WYROK TRYBUNAŁU (druga izba)
z dnia 16 listopada 2023 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Pracownicy migrujący – Zabezpieczenie społeczne – Właściwe ustawodawstwo – Rozporządzenie (WE) nr 987/2009 – Artykuł 5, 6 i 16 – Zaświadczenie A1 – Nieprawdziwość informacji – Wycofanie z urzędu – Spoczywający na instytucji wydającej obowiązek wszczęcia procedury dialogu i koncyliacji z właściwą instytucją przyjmującego państwa członkowskiego – Brak
W sprawie C‑422/22
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Sąd Najwyższy (Polska) postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 czerwca 2022 r., w postępowaniu:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu
przeciwko
TE,
TRYBUNAŁ (druga izba),
w składzie: A. Prechal, prezes izby, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer i M.L. Arastey Sahún (sprawozdawczyni), sędziowie,
rzecznik generalny: J. Richard de la Tour,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu – J. Jaźwiec-Blecharczyk, radca prawny,
– w imieniu rządu polskiego – B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu belgijskiego – S. Baeyens i L. Van den Broeck, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu czeskiego – M. Smolek i J. Vláčil, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu francuskiego – R. Bénard i A. Daniel, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – M. Brauhoff i D. Martin, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 22 czerwca 2023 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 6 i 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2009, L 284, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 465/2012 z dnia 22 maja 2012 r. (Dz.U. 2012, L 149, s. 4) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 987/2009”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach postępowania toczącego się pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu (Polska) (zwanym dalej „ZUS‑em”) a TE w przedmiocie decyzji ZUS-u o wycofaniu wydanego TE zaświadczenia A1 potwierdzającego, że TE podlegał polskiemu ustawodawstwu w dziedzinie zabezpieczenia społecznego w okresie od dnia 22 sierpnia 2016 r. do dnia 21 sierpnia 2017 r.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 883/2004
3 Tytuł II rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2004, L 166, s. 1; sprostowania: Dz.U. 2013, L 188, s. 10; Dz.U. 2020, L 338, s. 18), w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem nr 465/2012 (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 883/2004”), pod nagłówkiem „Określanie mającego zastosowanie ustawodawstwa”, zawiera art. 11–16.
4 Artykuł 11 rozporządzenia nr 883/2004 brzmi:
„1. Osoby, do których stosuje się niniejsze rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Ustawodawstwo takie określane jest zgodnie z przepisami niniejszego tytułu.
[…]
3. Zgodnie z przepisami art. 12–16:
a) osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego;
[…]”.
5 Artykuł 13 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wykonywanie pracy w dwóch lub w kilku państwach członkowskich”, stanowi w ust. 2:
„Osoba, która normalnie wykonuje pracę na własny rachunek w dwóch lub w kilku państwach członkowskich, podlega:
a) ustawodawstwu państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania, jeżeli wykonuje znaczną część pracy w tym państwie członkowskim, lub
b) ustawodawstwu państwa członkowskiego, w którym znajduje się centrum zainteresowania dla jej działalności, jeżeli osoba ta nie zamieszkuje w jednym z państw członkowskich, w których wykonuje ona znaczną część swej pracy”.
6 Na podstawie art. 72 lit. a) omawianego rozporządzenia zadaniem Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego (zwanej dalej „komisją administracyjną”) jest między innymi rozpatrywanie wszelkich spraw administracyjnych lub dotyczących wykładni, wynikających z przepisów rozporządzenia nr 883/2004 lub rozporządzenia nr 987/2009.
7 Artykuł 76 rozporządzenia nr 883/2004, zatytułowany „Współpraca”, stanowi:
„[…]
4. Instytucje i osoby objęte niniejszym rozporządzeniem zobowiązane są do wzajemnego przekazywania informacji oraz do współpracy w celu zapewnienia prawidłowego wprowadzenia w życie niniejszego rozporządzenia.
[…]
6. W przypadku trudności z wykładnią lub stosowaniem niniejszego rozporządzenia, które mogłyby zagrażać prawom objętej nim osoby, instytucja właściwego państwa członkowskiego lub państwa członkowskiego zamieszkania zainteresowanego skontaktuje się z instytucją lub instytucjami zainteresowanego lub zainteresowanych państw członkowskich. Jeżeli w rozsądnym terminie nie uda się znaleźć rozwiązania, zainteresowane władze mogą poprosić o interwencję [komisję administracyjną].
[…]”.
Rozporządzenie nr 987/2009
8 Motywy 2 i 22 rozporządzenia nr 987/2009 brzmią następująco:
„(2) Ściślejsza i skuteczniejsza współpraca między instytucjami zabezpieczenia społecznego jest głównym warunkiem, aby osoby objęte [rozporządzeniem nr 883/2004] mogły korzystać ze swoich praw w sposób możliwie szybki i optymalny.
[…]
(22) Informowanie zainteresowanych o ich prawach i obowiązkach jest zasadniczym elementem opartych na zaufaniu stosunków między nimi a właściwymi władzami oraz instytucjami państw członkowskich. […]”.
9 Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009:
„Instytucje niezwłocznie dostarczają lub wymieniają między sobą wszystkie dane niezbędne dla ustanowienia i określenia praw i obowiązków osób, do których ma zastosowanie [rozporządzenie nr 883/2004]. Przekazywanie tych danych między państwami członkowskimi odbywa się bezpośrednio pomiędzy samymi instytucjami lub za pośrednictwem instytucji łącznikowych”.
10 Artykuł 3 rozporządzenia nr 987/2009 ma następujące brzmienie:
„1. Państwa członkowskie zapewniają udostępnianie zainteresowanym niezbędnych informacji w celu poinformowania ich o zmianach wprowadzonych [rozporządzeniem nr 883/2004] i [niniejszym rozporządzeniem] w celu umożliwienia im dochodzenia swoich praw. Zapewniają również świadczenie usług przyjaznych dla użytkownika.
2. Osoby, do których ma zastosowanie [rozporządzenie nr 883/2004], zobowiązane są do przekazania instytucji właściwej informacji, dokumentów lub dowodów potwierdzających niezbędnych dla ustalenia ich sytuacji lub sytuacji ich rodzin, do ustalenia lub utrzymania ich praw i obowiązków oraz do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa oraz wynikających z niego obowiązków tych osób.
[…]
4. W zakresie, w jakim jest to niezbędne dla stosowania [rozporządzenia nr 883/ 2004] i [niniejszego rozporządzenia], instytucje właściwe przekazują informacje zainteresowanym oraz niezwłocznie wystawiają dla nich dokumenty, a w każdym przypadku w terminach określonych w ustawodawstwie danych państw członkowskich.
[…]”.
11 Artykuł 5 rozporządzenia nr 987/2009, zatytułowany „Wartość prawna dokumentów i dowodów potwierdzających wydanych w innym państwie członkowskim”, stanowi:
„1. Dokumenty wydane przez instytucję państwa członkowskiego do celów stosowania [rozporządzenia nr 883/2004] i [niniejszego rozporządzenia], stanowiące poświadczenie sytuacji danej osoby, oraz dowody potwierdzające, na podstawie których zostały wydane te dokumenty, są akceptowane przez instytucje pozostałych państw członkowskich tak długo, jak długo nie zostaną wycofane lub uznane za nieważne przez państwo członkowskie, w którym zostały wydane.
2. W razie pojawienia się wątpliwości co do ważności dokumentu lub dokładności przedstawienia okoliczności, na których opierają się informacje zawarte w tym dokumencie, instytucja państwa członkowskiego, która otrzymuje dokument, zwraca się do instytucji, która ten dokument wydała, o niezbędne wyjaśnienia oraz, w stosownych przypadkach, o wycofanie tego dokumentu. Instytucja wydająca dokument ponownie rozpatruje podstawy jego wystawienia i w stosownych przypadkach wycofuje go.
3. Zgodnie [z] ust. 2 w razie pojawienia się wątpliwości w odniesieniu do informacji przedstawionych przez zainteresowanych, do ważności dokumentu lub dowodów potwierdzających lub do dokładności przedstawienia okoliczności, na których opierają się zawarte w nim informacje, instytucja miejsca pobytu lub zamieszkania przystępuje, w zakresie, w jakim jest to możliwe, na wniosek instytucji właściwej, do niezbędnej weryfikacji tych informacji lub dokumentów.
4. Jeżeli zainteresowane instytucje nie osiągną porozumienia, sprawa może zostać przedstawiona [komisji administracyjnej] przez właściwe władze, nie wcześniej jednak niż w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku przez instytucję, która otrzymała dokument. [Komisja administracyjna] stara się pogodzić rozbieżne opinie w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym przedstawiono jej sprawę”.
12 Artykuł 6 rozporządzenia nr 987/2009, noszący tytuł „Tymczasowe stosowanie ustawodawstwa i tymczasowe przyznawanie świadczeń”, brzmi następująco:
„1. O ile [niniejsze rozporządzenie] nie stanowi inaczej, w przypadku rozbieżności opinii pomiędzy instytucjami lub władzami dwóch lub więcej państw członkowskich w odniesieniu do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa zainteresowany tymczasowo podlega ustawodawstwu jednego z tych państw członkowskich, […]
[…]
2. W przypadku rozbieżności opinii pomiędzy instytucjami lub władzami dwóch lub więcej państw członkowskich w odniesieniu do instytucji, która powinna wypłacać świadczenia pieniężne lub udzielać świadczeń rzeczowych, zainteresowany, który mógłby ubiegać się o świadczenia, gdyby nie zaistniał spór, jest tymczasowo uprawniony do świadczeń przewidzianych w ustawodawstwie stosowanym przez instytucję jego miejsca zamieszkania lub – jeżeli osoba ta nie ma miejsca zamieszkania na terytorium jednego z zainteresowanych państw członkowskich – do świadczeń przewidzianych w ustawodawstwie stosowanym przez instytucję, do której wniosek został złożony w pierwszej kolejności.
3. W przypadku gdy zainteresowane instytucje lub władze nie osiągną porozumienia, sprawa może zostać przedstawiona [komisji administracyjnej] przez właściwe władze, nie wcześniej jednak niż w terminie miesiąca od dnia pojawienia się rozbieżności opinii, o której mowa w ust. 1 lub 2. Komisja [administracyjna] stara się pogodzić rozbieżne opinie w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym przedstawiono jej sprawę.
[…]”.
13 Artykuł 15 tego rozporządzenia ustanawia procedurę dotyczącą stosowania art. 11 ust. 3 lit. b) i d), art. 11 ust. 4 oraz art. 12 rozporządzenia nr 883/2004.
14 Artykuł 16 rozporządzenia nr 987/2009, zatytułowany „Procedura dotycząca stosowania art. 13 rozporządzenia [nr 883/2004]”, stanowi:
„1. Osoba, która wykonuje pracę w dwóch lub więcej państwach członkowskich, informuje o tym instytucję wyznaczoną przez właściwą władzę państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania.
2. Wyznaczona instytucja państwa członkowskiego miejsca zamieszkania niezwłocznie ustala ustawodawstwo mające zastosowanie do zainteresowanego, uwzględniając art. 13 rozporządzenia [nr 883/2004] oraz art. 14 [niniejszego rozporządzenia]. Takie wstępne określenie mającego zastosowanie ustawodawstwa ma charakter tymczasowy. Instytucja ta informuje wyznaczone instytucje każdego państwa członkowskiego, w którym wykonywana jest praca, o swoim tymczasowym określeniu.
3. Tymczasowe określenie mającego zastosowanie ustawodawstwa przewidziane w ust. 2 staje się ostateczne w terminie dwóch miesięcy od momentu poinformowania o nim instytucji wyznaczonych przez właściwe władze zainteresowanych państw członkowskich, zgodnie z ust. 2, o ile ustawodawstwo nie zostało już ostatecznie określone na podstawie ust. 4 lub przynajmniej jedna z zainteresowanych instytucji [po]informuje instytucję wyznaczoną przez właściwą władzę państwa członkowskiego miejsca zamieszkania przed upływem tego dwumiesięcznego terminu o niemożności zaakceptowania określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa lub o swojej odmiennej opinii w tej kwestii.
4. W przypadku gdy z uwagi na brak pewności co do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa niezbędne jest nawiązanie kontaktów przez instytucje lub władze dwóch lub więcej państw członkowskich, na wniosek jednej lub więcej instytucji wyznaczonych przez właściwe władze zainteresowanych państw członkowskich lub na wniosek samych właściwych władz, ustawodawstwo mające zastosowanie do zainteresowanego jest określane na mocy wspólnego porozumienia, z uwzględnieniem art. 13 rozporządzenia [nr 883/2004] i odpowiednich przepisów art. 14 [niniejszego rozporządzenia].
W przypadku rozbieżności opinii między zainteresowanymi instytucjami lub właściwymi władzami podmioty te starają się dojść do porozumienia zgodnie z warunkami ustalonymi powyżej, a zastosowanie ma art. 6 [niniejszego rozporządzenia].
[…]”.
15 Artykuł 19 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 ma następujące brzmienie:
„Na wniosek zainteresowanego lub pracodawcy instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie zgodnie z przepisami tytułu II rozporządzenia [nr 883/2004], poświadcza, że to ustawodawstwo ma zastosowanie, oraz w stosownych przypadkach wskazuje, jak długo i na jakich warunkach ma ono zastosowanie”.
16 Artykuł 20 rozporządzenia nr 987/2009, zatytułowany „Współpraca między instytucjami”, brzmi następująco:
„1. Odpowiednie instytucje przekazują instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie do danej osoby zgodnie z przepisami tytułu II rozporządzenia [nr 883/2004], informacje niezbędne do ustalenia dnia, od którego ustawodawstwo to ma zastosowanie, oraz składek, jakie osoba ta i jej pracodawca(-y) zobowiązani są zapłacić na podstawie tego ustawodawstwa.
2. Instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo staje się ustawodawstwem mającym zastosowanie do danej osoby zgodnie z przepisami tytułu II rozporządzenia [nr 883/2004], informuje o dniu, od którego rozpoczyna się stosowanie tego ustawodawstwa, instytucję wyznaczoną przez właściwą władzę państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu ostatnio podlegała ta osoba”.
17 Artykuł 60 rozporządzenia nr 987/2009, zatytułowany „Procedura dotycząca stosowania art. 67 i 68 rozporządzenia [nr 883/2004]”, stanowi w ust. 4:
„W przypadku gdy istnieje rozbieżność opinii między zainteresowanymi instytucjami w odniesieniu do ustawodawstwa, które należy zastosować zgodnie z zasadą pierwszeństwa, stosuje się art. 6 ust. 2–5 [niniejszego rozporządzenia]. Do tego celu instytucją miejsca zamieszkania, o której mowa w art. 6 ust. 2 [niniejszego rozporządzenia], jest instytucja miejsca zamieszkania dziecka lub dzieci”.
Prawo polskie
18 Artykuł 83a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r., nr 137, poz. 887), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności w postępowaniu głównym (Dz.U. z 2021 r., poz. 430), stanowi:
„Prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną [zakładu ubezpieczeń społecznych] ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie”.
19 Artykuł 47714a kodeksu postępowania cywilnego stanowi:
„Sąd drugiej instancji uchylając wyrok i poprzedzającą go decyzję organu rentowego może sprawę przekazać do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
20 TE, przedsiębiorca wpisany do ewidencji działalności gospodarczej w Polsce, który prowadzi działalność na własny rachunek i którego dochody podlegają opodatkowaniu w Polsce, w dniu 11 sierpnia 2016 r. podpisał umowę ze spółką z siedzibą w Warszawie (Polska), na podstawie której miał on świadczyć we Francji usługi w ramach określonego projektu od dnia 22 sierpnia 2016 r. do końca trwania tego projektu.
21 Na podstawie tej umowy ZUS wydał zaświadczenie A1 na podstawie art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 poświadczające zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009, że TE podlegał ustawodawstwu polskiemu w dziedzinie zabezpieczenia społecznego w okresie od dnia 22 sierpnia 2016 r. do dnia 21 sierpnia 2017 r. (zwanym dalej „spornym okresem”).
22 W następstwie przeprowadzonego z urzędu ponownego rozpatrzenia sprawy ZUS stwierdził, że w trakcie spornego okresu TE wykonywał swą działalność wyłącznie w jednym państwie członkowskim, czyli w Republice Francuskiej. Wobec tego na mocy decyzji z dnia 1 grudnia 2017 r. (zwanej dalej „sporną decyzją”) ZUS, po pierwsze, wycofał omawiane zaświadczenie A1, a po drugie, stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 883/2004 TE nie podlegał ustawodawstwu polskiemu podczas omawianego okresu. ZUS uznał, że przepisem właściwym dla określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie do TE nie był art. 13 rozporządzenia nr 883/2004, lecz jego art. 11, wobec czego wydał tę decyzję bez przeprowadzenia uprzednio procedury przewidzianej w art. 16 rozporządzenia nr 987/2009 w celu koordynacji z właściwą instytucją francuską w przedmiocie określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie do TE.
23 TE zaskarżył sporną decyzję do Sądu Okręgowego w Toruniu (Polska). Sąd ten orzekł, po pierwsze, że w spornym okresie TE nie pracował tylko w jednym państwie członkowskim, w związku z czym był objęty art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, i po drugie, że ZUS nie wyczerpał procedury koordynacji przewidzianej w art. 6, 15 i 16 rozporządzenia nr 987/2009, mimo że przy określeniu mającego zastosowanie ustawodawstwa procedura ta jest obowiązkowa. W związku z tym w toku postępowania sądowego wspomniany sąd zwrócił się do ZUS-u o wszczęcie wspomnianej procedury koordynacji z właściwą instytucją francuską, czego ZUS odmówił, uznając, że nie ma ku temu podstaw. Aby uniknąć sytuacji, w której TE nie byłby objęty żadnym systemem zabezpieczenia społecznego, Sąd Okręgowy w Toruniu orzekł, że w spornym okresie TE podlegał ustawodawstwu polskiemu, i w konsekwencji utrzymał w mocy zaświadczenie A1 rozpatrywane w postępowaniu głównym.
24 Wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r. Sąd Apelacyjny w Gdańsku (Polska) oddalił apelację wniesioną przez ZUS od wyroku wydanego przez Sąd Okręgowy w Toruniu, a tym samym utrzymał w mocy jego rozstrzygnięcie.
25 ZUS wniósł kasację od tego wyroku do Sądu Najwyższego (Polska), który jest sądem odsyłającym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ZUS podnosi, że ponieważ wycofanie zaświadczenia A1 rozpatrywanego w postępowaniu głównym wymaga wcześniejszego wyczerpania procedury koordynacji przewidzianej w rozporządzeniu nr 987/2009, sporna decyzja była wadliwa, a wadę tę można było usunąć jedynie w ramach postępowania wszczętego przed samym ZUS-em. Tym samym, w ocenie ZUS-u, orzeczenia Sądu Okręgowego w Toruniu i Sądu Apelacyjnego w Gdańsku zostały wydane z naruszeniem przepisów prawnych ze względu na to, że sądy te powinny były przekazać sprawę ZUS-owi w celu ponownego rozpoznania sprawy odnośnego zaświadczenia A1 we współpracy z właściwą instytucją francuską, a nie orzekać w przedmiocie ustawodawstwa mającego zastosowanie do TE.
26 W tych okolicznościach Sąd Najwyższy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy instytucja państwa [członkowskiego], która wystawiła formularz [zaświadczenie] A1 i która z urzędu – bez wniosku właściwej instytucji zainteresowanego państwa członkowskiego – zamierza anulować/uchylić lub unieważnić wydany formularz [wydane zaświadczenie], obowiązana jest przeprowadzić procedurę uzgodnienia z instytucją właściwą innego państwa członkowskiego na zasadach analogicznych, jakie obowiązują na podstawie art. 6 i 16 rozporządzenia [nr 987/2009]?
2) Czy procedurę uzgodnienia należy przeprowadzić jeszcze przed anulowaniem/uchyleniem lub unieważnieniem wydanego formularza [zaświadczenia], czy też to anulowanie/uchylenie lub unieważnienie ma [zgodnie z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009] charakter wstępny, tymczasowy, które staje się ostateczne, w przypadku gdy zainteresowana instytucja państwa członkowskiego nie zgłosi zastrzeżenia lub swojej odmiennej opinii w tej kwestii?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
27 Na wstępie należy zauważyć, że art. 6 i 16 rozporządzenia nr 987/2009, wymienione przez sąd odsyłający w jego pytaniach, które dotyczą odpowiednio tymczasowego stosowania ustawodawstwa i tymczasowego przyznania świadczeń, jak również procedury dla stosowania art. 13 rozporządzenia nr 883/2004, powtarzają zasadniczo brzmienie art. 76 ust. 6 tego ostatniego rozporządzenia, który to przepis ustanawia procedurę dialogu i koncyliacji pomiędzy właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich (zwaną dalej „procedurą dialogu i koncyliacji”).
28 Ponadto jedynym przepisem prawa Unii, który odnosi się do wycofania zaświadczeń A1, jest art. 5 rozporządzenia nr 987/2009, zatytułowany „Wartość prawna dokumentów i dowodów potwierdzających wydanych w innym państwie członkowskim”.
29 W tym względzie należy przypomnieć, że zaświadczenie A1 odpowiada standardowemu formularzowi wydawanemu zgodnie z tytułem II rozporządzenia nr 987/2009 przez instytucję wyznaczoną przez właściwe władze państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo w obszarze zabezpieczenia społecznego ma zastosowanie dla poświadczenia, według brzmienia między innymi art. 19 ust. 2 tego rozporządzenia, że pracownicy znajdujący się w jednej z sytuacji określonych w tytule II rozporządzenia nr 883/2004 podlegają ustawodawstwu tego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 2 marca 2023 r., DRV Intertrans i Verbraeken J. en Zonen, C‑410/21 i C‑661/21, EU:C:2023:138, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 Tymczasem art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 stanowi, że dokumenty wydane przez instytucję państwa członkowskiego, stanowiące poświadczenie sytuacji danej osoby do celów stosowania rozporządzeń nr 883/2004 i nr 987/2009, oraz dowody potwierdzające, na podstawie których zostały wydane te dokumenty, są akceptowane przez instytucje pozostałych państw członkowskich tak długo, jak długo nie zostaną wycofane lub uznane za nieważne przez państwo członkowskie, w którym zostały wydane.
31 Artykuł 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia nr 987/2009 określa szczegółowe zasady stosowania procedury dialogu i koncyliacji w celu rozstrzygania rozbieżności między instytucją państwa członkowskiego, która otrzymuje dokumenty i dowody potwierdzające określone w art. 5 ust. 1, a instytucją wydającą te dokumenty. W szczególności w ust. 2 i 3 tego art. 5 uściślono, jakie kroki powinny podjąć te instytucje w razie wątpliwości co do ważności takich dokumentów i dowodów potwierdzających lub co do dokładności przedstawienia okoliczności, na których opierają się informacje w nich zawarte, poprzez zobowiązanie instytucji wydającej do ponownego zbadania zasadności wydania tych dokumentów, a w stosownych przypadkach do ich wycofania. Artykuł 5 ust. 4 stanowi z kolei, że jeżeli zainteresowane instytucje nie osiągną porozumienia, sprawa może zostać przedstawiona przez właściwe władze komisji administracyjnej, a komisja ta stara się pogodzić rozbieżne opinie w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym przedstawiono jej sprawę.
32 Tym samym należy przyjąć, że poprzez oba swoje pytania, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 5, 6 i 16 rozporządzenia nr 987/2009 należy interpretować w ten sposób, że instytucja wydająca zaświadczenie A1, która w następstwie przeprowadzenia z urzędu ponownego rozpatrzenia informacji, na których oparto wydanie tego zaświadczenia, stwierdza nieprawdziwość tych informacji, może wycofać omawiane zaświadczenie bez uprzedniego wszczynania procedury dialogu i koncyliacji z właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich celem określenia ustawodawstwa krajowego mającego zastosowanie.
33 W pierwszej kolejności należy uściślić, że zaświadczenie A1 może zostać cofnięte z urzędu przez instytucję wydającą, czyli bez złożonego przez instytucję właściwą innego państwa członkowskiego wniosku o ponowne rozpatrzenie i wycofanie.
34 Po pierwsze bowiem, ponieważ art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 odnosi się do zaświadczeń A1 „wycofanych”, nie precyzując ani nie ograniczając przypadków takiego cofnięcia, należy stwierdzić, że przepis ten dotyczy każdej sytuacji cofnięcia takich zaświadczeń.
35 Po drugie, jak wynika z orzecznictwa Trybunału, wiążący charakter zaświadczeń A1 względem instytucji państw członkowskich innych niż wydające państwo członkowskie opiera się na zasadzie lojalnej współpracy wyrażonej w art. 4 ust. 3 TUE, która również zakłada zasadę wzajemnego zaufania. Zgodnie z tymi zasadami instytucja wydająca powinna dokonać prawidłowej oceny okoliczności faktycznych leżących u podstaw wydania tych zaświadczeń i starannej analizy stosowania własnego systemu zabezpieczenia społecznego w celu zapewnienia prawdziwości informacji zawartych we wspomnianych zaświadczeniach, tym samym zaś prawidłowego stosowania rozporządzenia nr 883/2004, a instytucje innych państw członkowskich mają prawo oczekiwać, że instytucja wydająca wypełni taki obowiązek (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lutego 2018 r., Altun i in., C‑359/16, EU:C:2018:63, pkt 37, 40, 42 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 Tymczasem w zakresie, w jakim zasady działalności danego pracownika mogą zmieniać się w stosunku do sytuacji branej pod uwagę przy wydawaniu zaświadczenia A1, podobnie jak informacje, które posłużyły za podstawę pierwotnego ustalenia tej sytuacji, mogą później okazać się nieprawdziwe, zasady lojalnej współpracy i wzajemnego zaufania wiążą się z obowiązkiem sprawdzania przez instytucję wydającą przez cały okres wykonywania działalności leżącej u podstaw wydania takiego zaświadczenia prawdziwości zawartych w nim informacji i wycofania go, jeżeli w świetle rzeczywistej sytuacji danego pracownika stwierdzi ona, że wspomniane zaświadczenie nie jest zgodne z przepisami tytułu II rozporządzenia nr 883/2004.
37 W drugiej kolejności, o ile na podstawie art. 5 rozporządzenia nr 987/2009 decyzja instytucji wydającej o wycofaniu zaświadczenia A1 w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i cofnięcie zaświadczenia A1 złożonego przez właściwą instytucję innego państwa członkowskiego powinna zostać wydana w ramach procedury dialogu i koncyliacji między zainteresowanymi instytucjami, zgodnie z zasadami stosowania określonymi w art. 5 ust. 2–4 omawianego rozporządzenia, o tyle ten ostatni przepis nie zawiera żadnych norm dotyczących zasad proceduralnych, których powinna przestrzegać instytucja wydająca zamierzająca wycofać z urzędu zaświadczenie A1.
38 W szczególności art. 5 rozporządzenia nr 987/2009 nie przewiduje w takim wypadku obowiązku wydania przez instytucję wydającą decyzji o wycofaniu z zachowaniem wspomnianej procedury dialogu i koncyliacji.
39 Z uwagi na brak określenia wprost takiego obowiązku proceduralnego w przypadku, gdy instytucja wydająca zamierza wycofać z urzędu zaświadczenie A1, należy przyjąć, że procedura przewidziana w art. 5 ust. 2–4 rozporządzenia nr 987/2009 nie stanowi obowiązkowej przesłanki cofnięcia z urzędu zaświadczenia A1 przez instytucję wydającą, która stwierdziła nieprawdziwość informacji leżących u podstaw wydania tego zaświadczenia.
40 Taka wykładnia wynikająca z brzmienia art. 5 rozporządzenia nr 987/2009 jest ponadto spójna w świetle charakteru, celu i przesłanek wprowadzenia w życie procedury dialogu i koncyliacji.
41 Jak bowiem wynika z art. 76 ust. 6 rozporządzenia nr 883/2004 rozpatrywanego w świetle art. 72 lit. a) tego rozporządzenia, procedura ta stanowi środek ustanowiony przez prawodawcę Unii w celu rozstrzygania rozbieżności między właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich, dotyczących w szczególności wykładni lub stosowania wspomnianego rozporządzenia.
42 Wynika z tego, że zastosowanie procedury dialogu i koncyliacji wynika z istnienia różnicy zdań między właściwymi instytucjami dwóch lub większej liczby państw członkowskich, co znajduje potwierdzenie w przepisach rozporządzenia nr 987/2009, które przewidują zastosowanie takiej procedury.
43 Artykuły 5 i 6 wspomnianego rozporządzenia przewidują bowiem zastosowanie wspomnianej procedury odpowiednio w przypadku, gdy instytucja, która otrzymała zaświadczenie A1, kwestionuje jego ważność lub prawdziwość faktów, na których opiera się wydanie tego zaświadczenia, i w konsekwencji zwraca się do instytucji wydającej o jego wycofanie, oraz w przypadku, gdy instytucje lub organy kilku państw członkowskich mają różne opinie co do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa lub instytucji, która ma udzielić danych świadczeń.
44 Natomiast art. 16 i 60 rozporządzenia nr 987/2009, które określają procedury stosowania art. 13 i 68 rozporządzenia nr 883/2004, przewidują korzystanie z tej samej procedury, zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 rozporządzenia nr 987/2009, w przypadku rozbieżności opinii między zainteresowanymi instytucjami w odniesieniu do mającego zastosowanie ustawodawstwa.
45 Tymczasem wycofanie z urzędu zaświadczenia A1 przez instytucję wydającą ma swoje źródło nie w rozbieżności zdań między instytucją wydającą a instytucją innego państwa członkowskiego, która podważałaby prawidłowość tego zaświadczenia, lecz w stwierdzeniu przez instytucję wydającą, w następstwie weryfikacji, które jest ona zobowiązana przeprowadzić w celu wypełnienia obowiązków ciążących na niej na mocy zasad lojalnej współpracy i wzajemnego zaufania, o których mowa w pkt 35 i 36 niniejszego wyroku, że informacje zawarte we wspomnianym zaświadczeniu nie odpowiadają rzeczywistości.
46 Wreszcie, wykładnia przedstawiona w pkt 39 niniejszego wyroku nie podważa ani praw, które pracownik, którego dotyczy zaświadczenie A1 będące przedmiotem wycofania, czerpie z rozporządzenia nr 883/2004, ani celu realizowanego przez to rozporządzenie.
47 Po pierwsze bowiem, należy przypomnieć, że wydając takie zaświadczenie, właściwa instytucja państwa członkowskiego ogranicza się do oświadczenia, że dany pracownik podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego (zob. analogicznie wyrok z dnia 30 marca 2000 r., Banks i in., C‑178/97, EU:C:2000:169, pkt 53).
48 W związku z tym, ponieważ zaświadczenie A1 nie jest aktem o charakterze konstytutywnym, lecz aktem deklaratoryjnym, jego wycofanie nie może prowadzić do utraty takich praw.
49 Po drugie, w następstwie wycofania zaświadczenia A1 ustawodawstwo mające zastosowanie do danego pracownika zostanie określone zgodnie z przepisami tytułu II rozporządzenia nr 883/2004, w razie potrzeby, gdy zastosowanie ma art. 6 rozporządzenia nr 987/2009, z wykorzystaniem procedury dialogu i koncyliacji.
50 W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy tytułu II rozporządzenia nr 883/2004 stanowią pełny i jednolity system norm kolizyjnych, które mają na celu nie tylko uniknięcie jednoczesnego stosowania kilku ustawodawstw krajowych i mogących stąd wynikać komplikacji, lecz także zapewnienie, by osoby objęte zakresem zastosowania tego rozporządzenia nie były pozbawione ochrony w dziedzinie zabezpieczenia społecznego z uwagi na brak ustawodawstwa, jakie miałoby zastosowanie w ich przypadku (wyrok z dnia 8 maja 2019 r., Inspecteur van de Belastingdienst, C‑631/17, EU:C:2019:381, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
51 W tym kontekście należy przypomnieć, że art. 6 rozporządzenia nr 987/2009 przewiduje tymczasowe stosowanie ustawodawstwa i tymczasowe przyznanie świadczeń w przypadku rozbieżności stanowisk między instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich w odniesieniu do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa lub instytucji, która ma wypłacać świadczenia.
52 W konsekwencji stosowanie systemu ustanowionego przez rozporządzenie nr 883/2004 w celu określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa w następstwie wycofania z urzędu zaświadczenia A1 przez instytucję wydającą pozwala zapewnić nie tylko zagwarantowanie ochrony danego pracownika w każdym czasie, w tym, w razie rozbieżności między zainteresowanymi instytucjami co do mającego zastosowanie ustawodawstwa, lecz również pozwala zapewnić, że pracownik ten będzie podlegał w każdym czasie, nawet w takim przypadku rozbieżności, tylko jednemu ustawodawstwu krajowemu.
53 W trzeciej i ostatniej kolejności należy przypomnieć, że jak wynika z art. 76 ust. 4 rozporządzenia nr 883/2004 oraz z motywów 2 i 22 rozporządzenia nr 987/2009, prawidłowe funkcjonowanie systemu ustanowionego rozporządzeniem nr 883/2004 wymaga skutecznej i ścisłej współpracy zarówno między właściwymi instytucjami różnych państw członkowskich, jak i między tymi instytucjami a osobami objętymi zakresem stosowania tego rozporządzenia. Taka współpraca jest niezbędna na potrzeby określenia praw i obowiązków zainteresowanych osób oraz w celu umożliwienia im dochodzenia swoich praw w możliwie najkrótszym terminie i na możliwie najlepszych warunkach.
54 Wspomniana współpraca nakłada na wszystkie te instytucje i osoby obowiązek wymiany informacji niezbędnych do ustanowienia i określenia praw i obowiązków tych osób, co wynika z art. 2 i 3 rozporządzenia nr 987/2009, które wytyczają zakres i zasady wymiany informacji między tymi instytucjami oraz między nimi a zainteresowanymi osobami, a także z art. 20 tego rozporządzenia, który precyzuje obowiązek współpracy między właściwymi instytucjami różnych państw członkowskich.
55 Tak więc, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 53 opinii, o ile instytucja wydająca, która zamierza z urzędu wycofać zaświadczenie A1 z powodu nieprawdziwości zawartych w nim informacji, nie musi uprzednio wszczynać procedury dialogu i koncyliacji z właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich, o tyle przepisy wymienione w pkt 53 i 54 niniejszego wyroku zobowiązują wspomnianą instytucję, po wspomnianym wycofaniu, do jak najszybszego poinformowania o nim zarówno tych instytucji, jak i zainteresowanej osoby oraz przekazania im wszystkich informacji i danych niezbędnych do ustalenia i określenia praw tej osoby.
56 Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, odpowiedź na postawione pytania jest następująca: art. 5, 6 i 16 rozporządzenia nr 987/2009 należy interpretować w ten sposób, że instytucja wydająca zaświadczenie A1, która w następstwie przeprowadzenia z urzędu ponownego badania informacji, na których oparto wydanie tego zaświadczenia, stwierdza nieprawdziwość tych informacji, może wycofać omawiane zaświadczenie bez uprzedniego wszczynania procedury dialogu i koncyliacji z właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich celem określenia ustawodawstwa krajowego mającego zastosowanie.
W przedmiocie kosztów
57 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
Artykuły 5, 6 i 16 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 465/2012 z dnia 22 maja 2012 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
instytucja wydająca zaświadczenie A1, która w następstwie przeprowadzenia z urzędu ponownego badania informacji, na których oparto wydanie tego zaświadczenia, stwierdza nieprawdziwość tych informacji, może wycofać omawiane zaświadczenie bez uprzedniego wszczynania przewidzianej w art. 76 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zmienionego rozporządzeniem nr 465/2012, procedury dialogu i koncyliacji z właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich celem określenia ustawodawstwa krajowego mającego zastosowanie.
Podpisy