SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
de 8 de mayo de 2012 (*)
«Dumping — Importaciones de etanolaminas originarias de Estados Unidos — Derecho antidumping definitivo — Expiración de medidas antidumping — Reconsideración — Probabilidad de continuación o de reaparición del dumping — Artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1225/2009»
En el asunto T‑158/10,
The Dow Chemical Company, con domicilio social en Midland, Michigan (Estados Unidos), representada inicialmente por los Sres. J.‑F. Bellis, R. Luff y V. Hahn, y posteriormente por los Sres. Bellis y Luff, abogados,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. J.‑P. Hix, R. Szostak y B. Driessen, en calidad de agentes, asistidos por el Sr. G. Berrisch, abogado, y la Sra. N. Chesaites, Barrister,
parte demandada,
apoyado por
Comisión Europea, representada inicialmente por los Sres. H. van Vliet y M. França, y posteriormente por el Sr. M. França y la Sra. A. Stobiecka‑Kuik, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso de anulación parcial del Reglamento de Ejecución (UE) nº 54/2010 del Consejo, de 19 de enero de 2010, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de etanolaminas originarias de los Estados Unidos de América (DO L 17, p. 1),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por el Sr. N.J. Forwood, Presidente, y los Sres. F. Dehousse (Ponente) y J. Schwarcz, Jueces;
Secretaria: Sra. J. Weychert, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de septiembre de 2011;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 El 1 de febrero de 1994, el Consejo de la Unión Europea adoptó el Reglamento (CE) nº 229/94, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones en la Comunidad de etanolamina originaria de los Estados Unidos de América y por el que se perciben definitivamente los derechos antidumping provisionales (DO L 28, p. 40).
2 El 20 de julio de 2000, a raíz de una reconsideración en virtud del Reglamento (CE) nº 384/96 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO 1996, L 56, p. 1), en su versión modificada [sustituido por el Reglamento (CE) nº 1225/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO L 343, p. 51; corrección de errores en DO 2010, L 7, p. 22); en lo sucesivo, «Reglamento de base»], y, en particular, en virtud del artículo 11, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 384/96 (actualmente artículo 11, apartados 2 y 3, del Reglamento de base), el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 1603/2000, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de etanolamina originarias de Estados Unidos de América (DO L 185, p. 1). El derecho antidumping respecto de las importaciones procedentes de la demandante, The Dow Chemical Company, fue fijado en 69,40 euros por tonelada.
3 El 23 de octubre de 2006, a raíz de una reconsideración en virtud del artículo 11, apartados 2 y 3, del Reglamento nº 384/96, el Consejo adoptó el Reglamento (CE) nº 1583/2006, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de etanolaminas originarias de los Estados Unidos de América (DO L 294, p. 2), que estaría vigente por un período de dos años. Fijaba el derecho antidumping respecto de las importaciones procedentes de la demandante en 59,25 euros por tonelada.
4 El 18 de marzo de 2008, se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (DO C 71, p. 13) un anuncio de la próxima expiración de las medidas antidumping en vigor.
5 El 25 de julio de 2008, productores que representaban más del 50 % del total de la producción de etanolaminas de la Unión Europea presentaron una solicitud de reconsideración de las medidas antidumping en vigor, al amparo del artículo 11, apartado 2, del Reglamento nº 384/96.
6 El 25 de octubre de 2008, la Comisión de las Comunidades Europeas publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea un anuncio de inicio de una reconsideración por expiración de las medidas antidumping aplicables a las importaciones de etanolaminas originarias de los Estados Unidos de América (DO C 270, p. 26).
7 El 22 de octubre de 2009, la Comisión envió a la demandante un documento de información general y un documento de información específica, en los que señalaba concretamente que las importaciones procedentes de la demandante no habían sido objeto de dumping durante el período de investigación de reconsideración, que se extendía del 1 de octubre de 2007 al 30 de septiembre de 2008 (en lo sucesivo, «período de investigación de reconsideración»). Por otra parte, la Comisión indicaba que el margen de dumping del segundo productor estadounidense, Ineos Oxide LLC (en lo sucesivo, «Ineos»), que cooperó en el procedimiento antidumping, ascendía al 11,9 %. Dicha institución atribuyó el mismo margen de dumping a los productores estadounidenses que no habían cooperado en el procedimiento antidumping. La Comisión concluía considerando que existía un riesgo de reaparición del perjuicio.
8 El 6 de noviembre de 2009, la demandante formuló sus observaciones acerca de los documentos de información que la Comisión le había enviado.
9 El 19 de enero de 2010, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) nº 54/2010, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de etanolaminas originarias de los Estados Unidos de América (DO L 17, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»). El Reglamento impugnado se mantendrá en vigor por un período de dos años. Fija el derecho antidumping respecto de las importaciones procedentes de la demandante en 59,25 euros por tonelada. Dicha institución considera la probabilidad de reaparición del perjuicio si se derogaran las medidas antidumping (considerando 91 del Reglamento impugnado). En apoyo de su conclusión, el Consejo invoca concretamente la continuación del dumping durante el período de investigación de reconsideración, la capacidad adicional de los productores estadounidenses, los derechos antidumping impuestos por China respecto del producto afectado, la demanda de este producto en Estados Unidos y en sus mercados de exportación, el cambio de la producción de monoetilenglicol a etanolaminas y el hecho de que las empresas que no cooperaron en el procedimiento siguen teniendo, a su juicio, interés en permanecer en el mercado de la Unión y aumentar sus actividades de exportación (considerando 81 del Reglamento impugnado).
Procedimiento y pretensiones de las partes
10 Mediante demanda registrada en la Secretaría del Tribunal el 9 de abril de 2010, la demandante interpuso el presente recurso.
11 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 21 de mayo de 2010, la Comisión solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones del Consejo. Mediante auto de 23 de agosto de 2010, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal admitió dicha intervención.
12 Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Segunda, a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto.
13 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Segunda) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, instó al Consejo a responder a determinadas preguntas escritas, a las que éste respondió mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 15 de julio de 2011.
14 En la vista de 20 de septiembre de 2011 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
15 En la vista, el Consejo manifestó que tenía intención de introducir correcciones en las respuestas escritas que había presentado en la Secretaría del Tribunal el 15 de julio de 2011. Se instó al Consejo a que presentara por escrito tales correcciones, lo que llevó a cabo en el plazo fijado. Se instó a la demandante a que presentara observaciones acerca de las correcciones presentadas por el Consejo, lo que hizo en el plazo señalado.
16 El 31 de octubre de 2011 se dio por concluida la fase oral.
17 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule el Reglamento impugnado en la medida en que le afecta.
– Condene en costas al Consejo.
18 El Consejo y la Comisión solicitan al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
19 El recurso de la demandante se basa en un motivo único, relativo a la infracción del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base. El motivo se divide en siete partes, referentes a errores manifiestos en la determinación y apreciación de los hechos. La primera parte es relativa a la constatación de dumping durante el período de investigación de reconsideración. La segunda parte versa sobre el incremento del dumping tras el período de investigación de reconsideración. La tercera parte se refiere a la capacidad de producción no utilizada de etanolaminas en Estados Unidos. La cuarta parte es relativa al desvío del comercio resultante de las medidas antidumping aplicadas por China. La quinta parte guarda relación con la evolución de la demanda en Estados Unidos y en otros mercados. La sexta parte se refiere al cambio de la producción de monoetilenglicol a etanolaminas. La séptima parte versa sobre la relación entre los precios en Estados Unidos y los precios en la Unión.
20 El Tribunal considera oportuno pronunciarse sobre las partes primera y tercera del motivo único.
21 Con carácter preliminar, procede recordar en primer lugar que, en el ámbito de la política comercial común y, muy particularmente, en materia de medidas de defensa comercial, las instituciones de la Unión disponen de una amplia facultad discrecional debido a la complejidad de las situaciones económicas, políticas y jurídicas que deben examinar (sentencias del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 2007, Ikea Wholesale, C‑351/04, Rec. p. I‑7723, apartado 40, y de 11 de febrero de 2010, Hoesch Metals and Alloys, C‑373/08, Rec. p. I‑951, apartado 61). En este contexto, ha de considerarse que el examen de la probabilidad de continuación o de reaparición del dumping y del perjuicio implica la valoración de cuestiones económicas complejas y que el control jurisdiccional de dicha apreciación debe, por tanto, limitarse a la comprobación del respeto de las normas de procedimiento, de la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta para adoptar la resolución impugnada, de la falta de errores manifiestos en la apreciación de los hechos o de la inexistencia de desviación de poder (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal General de 20 de junio de 2001, Euroalliages/Comisión, T‑188/99, Rec. p. II‑1757, apartados 45 y 46).
22 En segundo lugar, a tenor del artículo 11, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de base, las medidas antidumping expirarán cinco años después de su imposición o en un plazo de cinco años a partir de la fecha de conclusión de la última reconsideración del dumping y del perjuicio, «salvo que durante la reconsideración se determine que la expiración podría conducir a una continuación o a una reaparición del dumping y del perjuicio». De esa norma resulta, ante todo, que la expiración de una medida pasados cinco años es la regla, en tanto que su mantenimiento es la excepción. De ella se desprende, además, que el mantenimiento de una medida depende del resultado de la valoración de las consecuencias de su expiración, es decir, de un pronóstico basado en hipótesis sobre la futura evolución de la situación del mercado de que se trate. Y, por último, se desprende de esa norma que la mera posibilidad de continuación o reaparición del dumping y del perjuicio no basta para justificar el mantenimiento de una medida, pues tal mantenimiento requiere que se haya acreditado efectivamente la probabilidad de una continuación o de una reaparición del dumping y del perjuicio, mediante una investigación efectuada por las autoridades competentes (sentencias del Tribunal General Euroalliages/Comisión, apartado 21 supra, apartados 41, 42 y 57, y de 8 de julio de 2003, Euroalliages y otros/Comisión, T‑132/01, Rec. p. II‑2359, apartado 37).
Sobre la primera parte del motivo único, relativa a la constatación de dumping durante el período de investigación de reconsideración
Alegaciones de las partes
23 La demandante, remitiéndose al considerando 80 del Reglamento impugnado, señala que la existencia de un dumping del 11,9 % sólo se constató oficialmente con respecto a una sociedad, a saber, Ineos. Añade que las importaciones procedentes de esta sociedad, que estuvo vinculada a uno de los denunciantes, sólo representaron sin embargo una parte escasa de las importaciones totales de etanolaminas originarias de Estados Unidos. La inmensa mayoría de tales importaciones, esto es, más del 85 %, procedían efectivamente de la demandante. Pues bien, el margen de dumping de la demandante era de -7 % (es decir, que no existía dumping). Concluye que, por tanto, la constatación de dumping por parte de Ineos no es representativa.
24 La demandante arguye, por otra parte, que las instituciones atribuyeron el margen de dumping de Ineos a un tercer productor estadounidense, que tiene una importancia muy marginal y que no cooperó en la investigación. Añade que, sin embargo, nada permite considerar, en contra de lo afirmado por el Consejo en el considerando 116 del Reglamento impugnado, que dicho productor practicaría necesariamente dumping si volviera a exportar a la Unión.
25 En cualquier caso, el margen de dumping medio ponderado a escala nacional respecto de las importaciones de etanolaminas originarias de Estados Unidos durante el período de investigación de reconsideración es, según la demandante, de -4,5 % (es decir, que no existe dumping). Ésta se remite al respecto a otro asunto en el que la Comisión utilizó un margen de dumping medio ponderado a escala nacional para fundamentar sus conclusiones. La demandante precisa que no sostiene que el artículo 9, apartado 3, del Reglamento de base sea aplicable en el contexto del artículo 11, apartado 2, de dicho Reglamento y que mencionó dicho asunto para precisar que el dumping de uno o de dos exportadores no debía ocultar la inexistencia de dumping a escala nacional. La demandante subraya asimismo que el Consejo admite en sus escritos presentados ante el Tribunal que las instituciones, en el marco de una reconsideración, han de efectuar un análisis sobre el país exportador de que se trate. Ello implica, afirma, que el dumping debe ser evaluado en relación con las importaciones originarias de Estados Unidos en su conjunto. Añade que, en el presente asunto, el Consejo reconoce que las instituciones no constataron que las importaciones originarias de Estados Unidos en su conjunto habían sido efectivamente objeto de dumping. Aduce, por otra parte, que el Consejo estima asimismo que puede basar la conclusión de continuación del dumping en la existencia de dumping, efectivo o imputado, respecto de exportadores que representan menos del 10 % de las importaciones en cuestión. Asegura que, no obstante, el Consejo se contradice en la medida en que, durante el procedimiento, las instituciones defendieron la posición según la cual una reconsideración de las medidas que iban a expirar no constituía una investigación sobre las importaciones procedentes de un solo exportador. Por último, el informe del Órgano de Apelación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) invocado por el Consejo en sus escritos confirma, a su juicio, que las instituciones han de proceder a una evaluación del margen de dumping «por producto». En el presente asunto, concluye, tal margen de dumping es negativo.
26 El Consejo afirma que la conclusión contenida en el considerando 80 del Reglamento impugnado no revela ningún error. Añade que de las conclusiones concretas sobre el dumping, enunciadas en el considerando 23 del Reglamento impugnado, se desprende que las instituciones no simularon establecer el margen de dumping real de dos productores estadounidenses. Por otro lado, en lo que atañe al hecho expuesto por la demandante de que la constatación de dumping por parte de Ineos no es representativa, el Consejo precisa que las instituciones no están obligadas a acreditar la existencia de dumping con respecto a cada exportador considerado individualmente, puesto que los márgenes de dumping y los derechos antidumping correspondientes no pueden modificarse en el marco de una reconsideración de este tipo. Afirma que, en realidad, debe determinarse si sigue existiendo dumping con origen en el país exportador en cuestión. Este planteamiento se vio confirmado, arguye, por un informe del Órgano de Apelación de la OMC. A este respecto, la afirmación de la demandante de que dicho informe confirma que las instituciones han de proceder a una evaluación del margen de dumping «por producto» es falsa, según el Consejo. Éste añade que las constataciones del Órgano de Apelación de la OMC se refieren al artículo 9.2 del Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT) (DO 1994, L 336, p. 103), que figura en el anexo 1A del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (DO 1994, L 336, p. 3), aplicable a las investigaciones iniciales, y no al artículo 11.3 de dicho Acuerdo. Aduce, por último, que la alegación de la demandante no tiene en cuenta el margen de dumping que ha de imputarse al tercer productor estadounidense que ésta menciona en sus escritos.
27 Respecto del tercer productor estadounidense mencionado en los escritos de la demandante, el Consejo se remite al considerando 29 del Reglamento impugnado y estima sustancialmente que dicho productor no tiene una importancia muy marginal.
28 En cuanto al hecho reseñado por la demandante de que el margen de dumping respecto de las importaciones del producto afectado originarias de Estados Unidos era de -4,5 %, el Consejo alega que las instituciones no constataron que las importaciones originarias de ese país en su conjunto habían sido efectivamente objeto de dumping, como indica la demandante. Por otra parte, el Consejo sostiene que las instituciones no están obligadas a acreditar la existencia de dumping respecto de cada exportador considerado individualmente, ni a calcular un margen de dumping a escala nacional. Añade que el asunto a que se refiere la demandante en sus escritos no es pertinente, ya que tal asunto guardaba relación con una investigación iniciada en virtud del artículo 5 del Reglamento de base. Termina afirmando que, sin embargo, las modalidades de conclusión de este tipo de investigaciones, previstas en el artículo 9, apartado 3, del Reglamento de base, no se aplican a las investigaciones de reconsideración en virtud del artículo 11, apartado 2, de dicho Reglamento.
Apreciación del Tribunal General
29 Con carácter previo, procede señalar que el Reglamento impugnado contiene una parte C titulada «Probabilidad de continuación o reaparición del dumping». En el considerando 17 de dicho Reglamento, el Consejo precisa que «se examinó si se estaban produciendo prácticas de dumping».
30 En el considerando 23 del Reglamento impugnado, el Consejo indica que la comparación entre el valor normal medio ponderado y la media ponderada de los precios de exportación «mostró la existencia de dumping». A este respecto, el Consejo constata que el margen de dumping de la demandante era del 0 % (el margen real calculado era de -7 %) y que el margen de dumping de Ineos era del 11,9 %. Este último margen de dumping fue atribuido, por otra parte, a los restantes exportadores que no cooperaron en el procedimiento antidumping.
31 En el considerando 24 del Reglamento impugnado, el Consejo indica que, tras analizar la «existencia de dumping», se examinó la probabilidad de «continuación del dumping».
32 En el considerando 25 del Reglamento impugnado, en el marco del análisis del nivel de dumping en caso de derogación de las medidas, el Consejo precisa que, «si los precios de exportación se redujeran proporcionalmente al nivel de los derechos antidumping, los márgenes de dumping observados durante el [período de investigación de reconsideración] serían del 12 % en el caso de [Ineos] y de las partes que no cooperaron (de conformidad con el artículo 18 del Reglamento de base), si bien en el caso de [la demandante] seguiría sin haber dumping».
33 El examen efectuado por el Consejo le lleva a concluir que era probable que «continúe el dumping» (considerando 51 del Reglamento impugnado).
34 En el considerando 74 del Reglamento impugnado, en el marco del análisis de la situación de la industria comunitaria, el Consejo recuerda que «el dumping continuó durante el [período de investigación de reconsideración]».
35 En el considerando 80 del Reglamento impugnado, en el marco del análisis de la probabilidad de reaparición del perjuicio, el Consejo indica que «la continuación del dumping durante el [período de investigación de reconsideración] se estableció en relación con dos productores exportadores de EEUU».
36 Por último, en los considerandos 113 y 114 del Reglamento impugnado, el Consejo concluye afirmando que «la investigación puso de manifiesto la existencia de una probable continuación del dumping (con un posible incremento del volumen de las exportaciones objeto de dumping), así como la posible reaparición del perjuicio» y que, «incluso si se tiene en cuenta que no se detectaron prácticas de dumping en relación con uno de los dos productores exportadores que cooperaron, y se asume que, por tanto, las futuras importaciones del mismo procedentes de EEUU tampoco serán objeto de dumping, siguen cumpliéndose las condiciones para mantener los derechos sobre la base del artículo 11, apartado 2.»
37 De estos elementos se infiere que, para llegar a la conclusión de la necesidad de mantener en vigor las medidas antidumping, el Consejo se basó exclusivamente en la probabilidad de continuación del dumping. El Consejo no invocó la probabilidad de reaparición del dumping. Por otro lado, para llegar a la conclusión de que existía una probabilidad de continuación del dumping, dicha institución se basó, en particular, en el hecho de que el dumping había persistido durante el período de investigación de reconsideración. Por último, la conclusión del Consejo según la cual el dumping había persistido durante el período de investigación de reconsideración se basa en que dos productores exportadores habían practicado dumping. La citada institución no afirmó que el dumping por parte de la demandante había persistido, ni que podía reaparecer. De ello resulta asimismo, implícita pero necesariamente, que el Consejo estableció un vínculo entre el dumping practicado por dos productores exportadores durante el período de investigación de reconsideración y la probabilidad de continuación del dumping en caso de que debieran derogarse las medidas.
38 En particular, la demandante estima esencialmente que el Consejo no podía hacer abstracción del hecho de que aquella no había practicado dumping durante el período de investigación de reconsideración.
39 En primer lugar, debe señalarse que el Consejo se basó, en este caso, en una probabilidad de continuación del dumping, al estimar concretamente que el dumping había persistido durante el período de investigación de reconsideración.
40 En segundo lugar, es preciso destacar que no se define el término «dumping», tal como figura en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base. No obstante, a la luz del sistema general del Reglamento de base, y a falta de indicación contraria, ha de considerarse que el término «dumping» recogido en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base tiene el mismo significado que el término «dumping» definido en el artículo 1 de dicho Reglamento, relativo a los «principios».
41 En tercer lugar, en virtud del artículo 1 del Reglamento de base, y en particular de sus apartados 1 y 2, el dumping hace referencia a un producto que se despacha a libre práctica en la Unión Europea. Cuando tal producto sea objeto de dumping y cause un perjuicio, las instituciones podrán, sin perjuicio de otros requisitos, imponer medidas antidumping.
42 En cuarto lugar, debe recordarse que los procedimientos antidumping se refieren, en principio, a todas las importaciones de una determinada categoría de productos procedentes de un país tercero, y no a las importaciones de los productos de determinadas empresas (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de diciembre de 1993, Rima Eletrometalurgia/Consejo, C‑216/91, Rec. p. I‑6303, apartado 17). Además, conforme al artículo 9, apartado 5, del Reglamento de base, se establecerá un derecho antidumping en la cuantía apropiada en cada caso y en forma no discriminatoria sobre las importaciones de un producto.
43 En quinto lugar, procede subrayar que, al amparo del artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base, las instituciones pueden mantener o dejar expirar las medidas en vigor, pero no pueden modificar tales medidas para tener en cuenta, en particular, el hecho de que determinadas empresas no han practicado dumping.
44 De lo anterior resulta que el concepto de continuación del dumping, recogido en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base, comprende el dumping del que es objeto el producto afectado originario de un país tercero y no solamente el dumping practicado por determinadas empresas, como por otra parte reconoció el Consejo en sus escritos.
45 En el presente asunto, por un lado, de los elementos aportados al debate se desprende que las importaciones procedentes de la demandante representaban la inmensa mayoría de las importaciones originarias de Estados Unidos durante el período de investigación de reconsideración, a saber, más del 85 % del volumen, extremo que no cuestiona el Consejo. Por otro lado, si se hubiesen tenido en cuenta debidamente las importaciones procedentes de la demandante en el análisis de las instituciones, éstas no habrían podido llegar a la conclusión de que el dumping, respecto del producto afectado originario de Estados Unidos, había persistido durante el período de investigación de reconsideración. En efecto, en este caso, las instituciones deberían haber constatado que la inmensa mayoría de las importaciones originarias de Estados Unidos, a saber, más del 85 % del volumen, se realizó sin dumping. Por lo demás, esta situación debería haber llevado a constatar que el margen medio ponderado respecto de las importaciones del producto afectado originarias de Estados Unidos era negativo (es decir, que no existía dumping), como se deduce de los cálculos efectuados por la demandante, que el Consejo no ha refutado. En estas circunstancias, el Consejo no habría podido llegar a la conclusión de que el dumping había perdurado durante el período de investigación de reconsideración, ni de que existía una probabilidad de continuación del dumping. Por tanto, el Consejo debería haber demostrado que existía una probabilidad de reaparición del dumping.
46 En cualquier caso, aun suponiendo que la expresión continuación del dumping, tal como se recoge en el artículo 11, apartado 2, del Reglamento de base, pueda interpretarse en el sentido de que se refiere, en realidad, al dumping de las empresas consideradas individualmente o de algunas de ellas, procede señalar que, respecto de la demandante, las instituciones no podían llegar a la conclusión de la persistencia del dumping, lo que por otra parte no hicieron. Asimismo, en el considerando 25 del Reglamento impugnado, el Consejo precisa que, en caso de derogación de las medidas, «en el caso de [la demandante] seguiría sin haber dumping». En estas circunstancias, habría sido necesario que las instituciones, además de demostrar la probabilidad de continuación del dumping (en el caso de los otros dos productores exportadores) demostraran, respecto de la demandante, la probabilidad de reaparición del dumping. Pues bien, el Reglamento impugnado no contiene ningún elemento al respecto.
47 Por todo ello, ha de considerarse que el Consejo incurrió en un error manifiesto de apreciación al concluir que el dumping persistía durante el período de investigación de reconsideración y, por tanto, al creer sobre esta base que era probable la continuación del dumping. Así pues, procede estimar la primera parte del motivo único y anular consecuentemente el Reglamento impugnado, en la medida en que afecta a la demandante.
Sobre la tercera parte del motivo único, relativa a la capacidad de producción no utilizada de etanolaminas en Estados Unidos
Alegaciones de las partes
48 La demandante considera que no está justificada la alegación del Consejo, contenida en el considerando 28 del Reglamento impugnado, referente a la capacidad de producción no utilizada disponible en Estados Unidos. Aduce que se trata de un elemento esencial que permite respaldar la conclusión de las instituciones según la cual las medidas antidumping deben mantenerse por un período adicional de dos años, como indica el considerando 117 del Reglamento impugnado. Añade que señaló, en el curso del procedimiento administrativo, que la estimación de las instituciones (70.000 toneladas) se basaba en un cálculo erróneo, al comparar la producción máxima posible (es decir, la capacidad efectiva de la industria) con el consumo total en EEUU y no con la producción total en dicho país. A raíz de las observaciones de la demandante, las instituciones indicaron, según aquella, que habían modificado su método de cálculo. Afirma la demandante que, no obstante, el Consejo se refirió en el considerando 26 del Reglamento impugnado a los datos que justificaban el cálculo originario de la capacidad no utilizada. En realidad, la relación económica contemplada en el considerando 26 del Reglamento impugnado muestra, a su juicio, que en Estados Unidos no existe capacidad de producción no utilizada, cuando se compara la capacidad de producción con la producción estadounidense real. Asegura que la industria estadounidense funcionó al máximo de su capacidad de producción. La demandante añade que, en sus escritos presentados ante el Tribunal, el Consejo sigue confundiendo la capacidad de producción no utilizada y el exceso en el mercado estadounidense. Por otra parte, respecto del hecho alegado por el Consejo de que la demandante funcionaba al 80 % de su capacidad nominal plena, ésta aduce que era necesario tener en cuenta los huracanes que afectaron a los Estados de Luisiana y Texas (Estados Unidos) durante el período de investigación de reconsideración y que supusieron el cierre de fábricas, como confirma una publicación citada en el Reglamento impugnado. Afirma que, en este contexto, la capacidad efectiva de producción disminuyó y el índice de utilización de la capacidad de producción de la demandante fue del 98,7 %.
49 El Consejo indica que las instituciones modificaron efectivamente su método de cálculo en el curso del procedimiento (para acabar realizando un cálculo definitivo de 60.000 toneladas de capacidad de producción no utilizada). Sin embargo, afirma que, en contra de lo que podrían dar a entender los escritos de la demandante, el método de cálculo considerado en el Reglamento impugnado es efectivamente el resultante de la modificación y no el que contenía inicialmente, según la demandante, un error. A juicio del Consejo, ello se infiere de los términos empleados en el considerando 26 del Reglamento impugnado y de los elementos facilitados a la demandante durante el procedimiento. El Consejo precisa, a este respecto, que la capacidad no utilizada fue calculada detrayendo de la capacidad de producción efectiva el volumen de producción real. Aduce que las instituciones estimaron que el índice de la capacidad de producción efectiva ascendía al 90 % de la capacidad nominal plena. Añade que, para determinar el volumen de producción real, las instituciones se basaron en datos según los cuales la demandante funcionaba al 80 % de su capacidad nominal plena. Dicho índice, según el Consejo, se aplicó asimismo al productor exportador que no cooperó. Por otro lado, el hecho de que el Consejo mencionara, en el mismo considerando, la diferencia importante entre la capacidad nominal total en Estados Unidos y la demanda en ese país no demuestra en modo alguno, a su juicio, que dicha institución basara el cálculo de la capacidad de producción no utilizada en la comparación de estos dos elementos.
50 En lo que atañe al hecho expuesto por la demandante de que la industria estadounidense funcionó al máximo de su capacidad de producción, alega que se ve refutado por los elementos que aquella aportó durante el procedimiento relativos a la utilización de su propia capacidad de producción (a saber, el 80 % durante el período de investigación de reconsideración). Asegura, por otra parte, que los elementos a que se refiere la demandante en sus escritos, situados en su contexto, no apoyan la conclusión de aquella. Añade que los elementos reseñados por la demandante sobre los huracanes que afectaron a los Estados de Luisiana y Texas durante el período de investigación de reconsideración no se aportaron al procedimiento administrativo. Arguye que, por tanto, la demandante no puede basarse en tales elementos para que se constate un error manifiesto de apreciación cometido por las instituciones. Por lo demás, en su opinión, las alegaciones de la demandante no están respaldadas por pruebas. Afirma que, en todo caso, el considerando 26 del Reglamento impugnado demuestra que las instituciones tuvieron en cuenta el impacto de los huracanes que afectaron a los Estados de Luisiana y Texas durante el período de investigación de reconsideración. Aduce que la demandante no cuestiona este extremo.
51 En cuanto a la relación económica mencionada por la demandante en sus escritos y contemplada en el considerando 26 del Reglamento impugnado, alega que la misma confirma la existencia de capacidad de producción potencial no utilizada en Estados Unidos. Sostiene que, en particular, esa relación económica demuestra que existe un exceso en el mercado estadounidense. Añade que tal exceso, además de la capacidad de producción no utilizada, confirma la existencia de capacidad de producción no utilizada en relación con el consumo interno. Por último, el Consejo subraya que la afirmación formulada en el considerando 117 del Reglamento impugnado tenía por objeto, de hecho, justificar la «limitación» del mantenimiento de las medidas antidumping a un período de dos años, en lugar de cinco.
Apreciación del Tribunal General
52 El Consejo indica, en el considerando 26 del Reglamento impugnado, que la capacidad de producción no utilizada de etanolaminas en Estados Unidos ascendía a unas 60.000 toneladas durante el período de investigación de reconsideración.
53 En primer lugar, debe señalarse que el considerando 26 del Reglamento impugnado muestra una incoherencia en cuanto a los elementos pertinentes tenidos en cuenta para determinar la capacidad de producción no utilizada en Estados Unidos. En efecto, aunque el Consejo indica en dicho considerando que efectuó su cálculo «basándose en los volúmenes producidos por los dos productores exportadores que cooperaron, en el hecho de que los índices de producción normalmente previstos son de aproximadamente el 90 % de la capacidad nominal [de producción], en la suposición de que los rendimientos de producción actuales de los productores exportadores que no cooperaron no habrían funcionado con índices de producción reales inferiores al 80 % de la capacidad nominal [de producción] y en la información que figura en destacadas publicaciones sobre el mercado», dicha institución se remite asimismo, en dos ocasiones, a una apreciación basada en el consumo interno en Estados Unidos. Más concretamente, el Consejo señala antes de nada que, «en comparación con una capacidad nominal total estimada en EEUU de 732.000 toneladas, la demanda total estimada, incluido el consumo cautivo, ascendió a 588.000 toneladas» y que «el índice de utilización relativamente bajo fue consecuencia de una serie de incidentes». A continuación, el Consejo precisa que «la existencia de posibles capacidades de producción no utilizadas en EEUU durante 2007 y 2008, es decir, durante un período que abarcaba el [período de investigación de reconsideración], también se ve confirmada por una destacada publicación anual que analiza el mercado de las etanolaminas» y «en la que se estimaba que, en 2007, habría un exceso de 65.000 toneladas en el mercado estadounidense». Ahora bien, como reconoce el Consejo fundamentalmente en sus escritos, el cálculo del índice de utilización de la capacidad de producción no tiene en cuenta el consumo interno. Por otra parte, el Consejo indicó en la vista que el tenor literal del considerando 26 del Reglamento impugnado podía resultar poco claro a este respecto.
54 En segundo lugar, de las respuestas escritas del Consejo a las preguntas formuladas por el Tribunal se desprende que la metodología empleada para calcular la capacidad de producción no utilizada en Estados Unidos es incierta, incluso incoherente, en relación con las pruebas invocadas en el presente asunto. En efecto, antes de nada, aunque el Consejo afirmó en un primer momento que la producción efectiva de la demandante y de Ineos había sido detraída de la capacidad de producción efectiva en Estados Unidos, el Consejo precisó finalmente que la producción efectiva de Ineos había sido detraída de la capacidad nominal total de producción en Estados Unidos, antes de calcular la capacidad de producción efectiva en ese país. Además, mientras que la producción efectiva de Ineos fue detraída de la capacidad nominal total de producción en Estados Unidos, la producción efectiva de la demandante y de los demás productores que no habían cooperado en la investigación fue detraída, según el Consejo, de la capacidad de producción efectiva en dicho país. Ahora bien, no se ha aportado ningún elemento concreto que pudiera justificar el hecho de que la producción efectiva de las empresas de que se trata fuera detraída, respecto de algunas, de la capacidad nominal total de producción en Estados Unidos y, respecto de otras, de la capacidad de producción efectiva en ese país.
55 En tercer lugar, la «destacada publicación anual que analiza el mercado de las etanolaminas» (a saber, Chemical Economics Handbook Product Review‑Ethanolamines‑SRI Consulting, en lo sucesivo, «informe SRI»), invocada por el Consejo en el considerando 26 del Reglamento impugnado, contradice la existencia de capacidad de producción no utilizada en Estados Unidos por un volumen de 60.000 toneladas. En efecto, habida cuenta de los datos del informe SRI y del método empleado por el Consejo para determinar la capacidad de producción efectiva de etanolaminas en Estados Unidos (es decir, la capacidad nominal multiplicada por un índice del 90 %), la capacidad de producción no utilizada en dicho país era de 8.000 toneladas en noviembre de 2008 (esto es, un mes después de la finalización del período de investigación de reconsideración), lo que señala acertadamente la demandante en sus escritos, sin refutación por parte del Consejo. Aun teniendo en cuenta un índice del 95 % para calcular la capacidad de producción efectiva —suponiendo que tal sustitución sea posible—, el resultado sería de 45.400 toneladas, es decir, una cifra inferior en casi la mitad respecto de las 85.000 toneladas mencionadas en el considerando 26 del Reglamento impugnado y correspondiente a un cálculo efectuado con «índices de producción más ambiciosos», es decir, un índice del 95 %, como confirmó el Consejo en sus escritos. Por otra parte, respecto del año 2007 (el período de investigación de reconsideración comprende los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2007), los datos del informe SRI permiten determinar una capacidad de producción no utilizada de 5.650 toneladas como máximo.
56 En cuarto lugar, es preciso señalar que el informe SRI menciona, repetidas veces, el hecho de que el índice de utilización de la capacidad de producción era muy elevado en Estados Unidos.
57 En quinto lugar, procede subrayar que el índice de producción durante el período de investigación de reconsideración se vio afectado por los huracanes Gustav y Ike (septiembre de 2008), lo que reconoce expresamente el Consejo en el considerando 26 del Reglamento impugnado. Más concretamente, el Consejo indica que el índice de utilización relativamente bajo de la capacidad de producción fue consecuencia de una serie de incidentes que tuvieron lugar durante los últimos años, en particular «el impacto de los huracanes Gustav y Ike sobre determinadas instalaciones de producción o sobre determinadas instalaciones de producción de materias primas». Dicha institución precisa que, «respecto a los citados huracanes, se siguió notando su impacto durante el [período de investigación de reconsideración], pero no después del mismo». El Consejo señala a continuación, refiriéndose a una publicación profesional, que, «según los cálculos realizados por PCI Consulting Group (PCI) correspondientes a 2008, [el impacto de los huracanes Gustav y Ike] fue de 39.000 toneladas de producción perdidas». No obstante, del Reglamento impugnado, y en particular del considerando 26, no se deduce que el Consejo haya tenido en cuenta, al apreciar la capacidad de producción no utilizada, fenómenos coyunturales, especialmente el impacto de los huracanes Ike y Gustav. Sin embargo, el Consejo afirma en su dúplica que «las instituciones tuvieron en cuenta el impacto de los huracanes Gustav y Ike en la producción estadounidense global al calcular el índice de la capacidad no utilizada en Estados Unidos y que se basaron en cálculos que reflejaban 39.000 toneladas de producción perdida en dicho país». Con todo, no se ha aportado ningún elemento concreto ante el Tribunal que permita considerar que el volumen de 39.000 toneladas, contemplado en el considerando 26 del Reglamento impugnado, se haya integrado efectivamente en el cálculo de la capacidad de producción no utilizada en Estados Unidos. En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal a este respecto, el Consejo indicó antes de nada que las instituciones habían utilizado en su cálculo la capacidad nominal de producción (es decir, 732.000 toneladas) que figura en el informe SRI, que ya tenía en cuenta el impacto de los huracanes Gustav y Ike. El Consejo precisó seguidamente que su respuesta era inexacta y señaló que únicamente los datos que figuraban en el informe SRI sobre la capacidad efectiva de producción (y no los datos sobre la capacidad nominal de producción) tenían en cuenta las perturbaciones causadas por los huracanes Gustav y Ike. No obstante, el Consejo precisó también, en el marco de las preguntas escritas formuladas por el Tribunal, que las instituciones no habían utilizado los datos del informe SRI, con excepción del referido a la capacidad nominal de producción. Por tanto, consta que el Consejo no utilizó los datos que figuraban en el informe SRI relativos a la capacidad efectiva de producción. De ello resulta que —en contra de lo que podría sugerir la primera respuesta dada por el Consejo, que éste corrigió posteriormente— nada permite considerar que las instituciones utilizaran datos que ya tenían en cuenta el impacto de los huracanes Gustav y Ike en la producción de etanolaminas en Estados Unidos o que tal impacto se integrara en el cálculo de la capacidad de producción no utilizada en Estados Unidos.
58 En sexto lugar, no se ha presentado ningún otro elemento concreto ante el Tribunal que permita justificar el volumen de 60.000 toneladas de capacidad de producción no utilizada de etanolaminas en Estados Unidos que el Consejo establece en el Reglamento impugnado, habida cuenta en particular de las incoherencias y contradicciones antes mencionadas.
59 Por cuanto antecede, ha de considerarse que las pruebas aportadas por el Consejo para concluir que existían 60.000 toneladas de capacidad de producción no utilizada de etanolaminas en Estados Unidos son, o bien incoherentes, o bien contradictorias, con los elementos pertinentes que deben tenerse en cuenta. De ello resulta que, en el presente asunto, el Consejo incurrió en un error manifiesto de apreciación al fijar el índice de capacidad de producción no utilizada de etanolaminas en Estados Unidos en 60.000 toneladas. Es preciso añadir que tal error tuvo influencia en la conclusión general recogida en el considerando 26 del Reglamento impugnado, puesto que el Consejo indicó sobre esta base que «las exportaciones procedentes de EEUU p[odían] aumentar considerablemente y apoderarse de una parte del mercado de la Unión».
60 En consecuencia, procede estimar la tercera parte del motivo único y anular, por ello, el Reglamento impugnado, en la medida en que afecta a la demandante.
Costas
61 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del Consejo, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la demandante.
62 Con arreglo al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por consiguiente, la Comisión, que ha intervenido en apoyo del Consejo, soportará sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:
1) Anular el Reglamento de Ejecución (UE) nº 54/2010 del Consejo, de 19 de enero de 2010, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de etanolaminas originarias de los Estados Unidos de América, en la medida en que afecta a The Dow Chemical Company.
2) El Consejo de la Unión Europea cargará con sus propias costas y con aquellas en que haya incurrido The Dow Chemical Company.
3) La Comisión Europea cargará con sus propias costas.
Forwood Dehousse Schwarcz
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 8 de mayo de 2012.
Firmas