka iste godine od švedskih tijela kao član obitelji koju uzdržava građanin Unije zatražila izdavanje dozvole [boravka].
19. Naime, kao izravni potomak građanina Unije kojemu se htjela pridružiti i s obzirom na to da ima više od 21 godine, F. M. Reyes ima pravo zatražiti izdavanje dozvole [boravka] u Švedskoj pod uvjetom da ispunjava uvjete određene u članku 2. stavku 2. točki (c) Direktive 2004/38, to jest uvjet da ju spomenuti državljanin uzdržava.
20. Migrationsverket je 11. svibnja 2011. odbio njezin zahtjev uz obrazloženje da nije dokazala da su isplaćeni iznosi služili tomu da osiguraju njezine osnovne životne potrebe, to jest njezin smještaj, prehranu i pristup sustavu zdravstvene skrbi, niti je dokazala na koji bi način filipinski sustav socijalne skrbi mogao pomoći osobama u njezinoj situaciji. Suprotno tome, bilo je jasno da je F. M. Reyes diplomirala u zemlji svog porijekla i da je ondje išla na praksu. Budući da ju je u biti uzdržavala baka i oslanjajući se osobito na presudu(3), Migrationsverket je ocijenio da se F. M. Reyes ne može smatrati „uzdržavanim“ članom obitelji građanina Unije u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38.
21. F. M. Reyes osporavala je to odbijanje pred Förvaltningsrättenom de Göteborg (upravni sud) koji u području državljanstva i prava stranaca zasjeda kao prvostupanjski sud. Spomenuti sud potvrdio je odluku švedskih tijela. Iako je sud priznao da su njezina majka i njezin očuh vrlo dobro osiguravali osnovne potrebe F. M. Reyes, sud je ipak smatrao da socijalni položaj tužiteljice nije bio takav da se ona, bez njihove pomoći, ne bi mogla sama brinuti za svoje potrebe na Filipinima, osobito zbog njezine dobi, razine kvalifikacija i činjenice da je uz sebe imala obitelj. Förvaltningsrätten je zaključio da nije dovoljno utvrditi redovitost novčanih transfera da bi bio ispunjen uvjet o „uzdržavanom“ članu obitelji u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38.
22. F. M. Reyes podnijela je žalbu sudu koji je uputio zahtjev i koji o predmetu u glavnom postupku odlučuje u posljednjem stupnju.
23. Švedska tijela su pred spomenutim sudom iznijela argumentaciju za potvrđivanje odluke Migrationsverketa i Förvaltningsrättena. Tvrde da, uzimajući u obzir presudu Jia, sami novčani transferi nisu dovoljni kako bi se dokazalo da neku osobu uzdržava građanin Unije kao član njezine obitelji. Države članice moraju imati pravo od podnositelja zahtijeva tražiti da ih se uistinu uzdržava, to jest da nemaju nikakvu drugu mogućnost ili izbor, već da radi zadovoljavanja svojih osnovnih potreba u potpunosti ovise o članu njihove obitelji kojemu se žele pridružiti. Tako se osobu koja namjerno odabere ne tražiti posao ili se prepusti tomu da ju se uzdržava u zemlji njezinog porijekla ne može smatrati „uzdržavanikom“ u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38.
24. F. M. Reyes je pak istaknula potpuno suprotno stajalište. Ona je najprije spomenutom sudu podnijela određeni broj dokaza o redovitosti uplata koje je F. M. Reyes izvršio par Hansen, o činjenici da 11 % BDP‑a Filipina čini financijski doprinos filipinskih državljana koji rade u inozemstvu, o općem stanju filipinskog tržišta rada i o nepostojanju bilo kakve socijalne pomoći koju bi filipinska država pružila osobama koje kao F. M. Reyes nikad nisu radile. Nadalje je upozorila na razinu svoje kvalifikacije koja joj u ovom trenutku ne omogućuje da se na Filipinima zaposli kao bolničarka zbog toga što njezino školovanje nije završeno i zbog osobito visoke stope nezaposlenosti koja pogađa tu vrstu profesije. Ipak, obavijestila je sud koji je uputio zahtjev o svojoj namjeri da u Švedskoj nastavi školovanje i da tamo radi. Naposljetku, oslanjajući se kako na presudu Lebon(4) tako i na komunikaciju Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o smjernicama namijenjenima poboljšanju prijenosa i primjene Direktive 2004/38 (u daljnjem tekstu: smjernice)(5), F. M. Reyes je tvrdila da nije nužno istraživati jesu li članovi obitelji teoretski u mogućnosti brinuti se za svoje potrebe time što se, primjerice, bave plaćenom djelatnošću. Nacionalna tijela moraju od slučaja do slučaja ocjenjivati je li, vodeći računa o njegovom financijskom i socijalnom položaju, podnositelju zahtjeva nužna materijalna potpora. Dokaz o toj nužnosti može se podnijeti na bilo koji način, a da se ne može zahtijevati nikakav uvjet o najkraćem trajanju položaja ovisnosti ili iznosa potpore pod uvjetom, međutim, da je riječ o stvarnom i strukturnom položaju ovisnosti.
25. U tim okolnostima je Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen odlučio prekinuti postupak i odlukom kojom se upućuje prethodno pitanje, koju je tajništvo Suda zaprimilo 17. rujna 2012., potonjem na temelju članka 267. UFEU‑a postaviti sljedeća dva prethodna pitanja:
„1) Može li se članak 2. stavak 2. točku (c) Direktive [2004/38] tumačiti na način da država članica u određenim okolnostima može zahtijevati da, kako bi se nekog smatralo uzdržavanikom i kako bi također ulazio u definiciju pojma ,član obitelji’ iz te odredbe, potomak u izravnoj liniji koji ima 21 ili više godina mora dokazati da je uzalud nastojao pronaći posao ili primiti pomoć za uzdržavanje od tijela države porijekla i/ili da je na bilo koji drugi način pokušao osigurati svoju egzistenciju?
2) Od kakvog je utjecaja na tumačenje pojma ,uzdržavanik’ iz članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38 činjenica da se za člana obitelji, na temelju osobnih okolnosti kao što su njegova dob, profesionalne kvalifikacije i zdravstveno stanje, smatra da ima razumne izglede za zaposlenje i da još usto namjerava raditi u dotičnoj državi članici, a što bi značilo da uvjeti da bi ga se smatralo uzdržavanim članom obitelji (u smislu ove odredbe) više nisu ispunjeni?“
III – Postupak pred Sudom
26. Tužiteljica u glavnom postupku, češka, nizozemska i švedska vlada te vlada Ujedinjene Kraljevine kao i Europska komisija podnijeli su Sudu pisana očitovanja.
27. Na raspravi održanoj 5. rujna 2013. usmeno su se očitovali tužiteljica u glavnom postupku, švedska vlada i vlada Ujedinjene Kraljevine kao i Komisija.
IV – Pravna analiza
A – Prvo pitanje
28. Ovo pitanje odnosi se na tumačenje pojma člana obitelji „uzdržavanika“ građanina Unije u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38. Ta direktiva je, ako je uopće potrebno podsjetiti, osobito izmijenila Uredbu Vijeća br. 1612/68 od 15. listopada 1968. o slobodnom kretanju radnika unutar Zajednice(6) i ukinula Direktivu Vijeća 73/148/EEZ od 21. svibnja 1973. o ukidanju ograničenja kretanja i [boravka] državljana država članica unutar Zajednice u području nastana i pružanja usluga(7). Direktiva 2004/38 je u jedan tekst uklopila prava građana Unije i njihovih članova obitelji da se slobodno kreću i borave na području Unije.
29. Ta dva prethodna teksta također su spominjala – na što ću se vratiti kasnije – pojam „uzdržavanika“, a da pritom nisu, međutim, ulazila u detalje, kao što je to slučaj sa svim tekstovima sekundarnog prava koje je trenutačno na snazi(8). Budući da članak 2. stavak 2. točka (c) Direktive 2004/38 ne sadrži nikakvo pojašnjenje u vezi s načinom na koji treba shvatiti pojam „uzdržavanika“ te ni na koji način ne upućuje na nacionalna prava, ovdje je riječ o samostalnom pojmu prava Unije koji se na području svih država članica treba jedinstveno tumačiti. Značenje i doseg pojmova za koje pravo Unije ne daje definiciju treba se utvrditi vodeći računa o kontekstu u kojem se oni upotrebljavaju i ciljevima propisa kojih su ti pojmovi dio(9).
30. U tu se svrhu na prvom mjestu čini nužnim prebaciti članak 2. stavak 2. točku (c) Direktive 2004/38 u širi kontekst od potonjeg prije nego što se, na drugom mjestu, podsjeti na smisao sudske prakse u presudama Lebon i Jia. Zatim ću se posvetiti izvlačenju zaključaka koji se iz toga nameću, kako bih mogao odgovoriti na postavljeno pitanje. Naposljetku ću završiti s nekoliko zaključnih primjedbi koje se odnose na analizu konkretnog slučaja o kojemu je ovdje riječ.
1. Tekstualna, teleološka i sustavna analiza članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38
31. Pri čitanju direktive doista je jasno da je u središtu pitanja građanin Unije koji se koristio svojom slobodom kretanja unutar Unije. On je glavni i izravni nositelj tog prava(10). Neizravno i zato što udaljavanje obitelji ne bi trebalo biti prepreka korištenju slobodom kretanja, članovima obitelji građanina Unije koji se koristio spomenutom slobodom također se priznaju prava, ne vlastita, već izvedena, to jest onda koja su stekli kao članovi obitelji nositelja prava(11).
32. Činjenica da su prava koja se priznaju članovima obitelji samo izvedena prava rasvjetljava temeljni cilj Direktive 2004/38 koji nije spajanje obitelji ni poštovanje privatnog i obiteljskog života građana Unije, već njihovo „temeljno i osobno pravo slobodnog kretanja i [boravka] na području država članica“(12). Da bi služila tom temeljnom cilju, prava slobodnog kretanja i [boravka] odobrena su „i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo“(13). Zakonodavac Unije nije zanemario očuvanje zajedništva ćelije obitelji, ali to nije bila njegova glavna briga(14).
33. Osim toga, članovi obitelji građanina Unije koji se namjerava koristiti ili se već koristio svojom slobodom kretanja nisu jedinstvena kategorija u smislu direktive, što bi moglo dovesti u napast da se razlikuje, s jedne strane, članove uže obitelji iz članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38 i, s druge strane, ostale članove obitelji iz članka 3. stavka 2. spomenute direktive.
34. Dakle, članovi su uže obitelji bračni drug ili partner građanina Unije, njihovi izravni potomci koji nisu navršili 21 godinu ili su navršili 21 godinu, ali su uzdržavanici, kao i srodnici u uzlaznoj liniji koji su uzdržavanici. Na njih se također primjenjuje Direktiva 2004/38(15), koja im automatski dodjeljuje pravo ulaska i [boravka] u državi članici domaćinu(16).
35. Što se tiče izravnih potomaka – kategorije koja nas ovdje ponajprije zanima – valja napomenuti da je Komisija prvobitno predložila da su svi srodnici u uzlaznoj liniji i izravni potomci građanina nositelja prava na kretanje i [boravak] ili njegovog bračnog druga uključeni u užu obitelj, bez drugog uvjeta(17). Vijeće je jednoglasno odlučilo uvesti uvjet „uzdržavanika“, kako je zapisan u članku 2. direktive, i za izravne srodnike u uzlaznoj liniji i za izravne potomke koji imaju 21 ili više godina, budući da je to odražavalo tadašnje stanje acquisa(18).
36. Položaj drugih članova obitelji znatno se razlikuje jer su države članice u pogledu njih samo obvezne „u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom olakšava[ti] ulazak i [boravak]“ spomenutih članova(19). Da bi to učinile, države članice mogu „opsežno razmatra[ti] osobne okolnosti“ podnositelja zahtjeva(20). Drugi su članovi strogo određeni jer su ili, kao prvo, uzdržavanici u zemlji porijekla ili su dio kućanstva dotičnog građanina Unije ili je, kao drugo, riječ o osobi kojoj je zbog ozbiljnih zdravstvenih razloga nužno da se spomenuti građanin o njoj osobno brine ili je, naposljetku, riječ o neregistriranom partneru građanina Unije pod uvjetom da se uredno dokaže dugotrajna veza s potonjim.
37. Dok za te druge članove obitelji Direktiva 2004/38 predviđa da tijela države članice domaćina pristupaju dubljem ispitivanju njihovog položaja u trenutku kada traže da se pridruže građaninu Unije, ništa se ne pojašnjava u vezi s načinima nadzora i razinom zahtjeva koji se mogu nametnuti članovima uže obitelji. Međutim, iz smisla Direktive 2004/38 proizlazi da je zakonodavac Unije u praksi htio olakšati položaj potonjih. Tako je Sud presudio da „kako iz teksta članka 3. stavka 2. Direktive 2004/38 tako i iz njezine opće strukture proizlazi da je zakonodavac Unije uspostavio razliku između članova obitelji građanina Unije određenih u članku 2. točki 2. Direktive 2004/38, koji pod uvjetima navedenima u toj direktivi imaju pravo na ulazak i boravak u državi članici domaćinu spomenutog građanina, i drugih članova obitelji iz članka 3. stavka 2. prvog podstavka pod (a) iste direktive, čiji ulazak i boravak treba olakšati isključivo ta država članica“(21). U tom pogledu je Sud presudio da, kako iz razloga nepostojanja detaljnijih pravila u toj direktivi kako i zbog toga što članak 3. stavak 2. potonje upućuje na nacionalna zakonodavstva, „svaka država članica što se tiče izbora čimbenika koje će uzeti u obzir raspolaže širokom marginom prosudbe“ pojašnjavajući da „država članica domaćin treba paziti na to da njezino zakonodavstvo sadrži kriterije […] koji su u skladu s uobičajenim značenjem pojma „olakšati“ kao i s pojmovima upotrijebljenima u članku 3. stavku 2. koji se odnose na ovisnost i koji ne lišavaju tu odredbu njezinog korisnog učinka“(22). Među tim čimbenicima, Sud je osobito spomenuo „stupanj ekonomske ili fizičke ovisnosti i stupanj srodnosti između člana obitelji i građanina Unije kojeg želi pratiti ili mu se pridružiti“(23).
38. Pojam uzdržavanog člana obitelji u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38 sam po sebi nije nikada bio objašnjen. Prema gore navedenim smjernicama Komisije koje se odnose na Direktivu 2004/38(24), „svojstvo „uzdržavanog“ člana obitelji proizlazi iz stvarnog položaja obilježenog činjenicom da materijalnu potporu tog člana obitelji osigurava građanin Unije ili njegov bračni drug/partner. […] Nije nužno zapitati se bi li dotični članovi obitelji teoretski bili u mogućnosti namiriti svoje potrebe, primjerice tako da obavljaju plaćenu djelatnost. Da bi se utvrdilo jesu li članovi obitelji uzdržavani, valja od slučaja do slučaja ocjenjivati je li im, vodeći računa o njihovom financijskom i socijalnom položaju, nužna materijalna potpora kako bi namirili svoje osnovne potrebe u svojoj zemlji porijekla […]“(25).
39. Na taj je način Komisija svoje tumačenje pojma uzdržavanog člana obitelji u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38 utemeljila na sudskoj praksi Suda koja je tada postojala, ali koja je prethodila stupanju na snagu spomenute direktive u vezi s kojom se razvila sudska praksa koju zainteresirane strane koje su tijekom ovog postupka intervenirale potpuno različito tumače.
40. Stoga se sada čini korisnim izložiti dvije temeljne presude o kojima je riječ, imajući dobro na umu gore utvrđene elemente koji su svojstveni Direktivi 2004/38.
2. Povratak na presude Lebon i Jia
41. Presuda Lebon donesena 1987. omogućila je Sudu da pruži svoje prvo tumačenje pojma člana obitelji kojeg uzdržava građanin Unije, koji se tada nalazio u članku 10. stavku 2. gore navedene Uredbe br. 1612/68(26). Činjenice u glavnom postupku bile su vezane za francuskog državljanina s boravištem u Belgiji, koji je na području Belgije imao pravo na mirovinu, i njegove kćeri, također francuske državljanke koja je stanovala kod svojeg oca i koja je od belgijskih tijela zatražila da joj se dodijeli socijalna pomoć. Sud je tada presudio da „svojstvo uzdržavanog člana obitelji proizlazi iz činjenične situacije. Riječ je o članu obitelji kojemu potporu osigurava radnik, a da nije potrebno utvrditi razloge zbog kojih je ta potpora zatražena niti pitati se je li zainteresirani u mogućnosti namiriti svoje potrebe obavljanjem plaćene djelatnosti. Takvo tumačenje traži načelo prema kojem odredbe posvećene slobodi kretanja radnika, koja je dio temelja Zajednice, treba široko tumačiti“(27). Stoga je takva definicija, koju će Sud nakon toga imati prilike ponoviti(28), bila prilično u suprotnosti s mišljenjem nezavisnog odvjetnika Lenza iznesenim u tom predmetu(29).
42. Sud je u presudi Jia bio pozvan tumačiti pojam uzdržavanih srodnika u uzlaznoj liniji u smislu članka 1. stavka 1. točke (d) gore navedene Direktive 73/178(30). U predmetnom slučaju roditelji kineskog državljanina koji živi kod svoje njemačke supruge u Švedskoj od švedskih su tijela zatražili dozvolu [boravka] pozivajući se na njihovu rodbinsku vezu s građaninom Unije. Sud je u točkama 35. i 36. svoje presude podsjetio na sudsku praksu temeljenu na presudi Lebon. Tako je, ponovno potvrdivši da svojstvo člana obitelji proizlazi iz činjenične situacije koju obilježava okolnost da materijalnu potporu spomenutom članu osigurava državljanin Unije koji se koristio svojom slobodom kretanja, a da nije potrebno utvrditi razloge zbog kojih je ta potpora zatražena niti pitati se je li zainteresirani u mogućnosti namiriti svoje potrebe obavljanjem plaćene djelatnosti, Sud dodao da „kako bi se utvrdilo uzdržava li bračni drug državljanina Zajednice srodnike u uzlaznoj liniji, država članica domaćin treba ocijeniti jesu li, vodeći računa o njihovom ekonomskom i socijalnom položaju, potonji u mogućnosti namiriti svoje osnovne potrebe. Nužnost te materijalne potpore mora postojati u zemlji porijekla“(31). Izreka presude ponavlja tu – u odnosu na presudu Lebon novu – ideju o nužnosti materijalne potpore kako bi se namirilo osnovne potrebe u državi porijekla podnositelja zahtjeva(32).
43. Međutim, dva osnovna, načelna pitanja istaknuta u tom predmetu odnosila su se, pod (a), na prethodni uvjet o zakonitom boravku na području države članice kroz koju je u Uniju ušao državljanin treće zemlje koji je član – ne nužno uzdržavani – obitelji građanina Unije(33) kao i, pod (b), na uvjetni ili bezuvjetni karakter posebnih prava koje sekundarno pravo Unije dodjeljuje spomenutom članu obitelji kada građaninu Unije kojemu se htio pridružiti nije ograničena njegova sloboda kretanja zbog činjenice da ju je koristio dugo vremena(34). Što se ostalog tiče, drugo pitanje postavljeno Sudu nije se zapravo odnosilo na ono što bi trebalo podrazumijevati pod „uzdržavani član obitelji“, već prije na pitanje, kao prvo, mora li spomenuti član ekonomski ovisiti o građaninu Uniju kako bi dosegnuo barem pristojnu razinu života u svojoj zemlji porijekla ili u onoj u kojoj uobičajeno boravi i, kao drugo, koje dokaze nacionalna tijela mogu zahtijevati(35).
44. Ne preostaje nego zaključiti da se tekst izreke presude Jia i njezino upućivanje na nužnost potpore ne mogu zanemariti.
3. Ocjena
45. Rasprave pred Sudom svele su se, u tri velika dijela, na sukobljavanje presuda Lebon i Jia.
46. S jedne strane, tvrdilo se da se presudu Jia, zbog osobitosti tog slučaja i posebnosti predmeta, ne može smatrati preokretom u odnosu na presudu Lebon. U tim je okolnostima, da bi se člana obitelji smatralo uzdržavanikom, dovoljan samo dokaz o financijskoj potpori koju pruža građanin Unije.
47. S druge strane, vlade koje su tijekom ovog postupka intervenirale u biti su zastupale tvrdnju prema kojoj je presuda Jia pojasnila, ako se to ne revidira, presudu Lebon i otvorila vrata tomu da nacionalna tijela detaljnije nadziru svojstvo „uzdržavanika“ kako bi se isključila bilo kakva opasnost od zloupotrebe. Nije dovoljan samo dokaz o financijskoj potpori, valja dokazati nužnost potpore i da spomenuti član kojemu se tako pomaže nema drugog izbora. Vlada Ujedinjene Kraljevine ide toliko daleko da brani ideju da se uzdržavanicima mogu smatrati samo osobe kojima je zbog zdravstvenog stanja, hendikepiranosti ili dobi, nužna stvarna potpora dotičnog građanina Unije. Švedska vlada predlaže da se na pitanje postavljeno Sudu odgovori na način da država članica, barem u određenim okolnostima, može zahtijevati da tkogod da se poziva na svojstvo uzdržavanog člana obitelji u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38, treba dokazati da je uzalud nastojao pronaći posao ili primiti egzistencijalnu pomoć za uzdržavanje od tijela države porijekla i/ili da je na bilo koji drugi način pokušao namiriti svoje potrebe.
48. Što se mene tiče, uvjeren sam da raspravu treba proširiti izvan samih pojmova iz presuda Lebon i Jia te da, kako bi se odgovorilo na postavljeno pitanje, treba imati na umu i posebnosti Direktive 2004/38 i razdoblje spora u glavnom postupku.
49. Stoga valja uzeti u obzir zabrinutost koju su izrazile vlade i Sud se treba potruditi pronaći pragmatično rješenje, kako bi se izbjeglo bilo kakvo ohrabrivanje pasivnosti i umjetno prikazivanje situacije ovisnosti. Dakle, skloniji sam mišljenju da jedini dokaz o financijskoj potpori koji je građanin Unije pružio nije dovoljan da bi se utvrdilo da je netko uzdržavani član obitelji. U tom pogledu primjećujem da se F. M. Reyes nije zadovoljila s podnošenjem švedskim tijelima samo dokaza o postojanju i redovitosti bankarskih virmana iz Unije.
50. Ipak, iz razlikovanja članova uže obitelji od drugih članova obitelji valja izvući vrlo konkretne pravne posljedice. Tekst članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38 ne sadrži pretpostavku koja bi išla u prilog položaju koji brani vlada Ujedinjene Kraljevine(36). Ja se pak ne bih opredijelio za tako strogo tumačenje.
51. Osim toga, provođenje rješenja koje predlaže švedska vlada u praksi bi neosporno dovelo do pravne nesigurnosti – čak i diskriminacije – za podnositelja zahtjeva: koje su osobite okolnosti koje se zahtijevaju kako bi se dokazalo traženje posla u zemlji porijekla? Treba li podnositelj zahtjeva tražiti posao samo u području svoje stručnosti ili se zahtijeva da je tražio bilo kakav posao pod bilo kakvim uvjetima? Kriteriju prema kojemu je podnositelj zahtjeva trebao pokušati „na bilo koji drugi način“ osigurati svoju egzistenciju prethode veznici „i/ili“: je li riječ o dopunskom ili alternativnom kriteriju? Ako je dopunski, cilj mu je pojačati već vrlo zahtjevnu pretpostavku, a ako je alternativni, podnositelj zahtjeva ne može znati kada može očekivati da će se od njega s tim u svezi zatražiti pružanje dokaza – koje će pretpostavljam, konačno, biti jako teško skupiti(37). U svakom slučaju, čini mi se da takve provjere više služe „opsežnom razmatranju osobne situacije“ podnositelja zahtjeva, koje je, međutim, prema samom tekstu direktive, predviđeno za druge članove obitelji.
52. Uzdržavanik je osoba koja se u odnosu prema dotičnom građaninu Unije nalazi u položaju ovisnosti. Ovisnost treba biti takva da je traženje potpore od građanina Unije spomenutoj osobi nužno radi zadovoljavanja njezinih osnovnih odnosno temeljnih materijalnih potreba.
53. Podnositelji zahtjeva moraju pokazati upravo takvu činjeničnu situaciju – materijalnu potporu građanina Unije koja je nužna radi zadovoljavanja osnovnih potreba člana njegove obitelji. Međutim, ne smije biti nemoguće dokazati nužnost potrebe.
54. Time pitanje postavljeno Sudu poprima svoj puni smisao jer u okviru ovog spora u glavnom postupku nije važna toliko definicija uzdržavanog člana obitelji, koliko je važna razina zahtjeva koje nacionalna tijela u pogledu dokaza mogu nametnuti podnositeljima zahtjeva.
55. Iako je pojam člana obitelji kojeg uzdržava građanin Unije kao takav samostalan pojam prava Unije i zato ga treba jedinstveno tumačiti, razlikovanje uzdržavanih članova uže obitelji i drugih uzdržavanih članova obitelji koje je zakonodavac Unije imao na umu moći će poprimiti svoj puni smisao na razini dokaza koji se zahtijeva od podnositeljâ zahtjeva.
56. Ne samo da Direktiva 2004/38 uzdržavanim članovima obitelji daje kvaziautomatsko pravo(38) nego je Sud također presudio da se „nužnost materijalne potpore može dokazati na bilo koji prikladan način“(39), što je i potvrđeno u članku 10. stavku 2. točki (d) Direktive 2004/38.
57. Stoga se prijedlog švedske vlade čak ni sa stajališta dokaznih pravila ne može prihvatiti zato što ne zadovoljava načelo slobode dokaza koje je neophodno kako se ne bi pretjerano otežao boravak članova uže obitelji građanina Unije na području države članice domaćina.
58. Nužnost materijalne potpore treba, dakle, proizlaziti iz dovoljnih pisanih dokaza koji, osim dokaza koji se odnose na potporu koju pruža građanin Unije, mogu kombinirati kako subjektivne dokaze vezano za ekonomski i socijalni osobni položaj podnositelja zahtjeva, tako i sve druge dokaze koji bi mogli potvrditi stvarnost položaja ovisnosti. Stoga se također može raditi o bilo kojem relevantnom dokazu koji bi mogao prikazati strukturnu građu zemlje porijekla, osobito u vezi s ekonomskim, socijalnim, zdravstvenim ili humanitarnim stanjem u dotičnoj zemlji.
4. Zaključne primjedbe
59. U vrlo određenom slučaju F. M. Reyes, i premda je dakako na kraju krajeva na sudu koji je uputio zahtjev da se izjasni o njezinom zahtjevu, želim podsjetiti na to da njezina rodbinska veza s građaninom Unije nije dovedena u pitanje. Isto se tako tijekom ovog postupka nije tvrdilo da konkretan zahtjev F. M. Reyes predstavlja zloupotrebu. Dokazana je redovitost materijalne potpore koju pružaju gospođa Hansen i njezin suprug. F. M. Reyes je usto istaknula da joj filipinski sustav pomoći nije mogao dodijeliti nijednu vrstu pomoći i također je pružila brojčane podatke – za koje se zasada ne čini da su osporavani – o općoj situaciji filipinskog tržišta rada i o endemskoj stopi nezaposlenosti koja obilježava sektor djelatnosti za koji se F. M. Reyes obrazovala.
60. U tim okolnostima u potpunosti dijelim upit koji je tijekom rasprave pred Sudom postavio zastupnik F. M. Reyes, koji se pitao što je to tužiteljica u glavnom postupku mogla dodatno dostaviti kao dokaz da bi joj osiguralo povoljan ishod zahtjeva i želim podsjetiti, kao što to čini Direktiva 2004/38(40), da nacionalna tijela prilikom ispitivanja zahtjeva za [boravak] trebaju paziti da jamče poštovanje temeljnih prava i zaštitu dostojanstva članova obitelji građanina Unije.
61. Iz prethodnih razmatranja tako slijedi da se uzdržavanikom u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38 smatra svaki član obitelji koji, iz kojeg god razloga, dokaže nemogućnost da namiri svoje osnovne potrebe u svojoj zemlji porijekla i koji se doista nalazi u takvom položaju ovisnosti da je materijalna potpora koju mu pruža građanin Unije nužna za njegovu egzistenciju. Postojanje takvog položaja treba biti stvarno i treba se moći dokazati na bilo koji način. Tako podnositelj zahtjeva tijelima države članice domaćina može pružiti kako subjektivne dokaze u vezi s vlastitim ekonomskim i socijalnim položajem, tako i bilo koji drugi relevantan dokaz koji bi spomenutim tijelima na koristan način mogao prikazati objektivne okolnosti zahtjeva. U svakom je slučaju na tijelima države članica domaćina da paze na očuvanje korisnog učinka prava koje Direktiva 2004/38 neizravno dodjeljuje članovima uže obitelji i da ne otežaju pretjerano, osobito propisujući za podnositelje zahtjeva pretežak teret dokaza, pristup području Unije.
B – Drugo pitanje
62. Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev želi znati trebaju li nacionalna tijela, u trenutku kada ocjenjuju svojstvo „uzdržavanog“ člana obitelji građanina Unije u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38, pridati bilo kakvu važnost činjenici da spomenuti član zbog svoje dobi, profesionalnih kvalifikacija ili zdravstvenog stanja ima razumne izglede za zaposlenje u državi članici domaćinu i da je izrazio želju da tamo radi. Naime, u takvom slučaju građanin Unije više ne bi uzdržavao podnositelja zahtjeva za dozvolu [boravka] koji mu se pridružio, a za kojeg se čini da bi se nakon svojeg dolaska u državu članicu domaćina mogao uspjeti radno uklopiti, ako bi tamo morao obavljati plaćenu djelatnost. Stoga više ne bi ispunjavao uvjete koji trebaju biti ispunjeni u trenutku izdavanja dozvole [boravka] i više se ne bi mogao pozivati na prava koja Direktiva 2004/38 neizravno dodjeljuje članovima obitelji iz njezinog članka 2. stavka 2. točke (c).
63. Osim što temeljne odluke kao što su one koje se odnose na ulazak i boravak članova obitelji građanina Unije – barem što se tiče uže obitelji – ne mogu počivati na nagađanjima, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se činjenicu da je netko „uzdržavanik“ treba ocjenjivati u trenutku kada član obitelji građanina Unije traži da se pridruži potonjem(41).
64. Suprotno onomu što se čini da sud koji je uputio zahtjev implicira, nema sustavne nekoherentnosti u dodjeljivanju prava [boravka] članu obitelji građanina Unije zato što je uzdržavanik u smislu Direktive 2004/38, premda nacionalna tijela slute – ili iz namjera koje je podnositelj zahtjeva izrazio zaključuju, kao što se čini da je slučaj u ovom predmetu – da je potonji, kako se čini, u stanju profesionalno se uklopiti u društvo države članice domaćina. Naime, kao što je s pravom istaknula Komisija, među povezanim pravima koje direktiva priznaje „bez obzira na svoje državljanstvo, članovi[ma] obitelji građanina Unije koji imaju pravo [boravka] ili pravo stalnog [boravka]“ nalazi se i „pravo na zaposlenje ili samozaposlenje [u državi članici domaćinu]“(42).
65. Stoga brige suda koji je uputio zahtjev u vezi s člankom 14. Direktive 2004/38 nisu utemeljene. Iako članak 14. stavak 2. podstavak 1. spomenute direktive navodi da „[g]rađani Unije i članovi njihove obitelji imaju pravo [boravka] predviđeno člancima 7., 12. i 13. tako dugo dok ispunjavaju uvjete iz tih članaka“, valja, s jedne strane, utvrditi da spomenuti članci 12. i 13. koji se odnose na zadržavanje prava [boravka] članova obitelji u slučaju smrti ili odlaska građanina Unije odnosno u slučaju razvoda braka, poništenja braka ili prestanka registrirane zajednice, nisu relevantni za slučaj F. M. Reyes. S druge strane, pravo [boravka] u razdoblju duljem od tri mjeseca priznaje se članu obitelji koji nema državljanstvo države članice, a koji se pridružuje ili prati građanina Unije samo ako potonji – dakle građanin Unije – ispunjava ili nastavlja ispunjavati uvjete navedene u članku 7. stavku 1. točki (a), (b) ili (c) Direktive 2004/38(43). Članak 7., dakle, uređuje što se događa s pravom [boravka] članova obitelji građanina Unije kada potonji prestane ispunjavati uvjete nužne da bi se njemu samomu priznalo pravo [boravka] u razdoblju duljem od tri mjeseca, ali nije mu zadatak urediti situaciju u kojoj je izravni potomak građanina Unije koji ima 21 ili više godina, kojeg se svojedobno smatralo uzdržavanikom spomenutog građanina i stoga nositeljem prava [boravka], to prestao biti zbog činjenice da je u državi članici domaćinu počeo obavljati plaćenu djelatnost.
66. Naposljetku valja odgovoriti na zabrinutost suda koji je uputio zahtjev koji u dodjeljivanju dozvole [boravka] „uzdržavanom“ članu obitelji građanina Unije, koji je sposoban raditi u državi članici domaćinu, vidi potvrdu svojevrsne strategije zaobilaženja nacionalnih zakonodavstava u vezi s pristupom zaposlenju državljana trećih zemalja, osobito kada je riječ o njihovom prvom ulasku na područje Unije(44).
67. Doista, ne može se zanijekati da priznavanje prava [boravka] članovima obitelji iz članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38 ima za posljedicu, kao što je zakonodavac Unije izričito predvidio, pristup tržištu rada države članice domaćina. Unatoč tome, krug nositelja prava koje Direktiva 2004/38 neizravno dodjeljuje prilično je strogo određen i, što se preciznije tiče članka 2. stavka 2. točke (c), nacionalne vlasti države članice domaćina u svakom slučaju moraju priznati izravne potomke koji imaju 21 ili više godina kao uzdržavanike. Stoga je zakonodavac Unije, na inicijativu Vijeća(45), uveo sigurnosni mehanizam pazeći pritom da za dotične građane Unije očuva samu bit obiteljskog okupljanja. Podsjećam da bi ocjenjivanje svojstva člana obitelji kojeg uzdržava građanin Unije, ako se učini u skladu s mojim prijedlogom iz točke 61. ovog mišljenja, trebalo jamčiti prepoznavanje umjetno stvorenih situacija i tako umiriti države članice u pogledu opasnosti za koje smatraju da im je njihovo tržište rada izloženo, to više što se pravo pristupa spomenutom tržištu dodjeljuje samo članovima uže obitelji kako sam ih prethodno opisao.
68. Stoga predlažem Sudu da na drugo postavljeno pitanje odgovori da, kako bi se nekoga smatralo „uzdržavanim“ članom obitelji građanina Unije u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38, položaj ovisnosti mora postojati u zemlji porijekla podnositelja zahtjeva te ga trebaju ocijeniti tijela države članice domaćina u trenutku kada on zatraži da se pridruži građaninu Unije za kojeg tvrdi da ga uzdržava. Također pozivam Sud da pojasni da za podnositelja zahtjeva činjenica da je izrazio volju da radi u državi članici domaćinu ili da tijela spomenute države za njega u trenutku kada podnosi zahtjev smatraju da ima razumne izglede za zaposlenje, ne može biti prepreka priznavanju njegovog svojstva „uzdržavanog“ člana obitelji u smislu gore spomenute odredbe ako usto iz ispitivanja njegovog zahtjeva proizlazi da se u svojoj zemlji porijekla nalazi u stvarnom položaju ovisnosti o građaninu Unije kojemu se namjerava pridružiti.
V – Zaključak
69. Imajući u vidu sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja je postavio Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen odgovori kako slijedi:
1. Članak 2. stavak 2. točka (c) Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i [boravak] na području država članica treba tumačiti na način da se „uzdržavanim“ članom obitelji građanina Unije u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38 smatra svatko tko, iz kojeg god razloga, dokaže nemogućnost da namiri svoje osnovne potrebe u svojoj zemlji porijekla i koji se doista nalazi u takvom položaju ovisnosti da je materijalna potpora koju mu pruža građanin Unije nužna za njegovu egzistenciju. Što se tiče članova uže obitelji za koje se smatra da su uzdržavanici, postojanje takvog položaja treba biti stvarno i treba se moći dokazati na bilo koji način. Tako podnositelj zahtjeva tijelima države članice domaćina može pružiti i subjektivne dokaze u vezi s vlastitim ekonomskim i socijalnim položajem, i bilo koji drugi relevantan dokaz koji bi spomenutim tijelima na koristan način mogao prikazati objektivne okolnosti zahtjeva. U svakom je slučaju na tijelima države članica domaćina da paze na očuvanje korisnog učinka prava koje Direktiva 2004/38 neizravno dodjeljuje članovima uže obitelji i da ne otežaju pretjerano, osobito propisujući za podnositelje zahtjeva pretežak teret dokaza, pristup području Unije.
2. Kako bi se nekoga smatralo „uzdržavanim“ članom obitelji građanina Unije u smislu članka 2. stavka 2. točke (c) Direktive 2004/38, položaj ovisnosti mora postojati u zemlji porijekla podnositelja zahtjeva te ga trebaju ocijeniti tijela države članice domaćina u trenutku kada on zatraži da se pridruži građaninu Unije za kojeg tvrdi da ga uzdržava. Činjenica da je podnositelj zahtjeva izrazio volju da radi u državi članici domaćinu ili da tijela spomenute države za njega u trenutku kada podnosi zahtjev smatraju da ima razumne izglede za zaposlenje, ne može biti prepreka priznavanju njegovog svojstva „uzdržavanog“ člana obitelji u smislu gore spomenute odredbe ako usto iz ispitivanja njegovog zahtjeva proizlazi da se u svojoj zemlji porijekla nalazi u stvarnom položaju ovisnosti o građaninu Uniju kojemu se namjerava pridružiti.