TRIBUNALENS DOM (femte avdelningen i utökad sammansättning)
den 5 juli 2023 (*)
”Dumpning – Import av ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland – Slutgiltiga antidumpningstullar – Begäran om en översyn vid giltighetstidens utgång – Artikel 11.2 i förordning (EU) 2016/1036 – Artikel 5.3 och 5.9 i förordning 2016/1036 – Lagstadgad tidsfrist – Tillräcklig bevisning – Kompletteringsförfarande – Uppgifter som lämnats efter det att den lagstadgade tidsfristen löpt ut”
I mål T‑126/21,
AO Nevinnomysskiy Azot, Nevinnomyssk (Ryssland),
AO Novomoskovskaya Aktsionernaya Kompania NAK ”Azot”, Novomoskovsk (Ryssland),
företrädda av advokaterna P. Vander Schueren och T. Martin-Brieu,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av G. Luengo och P. Němečková, båda i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Fertilizers Europe, företrätt av advokaterna B. O’Connor och M. Hommé, avocats,
intervenient,
meddelar
TRIBUNALEN (femte avdelningen i utökad sammansättning),
vid överläggningen sammansatt av ordföranden D. Spielmann samt domarna U. Öberg (referent), R. Mastroianni, M. Brkan och I. Gâlea,
justitiesekreterare: handläggaren I. Kurme,
efter den skriftliga delen av förfarandet
efter förhandlingen den 30 november 2022,
följande
Dom
1 Sökandena, AO Nevinnomysskiy Azot och AO Novomoskovskaya Aktsionernaya Kompania NAK ”Azot”, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat ogiltigförklaring av kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/2100 av den 15 december 2020 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland efter en översyn vid giltighetstidens utgång enligt artikel 11.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1036 (EUT L 425, 2020, s. 21) (nedan kallad den angripna förordningen).
Bakgrund till tvisten
2 Sökandena är tillverkare och exportörer av ammoniumnitrat med verksamhet i Ryssland.
3 Genom rådets förordning (EG) nr 2022/95 av den 16 augusti 1995 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland (EGT L 198, 1995, s. 1) införde Europeiska unionens råd en slutgiltig antidumpningstull på import av ammoniumnitrat med KN-nummer 3102 30 90 och 3102 40 90 med ursprung i Ryssland.
4 Efter en första översyn vid giltighetstidens utgång enligt artikel 11.2 i rådets förordning (EG) nr 384/96 av den 22 december 1995 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EGT L 56, 1996, s. 1) och en första interimsöversyn enligt artikel 11.3 i samma förordning bibehölls en slutgiltig antidumpningstull på export från Ryssland genom rådets förordning (EG) nr 658/2002 av den 15 april 2002 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland (EGT L 102, 2002, s. 1).
5 Efter en andra översyn vid giltighetstidens utgång och en andra partiell interimsöversyn i enlighet med artikel 11.2 och 11.3 i förordning nr 384/96 bibehöll rådet de gällande åtgärderna genom förordning (EG) nr 661/2008 av den 8 juli 2008 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland till följd av en översyn vid giltighetstidens utgång enligt artikel 11.2 och en partiell interimsöversyn enligt artikel 11.3 i förordning (EG) nr 384/96 (EUT L 185, 2008, s. 1).
6 Efter en tredje översyn vid giltighetstidens utgång bibehöll kommissionen de gällande åtgärderna genom kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 999/2014 av den 23 september 2014 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland till följd av en översyn vid giltighetstidens utgång i enlighet med artikel 11.2 i rådets förordning (EG) nr 1225/2009 (EUT L 280, 2014, s. 19).
7 Efter en interimsöversyn och i enlighet med artikel 11.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1036 av den 8 juni 2016 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen (EUT L 176, 2016, s. 21) (nedan kallad grundförordningen), antog kommissionen genomförandeförordning (EU) 2018/1722 av den 14 november 2018 om ändring av genomförandeförordning nr 999/2014 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland till följd av en interimsöversyn i enlighet med artikel 11.3 i förordning 2016/1036 (EUT L 287, 2018, s. 3).
8 Sökandena fortsatte således att omfattas av en antidumpningstull på mellan 28,78 och 32,71 euro per ton beroende på produkttyp, som var tillämplig för hela Ryssland.
9 Den 21 juni 2019 vände sig intervenienten Fertilizers Europe, en europeisk sammanslutning av tillverkare av gödningsmedel, till kommissionen och begärde att den skulle inleda en översyn vid giltighetstidens utgång av dessa tullar på grundval av artikel 11.2 i grundförordningen (nedan kallad den ursprungliga begäran). Detta skedde till följd av offentliggörandet i Europeiska unionens officiella tidning av tillkännagivandet om att giltighetstiden för vissa antidumpningsåtgärder snart kommer att löpa ut (EUT C 53, 2019, s. 3), däribland den tull som anges i punkt 8 ovan.
10 I den ursprungliga begäran gjordes gällande att det fanns bevisning för fortsatt dumpning om åtgärderna skulle upphöra att gälla som grundade sig på en jämförelse mellan exportpriserna och ett konstruerat normalvärde. Intervenienten hade i detta avseende åberopat att det förelåg en särskild marknadssituation i Ryssland, på grund av ett samordnat avtal om prisbegränsningar och den ryska regeringens strategi att fastställa artificiellt låga priser på naturgas, som utgör den huvudsakliga insatsvaran för ammoniumnitrat.
11 Till följd av en begäran från kommissionen inkom intervenienten den 20 augusti 2019 med ytterligare uppgifter (nedan kallade ytterligare uppgifter), vilka integrerades i en konsoliderad version av begäran om översyn vid giltighetstidens utgång (nedan kallad den konsoliderade begäran). De ytterligare uppgifter som lades till i den konsoliderade begäran grundade sig på ett normalvärde baserat på de faktiska priserna på den inhemska ryska marknaden.
12 Den 23 september 2019 offentliggjorde kommissionen ett tillkännagivande om inledande av en översyn vid giltighetstidens utgång av de antidumpningsåtgärder som tillämpas på import av ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland (EUT C 318, 2019, s. 6) (nedan kallat tillkännagivandet om inledande), eftersom den ansåg att det fanns tillräcklig bevisning för att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång och företa en undersökning.
13 Efter undersökningen drog kommissionen slutsatsen att det var sannolikt att dumpningen och skadan skulle återkomma om de gällande antidumpningsåtgärderna för ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland upphörde att gälla. Kommissionen beslutade således, genom att anta den angripna förordningen, att förlänga dessa åtgärder med fem år.
Parternas yrkanden
14 Sökandena har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara den angripna förordningen, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
15 Kommissionen, med stöd av intervenienten, har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Huruvida ytterligare bevisning kan tillåtas
16 Efter det att den skriftliga delen av förfarandet avslutats inkom sökandena vid förhandlingen den 30 november 2022 med ytterligare bevisning i form av en tabell som tillhandahållits av Informations- och analysbyrån Chem-courier, vilken innehåller de månatliga genomsnittspriserna på ammoniumnitrat vid fabriken Acron Novgorod för år 2018 (nedan kallad bilaga G.1).
17 Vid förhandlingen gjorde kommissionen och intervenienten gällande att denna bevisning skulle avvisas. De gjorde gällande att bevisningen ingetts för sent, i den mening som avses i artikel 85.3 i tribunalens rättegångsregler, och att sökandena inte hade motiverat dröjsmålet med att lägga fram denna nya bevisning.
18 Tribunalen erinrar om att regeln avseende utgången frist i artikel 85.3 i rättegångsreglerna inte avser motbevisning och utvidgning av tidigare åberopad bevisning till följd av motpartens motbevisning. Denna bestämmelse rör nämligen åberopande av ny bevisning och ska läsas mot bakgrund av artikel 92.7 i rättegångsreglerna, i vilken det uttryckligen föreskrivs att möjligheterna att åberopa motbevisning och att göra tillägg till bevisuppgiften kvarstår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 1998, Baustahlgewebe/kommissionen, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, punkterna 71 och 72).
19 I förevarande fall kan tabellen över de månatliga genomsnittspriserna på ammoniumnitrat vid fabriken Acron Novgorod för år 2018, vilken återfinns i bilaga G.1, inte avvisas med motiveringen att den ingavs vid förhandlingen i strid med artikel 85.3 i rättegångsreglerna.
20 Denna bevisning syftar till att bemöta kommissionens argument i punkterna 30 och 32 i dess svar på de skriftliga frågor som tribunalen ställde den 25 juli 2022 som en åtgärd för processledning.
21 Genom en åtgärd för processledning av den 25 juli 2022 begärde tribunalen nämligen att kommissionen skulle ange skälen till att det, i samband med beräkningarna av dumpningsmarginalen i den konsoliderade begäran, var motiverat för intervenienten att beakta olika avgångs- och ankomstpunkter, och således olika justeringar av transportkostnaderna, det vill säga fabriken Novomoskovsk Eurochem vid jämförelsen mellan de priser som faktiskt tillämpades på den inhemska ryska marknaden och exportpriserna till Estland, till resten av Europeiska unionen och till Brasilien, och fabriken Acron Novgorod vid jämförelsen av det konstruerade normalvärdet med exportpriserna till Estland, till resten av unionen och till Brasilien.
22 I sitt svar på tribunalens femte skriftliga fråga har kommissionen angett att intervenienten inte rimligen kunde förväntas få uppgifter om såväl kostnaderna som priserna vid samma fabrik i Ryssland. Om så hade varit fallet hade samma avgångspunkt kunnat användas i båda metoderna. Efter att ha angett att fabriken Acron Novgorod låg relativt närmare gränsen till Estland än fabriken Novomoskovsk Eurochem, vilket innebar att den hade lägre transportkostnader, tillade kommissionen bland annat att justeringarna hade gjorts på grundval av bevisning som rimligen stod till intervenientens förfogande.
23 Den ståndpunkt som kommissionen sålunda gett uttryck för framgår inte av tillkännagivandet om inledande, av den angripna förordningen, av svaromålet eller av dupliken, vilket innebär att sökandena fick kännedom om denna ståndpunkt först i samband med kommissionens svar på de skriftliga frågor som tribunalen ställde som en åtgärd för processledning.
24 Sökandenas avsikt med att inge bilaga G.1 var att motbevisa kommissionens påstående och att visa att det är felaktigt att påstå att intervenienten inte kunde erhålla uppgifter om kostnaderna och priserna för samma fabrik i Ryssland, inbegripet för Acron Novgorod. De har gjort gällande att Chem-courier, som av kommissionen och intervenienten anses vara en oberoende expertkälla, upprättar sådana prislistor för varje fabrik för ammoniumnitrat och sammanställer i detta syfte tabellen över de månatliga genomsnittspriserna för ammoniumnitrat vid Acron Novgorod-fabriken för år 2018.
25 Bilaga G.1, som sökandena lade fram vid förhandlingen, ska således anses utgöra motbevisning, och preklusionsregeln i artikel 85.3 i rättegångsreglerna är inte tillämplig, vilket innebär att bevisningen kan tillåtas.
Prövning i sak
26 Till stöd för sin talan har sökandena åberopat en enda grund, nämligen att kommissionen har åsidosatt artikel 11.2 och 11.5 i grundförordningen samt artikel 5.3 i grundförordningen, i och med att den felaktigt inledde en översyn vid giltighetstidens utgång, trots att det saknades tillräcklig bevisning för detta.
27 För det första anser sökandena att kommissionen endast borde ha lagt den ursprungliga begäran till grund för sin bedömning av huruvida det lagts fram tillräcklig bevisning för att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång och inte de ytterligare uppgifterna, vilka enligt dem ändrade nämnda begäran i sak. Kommissionen borde även ha prövat riktigheten och tillförlitligheten hos den bevisning som intervenienten lade fram i den ursprungliga begäran. För det andra har de gjort gällande att den ursprungliga begäran inte innehöll tillräcklig bevisning för att det var sannolikt att dumpningen skulle fortsätta om åtgärderna upphörde att gälla. För det tredje har sökandena hävdat att kommissionen under alla omständigheter gjorde en felaktig bedömning när den fann att den konsoliderade begäran innehöll tillräcklig bevisning för en sådan sannolikhet.
28 Tribunalen behandlar först sökandenas argument avseende huruvida bevisningen i den ursprungliga begäran var tillräcklig mot bakgrund av de rättsliga kriterier som är tillämpliga på en begäran om översyn vid giltighetstidens utgång som lämnats in av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning, med stöd av artikel 11.2 i grundförordningen.
Inledande anmärkningar om tribunalens prövning och de principer som styr tolkningen av grundförordningen
29 Det framgår av domstolens fasta praxis att unionsinstitutionerna på området för den gemensamma handelspolitiken och särskilt i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder, förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning med hänsyn till de komplicerade ekonomiska och politiska situationer som de ska bedöma och att domstolsprövningen av en sådan bedömning följaktligen ska begränsas till en kontroll av att handläggningsreglerna har respekterats, att de faktiska omständigheter som lagts till grund för den är riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart felaktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punkterna 35 och 36 och där angiven rättspraxis).
30 I detta sammanhang utgör tribunalens prövning av den bevisning som ligger till grund för unionsinstitutionernas konstateranden inte en ny bedömning av omständigheterna som ersätter institutionernas bedömning. Denna prövning inkräktar inte på det stora utrymme för skönsmässig bedömning som dessa institutioner förfogar över på det handelspolitiska området, utan syftar endast till att kontrollera huruvida bevisningen ger stöd för de slutsatser som institutionerna har dragit. Det ankommer således på tribunalen att pröva inte bara huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som har dragits (dom av den 14 december 2017, EBMA/Giant (China), C‑61/16 P, EU:C:2017:968, punkt 69 och där angiven rättspraxis, och dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
31 När det gäller rättsfrågor ska tribunalen däremot företa en fullständig prövning, vilket innefattar att tolka rättsliga bestämmelser på grundval av objektiva omständigheter samt att kontrollera huruvida villkoren för att tillämpa en sådan bestämmelse är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 1985, Remia m.fl./kommissionen, 42/84, EU:C:1985:327, punkt 34, och dom av den 9 november 2022, Kambodja och CRF/kommissionen, T‑246/19, EU:T:2022:694, punkt 45).
32 De internationella avtal som unionen har ingått har företräde framför unionens sekundärrätt och den senare ska så långt som möjligt tolkas i enlighet med dessa avtal (se dom av den 20 januari 2022, kommissionen/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punkt 31 och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
33 Det följer av domstolens fasta praxis att det, för det fall unionen har avsett att fullgöra en särskild förpliktelse som den åtagit sig inom ramen för Världshandelsorganisationen (WTO), eller för det fall en unionsrättsakt uttryckligen hänvisar till vissa bestämmelser i WTO-avtalen, åvilar unionsdomstolen att pröva lagenligheten av den berörda unionsrättsakten med hänsyn till WTO:s regler (dom av den 23 november 1999, Portugal/rådet, C‑149/96, EU:C:1999:574, punkt 49, dom av den 9 januari 2003, Petrotub och Republica/rådet, C‑76/00 P, EU:C:2003:4, punkt 54, och dom av den 27 september 2007, Ikea Wholesale, C‑351/04, EU:C:2007:547, punkt 30). Detta innebär att hänsyn ska tas till den tolkning av de olika bestämmelserna i detta avtal som WTO:s tvistlösningsorgan har antagit (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 januari 2022, kommissionen/Hubei Xinyegang Special Tube, C‑891/19 P, EU:C:2022:38, punkterna 32 och 33 samt där angiven rättspraxis, och dom av den 28 april 2022, Yieh United Steel/kommissionen, C‑79/20 P, EU:C:2022:305, punkt 102 och där angiven rättspraxis).
34 Det framgår sålunda av skälen 2 och 3 i grundförordningen att förordningen bland annat syftar till att i möjligaste mån införliva bestämmelserna i avtalet om tillämpning av artikel VI i Allmänna tull- och handelsavtalet 1994 (EGT L 336, 1994, s. 103) (nedan kallat antidumpningsavtalet) med unionsrätten. Bland dessa bestämmelser återfinns särskilt bestämmelser om antidumpningsåtgärdernas varaktighet och översyn av antidumpningsåtgärder, för att säkerställa en korrekt och öppen tillämpning av dessa regler. I skäl 4 i grundförordningen tilläggs att det vid tillämpningen av 1994 års antidumpningsavtal är av väsentlig betydelse att unionen tar hänsyn till hur dessa regler tolkas av unionens viktigaste handelspartner, för att upprätthålla jämvikten mellan de rättigheter och förpliktelser som fastställs i Allmänna tull- och handelsavtalet (Gatt).
35 Mer specifikt avsåg unionen genom artikel 11.2 i grundförordningen att fullgöra sina särskilda förpliktelser enligt artikel 11.3 i antidumpningsavtalet (se dom av den 24 september 2008, Reliance Industries/rådet och kommissionen, T‑45/06, EU:T:2008:398, punkt 90 och där angiven rättspraxis).
36 Vidare utgör artikel 5 i grundförordningen ett införlivande i unionsrätten av artiklarna 5.1–5.9 och 6.1.3 i antidumpningsavtalet, och den ska i möjligaste mån tolkas mot bakgrund av de artiklarna och mot bakgrund av hur de tolkats av WTO:s tvistlösningsorgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 2017, Viraj Profiles/rådet, T‑67/14, ej publicerad, EU:T:2017:481, punkt 90, och dom av den 15 december 2016, Gul Ahmed Textile Mills/rådet, T‑199/04 RENV, ej publicerad, EU:T:2016:740, punkt 90).
37 Det är mot bakgrund av dessa principer som det ska prövas huruvida kommissionen inledde översynen i enlighet med de rättsliga kriterier som gäller för en begäran om översyn vid giltighetstidens utgång, inlämnad av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning på grundval av artikel 11.2 i grundförordningen.
Huruvida bevisningen i den ursprungliga begäran är tillräcklig med hänsyn till de rättsliga kriterier som gäller för en begäran om översyn vid giltighetstidens utgång
38 Enligt sökandena följer det av artikel 11.2 fjärde stycket i grundförordningen, jämförd med andra stycket i samma artikel, att frågan huruvida bevisningen är tillräcklig för att fastställa att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer ska bedömas i förhållande till bevisningen i den begäran om översyn som ingetts ”senast tre månader innan femårsperioden löper ut” och antidumpningsåtgärderna upphör att gälla (nedan kallad den lagstadgade tidsfristen).
39 En konsoliderad version av en begäran om översyn vid giltighetstidens utgång, som lämnats in efter den lagstadgade tidsfristen och under de tre månader som föregår utgången av femårsperioden, utgör enligt sökandena inte någon giltig grund. Det finns nämligen inte någon bestämmelse i grundförordningen som tillåter att ny bevisning läggs fram efter den lagstadgade tidsfristen för att åtgärda eller avhjälpa den brist på tillräcklig bevisning som förelåg vid den tidpunkt då begäran om översyn lämnades in inom tidsfristen.
40 Beslutet att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång kan således inte motiveras med nya argument eller bevis som inte förelåg vid den tidpunkt då begäran om översyn lämnades in inom den lagstadgade tidsfristen. Endast förtydliganden och klargöranden som gör det möjligt att förstå eller korrigera bevis som redan lagts fram inom tidsfristen, eller för att styrka att de är tillräckliga, kan begäras eller lämnas in under de tre månader som föregår utgången av femårsperioden.
41 Enligt sökandena ska det i detta hänseende göras åtskillnad mellan inledandet av en ursprunglig undersökning, vilket bland annat regleras i artikel 5.9 i grundförordningen och vilket inte är underkastad någon tidsfrist inom vilken ett klagomål som innehåller tillräcklig bevisning ska inges, och inledandet av en översyn vid giltighetstidens utgång med stöd av artikel 11.2 i grundförordningen, vilket kräver att en begäran om översyn som innehåller tillräcklig bevisning inges inom den lagstadgade tidsfristen. Tillämpningen av artikel 5.9 i nämnda förordning på förfaranden för översyn vid giltighetstidens utgång är dessutom utesluten enligt artikel 11.5 i samma förordning.
42 Sökandena har tillagt att artikel 5.3 i grundförordningen, enligt artikel 11.5 i samma förordning, är tillämplig på översyner vid giltighetstidens utgång, vilket innebär att kommissionen är skyldig att pröva riktigheten och tillförlitligheten hos bevisningen i den ursprungliga begäran.
43 Sökandena har däremot även gjort gällande att det av WTO:s rättspraxis framgår att kommissionen inte kan åberopa det kriterium för att inleda en ursprunglig undersökning som anges i artikel 5.3 i antidumpningsavtalet för att beakta ytterligare uppgifter som lämnats in efter utgången av den lagstadgade tidsfristen, eftersom den inte är tillämpligt på en översyn vid giltighetstidens utgång.
44 En sådan tolkning av artikel 11.2 i grundförordningen stöds, enligt sökandena, av Europeiska ombudsmannens beslut av den 17 mars 2016 om avslutande av undersökningen av klagomål 577/2014/MDC angående kommissionens beslut, i enlighet med förordning nr 1225/2009, att neka tillgång till en begäran om översyn vid giltighetstidens utgång av de antidumpningsåtgärder som tillämpas på import av ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland (nedan kallat ombudsmannens beslut avseende klagomål 577/2014/MDC).
45 Sökandena har anfört att det i förevarande fall endast var den ursprungliga begäran som ingavs inom den lagstadgade tidsfristen och den enda bevisning som avsåg sannolikheten för att dumpningen skulle fortsätta om de åtgärder som angavs i nämnda begäran upphörde att gälla avsåg beräkningarna av dumpningsmarginalen på grundval av ett konstruerat normalvärde.
46 Genom de ytterligare uppgifter som lämnades den 20 augusti 2019, det vill säga nästan två månader efter utgången av den lagstadgade tidsfristen, och som ingick i den konsoliderade begäran, fastställdes däremot en dumpningsmarginal grundad på de faktiska inhemska priserna i Ryssland. Det rör sig således om ny bevisning – reglerad av andra rättsliga bestämmelser och grundad på en annan beräkningsmetod – som ändrade innehållet i den bevisning som ingick i den ursprungliga begäran, vilket innebär att kommissionen inte kunde beakta den.
47 Bristen på tillräcklig bevisning i den ursprungliga begäran framgår för övrigt av skäl 23 i den angripna förordningen, i vilket det anges att det, utan de klargöranden som intervenienten lämnade efter utgången av den lagstadgade tidsfristen, inte hade funnits tillräcklig bevisning för att motivera inledandet av översynen vid giltighetstidens utgång.
48 Sökandena menar därför att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig bedömning när den, såsom bland annat framgår av skäl 20 i den angripna förordningen, angav att det var irrelevant att den ursprungliga begäran om översyn hade kompletterats med normalvärden som beräknats på grundval av tillgänglig information om faktiska inhemska priser i Ryssland, och när den beslutade att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång ”på grundval av den konsoliderade begäran om översyn”, som innehöll ny bevisning som lagts fram efter utgången av den lagstadgade tidsfristen. Kommissionen åsidosatte således artikel 11.2 i grundförordningen när den beslutade att inleda nämnda översynsförfarande trots att det saknades tillräckliga bevis för att det var sannolikt att dumpningen skulle fortsätta.
49 Kommissionen har gjort gällande att det inte finns någon bestämmelse i grundförordningen som begränsar kommissionens analys till de uppgifter som anges i begäran om översyn såsom den ingetts inom den lagstadgade tidsfristen. Villkoret om tillräcklig bevisning ska vara uppfyllt först när beslutet om att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång fattas. Det krävs dessutom inte heller att fortsatt dumpning redan har styrkts.
50 Det förfarande som fastställs i artikel 11.2 i grundförordningen är, enligt kommissionen, en dynamisk process. I förekommande fall kan en konsoliderad version av begäran om översyn, som lämnas in under de tre månader som föregår utgången av den femårsperioden efter vilken antidumpningsåtgärderna upphör att gälla, innebära att den begäran om översyn som lämnats in inom den lagstadgade tidsfristen kompletteras eller förtydligas genom att unionsproducenterna på eget initiativ eller efter skriftväxling med kommissionen lämnar ytterligare uppgifter och klargöranden. Denna konsoliderade version kan varken ersätta den begäran om översyn som ingetts inom den lagstadgade tidsfristen eller ändra dess innehåll, och kan inte utgöra en ny begäran.
51 Punkterna 3 och 9 i artikel 5 i grundförordningen, som reglerar inledandet av den ursprungliga antidumpningsundersökningen, är enligt artikel 11.5 i nämnda förordning tillämpliga på inledandet av översyner vid giltighetstidens utgång. De utgör stöd för tolkningen att det är vid den tidpunkt då kommissionen fattar beslutet att inleda sådana översyner som den ska motivera att det finns tillräcklig bevisning för att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att den skadevållande dumpningen fortsätter eller återkommer och för att kommissionen kan inhämta ytterligare uppgifter i detta syfte.
52 Även om kontrollen av riktigheten och tillförlitligheten av bevisningen i en begäran om översyn, i den mening som avses i artikel 5.3 i grundförordningen, är ett sätt att fastställa huruvida bevisningen är tillräcklig, avser det rättsliga kriterium som ska tillämpas, när det gäller att avgöra om en översyn ska inledas, däremot endast bevisningens ”tillräcklighet” vid tidpunkten för inledandet av översynen, och inte bevisningens tillförlitlighet och riktighet.
53 Enligt kommissionen skulle varje annan tolkning begränsa dess möjlighet att pröva huruvida bevisningen är tillräcklig, vilket bekräftas av ombudsmannens beslut avseende klagomål 577/2014/MDC, vilket sökandena har hänvisat till.
54 Kommissionen har i sitt skriftliga yttrande tillagt att skillnaderna mellan de bestämmelser som är tillämpliga på ursprungliga undersökningar och de som är tillämpliga på översyner vid giltighetstidens utgång, inbegripet tidsfristerna, inte innebär att bristen på tillräcklig bevisning i den ursprungliga begäran om översyn inte kan rättas till genom efterföljande frågor från kommissionen i samband med nämnda översyner.
55 I förevarande fall prövades den ursprungliga begäran inte isolerat, utan tillsammans med de ytterligare uppgifter som lämnades under de tre månader som föregick utgången av femårsperioden och som angavs i den konsoliderade begäran.
56 Beräkningarna av dumpningsmarginalen på grundval av de faktiska priserna på den ryska inhemska marknaden, vilka angavs i den konsoliderade begäran, stödde och kompletterade den huvudsakliga bevisningen avseende en jämförelse mellan det konstruerade normalvärdet och de exportpriser som angavs i den ursprungliga begäran, utan att i sak ändra påståendena i den ursprungliga begäran.
57 Kommissionen anser dessutom att sökandena har gjort en felaktig tolkning av punkt 23 i den angripna förordningen, i vilket det tydligt anges att översynen inleddes på grundval av såväl den ursprungliga begäran som de ytterligare uppgifterna och inte behandlade frågan huruvida de uppgifter som lämnats i den ursprungliga begäran om översyn var tillräckliga för att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång.
58 Kommissionen begick således inte något fel när den, vid tidpunkten för beslutet att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång, grundade sig på den konsoliderade begäran om översyn för att anse att den förfogade över tillräcklig bevisning i detta hänseende.
59 Intervenienten har i huvudsak hänvisat till kommissionens argument.
60 Tribunalen kommer i förevarande mål att pröva sökandenas invändningar avseende, för det första, åsidosättandet av de rättsliga kriterier som är tillämpliga på innehållet i en begäran om översyn vid giltighetstidens utgång, vilken ingetts inom den lagstadgade tidsfristen och, för det andra, huruvida bevisningen i den ursprungliga begäran om översyn är tillräcklig och vilken typ av ytterligare uppgifter som avses.
– De rättsliga kriterier som är tillämpliga på innehållet i en begäran om översyn
61 Enligt artikel 11.1 i grundförordningen ska en antidumpningsåtgärd vara i kraft endast så länge och i den utsträckning som krävs för att motverka den dumpning som vållar skada.
62 I artikel 11.2 första stycket i grundförordningen föreskrivs att en antidumpningsåtgärd skall upphöra att gälla fem år efter det att den infördes eller fem år från den dag då den senaste översynen av såväl dumpning som skada avslutades, om det inte vid en översyn konstateras att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer. En sådan översyn vid giltighetstidens utgång ska inledas på kommissionens initiativ eller på begäran av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning och åtgärden ska fortsätta att gälla i avvaktan på resultatet av den översynen.
63 I artikel 11.2 andra stycket preciseras att en översyn vid giltighetstidens utgång ska inledas om begäran innehåller tillräckliga bevis för att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer. Enligt fjärde stycket i nämnda artikel har unionsproducenterna rätt att inge en begäran om översyn i enlighet med andra stycket senast tre månader innan femårsperioden löper ut.
64 Såsom framgår av den rättspraxis som anges i punkt 31 ovan ska tribunalen göra en fullständig prövning av hur bestämmelserna i artikel 11.2 andra och fjärde styckena i grundförordningen ska tolkas och av huruvida villkoren för deras tillämpning är uppfyllda.
65 För det första följer det av en bokstavstolkning av artikel 11.2 i grundförordningen att den begäran om översyn som ska lämnas in av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning senast tre månader före utgången av den femårsperiod efter vilken antidumpningsåtgärderna upphör att gälla redan måste innehålla tillräcklig bevisning för att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer.
66 I artikel 11.2 fjärde stycket i grundförordningen, som föreskriver den lagstadgade tidsfristen inom vilken begäran om översyn ska lämnas in av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning, hänvisas det nämligen uttryckligen till andra stycket, som anger de villkor som innehållet i en begäran ska uppfylla för att en översyn ska kunna inledas.
67 Eftersom det framgår av ordalydelsen i artikel 11.2 fjärde stycket i grundförordningen att en begäran om översyn som lämnas in av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning senast tre månader före utgången av femårsperioden måste överensstämma med andra stycket, måste den således senast vid den tidpunkten innehålla tillräcklig bevisning för att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer, för att motivera att översynen inleds.
68 En sådan tolkning av artikel 11.2 andra och fjärde styckena i grundförordningen antogs även av ombudsmannen i dennes beslut avseende klagomål 577/2014/MDC, vilket avsåg en berörd parts rätt att få tillgång till den ursprungliga versionen av en begäran om översyn som ingetts inom den lagstadgade tidsfristen, såsom sökandena med rätta har påpekat. I detta beslut påpekade ombudsmannen med rätta att ingivandet, inom den lagstadgade tidsfristen, av en begäran som innehåller tillräcklig bevisning för att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer var de två kumulativa villkoren för att företa en översyn vid giltighetstidens utgång. Tillgång till den version av en begäran om översyn som lämnats in inom den lagstadgade tidsfristen ger således berörda parter möjlighet att kontrollera huruvida villkoren i denna artikel var uppfyllda i detta skede av förfarandet.
69 Syftet med artikel 11.2 andra och fjärde styckena i grundförordningen, nämligen att säkerställa att den bevisning som lämnas till kommissionen inom den lagstadgade tidsfristen är tillräcklig för att fastställa att det är sannolikt att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer om åtgärderna upphör att gälla, kan inte uppnås om dessa bestämmelser tolkas så, att unionsproducenterna förfogar över ytterligare tre månader efter utgången av den lagstadgade tidsfristen för att uppfylla detta villkor.
70 Införandet av fristen på tre månader före utgången av den femårsperiod efter vilken antidumpningsåtgärderna upphör att gälla bidrar således till att säkerställa rättssäkerheten genom att göra det möjligt för marknadsaktörerna att i god tid få kännedom om huruvida antidumpningsåtgärderna kan bibehållas, vilket kommissionen bekräftade vid förhandlingen. Den ger även kommissionen en lämplig tidsfrist för att bedöma bevisningen i en begäran om översyn som lämnats in inom den lagstadgade tidsfristen av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning och försäkra sig om att denna bevisning är tillräcklig och relevant, för att undvika att en antidumpningsåtgärd på ett otillbörligt sätt bibehålls längre än den föreskrivna tiden.
71 För det andra har unionsproducenterna, såsom parterna är överens om, möjlighet att efter den lagstadgade tidsfristen och under den tidsfrist på tre månader som föregår utgången av femårsperioden lämna ytterligare uppgifter på grundval av artikel 11.2 i grundförordningen. Såsom parterna har medgett kan sådan bevisning inte utgöra nya argument, och den kan inte heller ersätta den begäran om översyn som lämnats in inom den lagstadgade tidsfristen eller kompensera för att bevisningen däri är otillräcklig. Även om kommissionen i dupliken gjorde gällande att skillnaderna mellan de bestämmelser som är tillämpliga på ursprungliga undersökningar och de som är tillämpliga på översyner vid giltighetstidens utgång inte innebär att bristen på tillräcklig bevisning i den ursprungliga begäran inte kan rättas till under dessa översyner genom efterföljande frågor från kommissionen, drog den nämligen tillbaka detta påstående vid förhandlingen.
72 Såsom framgår av punkt 70 ovan ger den tremånadersfrist som föregår utgången av antidumpningsåtgärderna kommissionen möjlighet att bedöma bevisningen i begäran om översyn, såsom den lämnats in inom den lagstadgade tidsfristen, och att kontrollera huruvida bevisningen är tillräcklig och relevant, innan den beslutar om en översyn ska inledas eller inte. För detta ändamål kan kommissionen ta emot eller begära ytterligare klargöranden under de tre månader som föregår utgången av femårsperioden, vilket leder till en konsoliderad version av begäran.
73 Även om kommissionen får beakta de ytterligare uppgifter som lämnas av en unionsproducent för att motivera inledandet av en översyn till följd av en begäran om översyn som lämnats in av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning, kan dessa endast komplettera eller utgöra stöd för den tillräckliga bevisning som lämnats inom den föreskrivna tidsfristen. De kan däremot inte utgöra nya argument eller bevis eller kompensera för att den bevisning som finns i nämnda begäran är otillräcklig, vilket ska bedömas i förhållande till den bevisning som ingetts inom den lagstadgade tidsfristen.
74 Såsom kommissionen medgav vid förhandlingen kan det förhållandet att den bevisning som lagts fram av unionsproducenterna inom den lagstadgade tidsfristen är otillräcklig inte rättas till genom att kommissionen begär in kompletterande information från dessa producenter under den tremånadersperiod som föregår utgången av femårsperioden.
75 Den avgörande frågan avser således såväl vilka uppgifter kommissionen använde sig av när den inledde en översyn på grundval av en begäran som ingetts av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning, som vilken tidpunkt kommissionen mottog dessa uppgifter, och i vilken utsträckning de uppgifter som mottogs inom den lagstadgade tidsfristen utgör tillräcklig bevisning för att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer.
76 Kommissionen gjorde således en felaktig bedömning när den fann att de tre månader som omedelbart föregick utgången av femårsperioden ingick i den frist inom vilken en begäran om översyn som innehöll tillräcklig bevisning kunde lämnas in och att villkoret att bevisningen skulle vara tillräcklig inte behövde vara uppfyllt förrän vid den tidpunkt då beslutet att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång fattades.
77 En sådan motsatt tolkning skulle medföra att artikel 11.2 i grundförordningen saknade mening, eftersom den rättsliga skyldighet som föreskrivs däri skulle bli verkningslös, och den skulle strida mot syftet med översynsförfarandet, nämligen att kräva att en begäran som inges av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning senast tre månader före utgången av femårsperioden ska uppfylla det beviskrav som uppställs i andra stycket i denna bestämmelse, enligt vilket begäran ska innehålla tillräckliga bevis för att det är sannolikt att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer om åtgärderna upphör att gälla.
78 Denna slutsats påverkas inte av kommissionens hänvisning till artikel 11.5 i grundförordningen.
79 Av artikel 11.5 första stycket i grundförordningen framgår nämligen att de relevanta bestämmelserna i denna förordning beträffande förfaranden för och utförandet av undersökningar, med undantag för dem som avser tidsfrister, ska gälla för varje översyn som utförs i enlighet med bland annat punkt 2 i nämnda artikel.
80 Även om denna artikel inte uttryckligen hänvisar till de relevanta bestämmelser som avses i förevarande fall, har det redan slagits fast att artikel 11.5 i grundförordningen inte innebär att samtliga bestämmelser rörande förfaranden för och utförandet av undersökningar som är tillämpliga inom ramen för den ursprungliga undersökningen ska tillämpas i översynsförfaranden. Artikel 11.5 i grundförordningen villkorar tillämpningen av dessa bestämmelser i översynsförfaranden med ett krav på att de är relevanta (dom av den 11 september 2018, Foshan Lihua Ceramic/kommissionen, T‑654/16, EU:T:2018:525, punkt 37).
81 Ett översynsförfarande skiljer sig således från den ursprungliga undersökningen, vilken regleras av andra bestämmelser i grundförordningen. Domstolen har i enlighet med detta redan slagit fast att en del av de bestämmelser som reglerar den ursprungliga undersökningen inte är tillämpliga på översynsförfarandet, med hänsyn till den allmänna systematiken i och syftet med det system som inrättats genom grundförordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 februari 2010, Hoesch Metals and Alloys, C‑373/08, EU:C:2010:68, punkt 77).
82 Tribunalen erinrar om att det i artikel 5.9 i grundförordningen föreskrivs att kommissionen, om det är uppenbart att bevisningen är tillräcklig för att motivera att ett förfarande inleds, ska inleda förfarandet inom 45 dagar efter den dag klagomålet ingavs och offentliggöra ett tillkännagivande om detta i Europeiska unionens officiella tidning. Om tillräckliga bevis inte har lagts fram, ska klaganden informeras om detta inom 45 dagar efter det att klagomålet lämnades in till kommissionen. Kommissionen ska, normalt inom 21 dagar från den dag då den mottog klagomålet, tillhandahålla medlemsstaterna information om sin analys av klagomålet.
83 Uttrycket ”[o]m det är uppenbart att bevisningen är tillräcklig för att motivera att ett förfarande inleds”, som inleder artikel 5.9 i grundförordningen, kan inte läsas fristående från resten av denna bestämmelse. Av bestämmelsens ordalydelse framgår det klart att den syftar till att precisera de tidsfrister inom vilka kommissionen ska inleda det ursprungliga undersökningsförfarandet från och med den dag då ett klagomål lämnades in, underrätta klaganden om att en undersökning inte kommer att genomföras eller tillhandahålla medlemsstaterna information om sin analys av klagomålet.
84 Det framgår emellertid uttryckligen av ordalydelsen i artikel 11.5 första stycket i grundförordningen att övriga bestämmelser i denna förordning som avser tidsfrister inte är tillämpliga på översyner vid giltighetstidens utgång.
85 Eftersom artikel 5.9 i grundförordningen är en bestämmelse som rör tidsfrister avseende ursprungliga antidumpningsundersökningar, kan den inte tillämpas på förfaranden för översyn vid giltighetstidens utgång i enlighet med artikel 11.5 i nämnda förordning, såsom sökandena med rätta har gjort gällande.
86 Dessutom anges det i artikel 5.3 i grundförordningen att [k]ommissionen i möjligaste mån ska pröva riktigheten och tillförlitligheten hos den bevisning som framläggs i klagomålet för att fastställa om den är tillräcklig för att motivera att en undersökning inleds”.
87 Tribunalen påpekar i detta hänseende att artikel 5.3 i grundförordningen endast avser kommissionens prövning av riktigheten och tillförlitligheten hos den bevisning som framläggs i ett klagomål för att fastställa om den är tillräcklig för att motivera att en ursprunglig undersökning inleds. Artikel 5.3 kan inte motivera att kommissionen på eget initiativ inleder ett kompletteringsförfarande när den bevisning som lämnats in inom den lagstadgade tidsfristen i en begäran om översyn vid giltighetstidens utgång av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning inte är tillräcklig för att fastställa att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer.
88 Det är riktigt, som kommissionen med rätta har påpekat, att domstolen har angett att det för att inleda en undersökning alltid krävs att det finns tillräcklig bevisning för att det föreligger dumpning och därav följande skada, oberoende av om det är fråga om att inleda ett antidumpningsförfarande eller i samband med en översyn av en förordning om inrättande av antidumpningstullar (dom av den 7 december 1993, Rima Eletrometalurgia/rådet, C‑216/91, EU:C:1993:912, punkt 16).
89 Denna rättspraxis utvecklades emellertid på grundval av rådets förordning (EEG) nr 2423/88 av den 11 juli 1988 om skydd mot dumpad eller subventionerad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska ekonomiska gemenskapen (EGT L 209, 1988, s. 1), i vilken bestämmelsen om inledandet av en översyn uttryckligen hänvisade till artikeln om inledandet av en ursprunglig undersökning.
90 Artikel 14.2 i förordning nr 2423/88, som i sin helhet behandlade översynsförfarandet, hänvisade nämligen, vad gäller undersökningens gång, till artikel 7 i nämnda förordning, vilken var tillämplig vid en ursprunglig undersökning. Genom denna uttryckliga hänvisning gav gemenskapslagstiftaren uttryckt för att att samma regler skulle följas beträffande en ”ursprunglig” undersökning och en ”översyn” (förslag till avgörande av generaladvokaten Léger i målet kommissionen/NTN och Koyo Seiko, C‑245/95 P, EU:C:1997:400, punkt 81).
91 Förordning nr 2423/88 ersattes emellertid av rådets förordning (EG) nr 3283/94 av den 22 december 1994 om skydd mot dumpad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska gemenskapen (EGT L 349, 1994, s. 1), i vilken de aktuella bestämmelsernas lydelse ändrades, för att därefter bibehållas i oförändrat skick fram till den nuvarande versionen av artiklarna 5 och 11 i grundförordningen, vilka inte längre innehåller en sådan uttrycklig hänvisning.
92 Det finns inget i artikel 5.3 i grundförordningen som tyder på att de kriterier för bevisning som anges i den artikeln är tillämpliga på andra förfaranden än inledande av ursprungliga antidumpningsundersökningar eller att de kriterier som anges i den artikeln även kan tillämpas på undersökningar avseende översyn vid giltighetstidens utgång till följd av att en begäran om översyn lämnats in av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning.
93 Kommissionen har även gjort en felaktig tolkning av WTO-organens rapporter om tolkningen av artikel 5.3 i antidumpningsavtalet, vars lydelse överensstämmer med lydelsen av artikel 5.3 i grundförordningen, när den anger att det av dessa rapporter framgår att bedömningen av huruvida bevisningen är tillräcklig ska göras vid den tidpunkt då den fattar beslut om att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång och att den kan beakta ytterligare uppgifter som lämnats efter utgången av den lagstadgade tidsfristen.
94 Den analys som gjordes i rapporten från panelen ”Pakistan – Antidumpningsåtgärder avseende biaxialt orienterad polypropenfilm med ursprung i Förenade Arabemiraten”, som antogs den 18 januari 2021 (WT/DS 538/R, punkt 7.30), avsåg nämligen tolkningen av artikel 5.3 i antidumpningsavtalet om inledande av en ursprunglig antidumpningsundersökning på grundval av ett klagomål. Vad gäller den analys som gjordes i rapporten från panelen ”Förenta staterna – Översyn vid utgången av giltighetstiden avseende rostskyddsbehandlat stål”, som antogs den 14 augusti 2003 (WT/DS 244/R, punkterna 7.27–7.39 och 7.45), avsåg den de beviskriterier som anges i artiklarna 5.6 och 11.2 i antidumpningsavtalet, vilka avser inledande av en ursprunglig antidumpningsundersökning på myndigheternas initiativ, utan att en skriftlig begäran om detta har framställts av en inhemsk industri eller för dess räkning, respektive översyn av antidumpningsåtgärder på initiativ av myndigheterna eller på begäran av en berörd part. Dessa frågor är emellertid inte föremål för förevarande tvist, vilket innebär att kommissionens och intervenientens argument i detta avseende är verkningslösa.
95 Dessutom angavs det uttryckligen i rapporten från panelen ”Europeiska unionen – Metoder för kostnadsjustering II (Ryssland)”, som antogs den 24 juli 2020 (WT/DS 494/R, punkterna 7.332 och 7.333), att det förhållandet att artikel 11.3 i antidumpningsavtalet inte hänvisar till artikel 5.3 i antidumpningsavtalet ska förstås så, att kriteriet för att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång skiljer sig från kriteriet för att inleda en ursprunglig undersökning och att det kriterium som anges i artikel 5.3 i antidumpningsavtalet inte är tillämpligt på en översyn vid giltighetstidens utgång.
96 Kommissionen har förvisso angett att den har överklagat panelens rapport WT/DS 494/R den 28 augusti 2020, följd av Ryska federationen, som överklagade den 2 september 2020. Eftersom överprövningsorganet för närvarande inte kan pröva dessa överklaganden, eftersom tjänster fortfarande är vakanta inom överprövningsorganet, har kommissionen vid förhandlingen gjort gällande att denna rapport inte har något värde som prejudikat och att det inte är möjligt att finna en rättslig lösning på denna tvist inom en snar framtid.
97 Vid förhandlingen gjorde intervenienten i detta hänseende gällande att det inte var önskvärt för unionsdomstolen att överföra ett utdrag ur ett beslut av ett WTO-organ som sådant och att betrakta det som en tolkning av unionsrätten, bland annat när bestämmelserna har en annan formulering och ett annat syfte.
98 I avsaknad av överprövningsorganets tolkning av bestämmelserna i antidumpningsavtalet, som unionsdomstolen i förekommande fall skulle kunna låta sig inspireras av vid tolkningen av bestämmelser med överensstämmande lydelse i unionsrätten, kan betydelsen av ett beslut av en panel som har överklagats till överprövningsorganet i ett ”rättsligt tomrum” under alla omständigheter endast grunda sig på det övertygande resonemang som ligger till grund för WTO:s tvistlösningsorgans tolkning av dessa bestämmelser.
99 I motsats till vad kommissionen har gjort gällande är det inte möjligt att inleda en ”dynamisk process” som består i att begära nya nödvändiga klargöranden från unionsproducenterna för att uppfylla kravet på ”tillräcklig” bevisning vid tidpunkten för inledandet av översynen vid giltighetstidens utgång.
100 De bestämmelser i unionsrätten som motsvarar de relevanta bestämmelserna i antidumpningsavtalet, det vill säga punkterna 3 och 9 i artikel 5 i grundförordningen, är nämligen inte tillämpliga på översyner vid giltighetstidens utgång till följd av en begäran om översyn som lämnats in av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning på grundval av artikel 11.2 i grundförordningen. Systematiken i och syftet med det system som inrättats genom nämnda förordning utgör hinder för att kommissionen grundar sig på artikel 11.5 i nämnda förordning för att uppfylla skyldigheten att försäkra sig om att en begäran om översyn som lämnats in inom den lagstadgade tidsfristen innehåller tillräckliga bevis för att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer.
101 Den objektiva skillnaden mellan ett översynsförfarande och ett förfarande i samband med en ursprunglig undersökning är att det redan har införts slutgiltiga antidumpningstullar på import som är föremål för ett översynsförfarande och att det med avseende på sådan import i princip har lämnats tillräckliga bevis för att åtgärdernas upphävande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer. När import är föremål för en inledande undersökning är ändamålet med denna däremot just att fastställa förekomst, grad och verkan av en påstådd dumpning (dom av den 27 januari 2005, Europe Chemi-Con (Deutschland)/rådet, C‑422/02 P, EU:C:2005:56, punkt 50, och dom av den 28 april 2015, CHEMK och KF/rådet, T‑169/12, EU:T:2015:231, punkt 60).
102 Vid en översyn vid giltighetstidens utgång till följd av en begäran om översyn som lämnats in av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning ska den gällande antidumpningsåtgärden automatiskt upphöra att gälla, om den bevisning som lämnats in inom den lagstadgade tidsfristen inte är tillräcklig för att fastställa att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen och skadan fortsätter eller återkommer. Om sådana uppgifter däremot är tillräckliga och kommissionen inleder översynen, ska antidumpningstullarna automatiskt bibehållas under undersökningsperioden.
103 Av detta följer att villkoret att bevisningen i en begäran om översyn som lämnats in av unionsproducenter eller för unionsproducenters räkning, i den mening som avses i artikel 11.2 andra stycket i grundförordningen, ska vara tillräcklig är uppfyllt om bevisningen lämnas in senast tre månader före utgången av femårsperioden i enlighet med fjärde stycket i den bestämmelsen.
104 Kommissionen gjorde sig således skyldig till felaktig rättstillämpning när den i skäl 20 i den angripna förordningen angav att det var irrelevant att den ursprungliga begäran hade kompletterats med ytterligare uppgifter och att inledandet av översynen kunde motiveras på grundval av den konsoliderade begäran.
– Huruvida bevisningen i den ursprungliga begäran var tillräcklig och arten av de ytterligare uppgifterna
105 Det framgår av bedömningen ovan att kommissionen i förevarande fall var skyldig att visa att bevisningen i den ursprungliga begäran, som ingavs den 21 juni 2019, var tillräcklig. Kommissionen hade tre månader på sig, det vill säga fram till den 25 september 2019, då antidumpningsåtgärderna skulle ha löpt ut, för att göra detta. När det gäller de ytterligare uppgifter som intervenienten ingav den 20 augusti 2019, efter utgången av den lagstadgade tidsfristen, kunde kommissionen endast beakta dessa i den mån de kompletterade eller bekräftade den tillräckliga bevisning som ingick i den ursprungliga begäran och det inte rörde sig om nya bevis eller nya argument.
106 Det har i detta avseende inte bestritts att bevisningen i den ursprungliga begäran, som låg till grund för påståendena om fortsatt dumpning om åtgärderna skulle upphöra att gälla, grundade sig på ett konstruerat normalvärde, eftersom intervenienten hade åberopat en särskild marknadssituation i Ryssland på grund av ett samordnat avtal om prisbegränsningar och den ryska regeringens strategi att fastställa artificiellt låga priser på naturgas, som är den viktigaste insatsvaran för ammoniumnitrat.
107 Det har inte heller bestritts att bevisningen i de ytterligare uppgifterna i den konsoliderade begäran avsåg ett normalvärde som fastställts på grundval av de faktiska inhemska priserna på den ryska marknaden.
108 Tribunalen påpekar att det finns väsentliga skillnader mellan den bevisning som angavs i den ursprungliga begäran för beräkning av dumpningsmarginalerna och den bevisning som lades fram i de ytterligare uppgifterna.
109 Vad gäller den ursprungliga begäran använde sig intervenienten nämligen av det konstruerade normalvärdet. Intervenienten ansåg att det förelåg en särskild marknadssituation i Ryssland till följd av de reglerade priserna på den inhemska ryska marknaden, vilket innebar att det inte fanns tillförlitliga uppgifter om de inhemska priserna i Ryssland vid normal handel. Till stöd för detta påstående lade intervenienten fram en förteckning över de högsta priser som deklarerades för mineralgödselmedel för jordbrukare, som offentliggjorts den 18 april 2017 och omfattade en fyramånadersperiod år 2017.
110 Intervenienten konstruerade därefter normalvärdet på grundval av tillverkningskostnaderna för ammoniumnitrat i Ryssland och uppskattade sin faktiska kostnad före justeringen av gaspriset till 104,88 amerikanska dollar (USD) per ton eller 6387,19 ryska rubler (RUB) per ton. På grund av de artificiellt låga gaspriserna i Ryssland beaktade intervenienten priserna på den gas som levererades till Waidhaus i Tyskland. Dessa kostnader justerades ytterligare för transportkostnader på 6 euro per ton, försäljnings- och administrationskostnader och andra allmänna kostnader samt en genomsnittlig vinstmarginal på 8 procent och en amerikansk vinstmarginal på 29 procent. Efter justeringar av kostnaderna för gas, försäljnings- och administrationskostnader och andra allmänna kostnader samt vinstmarginaler var det konstruerade normalvärde som intervenienten beaktade för Estland och för övriga delar av unionen 191 euro per ton med tillämpning av en vinstmarginal på 8 procent och 247 euro per ton med tillämpning av en vinstmarginal på 29 procent.
111 Dumpningsmarginalerna beräknades på grundval av en jämförelse mellan de konstruerade normalvärdena och exportpriserna till Estland, till resten av unionen och till Brasilien, med beaktande av genomsnittliga exportpriser på 139 euro per ton för Estland, 152 euro per ton för resten av unionen och 142 eller 143 euro per ton för Brasilien. För unionen med undantag för Estland kom intervenienten fram till en dumpningsmarginal på 39 euro per ton med tillämpning av en vinstmarginal på 8 procent, och på 95 euro per ton med tillämpning av en vinstmarginal på 29 procent. För Estland uppgick resultatet till 52 euro per ton respektive 108 euro per ton.
112 Däremot grundade sig intervenienten i de ytterligare uppgifterna på ett normalvärde som grundade sig på de faktiska priser som tillämpades på den inhemska ryska marknaden. Intervenienten beaktade en förteckning över kommersiella priser för kalenderåret 2018 och det årliga genomsnittet av de kommersiella priserna som upprättats av den oberoende experten Chem-courier. Intervenienten använde ett inhemskt ryskt pris för ammoniumnitrat på 142 euro per ton, eller 10 501 RUB per ton, som justerades för transportkostnader med ett belopp om 25 euro per ton.
113 Dumpningsmarginalen beräknades därefter på grundval av en jämförelse mellan de priser som faktiskt togs ut på den inhemska ryska marknaden och exportpriserna till unionen, med beaktande av ett genomsnittligt exportpris på 133 euro per ton. Intervenienten kom fram till en dumpningsmarginal på 9 euro per ton.
114 Bevisningen i de ytterligare uppgifterna grundar sig således på en annan beräkningsmetod för att fastställa dumpningsmarginalen och grundar sig på andra faktauppgifter än de som fanns i den ursprungliga begäran.
115 Denna bevisning grundar sig dessutom på en annan rättslig grund och avser andra omständigheter.
116 Det framgår av fast rättspraxis att fastställandet av en produkts normalvärde utgör ett av de viktigaste stegen för att fastställa huruvida det eventuellt förekommer dumpning (dom av den 1 oktober 2014, rådet/Alumina, C‑393/13 P, EU:C:2014:2245, punkt 20; se även, dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, punkt 76 och där angiven rättspraxis).
117 Den huvudsakliga metoden för att fastställa detta normalvärde föreskrivs i artikel 2.1 första stycket i grundförordningen, enligt vilken normalvärdet vanligtvis ska grundas på de priser som oberoende kunder i exportlandet har betalat eller ska betala vid normal handel. I andra stycket i denna bestämmelse preciseras att normalvärdet, om exportören i exportlandet inte tillverkar eller säljer en likadan produkt, får fastställas på grundval av andra försäljares eller producenters priser (dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, punkt 77; se även dom av den 14 juli 2021, Interpipe Niko Tube och Interpipe Nizhnedneprovsky Tube Rolling Plant/kommissionen, T‑716/19, EU:T:2021:457, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
118 Denna allmänna princip har företräde vid fastställande av normalvärdet. Domstolen har nämligen redan slagit fast att det både av ordalydelsen och av systematiken i artikel 2.1 första stycket i grundförordningen framgår att det är det pris som faktiskt har betalats eller ska betalas vid normal handel som i princip ska beaktas i första hand vid fastställandet av normalvärdet (se dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, punkt 79 och där angiven rättspraxis).
119 Enligt artikel 2.3 första stycket i grundförordningen kan den allmänna principen i artikel 2.1 i förordningen endast frångås i de fall då det inte förekommer någon försäljning av en likadan produkt vid normal handel eller denna försäljning är otillräcklig, eller om försäljningen på grund av den särskilda marknadssituationen inte möjliggör någon riktig jämförelse. Då ska normalvärdet beräknas på grundval av produktionskostnaden i ursprungslandet jämte ett skäligt belopp för att täcka kostnader samt vinst, det vill säga ett konstruerat normalvärde, eller på grundval av representativa exportpriser. Dessa undantag från metoden för att fastställa normalvärdet på grundval av verkliga priser är uttömmande (se dom av den 1 oktober 2014, rådet/Alumina, C‑393/13 P, EU:C:2014:2245, punkterna 20 och 21 samt där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
120 I artikel 2.1 första och andra styckena och artikel 2.3 första stycket i grundförordningen fastställs således en hierarki mellan de metoder för fastställande av normalvärdet som anges i dessa bestämmelser. Av detta följer att de situationer som täcks av var och en av dessa metoder inte överlappar varandra (dom av den 12 maj 2022, kommissionen/Hansol Paper, C‑260/20 P, EU:C:2022:370, punkt 81).
121 I förevarande fall grundar sig bevisningen i den ursprungliga begäran, avseende ett konstruerat normalvärde, på artikel 2.3 i grundförordningen, i vilken kriterierna för att avvika från metoden för att fastställa normalvärdet och de alternativa metoderna för att beräkna detta värde preciseras. Dessa undantag från metoden för att fastställa normalvärdet på grundval av faktiska priser är uttömmande. De avser dessutom en särskild situation, då intervenienten ansåg att beräkningarna av dumpningsmarginalen inte kunde grunda sig på de kommersiella priser som faktiskt tillämpades i Ryssland.
122 Däremot grundar sig bevisningen i de ytterligare uppgifterna på det normalvärde som grundar sig på den princip som fastställs i artikel 2.1 i grundförordningen.
123 Begreppen normalvärde och konstruerat normalvärde regleras i skilda rättsliga bestämmelser och grundar sig på olika handelsmetoder. Det kan därför inte med framgång göras gällande att användningen av en annan metod för beräkning av normalvärdet i de ytterligare uppgifterna – vilken skiljer sig väsentligt från den som angetts i den ursprungliga begäran och vilken grundar sig på en annan rättslig bestämmelse och en annan princip – kan anses utgöra uppgifter som är avsedda att komplettera eller bekräfta bevisningen i den ursprungliga begäran.
124 Dessutom, och i motsats till vad kommissionen gjorde gällande vid förhandlingen, kan den förteckning över faktiska priser på den inhemska ryska marknaden som tillhandahållits bland de ytterligare uppgifterna inte anses syfta till att komplettera de priser som nämns i den ursprungliga begäran. Den ursprungliga begäran innehöll nämligen inte någon förteckning över de priser som faktiskt tillämpades på den inhemska marknaden i Ryssland under de fyra första månaderna av år 2017, utan en förteckning över de högsta priser som uppgetts för mineralgödselmedel för jordbruksproducenter i Ryssland, vilken offentliggjordes den 18 april 2017. Denna förteckning över högsta priser var dessutom inte avsedd att användas för att fastställa ett normalvärde grundat på faktiska priser, utan låg till grund för intervenientens påståenden om att det förelåg en särskild marknadssituation på grund av den ryska regeringens strategi att fastställa artificiellt låga priser.
125 Att i den konsoliderade begäran inkludera beräkningar av dumpningsmarginaler som grundar sig på de påstådda inhemska ryska priserna utgör således inte enbart ett klargörande av bevisningen i den ursprungliga begäran, vilken grundar sig på ett konstruerat normalvärde. Det rör sig om ny bevisning som väsentligt har ändrat hur dumpningsmarginalerna fastställdes i den ursprungliga begäran och som har ändrat det väsentliga innehållet i den ursprungliga begäran. Eftersom denna nya bevisning ingavs efter utgången av den lagstadgade tidsfristen, kunde kommissionen inte beakta den i samband med att den beslutade att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång till följd av intervenientens begäran om översyn.
126 Kommissionen gjorde sig således skyldig till felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna när den, såsom framgår av skälen 20, 23, 25, 26 och 29 i den angripna förordningen, fann att den kunde grunda sig på den konsoliderade begäran, som innehöll den bevisning som ingick i de ytterligare uppgifterna, för att fastställa att bevisningen var tillräcklig för att motivera inledandet av en översyn vid giltighetstidens utgång.
127 Vid förhandlingen gjorde kommissionen för första gången gällande att det av avsnitten 1 och 4.1 i tillkännagivandet om inledande och av skäl 23 i den angripna förordningen framgår att den ursprungliga begäran i sig innehöll tillräcklig bevisning för att dumpningen sannolikt skulle fortsätta om åtgärderna upphörde att gälla. Kommissionen tillade att den hade kunnat inleda en översyn vid giltighetstidens utgång enbart på grundval av den ursprungliga begäran.
128 Det framgår emellertid inte på något sätt av tillkännagivandet om inledande eller av den angripna förordningen att kommissionen ansåg att den ursprungliga begäran innehöll tillräcklig bevisning för att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära fortsatt dumpning.
129 I skäl 23 i den angripna förordningen anges nämligen uttryckligen att översynen vid giltighetstidens utgång inleddes på grundval av den konsoliderade begäran om översyn och det preciseras att kommissionen ansåg att den ursprungliga begäran ”[m]ed förbehåll för de klargöranden som [intervenienten] inkom med efter kommissionens skrivelse om ofullständigt svar … innehöll tillräcklig bevisning” för att motiverade inledandet av översynen vid giltighetstidens utgång.
130 Ordalydelsen i skäl 23 i den angripna förordningen i andra språkversioner än den franska, såsom den engelska versionen, i vilken uttrycket ”subject to the clarifications provided by the applicants following the deficiency process to supplement its initial request” används, eller den tyska versionen, som anger ”nach Anforderung noch fehlender Informationen”, bekräftar att kommissionen begärde ytterligare uppgifter för att åtgärda de uppgifter som saknades eller var bristfälliga i den ursprungliga begäran.
131 I skäl 25 i den angripna förordningen anges dessutom att det ”[inte råder någon] tvekan om att begäran om översyn inleddes på grundval av den konsoliderade begäran” och att ”[d]etta bekräftas i avsnitt 4.1 [i tillkännagivandet om inledande], där det tydligt hänvisas till bevisning från den konsoliderade begäran om översyn”. På samma sätt bekräftas i skäl 29 i nämnda förordning att ”inledandet av denna översyn vid giltighetstidens utgång … inte enbart [bygger] på de uppgifter som mottogs i den ursprungliga begäran om översyn av den 21 juni 2019 utan också på ytterligare kompletterande bevisning som [intervenienten] lämnade före inledandet av undersökningen och som dessutom ingick i den konsoliderade begäran om översyn”.
132 I svaromålet och dupliken har kommissionen för övrigt kontinuerligt gjort gällande att det var på grundval av den konsoliderade begäran som den drog slutsatsen att det förelåg tillräcklig bevisning för att det var sannolikt att det förelåg dumpning och skada, och att den ursprungliga begäran som sådan inte hade prövats isolerat, utan tillsammans med eventuell annan bevisning som kommissionen förfogade över, inbegripet intervenientens ytterligare klargöranden, så att ”den angripna förordningen inte [rörde] frågan huruvida de uppgifter som lämnats i den ursprungliga begäran var tillräckliga för att inleda en översyn vid giltighetstidens utgång”.
133 Vid förhandlingen bekräftade kommissionen att den faktiskt hade inlett översynen på grundval av den konsoliderade begäran. Kommissionen tillade att översynen i andra undersökningar hade inletts på grundval av en begäran som lämnats in inom den lagstadgade tidsfristen och på grundval av ett konstruerat normalvärde.
134 I avsnitt 1 i tillkännagivandet om inledande nämns också såväl den ursprungliga begäran som den konsoliderade begäran, och kommissionen har preciserat att den senare angavs som ”den offentliga versionen av begäran”. I avsnitt 4.1 i tillkännagivandet om inledande anges att intervenienten har lagt fram ”tillräcklig bevisning för att det saknades tillförlitliga uppgifter om de inhemska priserna i Ryssland … vid normal handel”, vilket innebar att intervenienten konstruerade ett normalvärde. Frågan huruvida den bevisning som det hänvisas till är tillräcklig avser således huruvida det var berättigat att använda ett konstruerat normalvärde i den ursprungliga begäran, men innebär inte på något sätt att nämnda begäran innehöll tillräcklig bevisning för att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen fortsätter i den mening som avses i artikel 11.2 i grundförordningen.
135 Det följer således uttryckligen av dessa överväganden att den angripna förordningen inte kan tolkas så, att den slår fast att den ursprungliga begäran innehöll tillräcklig bevisning för att åtgärdernas upphörande sannolikt skulle innebära att dumpningen fortsätter. Det framgår tvärtom av den angripna förordningen att kommissionen inte nödvändigtvis skulle ha inlett en översyn vid giltighetstidens utgång utan de klargöranden som fanns i de ytterligare uppgifter som intervenienten inkom med den 20 augusti 2019.
136 Tribunalen anser således att kommissionens begäran till intervenienten om att skaffa fram de faktiska priserna på den inhemska ryska marknaden för hela år 2018 inte kan förstås så, att den hade till syfte att komplettera bevisningen i den ursprungliga begäran, eftersom denna bevisning endast grundade sig på beräkningar av dumpningsmarginaler som fastställts med hjälp av ett konstruerat normalvärde, utan att den syftade till att avhjälpa en brist på information.
137 Såsom framgår av de analyser som gjorts ovan ankommer det inte på kommissionen att begära att de unionsproducenter som inom den lagstadgade tidsfristen har ingett en begäran om översyn vid giltighetstidens utgång ska avhjälpa den eventuellt otillräckliga bevisningen i denna begäran.
138 Kommissionen har nämligen tre månader på sig innan åtgärderna löper ut för att försäkra sig om att denna bevisning är tillräcklig och kan erhålla ytterligare uppgifter i detta avseende, utan att för den skull kunna åtgärda eller avhjälpa bristen på tillräcklig bevisning i den begäran som lämnats in inom den lagstadgade tidsfristen, och utan att kunna ersätta saknade eller bristfälliga uppgifter i nämnda begäran med nya uppgifter.
139 Det ankommer under alla omständigheter inte på tribunalen att ersätta kommissionens bedömning av huruvida bevisningen i den ursprungliga begäran är tillräcklig, såsom den framgår av tillkännagivandet om inledande och den angripna förordningen, med sin egen bedömning.
140 Enligt rättspraxis kan tribunalen nämligen inte ersätta de skäl som åberopades under undersökningsförfarandet och i den angripna förordningen med andra skäl som åberopats för första gången inför tribunalen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./kommissionen, C‑398/13 P, EU:C:2015:535, punkt 22 och där angiven rättspraxis, och dom av den 1 juni 2017, Changmao Biochemical Engineering/rådet, T‑442/12, EU:T:2017:372, punkt 153 och där angiven rättspraxis). Kommissionens bedömning att den ursprungliga begäran innehöll tillräcklig bevisning för att det var sannolikt att dumpningen skulle fortsätta om åtgärderna upphörde att gälla, och att den därför skulle ha kunnat besluta att inleda en översyn vid giltighetstidens enbart på denna grund, utgör sådana skäl som åberopats för första gången vid tribunalen.
141 Sökandenas invändning att artikel 11.2 i grundförordningen har åsidosatts ska således godtas.
142 Av det ovan anförda följer att den angripna förordningen ska ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva sökandenas övriga invändningar.
Rättegångskostnader
143 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökandena har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandenas yrkande bifallas.
144 Med tillämpning av artikel 138.3 i rättegångsreglerna ska intervenienten bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2020/2100 av den 15 december 2020 om införande av en slutgiltig antidumpningstull på import av ammoniumnitrat med ursprung i Ryssland efter en översyn vid giltighetstidens utgång enligt artikel 11.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1036 ogiltigförklaras.
2) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader samt ersätta de rättegångskostnaderna som uppkommit för AO Nevinnomysskiy Azot och AO Novomoskovskaya Aktsionernaya Kompania NAK ”Azot”.
3) Fertilizers Europe ska bära sina rättegångskostnader.
Spielmann | Öberg | Mastroianni |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 5 juli 2023.
Underskrifter