РЕШЕНИЕ НА ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯ СЪД (пети разширен състав)
8 ноември 2007 година(*)
„Жалба за отмяна — Решение 2004/1/ЕО — Опасни вещества — Необходимост от разрешение от страна на Комисията за запазването на националните разпоредби, предмет на уведомление — Изразяване на позиция от страна на Комисията относно обхвата на хармонизирането — Обжалваем акт — Недопустимост“
По дело T‑234/04
Кралство Нидерландия, за което се явяват г‑жа H. Sevenster, г‑жа J. van Bakel и г‑н M. de Grave, в качеството на представители,
жалбоподател,
подпомагано от
Кралство Дания, за което се явява г‑н J. Molde, в качеството на представител,
встъпила страна,
срещу
Комисия на Европейските общности, за която се явяват г‑жа F. Simonetti и г‑н M. van Beek, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане за отмяна на Решение 2004/1/ЕО на Комисията от 16 декември 2003 година относно националните разпоредби за употребата на хлорирани парафини с къса верига, за които Кралство Нидерландия отправя уведомление на основание на член 95, параграф 4 [ЕО] (ОВ L 1, 2004 г., стp. 20), доколкото в това решение Комисията счита, че нейното разрешение на основание на член 95, параграф 6 ЕО е необходимо, за да се запазят нидерландските разпоредби относно употребата на хлорирани парафини с къса верига, които не са посочени в Директива 2002/45/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 юни 2002 година за изменение за двадесети път на Директива 76/769/ЕИО относно ограничения за пускане на пазара и употреба на някои опасни вещества и препарати (хлорирани парафини с къса верига) (ОВ L 177, стp. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 36, стр. 37),
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪД НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ (пети разширен състав),
състоящ се от: г-н M. Vilaras, председател, г‑жа M. E. Martins Ribeiro, г‑н F. Dehousse, г‑н D. Šváby и г‑жа K. Jürimäe, съдии,
секретар: г-жа C. Kristensen, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 7 септември 2006 г.,
постанови настоящото
Решение
Правна уредба
Международноправни разпоредби
1 Европейската общност и някои от нейните държави-членки са били договарящи се страни по Конвенцията за предотвратяване замърсяването на морето от източници на сушата, подписана на 4 юни 1974 г. в Париж (наричана по-нататък „Конвенцията от Париж“). В рамките на тази конвенция комисията от Париж е приела Решение 95/1 (наричано по-нататък „Решение 95/1 на ПАРКОМ“), което предвижда постепенна отмяна на употребата на хлорирани парафини с къса верига (наричани по-нататък „ХПКВ“). Европейската общност не е подписала Решение 95/1 на ПАРКОМ.
2 Конвенцията от Париж е била заменена от Конвенцията за защита на морската среда на Североизточния Атлантически океан, одобрена от името на Общността с Решение 98/249/ЕО на Съвета от 7 октомври 1997 година относно сключването на Конвенция за защита на морската среда на Североизточния Атлантически океан (ОВ L 104, 1998 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 17, стр. 4) (наричана по-нататък „Конвенцията OSPAR“) и комисията от Париж е била заменена от нова комисия (наричана по-нататък „Комисията OSPAR“).
Общностни разпоредби
3 Член 95, параграфи 4 и 6 ЕО гласи:
„4. Ако след приемането от Съвета или от Комисията на дадена мярка за хармонизиране, една държава-членка счете за необходимо да запази националните си разпоредби, на основание значими нужди, посочени в член 30 или отнасящи се до защитата на околната или работната среда, тя уведомява Комисията за тях и посочва основанията за тяхното запазване.
[…]
6. В срок от шест месеца след уведомяванията, посочени в параграфи 4 […], Комисията одобрява или отхвърля въпросните национални разпоредби, след като установи дали те представляват или не представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на търговията между държавите-членки, и дали препятстват или не препятстват функционирането на вътрешния пазар.
При липса на решение на Комисията в този срок националните разпоредби, посочени в параграфи 4 [...], се считат за одобрени.
Когато това е оправдано поради сложността на въпроса и при липса на опасност за човешкото здраве, Комисията може да уведоми заинтересованата държава-членка, че срокът, посочен в настоящия параграф, може да бъде продължен за нов период от шест месеца.“
4 Директива 76/769/ЕИО на Съвета от 27 юли 1976 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите-членки относно ограниченията за пускането на пазара и употребата на някои опасни вещества и препарати (ОВ L 262, стp. 201; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 3, стр. 133) съдържа разпоредби, с които се ограничават пускането на пазара и употребата на някои опасни вещества и препарати.
5 Съгласно член 1, параграф l от Директива 76/769 тя се прилага за опасните вещества и препарати, изброени в приложението към нея. Член 2 от същата директива уточнява, че държавите-членки предприемат всички необходими мерки, за да гарантират, че опасните вещества и препарати, изброени в приложението, могат да се пускат на пазара или да се употребяват само при условията, предвидени в тази директива.
6 Директива 76/769 е била изменяна многократно, по-специално за да се добавят в приложението нови опасни вещества и препарати и да се ограничат пускането на пазара или употребата на тези опасни вещества и препарати с оглед опазване на човешкото здраве или на околната среда.
7 Директива 2002/45/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 юни 2002 година за изменение за двадесети път на Директива 76/769/ЕИО относно ограничения за пускане на пазара и употреба на някои опасни вещества и препарати (хлорирани парафини с къса верига) (ОВ L 177, стp. 21, наричана по-нататък „Директивата ХПКВ“) добавя точка 42 в приложението към Директива 76/769, с която се определят правилата за пускането на пазара и употребата на ХПКВ.
8 Съгласно точка 42.1 от приложението към Директива 76/769, съответно изменена с Директивата ХПКВ, ХПКВ „[н]e могат да се пускат на пазара за употреба като вещества или препарати в концентрации, по-високи от 1 %:
– в металообработващата промишленост,
– за обработка на кожа с масло и вода“.
9 Съгласно точка 42.2 от посоченото приложение „[п]реди 1 януари 2003 г. всички останали приложения на ХПКВ ще бъдат преразгледани от Европейската комисия със сътрудничеството на държавите-членки и Комисията OSPAR в светлината на съответните нови научни данни относно рисковете, създавани от ХПКВ за здравето и околната среда. Европейският парламент ще бъде информиран за резултатите от този преглед“.
10 Член 2, параграф 1 от Директивата ХПКВ гласи, че държавите-членки приемат и публикуват не по-късно от 6 юли 2003 г. законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с директивата, като незабавно информират Комисията за това и прилагат тези мерки най-късно от 6 януари 2004 г.
Национални разпоредби
11 С оглед изпълняване на международните си задължения съгласно Конвенцията от Париж и Решение 95/1 на ПАРКОМ, на 3 ноември 1999 г. Кралство Нидерландия приема Besluit houdende regels inzake het beperken van het gebruik van kortketenige gechloreerde paraffines (Besluit gechloreerde paraffines WMS) (Наредба за забрана на някои видове употреба на ХПКВ (Закон за химическите вещества), Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 1999 г., стp. 478, наричана по-нататък „Наредбата“). Съгласно член 4 от Наредбата, тя е влязла в сила на 31 декември 1999 г.
12 Съгласно член 1 от Наредбата тя се прилага за хлорирани алкани, съдържащи верига от десет до тринадесет въглеродни атома, със степен на хлориране, която е равна на или надвишава тегловно 48 %.
13 Член 2, параграф 1 от Наредбата гласи, че е забранено ХПКВ, посочени в член 1, да се употребяват:
a) като пластификатори в бои, покрития или уплътнения;
б) в течности за металообработващата промишленост;
в) като забавители на горенето в гуми, пластмаса или текстил.
14 По силата на член 2, параграф 2 от Наредбата ХПКВ все пак могат да продължат да бъдат употребявани до 31 декември 2004 г. в уплътнения на диги и бентове или като забавители на горенето в транспортни ленти, предназначени за употреба изключително в минната промишленост.
Обстоятелства, предхождащи спора
15 След приемането на Директивата ХПКВ с писмо от 17 януари 2003 г. нидерландското правителство съобщава на Комисията, че счита, че обхватът на хармонизацията, извършвана с Директивата ХПКВ, е ограничен само до видовете употреба на ХПКВ, които са изрично забранени в точка 42.1 от приложението към Директива 76/769, съответно изменена с Директивата ХПКВ. Следователно други видове употреба като произтичащите от Решение 95/1 на ПАРКОМ попадали извън обхвата на хармонизирането съгласно Директивата ХПКВ, така че държавите-членки можели да ги разрешат или забранят, без да се налага да прибягват към процедурата, предвидена в член 95, параграфи 4 и 6 ЕО.
16 В писмото си от 17 януари 2003 г. нидерландското правителство се позовава и на член 95, параграф 4 ЕО, „доколкото е целесъобразно и оправдано от правна гледна точка“, като излага в съответствие с тази разпоредба основанията в подкрепа на запазването в неговото национално законодателство на забраните, съдържащи се в Решение 95/1 на ПАРКОМ. Накрая в същото писмо то изразява „надежда, че Комисията скоро ще определи своето становище в съответствие със становището на [Кралство] Нидерландия относно свободата на действие, с която то разполага за [запазване на своите] национални разпоредби, и че ще приеме благоприятно решение във връзка с неговото искане на основание на член 95, параграф 4 ЕО“.
17 С писмо от 25 март 2003 г. Комисията информира Кралство Нидерландия, че е получила неговото уведомление по член 95, параграф 4 ЕО и че шестмесечният срок за неговото разглеждане е започнал да тече от 22 януари 2003 г. — денят, следващ този на получаването на уведомлението. В това писмо Комисията посочва също, че на другите държави-членки ще бъде изпратен по един препис от уведомлението, за да се получат евентуалните им становища, както и че в Официален вестник ще бъде публикувано съобщение в тази връзка.
18 В Решение 2003/549/ЕО от 17 юли 2003 година за продължаване на срока, посочен в член 95, параграф 6 [ЕО], отнасящ се до националните разпоредби относно употребата на ХПКВ, за които Нидерландия отправя уведомление на основание на член 95, параграф 4 [ЕО] (ОВ L 187, стp. 27), Комисията заключава, от една страна, че искането, за което тя е уведомена от Кралство Нидерландия на 21 януари 2003 г. с оглед получаване на одобрение на националните разпоредби относно употребата на ХПКВ, е допустимо, и от друга страна, че предвид сложността на въпроса и липсата на доказателства за опасност за човешкото здраве е оправдано срокът, посочен в член 95, параграф 6, първа алинея ЕО, да бъде продължен със следващ период, който изтича на 20 декември 2003 г.
19 Член 1 от Решение 2003/549 има следното съдържание:
„В съответствие с член 95, параграф 6, трета алинея от Договора срокът, предвиден в първа алинея от същия член и параграф, за одобряване или отхвърляне на националните разпоредби относно ХПКВ, уведомление за които е отправено от [Кралство] Нидерландия на 21 януари 2003 г. на основание член 95, параграф 4, се продължава до 20 декември 2003 г.“ [неофициален превод]
20 С Решение 2004/1/ЕО от 16 декември 2003 година относно националните разпоредби за употребата на ХПКВ, за които Кралство Нидерландия отправя уведомление на основание на член 95, параграф 4 [ЕО] (ОВ L 1, 2004 г., стp. 20, наричано по-нататък „обжалваното решение“), Комисията одобрява частичното запазване на въпросните национални разпоредби за ограничен период от време.
21 В обжалваното решение Комисията първо посочва, че в Решение 2003/549 тя е заключила, че отправеното от Кралство Нидерландия искане е допустимо, и в тази връзка препраща към посоченото решение, като все пак напомня причините за несъвместимост на разпоредбите, предмет на уведомлението, с изискванията на Директивата ХПКВ. По-нататък, по отношение основателността на искането, отправено от Кралство Нидерландия на основание на член 95, параграф 4 ЕО, с което се цели разрешаване запазването на националните разпоредби, които представляват дерогация от Директивата ХПКВ, Комисията счита, че някои от тези разпоредби могат да бъдат запазени временно (до 31 декември 2006 г.), но че по съображения, свързани с опазване на околната среда, други не са оправдани и следователно не може да бъдат запазени.
22 Членове 1—3 от обжалваното решение имат следното съдържание:
„Член първи
Националните разпоредби относно ХПКВ, за които [Кралство] Нидерландия уведомява Комисията на 21 януари 2003 г. съгласно член 95, параграф 4 [ЕО], се одобряват, доколкото те не се прилагат спрямо употребата на ХПКВ като съставни части на други вещества или препарати в концентрации, по-ниски от 1 %, предназначени за употреба:
– като пластификатори в бои, покрития или уплътнения,
– като забавители на горенето в гуми или текстил.
Член 2
Настоящото решение се прилага до 31 декември 2006 г.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Кралство Нидерландия.“
Производство
23 Кралство Нидерландия подава жалба в секретариата на Съда на 26 февруари 2004 г., която е вписана под номер С‑103/04.
24 С отделен акт, внесен в секретариата на Съда на 14 май 2004 г., Комисията прави възражение за недопустимост съгласно член 91, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда.
25 С Определение на Съда от 8 юни 2004 г. дело С‑103/04 е препратено на Първоинстанционния съд в съответствие с разпоредбите на член 2 от Решение 2004/407/ЕО, Евратом на Съвета от 26 април 2004 година за изменение на членове 51 и 54 от Протокола относно статута на Съда на Европейските общности (ОВ L 132, стp. 5; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 5, стр. 30) и е вписано под номер Т‑234/04.
26 С отделна молба, подадена в секретариата на Първоинстанционния съд на 24 септември 2004 г., Кралство Дания иска да встъпи в настоящото производство в подкрепа на Кралство Нидерландия. С Определение от 15 ноември 2004 г. председателят на пети състав на Първоинстанционния съд допуска това встъпване.
27 С акт, внесен в секретариата на Първоинстанционния съд на 6 юли 2004 г., Кралство Нидерландия представя становището си относно възражението за недопустимост, направено от Комисията.
28 На 6 юни 2006 г., след изслушване на страните, Първоинстанционният съд решава да препрати настоящото дело на пети разширен състав на Първоинстанционния съд.
29 В приложение на член 114, параграф 3 от Процедурния правилник след подаването от Комисията на молбата за решение по въпроса за допустимостта започва устната фаза на производството.
30 В рамките на процесуално-организационните действия Първоинстанционният съд поканва страните да отговорят писмено на някои въпроси. Те са направили това в предписания срок.
31 На съдебното заседание на 7 септември 2006 г. страните са представили устно своите становища и са отговорили на въпросите, поставени им от Първоинстанционния съд.
Искания на страните
32 В своята жалба Кралство Нидерландия моли Първоинстанционния съд:
– да отмени обжалваното решение, доколкото в него Комисията приема, че съгласно член 95, параграф 6 ЕО нейното одобрение е необходимо за запазване на нидерландските разпоредби относно видовете употреба на ХПКВ, които не са посочени в Директивата ХПКВ,
– да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
33 В своето възражение за недопустимост Комисията моли Първоинстанционния съд:
– да отхвърли жалбата като недопустима,
– да осъди Кралство Нидерландия да заплати съдебните разноски.
34 В становището си относно възражението за недопустимост Кралство Нидерландия моли Първоинстанционния съд да отхвърли искането на Комисията последният да се произнесе относно допустимостта преди разглеждане на делото по същество.
От правна страна
35 Съгласно член 114, параграф 1 от Процедурния правилник, ако някоя от страните поиска това, Първоинстанционният съд може да се произнесе по възражението за недопустимост, без да разглежда спора по същество. Съгласно параграф 3 от същия член производството преминава в устна фаза, освен ако Първоинстанционният съд не реши друго.
36 Съгласно член 113 от Процедурния правилник Първоинстанционният съд може по всяко време служебно, след изслушване на страните, да се произнесе относно липсата на абсолютни процесуални предпоставки, като той се произнася в тази връзка съгласно изискванията по член 114, параграфи 3 и 4 от посочения правилник.
Доводи на страните
37 На първо място Комисията твърди, че в отговор на уведомлението, отправено с писмо от 17 януари 2003 г., тя информирала Кралство Нидерландия с писмо от 25 март 2003 г., че е получила уведомлението и че срокът за разглеждането му е започнал да тече от 22 януари 2003 г. — денят, следващ този на неговото получаване. Според Комисията от това следвало ясно, че тя счита, че националните разпоредби, предмет на уведомлението, попадат в приложното поле на Директивата ХПКВ, тъй като в противен случай нямало да има нужда от провеждане на процедурата.
38 На второ място, Комисията поддържа, че противно на твърдяното от Кралство Нидерландия, писмото от 17 януари 2003 г. не указвало по никакъв начин, че то е възнамерявало да изпрати на Комисията две конкретни и различни молби, които изискват два напълно отделни отговора. Всъщност макар в дял 5 от писмото от 17 януари 2003 г., озаглавен „Искания“, нидерландското правителство да поискало от Комисията да се произнесе в кратък срок относно свободата на преценката за запазване на националните разпоредби, с която то разполага, то така или иначе поискало от Комисията също така да вземе благоприятно решение във връзка с искането, отправено от него на основание на член 95, параграф 4 ЕО. Така Комисията счита, че предвид формулировката и начина на представяне на писмото от 17 януари 2003 г. било логично тя да стигне до заключението, че независимо от мнението на Кралство Нидерландия относно обхвата на хармонизирането, извършено с Директивата ХПКВ, то било отправило уведомление по смисъла на член 95, параграф 4 ЕО.
39 На трето място, Комисията поддържа, че в своето Решение 2003/549 е отговорила имплицитно на искането относно обхвата на Директивата ХПКВ, като проверила допустимостта на уведомлението съгласно обичайната практика. Нейното мнение по този въпрос било ясно изложено в съображения 32—39 от посоченото решение и тя стигнала до заключението, че искането на Кралство Нидерландия трябва да се счита за допустимо. По-конкретно в съображение 34 от Решение 2003/549 Комисията указвала, че Директивата ХПКВ трябвало да се тълкува като мярка, която въвежда хармонизиране на всички настоящи видове употреба на ХПКВ, и че по този начин тя възпрепятствала държавите-членки да въвеждат или запазват национални ограничения на употребата на ХПКВ, които превишават установените в посочената директива.
40 Следователно противно на това, което Кралство Нидерландия поддържало в своята жалба, Решение 2003/549 не се ограничавало до просто продължаване на срока, предвиден в член 95, параграф 6 ЕО, което се потвърждавало от факта, че в обжалваното решение Комисията не разглеждала повече въпроса за обхвата на хармонизирането, извършено с Директивата ХПКВ. Във връзка с този въпрос обжалваното решение имало само потвърждаващ характер и не можело по никакъв начин да предизвика самостоятелни правни последици, които в качеството си на такива да бъдат предмет на жалба за отмяна по смисъла на член 230 ЕО.
41 Ако Кралство Нидерландия не е споделяло анализа на Комисията относно преценката на допустимостта на уведомлението му от 17 януари 2003 г., то е трябвало да оспори Решение 2003/549. След като не е направило това в предписания в член 230 ЕО срок, то не можело да оспорва сега становището относно допустимостта, изразено от Комисията в посоченото решение, като се възползва от възможностите за обжалване на последващо решение на Комисията. Това щяло да доведе до неоснователно продължаване на срока, предвиден в член 230 ЕО.
42 Кралство Нидерландия поддържа, на първо място, че обжалваното решение било много повече от просто потвърждаване на Решение 2003/549, което се отнасяло само до продължаването на срока. Всъщност становището на Комисията, според което се изисквало одобрение съгласно член 95, параграф 6 ЕО, имало за последица, от една страна, че националните мерки можело да бъдат запазени само за ограничен период от време, а от друга страна, че забраната за ХПКВ, предвидена в нидерландските разпоредби, щяла да има по-ограничен обхват от този, който се целял с тях. Следователно обжалваното решение довело до сериозна промяна в правното положение на Кралство Нидерландия, тъй като ограничило свободата му на действие за запазване на националните му разпоредби, както по отношение на обхвата ѝ, така и във времето.
43 На второ място, нидерландското правителство напомня, че в контактите си с Комисията то винаги е посочвало, че счита, че видовете употреба на ХПКВ, които не са посочени в Директивата ХПКВ, не попадат в нейното приложно поле и поради това то можело да ги запази в националната си правна уредба, без да е длъжно да прибягва към член 95, параграф 4 ЕО. То изтъква, че главното му искане към Комисията е тя да се произнесе относно необходимостта от уведомяване съгласно член 95, параграф 4 ЕО, което следвало от факта, че в писмото от 17 януари 2003 г. нидерландското правителство първо разяснявало причините, поради които в случая не било необходимо уведомяване съгласно член 95, параграф 4 ЕО, като същевременно изразявало надежда, че Комисията ще се произнесе в кратък срок по въпроса относно свободата на действие, с която то разполага за запазване на националните си разпоредби, и след това искало от Комисията да изрази позиция относно необходимостта от такова уведомление, което щяло да бъде отправено само „доколкото е целесъобразно и оправдано от правна гледна точка“. Следователно искането Комисията да одобри запазването на съответните национални мерки било отправено само при условията на евентуалност, а именно „в случай че Комисията прецени, че видовете употреба, забранени с Решение 95/1 на ПАРКОМ, но които не са забранени от Директивата от 25 юни 2002 г., попадат в приложното поле на тази директива“.
44 На трето място, като приема, че допустимостта на уведомлението е била разгледана в съображения 32—39 от Решение 2003/549, нидерландското правителство подчертава, че диспозитивът на това решение се отнасял само до продължаването на срока, предвиден в член 95, параграф 6 ЕО, така че жалба срещу това решение била недопустима. Изразените в мотивите на даден акт позиции не можело да бъдат предмет на жалба за отмяна, освен ако самите те не формират същинската основа на диспозитива на този акт (Определение на Съда от 28 януари 2004 г. по дело Нидерландия/Комисия, C‑164/02, Recueil, стр. I‑1177, точка 21), какъвто не бил настоящият случай.
45 На четвърто място, нямало никакво съмнение, че Решение 2003/549 имало временен характер спрямо обжалваното решение. Според съдебната практика обаче, когато се касае за актове или решения, чието изготвяне се извършва на няколко етапа, и по-специално след провеждане на вътрешна процедура, обжалваеми актове по принцип представляват само мерките, които определят окончателно становището на институцията в края на процедурата, с изключение на междинните мерки, чиято цел е да подготвят окончателното решение (Решение на Първоинстанционния съд от 18 май 1994 г. по дело BEUC и NCC/Комисия, T‑37/92, Recueil, стр. II‑285, точка 27 и Решение на Първоинстанционния съд от 22 май 1996 г. по дело AITEC/Комисия, T‑277/94, Recueil, стр. II‑351, точка 51; Определение на председателя на Първоинстанционния съд от 5 декември 2001 г. по дело Commerzbank/Комисия, T‑219/01 R, Recueil, стр. II‑3501, точка 33).
46 Кралство Нидерландия твърди освен това, че ако се приеме, че Решение 2003/549 е можело да бъде предмет на правно средство за защита, фактът, че то не е било обжалвано, не можел да бъде пречка за допустимостта на жалба, подадена срещу обжалваното решение. В тази връзка то се позовава на съдебната практика, която не допускала възможността фактът, че решение за откриване на официална процедура по разследване в областта на държавните помощи не е било обжалвано, да бъде причина за недопустимостта на жалба срещу окончателното решение (Решение на Първоинстанционния съд от 31 март 1998 г. по дело Preussag Stahl/Комисия, T‑129/96, Recueil, стр. II‑609, точка 31, Решение на Първоинстанционния съд от 12 май 1999 г. по дело Moccia Irme и др./Комисия, T‑164/96—T‑167/96, T‑122/97 и T‑130/97, Recueil, стр. II‑1477, точка 65 и Решение на Първоинстанционния съд от 27 ноември 2003 г. по дело Regione Siciliana/Комисия, T‑190/00, Recueil, стр. II‑5015, точка 47).
Съображения на Първоинстанционния съд
47 Според постоянната съдебна практика актове и решения, които подлежат на обжалване съгласно член 230 ЕО, са мерките, които произвеждат задължително правно действие, което може да засегне интересите на жалбоподателя (Решение на Съда от 11 ноември 1981 г. по дело IBM/Комисия, 60/81, Recueil, стр. 2639, точка 9 и Решение на Съда от 22 юни 2000 г. по дело Нидерландия/Комисия, C‑147/96, Recueil, стр. I‑4723, точка 25; Определение по дело Нидерландия/Комисия, точка 44 по-горе, точка 18, Определение на Първоинстанционния съд от 30 март 2006 г. по дело Korkmaz и др./Комисия, T‑2/04, все още непубликувано в Recueil, точка 33).
48 При все това не е достатъчно даден акт да бъде изпратен от общностна институция до адресата му в отговор на отправена от него молба, за да може той да се окачестви като решение по смисъла на член 230 ЕО, което поражда право да се предяви жалба за отмяна (вж. в този смисъл Определение на Съда от 27 януари 1993 г. по дело Miethke/Парламент, C‑25/92, Recueil, стр. I‑473, точка 10, Решение на Първоинстанционния съд по дело AITEC/Комисия, точка 45 по-горе, точка 50 и Решение на Първоинстанционния съд от 10 април 2003 г. по дело Alessandrini и др./Комисия, T‑93/00 и T‑46/01, Recueil, стр. II‑1635, точка 60, Определение на Първоинстанционния съд от 13 юли 2004 г. по дело Comunidad Autónoma de Andalucía/Комисия, T‑29/03, Recueil, стр. II‑2923, точка 29). Нещо повече, безспорно е, че обикновено писмено изразяване на становище от дадена институция не би могло да представлява решение, което да е от такова естество, че да бъде предмет на жалба за отмяна, тъй като то нито може, нито има за цел да породи такива последици (Решение на Съда от 5 октомври 1999 г. по дело Нидерландия/Комисия, C‑308/95, Recueil, стр. I‑6513, точка 27).
49 В конкретния случай с писмо от 17 януари 2003 г. нидерландското правителство изпраща две молби до Комисията. От една страна, то иска от Комисията да изрази позиция по въпроса за обхвата на приложното поле на Директивата ХПКВ, като изтъква становището, че видовете употреба, забранени с Решение 95/1 на ПАРКОМ, които не са били изрично забранени с Директивата ХПКВ, не попадат в сферата на хармонизиране на последната, така че можело да бъдат разрешени или забранени от националното законодателство, без за целта да е необходимо решение на Комисията. От друга страна, то иска, в случай че Комисията счете, че националните разпоредби, предмет на уведомяването, попадат в приложното поле на Директивата ХПКВ, тя да се произнесе относно запазването им съгласно процедурата, предвидена в член 95, параграфи 4 и 6 ЕО. Според обясненията на нидерландското правителство фактът, че с едно и също писмо Кралство Нидерландия е поискало от Комисията да се произнесе относно необходимостта от одобрение съгласно член 95, параграф 6 ЕО, което се оспорва от него, и официално е поискало такова одобрение, се дължи на това, че краят на срока за транспониране на Директивата ХПКВ е наближавал и че то е искало да изпълни своевременно задълженията си, произтичащи от тази директива.
50 Необходимо е да се добави, че от изпратените на 25 юни 2001 г. до Комисията и до Съвета писма е видно, че по време на процедурата по приемане на Директивата ХПКВ нидерландското правителство е изразило своята загриженост относно факта, че предложението за директива предоставяло по-ниско ниво на закрила от предвиденото от Решение 95/1 на ПАРКОМ, и е повдигнало въпроса за това доколко е подходящо да се приеме общностна мярка за хармонизиране, която би му попречила да изпълни своите международни задължения като страна по Конвенцията OSPAR. Тази позиция била потвърдена при приемането на Директивата ХПКВ, като нидерландската делегация е гласувала против тази директива и е заявила в декларация при гласуването от 24 април 2002 г., че прилагането на Директива за ХПКВ щяло да направи невъзможно за Кралство Нидерландия да изпълнява международните си задължения съгласно Конвенцията от Париж и Решение 95/1 на ПАРКОМ. Въпросът за изпълнението на тези задължения е повдигнат и в точка 6 от дял 5 от писмото от 17 януари 2003 г.
51 Като иска отмяна на обжалваното решение само доколкото Комисията счита, че запазването на съответните национални разпоредби е изисквало нейното разрешение съгласно член 95, параграф 6 ЕО, Кралство Нидерландия оспорва позицията на Комисията по първото му искане, съдържащо се в писмото от 17 януари 2003 г., а именно искането относно обхвата на хармонизирането, извършено с Директивата ХПКВ. С други думи преценката на Комисията относно основателността на съображенията, изложени от Кралство Нидерландия, за да запази в сила националните разпоредби, за които е отправено уведомлението, не е предмет на настоящия спор, който се отнася само до тълкуването от страна на Комисията на обхвата на хармонизирането, извършено с Директивата ХПКВ.
52 Следователно трябва да се установи дали позицията на Комисията, оспорвана от Кралство Нидерландия, съставлява обжалваем акт, доколкото тя е предполагала, че за запазването в сила на националните разпоредби, предмет на уведомяването, е било необходимо разрешение по смисъла на член 95, параграф 6 ЕО.
53 На първо място, следва да се припомнят текстът и смисълът на процедурата, предвидена в член 95, параграфи 4 и 6 ЕО.
54 Първо, член 95, параграф 4 ЕО предвижда, че ако след приемането на дадена общностна мярка за хармонизиране една държава-членка счете за необходимо да запази националните разпоредби на основание значими нужди, посочени в член 30 ЕО или отнасящи се до защитата на околната или работната среда, тя уведомява Комисията за тях и посочва основанията за тяхното запазване.
55 Следователно от текста на тази разпоредба произтича, че именно държавата-членка трябва да реши да отправи уведомлението и с това да инициира процедурата, предвидена в член 95, параграфи 4 и 6 ЕО, което предполага, че тя предварително определя дали е необходимо разрешение на Комисията, за да може въпросните национални разпоредби да бъдат запазени. Фактът, че целта на тази процедура е съответната държава-членка да може да получи разрешение за запазване на национални разпоредби, които са несъвместими с мярката за хармонизиране, се потвърждава освен това от изискването на член 95, параграф 4 ЕО тази държава-членка да посочи основанията в подкрепа на своето искане.
56 Второ, това тълкуване се подкрепя от съдебната практика, като Съдът вече е постановил, че процедурата, предвидена в член 95, параграфи 4 и 6 ЕО се инициира не от общностна институция, а от държава-членка, и решението на общностната институция се взема просто в отговор на тази инициатива. С искането си държавата-членка има свободата да изрази становище по решението, чието приемане иска, както изрично следва от член 95, параграф 4 ЕО, който задължава съответната държава да посочи основанията за запазването на въпросните национални разпоредби (Решение на Съда от 20 март 2003 г. по дело Дания/Комисия, C‑3/00, Recueil, стр. I‑2643, точки 47 и 48; вж. също в този смисъл Решение на Съда от 15 септември 2005 г. по дело Cindu Chemicals и др., C‑281/03 и C‑282/03, Recueil, стр. I‑8069, точка 47).
57 Освен това Съдът е уточнил, че след като държава-членка уведоми Комисията за национални разпоредби, които са предмет на дерогация, процедурата продължава с етап, по време на който Комисията извършва преценка на фактите по преписката, за да провери дали са изпълнени необходимите условия, и който приключва с вземането на окончателно решение за разрешаване или забрана на тези национални разпоредби. За целта Комисията е длъжна да провери основателността на съображенията, изложени от държавата-членка (Решение на Съда от 21 януари 2003 г. по дело Германия/Комисия, C‑512/99, Recueil, стр. I‑845, точка 44). Следователно уведомлението за националните разпоредби, предмет на дерогация, предполага, че те се различават от предвидените в директивата за хармонизиране, което означава, че поради тяхната несъвместимост с общностната мярка за хармонизиране съответната държава-членка признава необходимостта от разрешаването им чрез дерогация.
58 Трето, следва да се отбележи, че от съдебната практика е видно, че националните разпоредби, посочени в член 95, параграф 4 ЕО, са разпоредби, които са съществували преди общностната мярка за хармонизиране и следователно са били известни на общностния законодател, но той не е могъл или не е възнамерявал да се ръководи от тях за целите на хармонизирането. Ето защо се счита за приемливо държавата-членка да може да поиска нейните собствени правила да останат в сила, при условие че те са обосновани от значими нужди, посочени в член 30 ЕО или отнасящи се до защитата на околната или работната среда (Решение по дело Германия/Комисия, точка 57 по-горе, точка 41 и Решение по дело Дания/Комисия, точка 56 по-горе, точка 58).
59 Обстоятелството, че смисълът на член 95, параграф 4 ЕО почива на факта, че преди приемането на общностната мярка за хармонизиране общностният законодател е познавал различните национални законодателства, предполага, че различните нива на закрила и основанията за тях вече са били обсъдени и отчетени в момента на приемане на такава мярка. Тъй като е участвала в процеса на приемане на такава мярка, всяка държава-членка разполага по принцип с всички данни, за да реши дали е необходимо да инициира процедурата, предвидена в член 95, параграфи 4 и 6 ЕО, и по-специално с данните, които ѝ позволяват да установи несъвместимост между нейните национални разпоредби и приетата мярка за хармонизиране.
60 Следователно от текста, предмета и редакцията на член 95, параграфи 4 и 6 ЕО произтича, че инициирането на предвидената в него процедура предполага преценка от самата държава-членка на евентуалната несъвместимост на националните разпоредби с дадена общностна мярка за хармонизиране и ако тя счита това за необходимо — уведомяване на Комисията за тези разпоредби с оглед получаване на разрешение за запазването им в сила. От горното следва освен това, че в рамките на процедурата, предвидена в член 95, параграфи 4 и 6 ЕО, Комисията е длъжна да провери основателността на съображенията, представени от съответната държава-членка за запазване на съответните национални мерки. Всъщност член 95, параграф 6 ЕО предоставя на Комисията компетентност за вземане на решения единствено с цел да определи след такава проверка дали искането за разрешение трябва да бъде уважено или отхвърлено.
61 Следователно член 95, параграф 4 ЕО не може да бъде основание за искане на държава-членка Комисията да вземе решение относно обхвата на хармонизирането, извършвано с общностна директива, и/или относно съвместимостта на дадена национална разпоредба с такава директива. Тъй като според същата разпоредба решението за отправяне на уведомление с оглед получаване на разрешение чрез дерогация зависи единствено от съответната държава-членка и освен това никоя разпоредба от Директивата ХПКВ не предоставя на Комисията правомощие да взема решения във връзка с тълкуването ѝ, позиция, приета от тази институция относно приложното поле на въпросната мярка за хармонизиране, представлява просто мнение, което не е обвързващо за компетентните национални органи (вж. в този смисъл Решение на Съда от 27 март 1980 г. по дело Sucrimex и Westzucker/Комисия, 133/79, Recueil, стр. 1299, точки 16—18 и Решение на Съда от 27 септември 1988 г. по дело Обединено кралство/Комисия, 114/86, Recueil, стр. 5289, точка 13; вж. в този смисъл Определение на Съда от 17 май 1989 г. по дело Италия/Комисия, 151/88, Recueil, стр. 1255, точка 22 и Определение на Съда от 13 юни 1991 г. по дело Sunzest/Комисия, C‑50/90, Recueil, стр. I‑2917, точки 12—14).
62 Всъщност при тези обстоятелства правно действие може да породи не тълкуването на въпросната директива, предложено от Комисията, а прилагането ѝ спрямо дадена ситуация (Решение на Първоинстанционния съд от 16 юли 1998 г. по дело Regione Toscana/Комисия, T‑81/97, Recueil, стр. II‑2889, точка 23 и Решение на Първоинстанционния съд по дело Alessandrini и др./Комисия, точка 48 по-горе, точка 61). Така от посоченото по-горе следва, че прилагането на Директивата ХПКВ, включително във връзка с необходимостта от получаване на разрешение чрез дерогация за запазване в сила на дадена национална разпоредба, не е резултат от предложеното от Комисията тълкуване, а от отговорността на съответната държава-членка, която единствено може да инициира процедурата по уведомяване, предвидена в член 95 ЕО, ако счита това за необходимо. С други думи, макар нищо да не препятства държавите-членки да поискат мнението на Комисията относно тълкуването на дадена общностна мярка за хармонизиране, такова мнение все пак не обвързва адресата му по никакъв начин, в смисъл че не го задължава нито да отправя уведомление за своите национални разпоредби, за да получи разрешение чрез дерогация, нито да ги отмени или измени.
63 Евентуалното задължение за държавата-членка да отмени или измени своите национални разпоредби произтича пряко от Директивата ХПКВ, а не от тълкуването, дадено от Комисията относно обхвата на хармонизирането, извършвано с тази директива, което предполага, че такова тълкуване не поражда правни последици. Това се подкрепя от факта, че съгласно съдебната практика, приложима в тази област, уведомление, отправено по смисъла на член 95 ЕО, разрешава на съответната държава-членка да прилага своите национални разпоредби само след като е получила от Комисията решение, с което те се одобряват, така че уведомлението не освобождава държавата-членка от задължението междувременно да се съобрази с предписаното от директивата за хармонизиране (вж. в този смисъл Решение на Съда от 1 юни 1999 г. по дело Kortas, C‑319/97, Recueil, стр. I‑3143, точки 28 и 38).
64 На второ място, следва да се провери дали независимо от факта, че Кралство Нидерландия е отправило конкретно искане, насочено към получаване на официален отговор относно обхвата на приложното поле на Директивата ХПКВ, позицията на Комисията в тази връзка, доколкото тя е обхваната в рамките на проверката за допустимост на отправеното от съответната държава-членка уведомление, трябва да се счита за неразделна част от процедурата, вследствие на която Комисията одобрява или отхвърля искането за запазване на националните разпоредби, предмет на уведомлението, и дали предвид този факт тя представлява обжалваем акт.
65 Както следва от практиката на Комисията в тази област, решенията, приети в резултат на процедурата, предвидена в член 95, параграфи 4 и 6 ЕО, съдържат в рамките на проверката за допустимост указване на елементите, по които националните разпоредби, предмет на уведомление, се отклоняват от общностната мярка за хармонизиране. Такова указване, което по никакъв начин не произтича от анализ, вследствие на който Комисията обявява несъвместимост между националните разпоредби и въпросната мярка за хармонизиране, представлява просто напомняне на елементите, по които според уведомлението на държавата-членка тези разпоредби се различават от предвидените в директивата за хармонизиране.
66 Все пак не може да се изключи възможността в рамките на проверката за допустимост на Комисията да се наложи да се произнесе по собствена инициатива или както е в настоящия случай — по искане на съответната държава-членка, относно тълкуването на приложното поле на въпросната директива за хармонизиране. Предварителната преценка относно допустимостта на уведомлението, която според случая може да включва нейното мнение относно обхвата на хармонизирането, извършвано с въпросната директива, позволява на Комисията да провери дали са изпълнени условията, необходими за приемането от нея на решение на основание на член 95, параграф 6 ЕО, и по този начин да избегне и излишната и безполезна проверка на представените от държавата-членка основания за запазване в сила на националните разпоредби, предмет на уведомление от нейна страна.
67 В резултат на такава преценка Комисията може следователно да стигне до заключението, че не е необходимо разрешение, за да може държавата-членка да запази в сила разпоредбите, предмет на уведомление от нейна страна, именно поради това че последните не попадат в приложното поле на директивата за хармонизиране. Фактът, че при такава хипотеза Комисията обявява за недопустимо искането на разрешение чрез дерогация (вж. в този смисъл Решение 2002/65/ЕО на Комисията от 25 януари 2002 година относно националните разпоредби за тестовете за HIV, нотифицирани от Обединеното кралство въз основа на член 95, параграф 4 [ЕО] по отношение на Директива 98/79/ЕО относно диагностичните медицински изделия in vitro (ОВ L 25, стp. 47), потвърждава, че независимо от искане на държавата-членка в този смисъл Комисията извършва предварителна проверка, с цел да установи дали са изпълнени условията за приемане на решение, основано на член 95, параграф 6 ЕО.
68 Следователно, когато в рамките на проверката за допустимост на уведомлението Комисията се ограничава да припомни обхвата на хармонизирането, извършено с въпросната директива, и да потвърди извършената от държавата-членка преценка, която е наложила на последната да уведоми за съответните национални разпоредби, какъвто е случаят във връзка с второто искане на нидерландското правителство, следва да се счита, че резултатът от такава проверка не е в състояние да измени правното положение на съответната държава-членка, като се има предвид, че именно отправеното от нея уведомление е задействало процедурата, предвидена в член 95, параграфи 4 и 6 ЕО, а не мнението на Комисията относно тълкуването на съответната директива за хармонизиране. Всъщност в рамките на тази процедура подобно мнение предполага единствено продължаване на проверката на представените от тази държава-членка основания за евентуалното запазване на националните разпоредби, предмет на уведомление.
69 Като се има предвид, че в случая Комисията е упражнила правомощието за вземане на решение, предоставено ѝ от член 95, параграф 6 ЕО, като е извършила проверка на основателността на съображенията, изложени от Кралство Нидерландия, за да установи дали са изпълнени условията за даване на разрешение чрез дерогация и като е решила да предостави на посочената държава-членка исканото разрешение, макар то да е частично и ограничено във времето, следва да се заключи, че изразената от Комисията позиция, оспорена от държавата-членка, не е променила правното положение на последната и поради това не може да бъде предмет на жалба за отмяна.
70 Впрочем не може да се приеме, че една държава-членка разполага с пълната свобода да уведомява за национални разпоредби въз основа на член 95, параграф 4 ЕО, след което да оспорва окончателното решение само ако то се изразява в отхвърляне на поисканата дерогация, било то пълно или частично, като твърди, че одобрението на Комисията не е било необходимо и че тя следователно не е трябвало да преценява разпоредбите, предмет на уведомяване, следвайки процедурата, предвидена в член 95, параграфи 4 и 6 ЕО. Всъщност това би довело до признаване на тази държава-членка на възможността въз основа на уведомлението да получи декларация от Комисията за съвместимостта на нейните разпоредби с общностната мярка за хармонизиране, което не е предмет на тази процедура.
71 От посоченото по-горе следва, че жалбата е недопустима, доколкото с нея се цели отмяната на твърдяното решение на Комисията относно тълкуването на обхвата на хармонизирането, извършено с Директивата ХПКВ.
По съдебните разноски
72 Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като е загубило делото, Кралство Нидерландия трябва да бъде осъдено да заплати направените от Комисията съдебни разноски, в съответствие с исканията на последната.
73 По силата на член 87, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник държавите-членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. От това следва, че Кралство Дания понася направените от него съдебни разноски.
По изложените съображения
ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯТ СЪД (пети разширен състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата като недопустима.
2) Осъжда Кралство Нидерландия да понесе направените от него съдебни разноски, както и тези на Комисията.
3) Кралство Дания понася направените от него съдебни разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 8 ноември 2007 година.