(Zadeva T‑313/22)
Roman Arkadyevich Abramovich
proti
Svetu Evropske unije
Sodba Splošnega sodišča (prvi razširjeni senat) z dne 20. decembra 2023
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine – Zamrznitev sredstev – Seznam oseb, subjektov in organov, za katere velja zamrznitev sredstev in gospodarskih virov – Omejitve vstopa na ozemlje držav članic – Seznam oseb, subjektov in organov, za katere veljajo omejitve vstopa na ozemlje držav članic – Vpis in ohranitev imena tožeče stranke na seznamih – Pojem ,vodilni poslovneži‘ – Člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145 – Obveznost obrazložitve – Pravica do obrambe – Napaka pri presoji – Sorazmernost – Enako obravnavanje – Lastninska pravica – Svoboda gospodarske pobude – Pravica do zasebnosti – Uporaba omejitev glede vstopa za državljana države članice – Prosto gibanje državljanov Unije“
1. Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Vodilni poslovneži, ki opravljajo dejavnost v gospodarskih sektorjih, ki vladi Ruske federacije zagotavljajo znaten vir prihodkov, in osebe, ki so z njimi povezane – Obveznost, da se v obrazložitvi opredelijo specifični in konkretni elementi, ki utemeljujejo navedeni ukrep – Sklep, sprejet v okoliščinah, ki so zadevni osebi znane in ki ji omogočajo, da razume obseg ukrepa, sprejetega proti njej – Dopustnost sumarne obrazložitve
(člen 296, drugi odstavek, PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(2)(c); Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/429, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točke od 39 do 42, od 45 do 47 in 50.)
2. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev – Pravica do obrambe – Poznejši sklep, s katerim se je ime tožeče stranke ohranilo na seznamu oseb, za katere veljajo ti ukrepi – Neobstoj novih razlogov – Obveznost Sveta, da zadevno osebo obvesti o novih elementih, ki se upoštevajo pri rednem pregledu omejevalnih ukrepov – Posredovanje novih elementov zadevni osebi, zato da se pridobijo njene pripombe
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2022/1530 in (SZVP) 2022/572; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/1529 in 2022/571)
(Glej točko 59.)
3. Pravo Evropske unije – Načela – Pravica do obrambe – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Pravica do predhodnega uradnega zaslišanja – Neobstoj – Kršitev pravice do izjave – Neobstoj
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2022/1530 in (SZVP) 2022/572; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/1529 in 2022/571)
(Glej točko 60.)
4. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev vodilnih poslovnežev, ki opravljajo dejavnost v gospodarskih sektorjih, ki vladi Ruske federacije zagotavljajo znaten vir prihodkov in z njimi povezanih oseb – Pravica do obrambe – Poznejši sklep, s katerim se je ohranilo ime tožeče stranke na seznamu oseb, na katere se nanašajo ti ukrepi – Neobstoj novih razlogov – Neobstoj novih obremenilnih elementov – Obvestitev o obremenilnih elementih – Neobstoj – Kršitev pravice do izjave – Neobstoj
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepoma (SZVP) 2022/1530 in (SZVP) 2022/572; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/1529 in 2022/571)
(Glej točke 62 in od 65 do 67.)
5. Pravo Evropske unije – Načela – Pravica do obrambe – Pravica do izjave – Obveznost institucij, da sledijo stališču zainteresiranih strank – Neobstoj – Obveznost odgovora na vse trditve strank – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(2))
(Glej točki 69 in 70.)
6. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Obseg nadzora – Dokaz o utemeljenosti ukrepa – Obveznost pristojnega organa Unije, da v primeru izpodbijanja dokaže utemeljenost razlogov, sprejetih v zvezi z zadevnimi osebami ali subjekti – Napaka pri presoji – Neobstoj
(člen 275, drugi odstavek, PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/429, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točke od 75 do 79, od 102 do 106, 112, 113, 116, 117, 120 in 121.)
7. Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Obseg nadzora – Dokaz o utemeljenosti ukrepa – Obveznost pristojnega organa Unije, da v primeru izpodbijanja dokaže utemeljenost razlogov, sprejetih v zvezi z zadevnimi osebami ali subjekti – Obseg polja proste presoje navedenega pristojnega organa – Upoštevnost dokazov, predloženih v zvezi s prejšnjim vpisom, brez spremembe razlogov, položaja tožeče stranke ali razvoja razmer v Ukrajini
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/429, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točki 80 in 81.)
8. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Vodilni poslovneži, ki opravljajo dejavnost v gospodarskih sektorjih, ki vladi Ruske federacije zagotavljajo znaten vir prihodkov in z njimi povezane osebe – Pojem – Nujnost dokaza tesnih vezi ali razmerja medsebojne odvisnosti med osebo, na katero se nanašajo ukrepi, in rusko vlado ali njenimi ukrepi, ki ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine – Neobstoj
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/429, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811, člen 2(1)(g); uredbe Sveta št. 269/2014, člen 3(1)(g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točke od 92 do 97.)
9. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Merila za sprejetje omejevalnih ukrepov – Vodilni poslovneži, ki opravljajo dejavnost v gospodarskih sektorjih, ki vladi Ruske federacije zagotavljajo znaten vir prihodkov in z njimi povezane osebe – Pojem gospodarski sektor, ki zagotavlja znaten vir prihodkov
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/429, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811, člen 2(1)(g); uredbe Sveta št. 269/2014, člen 3(1)(g), 2022/427, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točki 108 in 109.)
10. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev vodilnih poslovnežev, ki opravljajo dejavnost v gospodarskih sektorjih, ki vladi Ruske federacije zagotavljajo znaten vir prihodkov in z njimi povezanih oseb – Nesprejetje omejevalnih ukrepov proti poslovnežem, ki nimajo ruskega državljanstva, s strani Sveta – Kršitev načela enakega obravnavanja – Neobstoj
(Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/429, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točki 127 in 130.)
11. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev vodilnih poslovnežev, ki opravljajo dejavnost v gospodarskih sektorjih, ki vladi Ruske federacije zagotavljajo znaten vir prihodkov, in z njimi povezanih oseb – Sodni nadzor nad zakonitostjo – Primernost omejevalnih ukrepov – Omejevalni ukrepi, ki zasledujejo legitimen cilj skupne zunanje in varnostne politike
(člena 5(4) in 21(2)(c) PEU; Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/429, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točke od 137 do 141, od 144 do 146 in 149.)
12. Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev nekaterih oseb in subjektov zaradi razmer v Ukrajini – Omejitev pravice do zasebnosti, lastninske pravice, svobode gospodarske pobude in pravice do gibanja in prebivanja – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, členi 5 7, 16, 17, 45 in 52(1); Sklep Sveta 2011/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/429, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točke od 155 do 164 in 166.)
13. Pravo Evropske unije – Načela – Temeljne pravice – Domneva nedolžnosti – Sklep o zamrznitvi sredstev nekaterih oseb in subjektov zaradi razmer v Ukrajini – Skladnost z navedenim načelom – Pogoji
(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 48(1); Sklep Sveta 2014/145/SZVP, kakor je bil spremenjen s sklepi (SZVP) 2022/429, (SZVP) 2022/1530, (SZVP) 2023/572 in (SZVP) 2023/811; uredbe Sveta št. 269/2014, 2022/427, 2022/1529, 2023/571 in 2023/806)
(Glej točko 167.)
14. Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Škoda – Vzročna zveza – Kumulativni pogoji – Neizpolnitev enega od pogojev – Zavrnitev odškodninske tožbe v celoti
(člen 340, drugi odstavek, PDEU)
(Glej točke od 172 do 175)
Povzetek
Po vojaški agresiji, ki jo je Ruska federacija 24. februarja 2022 izvedla proti Ukrajini, je Svet Evropske unije 15. marca 2022 sprejel Sklep 2022/429(1) in Uredbo 2022/427(2), s katerima je bil Roman Arkadyevich Abramovich dodan na sezname oseb, subjektov in organov, ki jih je Svet sprejel od leta 2014(3) zaradi podpore dejanjem, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine.
Svet je tožeči stranki, ki je poslovnež z ruskim, izraelskim in portugalskim državljanstvom, zaradi tesnih vezi s predsednikom Putinom in njenim statusom večinskega delničarja v Evrazu, ki je eden največjih davčnih zavezancev v Rusiji, naložil prepoved vstopa ali tranzita čez ozemlje držav članic ter zamrznitev njenih sredstev in premoženja v bankah v skladu s členom 1(1)(b) in (e) in členom 2(1)(d) in (g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen. Ti ukrepi so bili v zvezi s tožečo stranko iz istih razlogov podaljšani septembra 2022,(4) marca 2023(5) in aprila 2023.(6)
Tožeča stranka je pri Splošnem sodišču Evropske unije vložila tožbo za razglasitev ničnosti aktov Sveta in za povračilo škode, ki naj bi jo utrpela zaradi teh aktov.
Splošno sodišče, ki je tožbo v celoti zavrnilo, je pojasnilo področje uporabe merila za vpis iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145 (v nadaljevanju: merilo (g)), ki temelji na statusu vodilnega poslovneža, ki opravlja dejavnost v gospodarskih sektorjih, ki vladi Rusije zagotavljajo znaten vir prihodka.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je najprej glede obveznosti obrazložitve opozorilo, da je akt, ki posega v položaj, dovolj obrazložen, če je bil sprejet v okviru, ki ga zadevna oseba pozna in ji omogoča, da razume obseg ukrepa, sprejetega v zvezi z njo. Pojasnilo je, da v obrazložitvi akta Sveta, s katerim je bil naložen omejevalni ukrep, ne sme biti opredeljena le pravna podlaga tega ukrepa, ampak tudi specifični in konkretni razlogi, zaradi katerih Svet meni, da mora za zadevno osebo veljati tak ukrep. V obravnavanem primeru so bili kontekst in okoliščine sprejetja izpodbijanih aktov tožeči stranki dobro znani. Poleg tega so v obrazložitvi izpodbijanih aktov izrecno navedena merila za vpis in dejanski razlogi, zaradi katerih je Svet odločil, da njeno ime vpiše ali ohrani na zadevnih seznamih. Zato je Splošno sodišče ugotovilo, da so v izpodbijanih aktih pravno zadostno navedeni pravni in dejanski elementi, ki so njihova podlaga.
Dalje, v zvezi s pravico tožeče stranke do izjave je Splošno sodišče poudarilo, da zgolj dejstvo, da Svet ni ugotovil neutemeljenosti podaljšanja omejevalnih ukrepov niti ni presodil, da bi bilo glede na pripombe, ki jih je predložila tožeča stranka, koristno opraviti preverjanja, ne more pomeniti, da se s temi pripombami ni seznanil. Čeprav spoštovanje pravice do obrambe in pravice do izjave zahteva, da institucije Unije osebi, na katero se nanaša akt, ki posega v njen položaj, omogočijo, da učinkovito predstavi svoje stališče, pa od njih ni mogoče zahtevati, da se temu stališču pridružijo. Splošno sodišče je ugotovilo, da je Svet izpolnil svoje obveznosti glede spoštovanja pravice tožeče stranke do izjave.
Poleg tega, kar zadeva vpis tožeče stranke na sezname na podlagi merila (g), je Splošno sodišče ugotovilo, da se pri tem merilu uporablja pojem „vodilni poslovneži“ v povezavi z „vključen[ostjo] v gospodarske sektorje, ki zagotavljajo znaten vir prihodka [ruski] vladi“, brez kakršnega koli drugega pogoja glede neposredne ali posredne povezave s to vlado. V zvezi s tem obstaja logična povezava med usmerjenostjo na to kategorijo oseb in ciljem zadevnih omejevalnih ukrepov, ki je povečati pritisk na Rusijo ter stroške njenih dejanj proti Ukrajini. Iz tega je sklepalo, da je treba merilo (g) razlagati tako, da se uporablja za poslovneže, ki se zaradi svojega pomena v sektorju dejavnosti in pomena tega sektorja za rusko gospodarstvo štejejo za vodilne, in da so gospodarski sektorji, v katerih delujejo te osebe, tisti, ki morajo za rusko vlado zagotavljati znaten vir prihodkov.
Splošno sodišče je v obravnavani zadevi ocenilo, da je Svet pravilno menil, da je bila tožeča stranka vodilni poslovnež, zlasti zaradi njenega poklicnega statusa, pomembnosti njenih gospodarskih dejavnosti, obsega njenih kapitalskih deležev v družbi Evraz in, natančneje, njenega statusa večinskega delničarja matične družbe navedene skupine družb.
Splošno sodišče je poleg tega poudarilo, da je Svet predložil sklop dovolj konkretnih, natančnih in skladnih indicev, iz katerih je mogoče razbrati, da gospodarski sektor, v katerem tožeča stranka opravlja dejavnost, ruski vladi zagotavlja znaten vir prihodkov. V zvezi s tem je poudarilo, da se v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, izraz „ki [ruški] vladi zagotavljajo znaten vir prihodka“ v smislu merila (g) nanaša na dohodke, ki izvirajo iz pomembnih gospodarskih sektorjev v Rusiji, in ne le na davke, ki jih plačujejo vodilni poslovneži. Poleg tega okoliščina, da naj bi bili davčni prihodki iz jeklarskega sektorja in rudnikov namenjeni predvsem proračunom lokalnih zveznih enot, ni upoštevna. Čeprav ta vir prihodkov ni namenjen zveznemu proračunu niti ga navedena vlada ne uporablja neposredno za podporo svojim odhodkom v vojaške namene, namreč ostaja dejstvo, da tej vladi omogoča, da kot celota, ne da bi se razlikovalo glede na to, ali ti prihodki izvirajo iz zveznega ali regionalnih proračunov, uporabi več sredstev za ukrepe, ki spodkopavajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine.
Zato Svet s tem, da se je odločil vpisati in nato ohraniti ime tožeče stranke na zadevnih seznamih, ni storil napake pri presoji.
Splošno sodišče je na podlagi trditve tožeče stranke, da je uporaba merila (g) s strani Sveta diskriminatorna, ker se navedeno merilo nanaša na poslovneže in podjetja z ruskim državljanstvom, ne da bi se upoštevala tuja podjetja, ugotovilo, da se to merilo ne nanaša na državljanstvo navedenih oseb, ampak na vsako fizično osebo, ki ima status vodilnega poslovneža v smislu navedenega merila. Zato imajo lahko osebe, na katere se nanašajo zadevni omejevalni ukrepi, katero koli državljanstvo, če izpolnjujejo zadevno merilo.
V zvezi z domnevno kršitvijo načela sorazmernosti je Splošno sodišče glede na bistven pomen ciljev zadevnih omejevalnih ukrepov, ki so del širšega cilja ohranjanja miru, ocenilo, da negativne posledice, ki izhajajo iz njihove uporabe za tožečo stranko, niso očitno nesorazmerne. To potrjuje dejstvo, da je Svet zaradi poslabšanja razmer v Ukrajini postopoma razširil krog oseb in subjektov, na katere se nanašajo zadevni omejevalni ukrepi, da bi dosegel zastavljene cilje. Poleg tega so navedeni ukrepi primerni glede na zastavljene cilje v splošnem interesu in nujni, ker z alternativnimi in manj prisilnimi ukrepi ne bi bilo mogoče enako učinkovito doseči zastavljenih ciljev. Načelo sorazmernosti torej ni bilo kršeno.
Nazadnje, v zvezi s kršitvami temeljnih pravic, na katere se sklicuje tožeča stranka, je Splošno sodišče navedlo, da v skladu z določbami člena 52(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, te niso absolutne prerogative in so lahko omejene, če so zadevne omejitve predpisane z zakonom, spoštujejo bistveno vsebino zadevne temeljne pravice, so ob upoštevanju načela sorazmernosti potrebne in če ustrezajo ciljem v splošnem interesu, ki jih priznava Unija. Splošno sodišče je ugotovilo, da so ti pogoji v obravnavanem primeru izpolnjeni. Poleg tega je poudarilo, da omejevalni ukrepi nimajo nobene kazenske narave in torej ne posegajo v pravico do domneve nedolžnosti, ki je priznana v členu 48(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Zato omejitve temeljnih pravic tožeče stranke, ki izhajajo iz omejevalnih ukrepov, sprejetih proti njej v izpodbijanih aktih, niso nesorazmerne in ne morejo povzročiti nezakonitosti navedenih aktov.
Ker pogoj v zvezi z nezakonitostjo ravnanja, ki se očita Svetu, ni bil izpolnjen, je Splošno sodišče nazadnje presodilo, da nepogodbene odgovornosti Unije ni mogoče uveljavljati, in zato zavrnilo odškodninski zahtevek tožeče stranke.