SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta ampliada)
de 5 de julio de 2023 (*)
«Dumping — Importaciones de nitrato de amonio originario de Rusia — Derechos antidumping definitivos — Solicitud de reconsideración por expiración — Artículo 11, apartado 2, del Reglamento (UE) 2016/1036 — Artículo 5, apartados 3 y 9, del Reglamento 2016/1036 — Plazo legal — Suficiencia de las pruebas — Proceso de subsanación — Información presentada fuera del plazo legal»
En el asunto T‑126/21,
AO Nevinnomysskiy Azot, con domicilio social en Nevinnomyssk (Rusia),
AO Novomoskovskaya Aktsionernaya Kompania NAK Azot, con domicilio social en Novomoskovsk (Rusia),
representadas por la Sra. P. Vander Schueren y el Sr. T. Martin‑Brieu, abogados,
partes demandantes,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. G. Luengo y la Sra. P. Němečková, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Fertilizers Europe, representada por los Sres. B. O’Connor y M. Hommé, abogados,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta ampliada),
integrado, durante las deliberaciones, por el Sr. D. Spielmann, Presidente, y los Sres. U. Öberg (Ponente) y R. Mastroianni, la Sra. M. Brkan y el Sr. I. Gâlea, Jueces;
Secretaria: Sra. I. Kurme, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 30 de noviembre de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, las demandantes, AO Nevinnomysskiy Azot y AO Novomoskovskaya Aktsionernaya Kompania NAK Azot, solicitan la anulación del Reglamento de Ejecución (UE) 2020/2100 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2020, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de nitrato de amonio originario de Rusia tras una reconsideración por expiración de conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (UE) 2016/1036 del Parlamento Europeo y del Consejo (DO 2020, L 425, p. 21; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»).
Antecedentes del litigio
2 Las demandantes son productoras y exportadoras de nitrato de amonio domiciliadas en Rusia.
3 Mediante el Reglamento (CE) n.o 2022/95 del Consejo, de 16 de agosto de 1995, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de nitrato de amonio originario de Rusia (DO 1995, L 198, p. 1), el Consejo de la Unión Europea estableció un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de nitrato de amonio originario de Rusia clasificado en los códigos de nomenclatura combinada 3102 30 90 y 3102 40 90.
4 A raíz de una primera reconsideración por expiración, regulada en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 384/96 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO 1996, L 56, p. 1), y de una primera reconsideración provisional con arreglo al artículo 11, apartado 3, de dicho Reglamento, se mantuvo un derecho antidumping definitivo sobre las exportaciones de Rusia mediante el Reglamento (CE) n.o 658/2002 del Consejo, de 15 de abril de 2002, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de nitrato de amonio originarias de Rusia (DO 2002, L 102, p. 1).
5 A consecuencia de una segunda reconsideración por expiración y de una segunda reconsideración provisional parcial con arreglo al artículo 11, apartados 2 y 3, del Reglamento n.o 384/96, el Consejo mantuvo las medidas en vigor mediante el Reglamento (CE) n.o 661/2008, de 8 de julio de 2008, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de nitrato de amonio originario de Rusia a raíz de una reconsideración por expiración, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, y una reconsideración provisional parcial, de conformidad con el artículo 11, apartado 3, del Reglamento [n.o 384/96] (DO 2008, L 185, p. 1).
6 Tras una tercera reconsideración por expiración, la Comisión Europea mantuvo las medidas en vigor mediante el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 999/2014, de 23 de septiembre de 2014, por el que se establece un derecho antidumping definitivo a las importaciones de nitrato de amonio originario de Rusia tras una reconsideración por expiración de conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1225/2009 del Consejo (DO 2014, L 280, p. 19).
7 A raíz de una reconsideración provisional y de conformidad con el artículo 11, apartado 3, del Reglamento (UE) 2016/1036 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Unión Europea (DO 2016, L 176, p. 21; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), la Comisión adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1722 de la Comisión, de 14 de noviembre de 2018, que modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 999/2014, por el que se establece un derecho antidumping definitivo a las importaciones de nitrato de amonio originario de Rusia tras una reconsideración provisional de conformidad con el artículo 11, apartado 3, del Reglamento [2016/1036] (DO 2018, L 287, p. 3; corrección de errores en DO 2020, L 191, p. 10).
8 Por lo tanto, las demandantes seguían sujetas a un derecho antidumping comprendido entre los 28,78 y los 32,71 euros por tonelada en función del tipo de producto, aplicable a todo el territorio ruso.
9 El 21 de junio de 2019, la coadyuvante, Fertilizers Europe, una asociación europea de fabricantes de fertilizantes sólidos, presentó ante la Comisión una solicitud de inicio de una reconsideración por expiración de estos derechos, sobre la base del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base (en lo sucesivo, «solicitud inicial»). Dicha solicitud se presentó tras la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea del Anuncio de expiración inminente de determinadas medidas antidumping (DO 2019, C 53, p. 3), entre las que figuraba el derecho mencionado en el apartado 8 anterior.
10 La solicitud inicial indicaba que existían pruebas de la continuación del dumping en caso de expiración de las medidas sobre la base de una comparación entre los precios de exportación y el valor normal calculado. A este respecto, la coadyuvante invocó la existencia de una situación particular del mercado en Rusia, debido a un acuerdo concertado de limitación de precios y a la estrategia del Gobierno ruso de fijar precios artificialmente bajos para el gas natural, que constituye el principal insumo del nitrato de amonio.
11 A raíz de una petición de la Comisión, la coadyuvante facilitó el 20 de agosto de 2019 información adicional (en lo sucesivo, «información adicional»), que se incorporó a una versión consolidada de la solicitud de reconsideración por expiración (en lo sucesivo, «solicitud consolidada»). La información adicional así añadida a la solicitud consolidada se basaba en un valor normal basado en los precios reales del mercado nacional ruso.
12 El 23 de septiembre de 2019, la Comisión publicó el Anuncio de inicio de una reconsideración por expiración de las medidas antidumping aplicables a las importaciones de nitrato de amonio originario de Rusia (DO 2019, C 318, p. 6; en lo sucesivo, «Anuncio de inicio»), al considerar que existían suficientes pruebas para iniciar una reconsideración por expiración y llevar a cabo una investigación.
13 Al término de la investigación, la Comisión concluyó que la expiración de las medidas antidumping en vigor sobre el nitrato de amonio originario de Rusia podría conducir a la reaparición del dumping y del perjuicio. Por lo tanto, mediante la adopción del Reglamento impugnado, decidió prorrogar dichas medidas por un período de cinco años.
Pretensiones de las partes
14 Las demandantes solicitan al Tribunal General que:
– Anule el Reglamento impugnado.
– Condene en costas a la Comisión.
15 La Comisión, apoyada por la coadyuvante, solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a las demandantes.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad de una prueba adicional
16 Tras finalizar la fase escrita del procedimiento, en la vista de 30 de noviembre de 2022, las demandantes presentaron una prueba adicional, que consiste en una tabla proporcionada por la agencia de información y análisis Chem‑courier, en la que se indican los precios medios mensuales del nitrato de amonio de la fábrica Acron Novgorod correspondientes al año 2018 (en lo sucesivo, «anexo G.1»).
17 En la vista, la Comisión y la coadyuvante alegaron que dicha prueba debía declararse inadmisible. Arguyeron que era extemporánea, en el sentido del artículo 85, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, y que las demandantes no habían justificado el retraso con que presentaron esta nueva prueba.
18 El Tribunal General recuerda que la norma de caducidad contemplada en el artículo 85, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento no afecta a la prueba en contrario ni a la ampliación de la proposición de prueba formuladas a raíz de la prueba en contrario aportada por la parte adversa. En efecto, la referida disposición se refiere a las proposiciones de pruebas nuevas y debe interpretarse a la luz del artículo 92, apartado 7, de dicho Reglamento, que establece expresamente que podrán presentarse pruebas en contrario y ampliarse la proposición de prueba (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 1998, Baustahlgewebe/Comisión, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, apartados 71 y 72).
19 En el presente asunto, la tabla de precios medios mensuales del nitrato de amonio de la fábrica Acron Novgorod correspondientes al año 2018, que figura en el anexo G.1, no puede declararse inadmisible amparándose en que se presentó en la vista infringiendo supuestamente el artículo 85, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento.
20 Esta prueba tiene por objeto responder a las alegaciones de la Comisión que figuran en los puntos 30 y 32 de sus respuestas a las preguntas escritas que, a modo de diligencias de ordenación del procedimiento, formuló el Tribunal General el 25 de julio de 2022.
21 En efecto, mediante diligencias de ordenación del procedimiento de 25 de julio de 2022, el Tribunal General solicitó a la Comisión que indicara las razones por las que, en los cálculos del margen de dumping que figuran en la solicitud consolidada, estaba justificado que la coadyuvante tuviera en cuenta puntos de partida y puntos de llegada diferentes y por lo tanto ajustes de los costes de transporte diferentes, a saber, la fábrica Novomoskovsk Eurochem para la comparación de los precios practicados realmente en el mercado nacional ruso con los precios de las exportaciones a Estonia, al resto de la Unión Europea y a Brasil, y la fábrica Acron Novgorod para la comparación del valor normal calculado con los precios de las exportaciones a Estonia, al resto de la Unión Europea y a Brasil.
22 En su respuesta a la quinta pregunta escrita del Tribunal General, la Comisión indicó que no podía esperarse razonablemente que la coadyuvante pudiera obtener datos tanto de costes como de precios de la misma fábrica en Rusia, en cuyo caso podría haberse utilizado el mismo punto de partida en ambos métodos. Tras indicar que la fábrica Acron Novgorod se encontraba relativamente más próxima a la frontera con Estonia que la fábrica Novomoskovsk Eurochem, por lo que soportaba unos costes de transporte menos elevados, la Comisión añadió, en particular, que los ajustes se habían efectuado sobre la base de las pruebas que razonablemente estaban a disposición de la coadyuvante.
23 La posición así expresada por la Comisión no se desprende del Anuncio de inicio, del Reglamento impugnado, del escrito de contestación ni del escrito de dúplica, por lo que las demandantes solo tuvieron conocimiento de ella a través de las respuestas de la Comisión a las preguntas escritas que, a modo de diligencias de ordenación del procedimiento, formuló el Tribunal General.
24 Pues bien, con la presentación del anexo G.1, las demandantes pretenden contradecir a la Comisión y demostrar que es erróneo afirmar que la coadyuvante no podía obtener datos sobre los costes y sobre los precios de la misma fábrica en Rusia, incluso para Acron Novgorod. Alegan que Chem‑courier, considerada por la Comisión y la coadyuvante como una fuente experta independiente, elabora tales listas de precios para cada fábrica de nitrato de amonio y, a tal efecto, presentan la tabla de precios medios mensuales del nitrato de amonio de la fábrica Acron Novgorod correspondientes al año 2018.
25 Por consiguiente, el anexo G.1, presentado por las demandantes en la vista, debe considerarse una prueba en contrario, no siéndole de aplicación la norma de caducidad contemplada en el artículo 85, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, por lo que tal prueba es admisible.
Sobre el fondo
26 En apoyo de su recurso, las demandantes invocan un motivo único, basado esencialmente en la infracción del artículo 11, apartados 2 y 5, del Reglamento de base, así como del artículo 5, apartado 3, de dicho Reglamento, en la medida en que, a su entender, la Comisión inició erróneamente el procedimiento de reconsideración por expiración, pese a la falta de pruebas suficientes para ello.
27 En primer lugar, según las demandantes, la Comisión debería haber tenido en cuenta únicamente la solicitud inicial como base de su apreciación de la suficiencia de las pruebas presentadas para iniciar la reconsideración por expiración y no la información adicional, que, a su juicio, modificó la esencia de dicha solicitud. También debería haber valorado los elementos de prueba presentados por la coadyuvante en la solicitud inicial, así como su pertinencia. En segundo lugar, sostienen que la solicitud inicial no contenía pruebas suficientes de que la expiración de las medidas pudiera conducir a una continuación del dumping. En tercer lugar, aducen que, en cualquier caso, la Comisión consideró erróneamente que la solicitud consolidada contenía pruebas suficientes de tal probabilidad.
28 El Tribunal General considera oportuno examinar, antes de nada, la alegación de las demandantes basada en la suficiencia de las pruebas contenidas en la solicitud inicial a la luz de los criterios jurídicos aplicables a las solicitudes de reconsideración por expiración presentadas por los productores de la Unión o en su nombre, sobre la base del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base.
Observaciones preliminares sobre el control del Tribunal General y los principios que rigen la interpretación del Reglamento de base
29 En el ámbito de la política comercial común y, muy particularmente, en materia de medidas de defensa comercial, de una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que las instituciones de la Unión disponen de una amplia facultad discrecional debido a la complejidad de las situaciones económicas y políticas que deben examinar, de tal modo que el control jurisdiccional de esa amplia facultad discrecional debe limitarse a comprobar la observancia de las normas de procedimiento, la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta, que no se ha incurrido en error manifiesto en la apreciación de los hechos o que no hay desviación de poder (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de enero de 2022, Comisión/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, apartados 35 y 36 y jurisprudencia citada).
30 En este contexto, el control por parte del Tribunal General de los elementos de prueba en los que las instituciones de la Unión basan sus constataciones no constituye una nueva apreciación de los hechos que sustituya a la de las instituciones. Ese control no menoscaba la amplia facultad discrecional de las instituciones en el ámbito de la política comercial, sino que se limita a determinar si dichos elementos de prueba pueden fundamentar las conclusiones extraídas por estas. Por consiguiente, al Tribunal General le corresponde no solo verificar la exactitud material de los medios probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales medios de prueba constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si resultan adecuados para fundamentar las conclusiones que de ellos se extraen [véanse las sentencias de 14 de diciembre de 2017, EBMA/Giant (China), C‑61/16 P, EU:C:2017:968, apartado 69 y jurisprudencia citada, y de 20 de enero de 2022, Comisión/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, apartado 37 y jurisprudencia citada].
31 En cambio, en lo que respecta a las cuestiones de Derecho, el Tribunal General ejerce un control completo, lo que incluye la interpretación que ha de darse a las disposiciones jurídicas sobre la base de elementos objetivos y la comprobación de si concurren o no los requisitos de aplicación de tal disposición (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de julio de 1985, Remia y otros/Comisión, 42/84, EU:C:1985:327, apartado 34, y de 9 de noviembre de 2022, Camboya y CRF/Comisión, T‑246/19, EU:T:2022:694, apartado 45).
32 A este respecto, la primacía de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión sobre los actos de Derecho derivado impone interpretar estos últimos, en la medida de lo posible, de conformidad con dichos acuerdos (véanse las sentencias de 20 de enero de 2022, Comisión/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, apartado 31 y jurisprudencia citada, y de 12 de mayo de 2022, Comisión/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, apartado 82 y jurisprudencia citada).
33 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el supuesto de que la Unión tenga el propósito de cumplir una obligación particular asumida en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) o cuando el acto de la Unión se remita expresamente a disposiciones precisas de los acuerdos de la OMC, corresponde al juez de la Unión controlar la legalidad del acto de la Unión de que se trate en relación con las normas de la OMC (sentencias de 23 de noviembre de 1999, Portugal/Consejo, C‑149/96, EU:C:1999:574, apartado 49; de 9 de enero de 2003, Petrotub y Republica/Consejo, C‑76/00 P, EU:C:2003:4, apartado 54, y de 27 de septiembre de 2007, Ikea Wholesale, C‑351/04, EU:C:2007:547, apartado 30), lo que implica tener en cuenta la interpretación adoptada por el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC de las diferentes disposiciones de tal acuerdo (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de enero de 2022, Comisión/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, apartados 32 y 33 y jurisprudencia citada, y de 28 de abril de 2022, Yieh United Steel/Comisión, C‑79/20 P, EU:C:2022:305, apartado 102 y jurisprudencia citada).
34 Así, de los considerandos 2 y 3 del Reglamento de base se desprende que este tiene por objeto, en particular, reflejar, en la mayor medida posible, las normas del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (DO 1994, L 336, p. 103; en lo sucesivo, «Acuerdo Antidumping»), entre las que figuran, concretamente, las relativas a la duración y a la reconsideración de las medidas antidumping, con el fin de asegurar una aplicación adecuada y transparente de dichas normas. El considerando 4 del Reglamento de base añade que es esencial, a fin de mantener el equilibrio entre derechos y obligaciones que el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1994 establece, que la Unión tenga en cuenta la interpretación que de esas normas hacen los principales países con los que mantiene relaciones comerciales.
35 Más concretamente, mediante el artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base, la Unión se propuso satisfacer las obligaciones específicas que se desprenden del artículo 11.3 del Acuerdo Antidumping (véase la sentencia de 24 de septiembre de 2008, Reliance Industries/Consejo y Comisión, T‑45/06, EU:T:2008:398, apartado 90 y jurisprudencia citada).
36 Por su parte, el artículo 5 del Reglamento de base constituye, en esencia, la transposición al Derecho de la Unión de los artículos 5.1 a 5.9 y 6.1.3 del Acuerdo Antidumping, a la luz de los cuales debe interpretarse, en la medida de lo posible, así como de la interpretación que de ellos hace el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de julio de 2017, Viraj Profiles/Consejo, T‑67/14, no publicada, EU:T:2017:481, apartado 90, y de 15 de diciembre de 2016, Gul Ahmed Textile Mills/Consejo, T‑199/04 RENV, no publicada, EU:T:2016:740, apartado 90).
37 La comprobación de si la Comisión inició la reconsideración con arreglo a los criterios jurídicos aplicables a las solicitudes de reconsideración por expiración presentadas por los productores de la Unión o en su nombre, sobre la base del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base, debe efectuarse a la luz de estos principios.
Sobre la suficiencia de las pruebas incluidas en la solicitud inicial a la luz de los criterios jurídicos aplicables a las solicitudes de reconsideración por expiración
38 Según las demandantes, con arreglo al artículo 11, apartado 2, párrafo cuarto, del Reglamento de base, en relación con el párrafo segundo del mismo artículo, la suficiencia de las pruebas de que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping y del perjuicio debe apreciarse en función de las pruebas incluidas en la solicitud de reconsideración presentada «por lo menos tres meses antes de la finalización del período de cinco años» al término del cual expiran las medidas antidumping (en lo sucesivo, «plazo legal»).
39 Una versión consolidada de la solicitud de reconsideración por expiración presentada después del plazo legal y durante los tres meses anteriores a la finalización del período de cinco años no constituye, a su entender, una base válida, puesto que ninguna disposición del Reglamento de base permite presentar nuevas pruebas tras el plazo legal, con el fin de suplir o subsanar la falta de pruebas suficientes en el momento de la presentación de la solicitud de reconsideración en dicho plazo.
40 Por lo tanto, la decisión de iniciar una reconsideración por expiración no puede justificarse, según defienden, mediante nuevas alegaciones o nuevas pruebas que no existían en el momento de la presentación de la solicitud de reconsideración en el plazo legal. Durante los tres meses anteriores a la finalización del período de cinco años solo podrán solicitarse o presentarse aclaraciones y precisiones que permitan comprender o corregir las pruebas ya presentadas en dicho plazo o confirmar su suficiencia.
41 Según las demandantes, conviene distinguir a este respecto entre la apertura de una investigación inicial, regulada concretamente por el artículo 5, apartado 9, del Reglamento de base, que no está sujeta a ningún plazo en el que deba presentarse una denuncia que contenga pruebas suficientes, y el inicio de una reconsideración por expiración, sobre la base del artículo 11, apartado 2, de dicho Reglamento, que requiere que se presente dentro del plazo legal una solicitud de reconsideración que contenga pruebas suficientes. A su juicio, la aplicación del artículo 5, apartado 9, del mismo Reglamento a los procedimientos de reconsideración por expiración también queda excluida por el artículo 11, apartado 5, del citado Reglamento.
42 Las demandantes añaden que, en virtud del artículo 11, apartado 5, del Reglamento de base, el artículo 5, apartado 3, de dicho Reglamento es aplicable a las reconsideraciones por expiración, de modo que la Comisión tiene la obligación de valorar los elementos de prueba presentados en la solicitud inicial, así como su pertinencia.
43 En cambio, las demandantes alegan que de la jurisprudencia de la OMC se desprende que la Comisión no puede invocar el criterio de la apertura de una investigación inicial establecido en el artículo 5.3 del Acuerdo Antidumping para tener en cuenta información complementaria presentada fuera del plazo legal, ya que este no es aplicable a una reconsideración por expiración.
44 Las demandantes afirman que tal interpretación del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base queda confirmada por la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo, de 17 de marzo de 2016, por la que se archiva la investigación sobre la Reclamación 577/2014/MDC, relativa a la denegación por parte de la Comisión de conceder acceso, de conformidad con el Reglamento n.o 1225/2009, a una solicitud de reconsideración por expiración de los derechos antidumping impuestos a las importaciones de nitrato de amonio procedentes de Rusia (en lo sucesivo, «Decisión del Defensor del Pueblo sobre la Reclamación 577/2014/MDC»).
45 Pues bien, en el presente asunto, solo la solicitud inicial se presentó dentro del plazo legal, según las demandantes, y las únicas pruebas relativas a la probabilidad de continuación del dumping en caso de expiración de las medidas presentadas en esa solicitud se referían a los cálculos del margen de dumping basados en un valor normal calculado.
46 En cambio, la información adicional, presentada el 20 de agosto de 2019, es decir, casi dos meses después de la expiración del plazo legal, que se incluyó en la solicitud consolidada mostraba un margen de dumping basado en los precios internos reales en Rusia. Por lo tanto, a juicio de las demandantes, se trata de nuevas pruebas, reguladas por disposiciones jurídicas distintas y basadas en un método de cálculo diferente, que modificaron la esencia de las pruebas incluidas en la solicitud inicial, por lo que la Comisión no podía tenerlas en cuenta.
47 La falta de pruebas suficientes incluidas en la solicitud inicial se desprende asimismo del considerando 23 del Reglamento impugnado, que indica fundamentalmente que, sin las aclaraciones facilitadas por la coadyuvante fuera del plazo legal, no habría habido pruebas suficientes para justificar la apertura de la reconsideración por expiración.
48 Por consiguiente —añaden las demandantes—, la Comisión incurrió en un error de Derecho y en un error manifiesto de apreciación al afirmar, como se desprende en particular del considerando 20 del Reglamento impugnado, que carecía de relevancia que la solicitud inicial se complementara con valores normales calculados sobre la base de información disponible relativa a los precios internos reales en Rusia y al decidir iniciar la reconsideración por expiración «sobre la base de la solicitud de reconsideración consolidada», ya que esta contenía nuevas pruebas presentadas fuera del plazo legal. De este modo, según defienden, infringió el artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base al decidir iniciar dicho procedimiento de reconsideración pese a la falta de pruebas suficientes de la probabilidad de continuación del dumping.
49 La Comisión alega que ninguna disposición del Reglamento de base circunscribe su análisis a la información que figura en la solicitud de reconsideración presentada dentro del plazo legal. Afirma que el requisito relativo a la suficiencia de las pruebas solo debe cumplirse en el momento en que se adopte la decisión de iniciar la reconsideración por expiración. Además, tampoco es necesario que ya se haya acreditado la prueba de la continuación del dumping.
50 A su entender, el proceso previsto en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base es un proceso dinámico. Cuando proceda, una versión consolidada de la solicitud de reconsideración, presentada durante los tres meses anteriores a la finalización del período de cinco años al término del cual expiran las medidas antidumping, puede completar o aclarar la solicitud de reconsideración presentada dentro del plazo legal con datos complementarios y aclaraciones presentadas por los productores de la Unión por propia iniciativa o a raíz de intercambios con la Comisión. Esta versión consolidada no puede sustituir a la solicitud de reconsideración presentada dentro del plazo legal ni modificar su esencia y no puede constituir una nueva presentación.
51 A este respecto, aduce que los apartados 3 y 9 del artículo 5 del Reglamento de base, que regulan la apertura del procedimiento de investigación antidumping inicial, son, en virtud del artículo 11, apartado 5, de dicho Reglamento, aplicables al inicio de las reconsideraciones por expiración y confirman la interpretación según la cual es en el momento en que la Comisión adopta la decisión de iniciar tales reconsideraciones cuando debe justificar la existencia de pruebas suficientes de que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping causante del perjuicio y cuando puede recabar datos complementarios a tal efecto.
52 En cambio, defiende que, si bien es cierto que la valoración de los elementos de prueba, así como de su pertinencia, incluidos en una solicitud de reconsideración, en el sentido del artículo 5, apartado 3, del Reglamento de base, es un medio para determinar su suficiencia, el criterio jurídico que debe aplicarse cuando se trata de pronunciarse sobre la oportunidad de iniciar una investigación de reconsideración solo se refiere a la «suficiencia» de las pruebas en el momento de la apertura de dicha reconsideración y no a la valoración que se haga de ellas ni a su pertinencia.
53 Según la Comisión, cualquier otra interpretación limitaría la posibilidad de que dispone de examinar la suficiencia de las pruebas, lo que a su modo de ver queda confirmado por la Decisión del Defensor del Pueblo sobre la Reclamación 577/2014/MDC, citada por las demandantes.
54 La Comisión añade en sus observaciones escritas que las diferencias entre las disposiciones aplicables a las investigaciones iniciales y las aplicables a las reconsideraciones por expiración, incluidos los plazos, no implican que, en el contexto de dichas reconsideraciones, la falta de pruebas suficientes en la solicitud inicial no pueda rectificarse mediante solicitudes posteriores de la Comisión.
55 En el presente asunto, la Comisión considera que la solicitud inicial no se examinó aisladamente, sino junto con la información adicional presentada durante los tres meses anteriores a la finalización del período de cinco años y que figuraba en la solicitud consolidada.
56 En su opinión, los cálculos del margen de dumping basados en los precios reales en el mercado nacional ruso, que figuran en la solicitud consolidada, confirmaron y completaron las pruebas esenciales relativas a una comparación entre el valor normal calculado y los precios de exportación que figuraban en la solicitud inicial, sin modificar el fondo de las alegaciones contenidas en esta última.
57 Afirma que las demandantes también interpretan erróneamente el considerando 23 del Reglamento impugnado, que dispone claramente que la reconsideración se inició sobre la base tanto de la solicitud inicial como de información adicional y no aborda la cuestión de si la información facilitada en la solicitud inicial era suficiente para iniciar la reconsideración por expiración.
58 La Comisión sostiene que, en consecuencia, no incurrió en error al basarse en la solicitud consolidada cuando adoptó la decisión de iniciar la reconsideración por expiración en la medida en que consideraba que disponía de pruebas suficientes a este respecto.
59 La coadyuvante se remite en esencia a las alegaciones de la Comisión.
60 A los efectos del presente asunto, el Tribunal General examinará las imputaciones de las demandantes relativas, en primer lugar, a la inobservancia de los criterios jurídicos aplicables al contenido de una solicitud de reconsideración por expiración presentada dentro del plazo legal y, en segundo lugar, a la suficiencia de las pruebas incluidas en la solicitud inicial y a la naturaleza de la información adicional.
– Sobre los criterios jurídicos aplicables al contenido de una solicitud de reconsideración
61 Con arreglo al artículo 11, apartado 1, del Reglamento de base, los derechos antidumping solo se aplicarán durante el tiempo y en la medida necesarios para contrarrestar los efectos perjudiciales del dumping.
62 El artículo 11, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de base establece que las medidas antidumping expirarán cinco años después de su imposición o en un plazo de cinco años a partir de la fecha de conclusión de la última reconsideración del dumping y del perjuicio, salvo que durante la reconsideración se determine que la expiración podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping y del perjuicio. Tal reconsideración por expiración de medidas se iniciará por iniciativa de la Comisión o a petición de los productores de la Unión o en su nombre y la medida seguirá vigente hasta tanto tenga lugar el resultado de esa reconsideración.
63 El artículo 11, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento de base precisa, en particular, que la reconsideración se iniciará si la solicitud contiene suficientes elementos de prueba de que la expiración de dichas medidas podría resultar en una continuación o una reaparición del dumping y del perjuicio. De conformidad con el párrafo cuarto del referido apartado, los productores de la Unión podrán presentar una solicitud de reconsideración en virtud de lo dispuesto en el párrafo segundo por lo menos tres meses antes de la finalización del período de cinco años.
64 Como resulta de la jurisprudencia citada en el apartado 31 de la presente sentencia, el Tribunal General ejerce un control completo sobre la interpretación que procede hacer de las disposiciones contenidas en los párrafos segundo y cuarto del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base, así como sobre la comprobación de que concurren sus requisitos de aplicación.
65 En primer lugar, de una interpretación literal del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base se desprende que la solicitud de reconsideración que debe ser presentada por los productores de la Unión o en su nombre, por lo menos tres meses antes de la finalización del período de cinco años al término del cual expiran las medidas antidumping, debe contener ya pruebas suficientes de que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping y del perjuicio.
66 En efecto, el párrafo cuarto del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base, que establece el plazo legal en el que la solicitud de reconsideración debe ser presentada por los productores de la Unión o en su nombre, remite expresamente al párrafo segundo, que precisa los requisitos relativos al contenido de dicha solicitud que permiten llevar a cabo una reconsideración.
67 Dado que del tenor del artículo 11, apartado 2, párrafo cuarto, del Reglamento de base se desprende que la solicitud de reconsideración, presentada por los productores de la Unión o en su nombre por lo menos tres meses antes de la finalización del período de cinco años, debe ajustarse a lo dispuesto en el párrafo segundo, como muy tarde en esa fecha deberá contener, por lo tanto, pruebas suficientes de que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping y del perjuicio, con el fin de justificar la apertura de la reconsideración.
68 Tal interpretación del artículo 11, apartado 2, párrafos segundo y cuarto, del Reglamento de base también fue adoptada por el Defensor del Pueblo en su Decisión sobre la Reclamación 577/2014/MDC, que se refería al derecho de acceso de una parte interesada a la versión inicial de una solicitud de reconsideración presentada dentro del plazo legal, como señalan acertadamente las demandantes. En dicha Decisión, el Defensor del Pueblo afirmó fundadamente que la presentación de una solicitud dentro del plazo legal que contuviera pruebas suficientes de que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping y del perjuicio eran los dos requisitos acumulativos que permitían llevar a cabo una reconsideración por expiración. De este modo, el acceso a la versión de una solicitud de reconsideración presentada dentro del plazo legal permite a las partes interesadas comprobar si, en esa fase del procedimiento, se cumplían los requisitos establecidos en dicho artículo.
69 El objetivo perseguido por el artículo 11, apartado 2, párrafos segundo y cuarto, del Reglamento de base de garantizar que las pruebas presentadas a la Comisión dentro del plazo legal sean suficientes para acreditar la probable continuación o reaparición del dumping y del perjuicio en caso de expiración de las medidas no puede alcanzarse si dichas disposiciones se interpretan en el sentido de que los productores de la Unión disponen de tres meses adicionales, tras la expiración del plazo legal, para cumplir el referido requisito.
70 El establecimiento del plazo de tres meses anterior a la finalización del período de cinco años al término del cual expiran las medidas antidumping contribuye así a garantizar la seguridad de las situaciones jurídicas, al permitir a los operadores en el mercado saber a su debido tiempo si las medidas antidumping pueden mantenerse, extremo que la Comisión confirmó en la vista, y al permitir a esta última disponer de un plazo útil para valorar las pruebas contenidas en una solicitud de reconsideración presentada dentro del plazo legal por los productores de la Unión o en su nombre y cerciorarse de que son suficientes y pertinentes, con el fin de evitar que una medida antidumping se mantenga indebidamente más allá del plazo prescrito.
71 En segundo lugar, como es pacífico entre las partes, los productores de la Unión tienen la posibilidad, transcurrido el plazo legal y durante el plazo de tres meses anterior a la finalización del período de cinco años, de presentar información complementaria con arreglo al artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base. También debe considerarse, como reconocen las partes, que tales pruebas no pueden constituir nuevas alegaciones ni sustituir la solicitud de reconsideración presentada dentro del plazo legal o subsanar la insuficiencia de las pruebas contenidas en ella. En efecto, si bien la Comisión alegó en el escrito de dúplica que las diferencias entre las disposiciones aplicables a las investigaciones iniciales y las aplicables a las reconsideraciones por expiración no implican que, en el contexto de dichas reconsideraciones, la falta de pruebas suficientes en la solicitud inicial no pueda rectificarse mediante solicitudes posteriores de la Comisión, retiró esta alegación en la vista.
72 Como se desprende del apartado 70 de la presente sentencia, el plazo de tres meses anterior a la expiración de las medidas antidumping permite a la Comisión valorar las pruebas contenidas en la solicitud de reconsideración, tal como se presentó dentro del plazo legal, y comprobar su suficiencia y pertinencia, antes de decidir si procede o no iniciar la reconsideración. A tal fin, la Comisión puede recibir o solicitar aclaraciones adicionales durante los tres meses anteriores a la finalización del período de cinco años, lo que da lugar a una versión consolidada de la solicitud.
73 Aunque la Comisión puede tener en cuenta datos complementarios aportados en la forma descrita por un productor de la Unión para justificar la apertura de una reconsideración a raíz de una solicitud de reconsideración presentada por los productores de la Unión o en su nombre, tales datos solo pueden completar o corroborar las pruebas suficientes presentadas dentro del plazo legal. En cambio, esos datos no pueden consistir en nuevas alegaciones o nuevas pruebas, ni subsanar la insuficiencia de las pruebas allí contenidas, extremo que debe apreciarse en relación con las pruebas presentadas dentro del plazo legal.
74 Así pues y como reconoció la Comisión en la vista, la falta de pruebas suficientes presentadas dentro del plazo legal por los productores de la Unión no puede ser subsanada de oficio por la Comisión en el marco de un proceso de subsanación en el que participen esos productores durante el período de tres meses anterior a la finalización del período de cinco años.
75 Por lo tanto, la cuestión decisiva se refiere tanto a la información utilizada por la Comisión al iniciar una investigación de reconsideración sobre la base de una solicitud presentada por los productores de la Unión o en su nombre como al momento en que la Comisión recibió dicha información y a la medida en que la información recibida dentro del plazo legal constituye prueba suficiente de que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping y del perjuicio.
76 En consecuencia, la Comisión incurrió en error al considerar que los tres meses inmediatamente anteriores a la finalización del período de cinco años estaban incluidos en el plazo en el que podía presentarse una solicitud de reconsideración que contuviera pruebas suficientes y que el requisito relativo a la suficiencia de las pruebas solo debía cumplirse en el momento en que se adoptaba la decisión de iniciar la reconsideración por expiración.
77 Tal interpretación contraria vaciaría de contenido el artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base al dejar sin objeto la obligación jurídica que establece y sería contraria a la finalidad del procedimiento de reconsideración, que consiste en exigir que la solicitud presentada por los productores de la Unión o en su nombre por lo menos tres meses antes de la finalización del período de cinco años se ajuste al nivel de prueba requerido, contemplado en el párrafo segundo de dicha disposición, en virtud del cual esta debe contener pruebas suficientes de la probabilidad de una continuación o de una reaparición del dumping y del perjuicio en caso de expiración de las medidas.
78 La referencia de la Comisión al artículo 11, apartado 5, del Reglamento de base no desvirtúa esta conclusión.
79 En efecto, el artículo 11, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base establece que las disposiciones de dicho Reglamento relativas a los procedimientos y al desarrollo de las investigaciones, con excepción de las relativas a los plazos, se aplicarán a cualquier reconsideración efectuada, en particular, con arreglo al apartado 2 del mismo artículo.
80 Si bien este artículo no remite explícitamente a las disposiciones a que se refiere el presente asunto, ya se ha declarado que el artículo 11, apartado 5, del Reglamento de base no extendía a los procedimientos de reconsideración todas las disposiciones relativas a los procedimientos y al desarrollo de las investigaciones aplicables en el marco de la investigación inicial. El artículo 11, apartado 5, de dicho Reglamento supedita la aplicación de esas disposiciones a los procedimientos de reconsideración a su carácter pertinente (sentencia de 11 de septiembre de 2018, Foshan Lihua Ceramic/Comisión, T‑654/16, EU:T:2018:525, apartado 37).
81 Así, el procedimiento de reconsideración se distingue del procedimiento de investigación inicial, que se rige por disposiciones diferentes del Reglamento de base. Este es el motivo por el que el Tribunal de Justicia ya ha considerado que algunas de las disposiciones que regulan la investigación inicial no deben entenderse aplicables al procedimiento de reconsideración, habida cuenta de la estructura general y de los objetivos del sistema establecido por el Reglamento de base (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de febrero de 2010, Hoesch Metals and Alloys, C‑373/08, EU:C:2010:68, apartado 77).
82 Por una parte, el Tribunal General recuerda que el artículo 5, apartado 9, del Reglamento de base establece que, cuando resulte que existen elementos de prueba suficientes para justificar la apertura de un procedimiento, la Comisión deberá iniciarlo en el plazo de cuarenta y cinco días a partir de la fecha de presentación de la denuncia y publicar un anuncio a tal efecto en el Diario Oficial de la Unión Europea. Cuando los elementos de prueba presentados sean insuficientes se informará al denunciante en el plazo de cuarenta y cinco días a partir de la fecha de presentación de la denuncia ante la Comisión. La Comisión facilitará a los Estados miembros información sobre su análisis de la denuncia, normalmente en un plazo de veintiún días desde la fecha en que esta se haya presentado a la Comisión.
83 La expresión «cuando resulte que existen elementos de prueba suficientes para justificar la apertura de un procedimiento», con la que comienza el artículo 5, apartado 9, del Reglamento de base, no puede interpretarse aisladamente del resto de dicha disposición, de cuyo tenor se desprende claramente que su objeto es precisar los plazos en los que la Comisión debe iniciar el procedimiento de investigación inicial a partir de la fecha de presentación de una denuncia, prevenir al denunciante de la falta de investigación o facilitar a los Estados miembros información relativa al examen de la denuncia.
84 Pues bien, del tenor del artículo 11, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base se deduce explícitamente que las demás disposiciones de dicho Reglamento relativas a los plazos no son aplicables a las reconsideraciones por expiración.
85 En consecuencia, puesto que el artículo 5, apartado 9, del Reglamento de base es una disposición que se refiere a los plazos relativos a las investigaciones antidumping iniciales, no puede aplicarse a los procedimientos de reconsideración por expiración, con arreglo al artículo 11, apartado 5, de dicho Reglamento, como sostienen acertadamente las demandantes.
86 Por otra parte, a tenor del artículo 5, apartado 3, del Reglamento de base, «la Comisión, en la medida de lo posible, valorará los elementos de prueba que se aporten en la denuncia así como su pertinencia, con el fin de determinar si existen elementos suficientes para iniciar una investigación».
87 A este respecto, el Tribunal General señala que el artículo 5, apartado 3, del Reglamento de base se refiere únicamente a la valoración por parte de la Comisión de los elementos de prueba que se aporten en la denuncia, así como de su pertinencia, con el fin de determinar si existen elementos suficientes para iniciar una investigación inicial y no puede justificar que se inicie de oficio un proceso de subsanación cuando las pruebas presentadas dentro del plazo legal establecido para las solicitudes de reconsideración por expiración presentadas por los productores de la Unión o en su nombre no son suficientes para demostrar que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping y del perjuicio.
88 Es cierto que, como señala atinadamente la Comisión, el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de indicar que la apertura de una investigación, ya sea en el momento de la apertura de un procedimiento antidumping o en el marco de la reconsideración de un Reglamento por el que se establecen derechos antidumping, está siempre supeditada a la presencia de elementos de prueba suficientes de la existencia de dumping y del perjuicio resultante (sentencia de 7 de diciembre de 1993, Rima Eletrometalurgia/Consejo, C‑216/91, EU:C:1993:912, apartado 16).
89 No obstante, esta jurisprudencia se desarrolló sobre la base del Reglamento (CEE) n.o 2423/88 del Consejo, de 11 de julio de 1988, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping o de subvenciones por parte de países no miembros de la Comunidad Económica Europea (DO 1988, L 209, p. 1), en el que la disposición relativa a la apertura de una reconsideración remitía expresamente al artículo relativo a la apertura de una investigación inicial.
90 En efecto, el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 2423/88, íntegramente consagrado al procedimiento de reconsideración, remitía, en lo que respecta al régimen aplicable a la investigación, al artículo 7 de dicho Reglamento, aplicable en el contexto del procedimiento inicial. Mediante esta remisión expresa, el legislador comunitario indicó que debían seguirse las mismas normas en materia de investigación «inicial» y «de reconsideración» (conclusiones del Abogado General Léger presentadas en el asunto Comisión/NTN y Koyo Seiko, C‑245/95 P, EU:C:1997:400, punto 81).
91 Sin embargo, el Reglamento n.o 2423/88 fue sustituido por el Reglamento (CE) n.o 3283/94 del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, sobre defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping originarias de países no miembros de la Comunidad Europea (DO 1994, L 349, p. 1), en el que se modificó la redacción de las disposiciones en cuestión, para mantenerse después hasta la versión actual de los artículos 5 y 11 del Reglamento de base, que ya no contienen tal remisión expresa.
92 Nada indica en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento de base que los criterios en materia de prueba que enuncia se apliquen a procedimientos distintos de la apertura de investigaciones antidumping iniciales ni que los criterios que en él se contemplan puedan aplicarse también a las investigaciones de reconsideración por expiración iniciadas a raíz de una solicitud de reconsideración presentada por los productores de la Unión o en su nombre.
93 La Comisión hace también una lectura errónea de los informes de los órganos de la OMC que interpretan el artículo 5.3 del Acuerdo Antidumping, cuyo tenor coincide con el del artículo 5, apartado 3, del Reglamento de base, cuando sostiene que de ellos se deduce que la suficiencia de las pruebas debe apreciarse en el momento en que se pronuncia sobre la oportunidad de iniciar una investigación de reconsideración por expiración y que puede tener en cuenta datos complementarios presentados fuera del plazo legal a tal efecto.
94 En efecto, el análisis efectuado en el Informe del Grupo Especial titulado «Pakistán — Medidas antidumping sobre las películas de polipropileno orientado biaxialmente procedentes de los Emiratos Árabes Unidos», adoptado el 18 de enero de 2021 (WT/DS 538/R, párrafo 7.30), versaba sobre la interpretación que debía hacerse del artículo 5.3 del Acuerdo Antidumping relativo a la apertura de una investigación antidumping inicial sobre la base de una denuncia. En cuanto al análisis efectuado en el Informe del Grupo Especial titulado «Estados Unidos — Examen por extinción de los derechos antidumping sobre los productos planos de acero al carbono resistentes a la corrosión», adoptado el 14 de agosto de 2003 (WT/DS 244/R, párrafos 7.27 a 7.39 y 7.45), este versaba sobre los criterios en materia de prueba establecidos en los artículos 5.6 y 11.2 del Acuerdo Antidumping, relativos, respectivamente, al inicio de una investigación antidumping inicial por iniciativa de las autoridades, sin haber recibido una solicitud escrita a tal efecto hecha por la rama de producción nacional o en nombre de ella, y al examen de las medidas antidumping por iniciativa de las autoridades o a petición de cualquier parte interesada. Pues bien, estas cuestiones no son objeto del presente litigio, de manera que las alegaciones de la Comisión y de la coadyuvante a este respecto son inoperantes.
95 Además, en el Informe del Grupo Especial titulado «Unión Europea — Métodos de ajuste de costos II (Rusia)», adoptado el 24 de julio de 2020 (WT/DS 494/R, párrafos 7 332 y 7 333), se indicó expresamente que la ausencia de remisiones al artículo 5.3 del Acuerdo Antidumping en artículo 11.3 de dicho Acuerdo debía entenderse en el sentido de que implica que el criterio para la iniciación de una reconsideración por expiración es distinto del criterio exigido para la iniciación de una investigación inicial y que el criterio del artículo 5.3 del citado Acuerdo no se aplica a una reconsideración por expiración.
96 Ciertamente, en relación con el Informe del Grupo Especial WT/DS 494/R, la Comisión indicó que presentó apelación el 28 de agosto de 2020, seguida de la Federación de Rusia, que presentó apelación el 2 de septiembre de 2020. Dado que el Órgano de Apelación no está actualmente en condiciones de examinar estas apelaciones, puesto que sigue habiendo vacantes en el mismo, la Comisión alegó en la vista que dicho Informe carece de valor como precedente y que este desacuerdo no puede resolverse jurídicamente en un futuro próximo.
97 A este respecto, en la vista, la coadyuvante sostuvo que no era deseable que el juez de la Unión transpusiera, como tal, un extracto de una decisión de un órgano de la OMC y lo impusiera como interpretación del Derecho de la Unión, en particular cuando las disposiciones tenían una formulación y una finalidad diferentes.
98 No obstante, a falta de una interpretación de las disposiciones del Acuerdo Antidumping por parte del Órgano de Apelación, en la que el juez de la Unión podría, en su caso, inspirarse para interpretar disposiciones cuyo tenor coincide en el Derecho de la Unión, la autoridad de una decisión de un grupo especial que sea objeto de un recurso «nulo de pleno Derecho» ante el Órgano de Apelación solo puede, en cualquier caso, basarse en la fuerza probatoria del razonamiento que subyace a la interpretación que los órganos de solución de diferencias de la OMC hacen de esas disposiciones.
99 Pues bien, contrariamente a lo que alega la Comisión, no es posible iniciar un «proceso dinámico» consistente en solicitar las nuevas aclaraciones necesarias a los productores de la Unión para cumplir el requisito relativo a la exigencia de pruebas «suficientes» en el momento del inicio de la reconsideración por expiración.
100 En efecto, las disposiciones del Derecho de la Unión correspondientes a las disposiciones pertinentes del Acuerdo Antidumping, a saber, los apartados 3 y 9 del artículo 5 del Reglamento de base, no son aplicables a las reconsideraciones por expiración iniciadas a raíz de una solicitud de reconsideración presentada por los productores de la Unión o en su nombre, sobre la base del artículo 11, apartado 2, de dicho Reglamento. La estructura general y los objetivos del sistema establecido por el referido Reglamento se oponen a que la Comisión se base en el artículo 11, apartado 5, del citado Reglamento para atenuar la obligación de asegurarse de que la solicitud de reconsideración así presentada dentro del plazo legal contenga pruebas suficientes de que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping y del perjuicio.
101 El Tribunal General observa que la diferencia objetiva entre un procedimiento de reconsideración y un procedimiento de investigación inicial consiste en el hecho de que las importaciones sujetas a un procedimiento de reconsideración son aquellas que ya han sido objeto de medidas antidumping definitivas y respecto de las cuales se han aportado suficientes elementos de prueba como para acreditar que la expiración de dichas medidas provocaría con toda probabilidad la continuación o la reaparición del dumping y del perjuicio. En cambio, cuando las importaciones están sujetas a una investigación inicial, el objetivo de esta consiste precisamente en determinar la existencia, importancia o efectos de cualquier supuesto dumping [sentencias de 27 de enero de 2005, Europe Chemi-Con (Deutschland)/Consejo, C‑422/02 P, EU:C:2005:56, apartado 50, y de 28 de abril de 2015, CHEMK y KF/Consejo, T‑169/12, EU:T:2015:231, apartado 60].
102 Así, en una investigación de reconsideración por expiración iniciada a raíz de una solicitud de reconsideración presentada por los productores de la Unión o en su nombre, si las pruebas presentadas dentro del plazo legal son insuficientes para acreditar que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping y del perjuicio, la medida antidumping existente expira automáticamente. En cambio, si esas pruebas son suficientes y la Comisión inicia dicha reconsideración, los derechos antidumping se mantienen automáticamente durante el período de investigación.
103 De lo anterior se infiere que el requisito relativo a la suficiencia de las pruebas contenidas en una solicitud de reconsideración presentada por los productores de la Unión o en su nombre, en el sentido del artículo 11, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento de base, se cumple cuando dichas pruebas se presentan por lo menos tres meses antes de la finalización del período de cinco años, de conformidad con el párrafo cuarto de la mencionada disposición.
104 Por consiguiente, la Comisión incurrió en error de Derecho al afirmar, en el considerando 20 del Reglamento impugnado, que carecía de relevancia que la solicitud inicial se complementara con información adicional y que el inicio de la reconsideración podía justificarse sobre la base de la solicitud consolidada.
– Sobre la suficiencia de las pruebas contenidas en la solicitud inicial y la naturaleza de la información adicional
105 Del análisis anterior se desprende que, en el presente asunto, la Comisión debía acreditar la suficiencia de las pruebas contenidas en la solicitud inicial, presentada el 21 de junio de 2019. Para ello disponía del plazo de tres meses, a saber, hasta el 25 de septiembre de 2019, fecha en la que deberían haber expirado las medidas antidumping. En cuanto a la información adicional presentada por la coadyuvante el 20 de agosto de 2019, fuera del plazo legal, solo podía tenerla en cuenta en la medida en que completase o corroborase las pruebas suficientes incluidas en la solicitud inicial y no se tratase de nuevas pruebas o de nuevas alegaciones.
106 A este respecto, no se discute que las pruebas contenidas en la solicitud inicial, que sirvieron de fundamento a las alegaciones de continuación del dumping en caso de expiración de las medidas, se basaban en un valor normal calculado, puesto que la coadyuvante invocó la existencia de una situación particular del mercado en Rusia, debido a un acuerdo concertado de limitación de precios y a la estrategia del Gobierno ruso de fijar precios artificialmente bajos para el gas natural, que constituye el principal insumo del nitrato de amonio.
107 Tampoco se discute que las pruebas que figuraban en la información adicional, contenidas en la solicitud consolidada, se referían a un valor normal determinado sobre la base de los precios internos reales en el mercado ruso.
108 No obstante, el Tribunal General señala que existen diferencias sustanciales entre las pruebas expuestas en la solicitud inicial para el cálculo de los márgenes de dumping y las presentadas en la información adicional.
109 En efecto, en lo tocante a la solicitud inicial, la coadyuvante se basó en el valor normal calculado. Invocó la existencia de una situación particular del mercado en Rusia, debido a los precios regulados en el mercado nacional ruso, por lo que no existían datos fiables sobre los precios internos de Rusia en el curso de operaciones comerciales normales. En apoyo de esta alegación, presentó una lista de precios máximos declarados correspondientes a los abonos minerales para uso de los productores agrícolas, publicada el 18 de abril de 2017, que abarcaba un período de cuatro meses de 2017.
110 A continuación, la coadyuvante calculó el valor normal sobre la base de los costes de producción del nitrato de amonio en Rusia y estimó su coste real, antes del ajuste del precio del gas, en 104,88 dólares estadounidenses (USD) por tonelada, o 6 387,19 rublos rusos (RUB) por tonelada. Debido a los precios artificialmente bajos del gas en Rusia, tuvo en cuenta los precios del gas suministrado a Waidhaus, en Alemania. Estos costes se ajustaron aún más para tener en cuenta costes de transporte por un importe de 6 euros por tonelada, gastos de venta, gastos administrativos y otros gastos generales, así como un margen de beneficio medio del 8 % y un margen de beneficio estadounidense del 29 %. Tras ajustar los costes del gas, los gastos de venta, los gastos administrativos y otros gastos generales, así como los márgenes de beneficio, el valor normal calculado que tuvo en cuenta era, para Estonia y el resto de la Unión, de 191 euros por tonelada, aplicando el margen de beneficio del 8 %, y de 247 euros por tonelada, aplicando el margen de beneficio del 29 %.
111 Los márgenes de dumping se calcularon comparando los valores normales calculados con los precios de las exportaciones a Estonia, al resto de la Unión Europea y a Brasil, teniendo en cuenta unos precios medios de exportación por un importe de 139 euros por tonelada para Estonia, de 152 euros por tonelada para el resto de la Unión y de 142 o 143 euros por tonelada para Brasil. Para la Unión, excluida Estonia, la coadyuvante llegó a un margen de dumping de 39 euros por tonelada, aplicando el margen de beneficio del 8 %, y de 95 euros por tonelada, aplicando el margen de beneficio del 29 %. Para Estonia, el resultado era, respectivamente, de 52 euros por tonelada y de 108 euros por tonelada.
112 En cambio, en la información adicional, la coadyuvante partió de un valor normal basado en los precios reales practicados en el mercado nacional ruso. Tuvo en cuenta una lista de los precios comerciales correspondientes al año natural 2018 y los precios comerciales medios anuales del experto independiente Chem‑courier. Utilizó un precio interno del nitrato de amonio ruso de 142 euros por tonelada, o 10 501 RUB por tonelada, que se ajustó para tener en cuenta los costes de transporte por un importe de 25 euros por tonelada.
113 A continuación, el margen de dumping se calculó comparando los precios realmente practicados en el mercado nacional ruso con los precios de las exportaciones a la Unión, teniendo en cuenta un precio medio de exportación por un importe de 133 euros por tonelada. La coadyuvante llegó a un margen de dumping de 9 euros por tonelada.
114 Por lo tanto, las pruebas contenidas en la información adicional se basan en un método de cálculo diferente para determinar el margen de dumping y utilizan datos diferentes de los que figuran en la solicitud inicial.
115 Además, estas pruebas tienen una base jurídica distinta y se refieren a circunstancias diferentes.
116 A este respecto, según reiterada jurisprudencia, la determinación del valor normal de un producto constituye una de las etapas esenciales que ha de permitir acreditar la existencia de un eventual dumping (sentencia de 1 de octubre de 2014, Consejo/Alumina, C‑393/13 P, EU:C:2014:2245, apartado 20; véase, asimismo, la sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, apartado 76 y jurisprudencia citada).
117 Para determinar dicho valor normal, el artículo 2, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de base expone el método principal y establece que este se basará en principio en los precios pagados o por pagar, en el curso de operaciones comerciales normales, por clientes independientes en el país de exportación. El párrafo segundo de la citada disposición precisa que, si el exportador en el país de exportación no fabrica o no vende un producto similar, el valor normal podrá ser calculado sobre la base de los precios de otros vendedores o productores (sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, apartado 77; véase, asimismo, la sentencia de 14 de julio de 2021, Interpipe Niko Tube e Interpipe Nizhnedneprovsky Tube Rolling Plant/Comisión, T‑716/19, EU:T:2021:457, apartado 56 y jurisprudencia citada).
118 Este principio general se aplica con carácter prioritario a la hora de determinar el valor normal. En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que tanto del tenor como de la sistemática del artículo 2, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento de base se desprendía que, a la hora de determinar el valor normal, es el precio realmente pagado o por pagar en el curso de operaciones comerciales normales lo que hay que tener en principio en cuenta preferentemente para determinar el valor normal (véase la sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, apartado 79 y jurisprudencia citada).
119 En virtud del artículo 2, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento de base, solo es posible aceptar excepciones a la aplicación del principio general enunciado en el artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento cuando, en el curso de operaciones comerciales normales, no existan ventas del producto similar, cuando estas sean insuficientes o cuando, debido a una situación especial del mercado, esas ventas no permitan una comparación adecuada, calculándose el valor normal, bien sobre la base del coste de producción en el país de origen más una cantidad razonable en concepto de gastos y en concepto de beneficios, a saber un valor normal calculado, bien sobre la base de precios de exportación representativos. Estas excepciones al método de fijación del valor normal en función de los precios reales tienen carácter exhaustivo (véase la sentencia de 1 de octubre de 2014, Consejo/Alumina, C‑393/13 P, EU:C:2014:2245, apartados 20 y 21 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, apartado 80 y jurisprudencia citada).
120 Por lo tanto, el artículo 2, apartados 1, párrafos primero y segundo, y 3, párrafo primero, del Reglamento de base establecen una jerarquía entre los métodos de determinación del valor normal en él enunciados. De ello se deduce que las situaciones contempladas por cada uno de dichos métodos no se solapan (sentencia de 12 de mayo de 2022, Comisión/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, apartado 81).
121 Pues bien, en el presente asunto, las pruebas que figuran en la solicitud inicial, que se refieren al valor normal calculado, se basan en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento de base, que precisa los criterios para excluir el método de determinación del valor normal y los métodos subsidiarios de cálculo de dicho valor. Estas excepciones al método de determinación del valor normal sobre la base de los precios reales tienen carácter exhaustivo. Además, se refieren a una situación particular, puesto que la coadyuvante consideró que los cálculos del margen de dumping no podían basarse en los precios comerciales reales en Rusia.
122 En cambio, las pruebas contenidas en la información adicional se basan en el valor normal, que cumple el principio establecido en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento de base.
123 Dado que los conceptos de valor normal y de valor normal calculado se rigen por disposiciones jurídicas distintas y se basan en una metodología comercial diferente, no puede sostenerse que la utilización de otro método de cálculo del valor normal en la información adicional, sustancialmente diferente del presentado en la solicitud inicial y basado en una disposición jurídica y en un principio distintos, pueda calificarse de información destinada a completar o corroborar las pruebas contenidas en la solicitud inicial.
124 Además, contrariamente a lo que alegó la Comisión en la vista, no puede considerarse que la lista de precios reales en el mercado nacional ruso facilitada entre la información adicional tenga por objeto completar los precios mencionados en la solicitud inicial. En efecto, la solicitud inicial no contenía una lista de los precios realmente practicados en el mercado nacional ruso durante los cuatro primeros meses del año 2017, sino una lista de los precios máximos declarados de los abonos minerales para uso de los productores agrícolas en Rusia, tal como fue publicada el 18 de abril de 2017. Esta lista de precios máximos tampoco pretendía establecer un valor normal basado en los precios reales, sino que servía de fundamento a las alegaciones de la coadyuvante relativas a una situación particular del mercado, debido a la estrategia del Gobierno ruso de fijar precios artificialmente bajos.
125 Por lo tanto, la inclusión en la solicitud consolidada de los cálculos de los márgenes de dumping basados en los supuestos precios internos rusos no consiste en una mera aclaración de las pruebas contenidas en la solicitud inicial, basadas en el valor normal calculado. Se trata de nuevas pruebas, que modificaron sustancialmente la determinación de los márgenes de dumping establecidos en la solicitud inicial y alteraron el contenido esencial de esta última. Dado que estas pruebas se presentaron después de la expiración del plazo legal, la Comisión no podía invocarlas para decidir si iniciaba la reconsideración por expiración a raíz de la solicitud de reconsideración presentada por la coadyuvante.
126 Por lo tanto, la Comisión incurrió en un error de Derecho y en un error manifiesto de apreciación de los hechos al considerar, como se desprende de los considerandos 20, 23, 25, 26 y 29 del Reglamento impugnado, que podía basarse en la solicitud consolidada, que incluía las pruebas contenidas en la información adicional, para acreditar la suficiencia de las pruebas con el fin de justificar la apertura de la reconsideración por expiración.
127 En la vista, la Comisión alegó por primera vez que de los puntos 1 y 4.1 del Anuncio de inicio, así como del considerando 23 del Reglamento impugnado, se desprende que la solicitud inicial contenía por sí sola suficientes pruebas de que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación del dumping. Añadió que habría podido iniciar la reconsideración por expiración basándose únicamente en la solicitud inicial.
128 Sin embargo, ni del Anuncio de inicio ni del Reglamento impugnado se desprende en modo alguno que considerara que la solicitud inicial contenía suficientes pruebas de que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación del dumping.
129 En efecto, el considerando 23 del Reglamento impugnado indica expresamente que la reconsideración por expiración se inició sobre la base de la solicitud consolidada y precisa que la Comisión consideró que la solicitud inicial «incluía pruebas suficientes que, con arreglo a las aclaraciones facilitadas por [la coadyuvante] a raíz del proceso de subsanación», justificaban el inicio de la reconsideración por expiración.
130 El tenor del considerando 23 del Reglamento impugnado en otras versiones lingüísticas distintas de la versión francesa, como la versión inglesa, que utiliza la expresión «subject to the clarifications provided by the applicants following the deficiency process to supplement its initial request», o la versión alemana, que indica «nach Anforderung noch fehlender Informationen», confirma que la Comisión solicitó información adicional para subsanar la información que faltaba o era deficiente en la solicitud inicial.
131 Además, el considerando 25 del Reglamento impugnado precisa que «no hay ambigüedades en cuanto al hecho de que la reconsideración por expiración se inició sobre la base de [la] solicitud [consolidada]» y que «así lo confirma el punto 4.1 del [Anuncio] de inicio, en el que claramente se hace referencia a las pruebas procedentes de la solicitud de reconsideración consolidada». Del mismo modo, en el considerando 29 de dicho Reglamento se reitera que «el inicio de la presente reconsideración por expiración no solo se basa en la información recibida en la solicitud de reconsideración original de 21 de junio de 2019, sino también en pruebas complementarias proporcionadas por [la coadyuvante] antes del inicio y que se incluyeron en la solicitud de reconsideración consolidada».
132 Además, en el escrito de contestación y en la dúplica, la Comisión sostuvo constantemente que había llegado a la conclusión de que existían pruebas suficientes de la probabilidad de dumping y de perjuicio sobre la base de la solicitud consolidada y que la solicitud inicial, como tal, no había sido examinada de manera aislada, sino en combinación con cualquier otra prueba de que dispusiera la Comisión, incluidas las aclaraciones adicionales aportadas por la coadyuvante, de manera que «el Reglamento impugnado no abord[aba] la cuestión de si la información facilitada en la solicitud inicial era suficiente para iniciar la reconsideración por expiración».
133 En la vista, la Comisión confirmó que efectivamente había iniciado la reconsideración sobre la base de la solicitud consolidada. Añadió que, en otras investigaciones, la reconsideración se había iniciado sobre la base de una solicitud presentada dentro del plazo legal y de un valor normal calculado.
134 El punto 1 del Anuncio de inicio también hace referencia tanto a la solicitud inicial como a la solicitud consolidada, habiendo aclarado la Comisión que esta última se denominaba «versión pública de la solicitud». En cuanto al punto 4.1 del Anuncio de inicio, este menciona que la coadyuvante proporcionó pruebas suficientes de «la falta de datos fiables sobre los precios en el mercado interior de Rusia […] en el curso de operaciones comerciales normales». Por lo tanto, la suficiencia de las pruebas a que se hace referencia se refiere a la justificación de la utilización de un valor normal calculado en la solicitud inicial, pero no significa en modo alguno que dicha solicitud contuviera suficientes pruebas de que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación del dumping, en el sentido del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base.
135 En consecuencia, de estas consideraciones se desprende explícitamente que el Reglamento impugnado no puede interpretarse en el sentido de que establece que la solicitud inicial contenía suficientes pruebas de que la expiración de las medidas podría conducir a una continuación del dumping. En cambio, del Reglamento impugnado se deduce que, sin las aclaraciones que figuran en la información adicional, presentada por la coadyuvante el 20 de agosto de 2019, la Comisión no habría procedido necesariamente a la apertura de la reconsideración por expiración.
136 Por consiguiente, el Tribunal General considera que la solicitud formulada por la Comisión a la coadyuvante para obtener los precios reales en el mercado nacional ruso correspondientes a todo el año 2018 no puede entenderse en el sentido de que tenía por objeto completar las pruebas presentadas en la solicitud inicial, que se basaban únicamente en los cálculos de los márgenes de dumping establecidos con el valor normal calculado, sino que su finalidad era subsanar la falta de información.
137 Pues bien, como se desprende de los análisis realizados anteriormente, no corresponde a la Comisión solicitar a los productores de la Unión que hayan presentado una solicitud de reconsideración por expiración dentro del plazo legal que subsanen la posible insuficiencia de las pruebas que figuran en dicha solicitud.
138 En efecto, la Comisión dispone del plazo de tres meses anterior a la expiración de las medidas para comprobar la suficiencia de dichas pruebas y puede obtener información complementaria a este respecto, si bien no puede suplir o subsanar la falta de pruebas suficientes en la solicitud presentada dentro del plazo legal ni sustituir por nueva información los elementos de esa solicitud que falten o que presenten cualquier tipo de deficiencia.
139 En cualquier caso, no corresponde al Tribunal General sustituir la apreciación de la Comisión, tal como resulta del Anuncio de inicio y del Reglamento impugnado, relativa a la suficiencia de las pruebas contenidas en la solicitud inicial por la suya propia.
140 En efecto, según la jurisprudencia, el Tribunal General no puede sustituir los motivos invocados durante el procedimiento de investigación y en el Reglamento impugnado por otros motivos invocados por primera vez ante él (véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de septiembre de 2015, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Comisión, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, apartado 22 y jurisprudencia citada, y de 1 de junio de 2017, Changmao Biochemical Engineering/Consejo, T‑442/12, EU:T:2017:372, apartado 153 y jurisprudencia citada). Constituyen motivos invocados por primera vez ante el Tribunal General de esa índole las apreciaciones formuladas por la Comisión sobre el hecho de que la solicitud inicial contenía pruebas suficientes de la probabilidad de continuación del dumping en caso de expiración de las medidas, de modo que podría haber decidido iniciar la reconsideración por expiración sobre esa única base.
141 Por lo tanto, procede estimar las imputaciones de las demandantes basadas en la infracción del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base.
142 Del conjunto de consideraciones anteriores se desprende que procede anular el Reglamento impugnado, sin que sea necesario examinar las demás imputaciones formuladas por las demandantes.
Costas
143 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla a cargar con sus propias costas, así como con las de las demandantes, conforme a las pretensiones formuladas por estas últimas.
144 Con arreglo al artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, la coadyuvante cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta ampliada)
decide:
1) Anular el Reglamento de Ejecución (UE) 2020/2100 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2020, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de nitrato de amonio originario de Rusia tras una reconsideración por expiración de conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (UE) 2016/1036 del Parlamento Europeo y del Consejo.
2) Condenar a la Comisión Europea a cargar con sus propias costas y con las de AO Nevinnomysskiy Azot y AO Novomoskovskaya Aktsionernaya Kompania NAK Azot.
3) Fertilizers Europe cargará con sus propias costas.
Spielmann | Öberg | Mastroianni |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de julio de 2023.
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