SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
8 maggio 2012 (*)
«Dumping — Importazione di etanolamina originaria degli Stati Uniti — Dazio antidumping definitivo — Scadenza di misure antidumping — Riesame — Probabilità di persistenza o di reiterazione del dumping — Articolo 11, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1225/2009»
Nella causa T‑158/10,
The Dow Chemical Company, con sede in Midland, Michigan (Stati Uniti), rappresentata inizialmente da J.-F. Bellis, R. Luff e V. Hahn, successivamente da Bellis e Luff, avvocati,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da J.-P. Hix, R. Szostak e B. Driessen, in qualità di agenti, assistiti da G. Berrisch, avvocato, e N. Chesaites, barrister,
convenuto,
sostenuto da:
Commissione europea, rappresentata inizialmente da H. van Vliet e M. França, successivamente da M. França e A. Stobiecka-Kuik, in qualità di agenti,
interveniente,
avente ad oggetto una domanda di annullamento parziale del regolamento di esecuzione del Consiglio, del 19 gennaio 2010, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di etanolamina originaria degli Stati Uniti d’America (GU L 17, pag. 1),
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto dai sigg. N.J. Forwood, presidente, F. Dehousse (relatore) e J. Schwarcz, giudici,
cancelliere: sig.ra J. Weychert, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 20 settembre 2011,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Il 1° febbraio 1994 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato il regolamento (CE) n. 229/94 del Consiglio, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni nella Comunità di etanolamina originaria degli Stati Uniti e che decide la riscossione definitiva del dazio antidumping provvisorio (GU L 28, pag. 40).
2 Il 20 luglio 2000, in seguito ad un riesame ai sensi del regolamento (CE) n. 384/96 del Consiglio, del 22 dicembre 1995, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea (GU 1996, L 56, pag. 1), come modificato [sostituito dal regolamento (CE) n. 1225/2009 del Consiglio, del 30 novembre 2009, relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di dumping da parte di paesi non membri della Comunità europea (GU L 343, pag. 51, e — rettifica — GU 2010, L 7, pag. 22); in prosieguo: il «regolamento di base»], ed in particolare sul fondamento dell’articolo 11, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 384/96 (divenuto articolo 11, paragrafi 2 e 3, del regolamento di base), il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 1603/2000, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di etanolamina originarie degli Stati Uniti d’America (GU L 185, pag. 1). Il dazio antidumping per le importazioni provenienti dalla ricorrente, The Dow Chemical Company, è stato fissato ad EUR 69,40 per tonnellata.
3 Il 23 ottobre 2006, in seguito ad un riesame sul fondamento dell’articolo 11, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 384/96, il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 1583/2006 del Consiglio, del 23 ottobre 2006, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di etanolamina originaria degli Stati Uniti d’America (GU L 294, pag. 2). Il regolamento n. 1583/2006 era applicabile per un periodo di due anni. Esso fissava il dazio antidumping per le importazioni provenienti dalla ricorrente in EUR 59,25 per tonnellata.
4 Il 18 marzo 2008 un avviso di imminente scadenza delle misure antidumping in vigore era stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea (GU C 71, pag. 13).
5 Il 25 luglio 2008 produttori rappresentanti più del 50% del totale della produzione di etanolamina dell’Unione europea hanno presentato una domanda di riesame delle misure antidumping in vigore, sulla base dell’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 384/96.
6 Il 25 ottobre 2008 la Commissione delle Comunità europee ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea un avviso di apertura di un riesame in previsione della scadenza delle misure antidumping applicabili alle importazioni di etanolamina originaria degli Stati Uniti d’America (GU C 270, pag. 26).
7 Il 22 ottobre 2009 la Commissione ha indirizzato alla ricorrente un documento di informazione generale ed un documento di informazione specifico. La Commissione vi rilevava, segnatamente, che le importazioni provenienti dalla ricorrente non erano oggetto di dumping durante il periodo dell’inchiesta di riesame, che comprendeva il periodo dal 1° ottobre 2007 al 30 settembre 2008 (in prosieguo: il «periodo dell’inchiesta di riesame»). Peraltro la Commissione indicava che il margine di dumping del secondo produttore americano, la Ineos Oxide LLC (in prosieguo: la «Ineos»), che aveva collaborato al procedimento antidumping, ammontava all’11,9%. La Commissione assegnava lo stesso margine di dumping ai produttori americani che non avevano collaborato al procedimento antidumping. La Commissione concludeva considerando che sussisteva un rischio di reiterazione del pregiudizio.
8 Il 6 novembre 2009 la ricorrente ha comunicato le sue osservazioni sui documenti di informazione ricevuti dalla Commissione.
9 Il 19 gennaio 2010 il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) n. 54/2010 del Consiglio, del 19 gennaio 2010, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di etanolamina originaria degli Stati Uniti d’America (GU L 17, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento impugnato»). Il regolamento impugnato è applicabile per un periodo di due anni. Esso fissa il dazio antidumping per le importazioni provenienti dalla ricorrente in EUR 59,25. Il Consiglio accoglie la probabilità di reiterazione del pregiudizio in caso di abrogazione delle misure antidumping (novantunesimo considerando del regolamento impugnato). A sostegno della sua conclusione il Consiglio fa valere, segnatamente, il proseguimento del dumping durante il periodo dell’inchiesta di riesame, la capacità inutilizzate dei produttori americani, i dazi antidumping imposti in Cina sul prodotto in questione, la domanda del prodotto interessato negli Stati Uniti e sui mercati di esportazione di tale paese, il passaggio dalla produzione di monoetilene glicol a quella di etanolamina ed il fatto che le società che non hanno collaborato al procedimento continueranno ad avere un interesse a restare sul mercato dell’Unione e a rafforzare le proprie attività di esportazione (ottantunesimo considerando del regolamento impugnato).
Procedimento e conclusioni delle parti
10 Con atto registrato presso la cancelleria del Tribunale il 9 aprile 2010, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
11 Con atto depositato in cancelleria il 21 maggio 2010, la Commissione ha chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio. Con ordinanza del 23 agosto 2010, il presidente della Prima Sezione del Tribunale ha ammesso l’intervento.
12 In seguito alla modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Seconda Sezione, alla quale è stata conseguentemente attribuita la presente controversia.
13 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’art. 64 del regolamento di procedura del Tribunale, ha invitato il Consiglio a rispondere a taluni quesiti scritti. Il Consiglio ha risposto a siffatti quesiti con atto depositato in cancelleria il 15 luglio 2011.
14 Le parti sono state sentite nelle loro difese ed hanno risposto ai quesiti loro rivolti dal Tribunale nel corso dell’udienza del 20 settembre 2011.
15 All’udienza il Consiglio ha indicato che auspicava apportare correzioni alle risposte scritte depositate presso la cancelleria del Tribunale il 15 luglio 2011. Il Consiglio è stato invitato a presentare tali correzioni per iscritto, il che ha fatto nel termine impartito. La ricorrente è stata invitata a presentare osservazioni sulle correzioni depositate dal Consiglio, il che ha fatto nel termine impartito.
16 La fase orale è stata chiusa il 31 ottobre 2011.
17 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
— annullare il regolamento impugnato nella parte in cui la riguarda;
— condannare il Consiglio alle spese.
18 Il Consiglio e la Commissione chiedono che il Tribunale voglia:
— respingere il ricorso;
— condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
19 Il ricorso della ricorrente poggia su un unico motivo, fondato sulla violazione dell’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento di base. Tale motivo si suddivide in sette parti, che pongono in rilievo errori manifesti nell’accertamento e nella valutazione dei fatti. La prima parte è relativa alla contestazione di un dumping durante il periodo dell’inchiesta di riesame. La seconda parte è relativa all’aumento del dumping dopo il periodo dell’inchiesta di riesame. La terza parte concerne le capacità di produzione inutilizzate di etanolamina negli Stati Uniti. La quarta parte è relativa alla distorsione degli scambi risultanti dalle misure antidumping applicate dalla Cina. La quinta parte concerne l’evoluzione della domanda negli Stati Uniti e su altri mercati. La sesta parte riguarda il passaggio dalla produzione di monoetilene glicol a quella di etanolamina. La settima parte è relativa al rapporto tra i prezzi negli Stati Uniti ed i prezzi nell’Unione.
20 Il Tribunale ritiene opportuno pronunciarsi sulla prima e sulla terza parte dell’unico motivo.
21 Occorre preliminarmente ricordare che, in materia di politica commerciale comune e specialmente nell’ambito delle misure di difesa commerciale, le istituzioni comunitarie godono di un ampio potere discrezionale in considerazione della complessità delle situazioni economiche, politiche e giuridiche che devono esaminare (sentenze della Corte del 27 settembre 2007, Ikea Wholesale, C‑351/04, Racc. pag. I‑7723, punto 40, e dell’11 febbraio 2010, Hoesch Metals and Alloys, C‑373/08, Racc. pag. I‑951, punto 61). In tale contesto è necessario considerare che l’esame della probabilità di una continuazione o reiterazione del dumping e del pregiudizio presuppone la valutazione di questioni economiche complesse e che il sindacato giurisdizionale di tale valutazione deve pertanto limitarsi all’accertamento del rispetto delle norme procedurali, dell’esattezza materiale dei fatti considerati nell’operare la scelta contestata e dell’assenza di errore manifesto nella valutazione di tali fatti o di sviamento di potere (v., in tal senso, sentenza del Tribunale del 20 giugno 2001, Euroalliages/Commissione, T‑188/99, Racc. pag. II‑1757, punti 45 e 46).
22 In secondo luogo, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, primo comma, del regolamento di base, una misura antidumping scade cinque anni dopo la data in cui è stata istituita oppure dopo cinque anni dalla data della conclusione dell’ultimo riesame relativo al dumping e al pregiudizio, «salvo che nel corso di un riesame non sia stabilito che la scadenza di dette misure implica il rischio del persistere o della reiterazione del dumping e del pregiudizio». Da tale formulazione si evince, innanzi tutto, che la scadenza di una misura dopo cinque anni è la regola, mentre il suo mantenimento in vigore rappresenta un’eccezione. Ne risulta, inoltre, che il mantenimento in vigore di una misura dipende dal risultato di una valutazione delle conseguenze della sua scadenza, quindi da una stima prognostica basata su ipotesi in merito agli sviluppi futuri della situazione del mercato in questione. Infine si evince da tale disposizione che la semplice possibilità di persistenza o di reiterazione del dumping e del pregiudizio non basta per giustificare il mantenimento in vigore di una misura, richiedendosi a tal fine che sia stata accertata positivamente la probabilità di una persistenza o di una reiterazione del dumping e del pregiudizio, sulla base di un’inchiesta effettuata dalle autorità competenti (sentenze del Tribunale Euroalliages/Commissione, punto 21 supra, punti 41, 42 e 57, e dell’8 luglio 2003, Euroalliages e a./Commissione, T‑132/01, Racc. pag. II‑2359, punto 37).
Sulla prima parte dell’unico motivo, relativa alla constatazione di un dumping durante il periodo dell’inchiesta di riesame
Argomenti delle parti
23 La ricorrente, rinviando all’ottantesimo considerando del regolamento impugnato, rileva che l’esistenza di un dumping dell’11,9% è stata formalmente constatata solo per una società, cioè la Ineos. Le importazioni provenienti da tale società, che sarebbe stata in rapporto con uno dei denuncianti, avrebbero tuttavia rappresentato solo una parte modesta delle importazioni totali di etanolamina provenienti dagli Stati Uniti. La maggior parte delle importazioni in parola, cioè più dell’85%, proverrebbero di fatto dalla ricorrente. Orbene, il margine di dumping della ricorrente sarebbe pari a − 7% (vale a dire un’assenza di dumping). La constatazione di un dumping ad opera della Ineos non sarebbe quindi rappresentativa.
24 Peraltro le istituzioni avrebbero attribuito il margine di dumping dell’Ineos ad un terzo produttore americano il quale sarebbe di importanza molto marginale e non avrebbe collaborato all’inchiesta. Orbene, niente permetterebbe di considerare, contrariamente all’affermazione del Consiglio ripresa nel centosedicesimo considerando del regolamento impugnato, che tale produttore ricorrerebbe necessariamente al dumping se dovesse riprendere le sue vendite per l’esportazione verso l’Unione.
25 In ogni caso il margine medio ponderato del dumping al livello nazionale per le importazioni di etanolamina in provenienza dagli Stati Uniti durante il periodo dell’inchiesta di riesame sarebbe pari a − 4,5% (cioè un’assenza di dumping). La ricorrente rinvia in proposito ad un altro caso in cui la Commissione avrebbe utilizzato un margine medio ponderato di dumping a livello nazionale per motivare le sue conclusioni. La ricorrente precisa di non sostenere che l’articolo 9, paragrafo 3, del regolamento di base si applichi nel contesto dell’articolo 11, paragrafo 2, del medesimo regolamento. Essa avrebbe menzionato il caso in questione al fine di precisare che il dumping di uno o due esportatori non dovesse occultare l’assenza di dumping a livello nazionale. La ricorrente sottolinea anche che il Consiglio, nelle sue memorie dinanzi al Tribunale, riconoscerebbe che le istituzioni, nell’ambito di un riesame, dovrebbero effettuare un’analisi in rapporto al paese esportatore interessato. Ciò implicherebbe che il dumping dovrebbe essere valutato per le importazioni provenienti dagli Stati Uniti nel loro complesso. Nel caso di specie il Consiglio riconoscerebbe che le istituzioni non hanno constatato che le importazioni provenienti dagli Stati Uniti nel loro complesso erano state effettivamente oggetto di dumping. Peraltro il Consiglio riterrebbe del pari di poter fondare una conclusione, nel senso del persistere del dumping, sull’esistenza di un dumping, effettivo o simulato, concernente gli esportatori che rappresentano meno del 10% delle importazioni interessate. Il Consiglio si contraddirebbe tuttavia nella misura in cui, nel corso del procedimento, le istituzioni avrebbero difeso la posizione secondo cui un riesame di misure che giungono a scadenza non fosse un’inchiesta concernente le importazioni provenienti da un solo esportatore. Infine la relazione dell’organo di appello dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) citata dal Consiglio nelle sue memorie confermerebbe che le istituzioni dovrebbero procedere ad una valutazione del margine di dumping «per prodotto». Nel caso di specie siffatto margine di dumping sarebbe negativo.
26 Il Consiglio indica che la conclusione ripresa all’ottantesimo considerando del regolamento impugnato non rivelerebbe alcun errore. Risulterebbe dalle conclusioni specifiche relative al dumping, enunciate al ventitreesimo considerando del regolamento impugnato, che le istituzioni non hanno simulato di accertare il margine di dumping reale di due produttori americani. Peraltro, quanto alla circostanza fatta valere dalla ricorrente secondo cui la constatazione di un dumping da parte della Ineos non sarebbe rappresentativa, il Consiglio precisa che le istituzioni non sono tenute ad accertare l’esistenza di un dumping per ogni esportatore singolarmente preso, in quanto i margini di dumping ed i dazi antidumping non possono essere modificati nell’ambito di un riesame del genere. Sarebbe di fatto necessario determinare se continui a sussistere un dumping avente origine nel paese esportatore interessato. Un approccio siffatto sarebbe stato confermato da una relazione dell’organo di appello dell’OMC. Al riguardo l’asserzione della ricorrente secondo cui la suddetta relazione confermerebbe che le istituzioni dovrebbero procedere ad una valutazione del margine di dumping «per prodotto» sarebbe falsa. Le constatazioni dell’organo di appello dell’OMC riguarderebbero l’articolo 9.2 dell’accordo relativo all’applicazione dell’articolo VI dell’Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio 1994 (GATT) (GU 1994, L 336, pag. 103), che figura all’allegato 1 A dell’Accordo che istituisce l’OMC (GU 1994, L 336, pag. 3), che si applica alle inchieste iniziali, e non l’articolo 11.3 del suddetto accordo. Infine l’asserzione della ricorrente non terrebbe conto del margine di dumping che occorrerebbe attribuire al terzo produttore americano contemplato dalla ricorrente nelle sue memorie.
27 Quanto al terzo produttore americano preso in considerazione dalla ricorrente nelle sue memorie, il Consiglio rinvia al ventinovesimo considerando del regolamento impugnato e ritiene in sostanza che il suddetto produttore non sarebbe di un’importanza molto marginale.
28 Circa il fatto, dedotto dalla ricorrente, che il margine di dumping per le importazioni del prodotto in questione proveniente dagli Stati Uniti fosse pari a − 4,5%, il Consiglio sostiene che le istituzioni non hanno constatato che le importazioni provenienti dagli Stati Uniti nel loro complesso, come indica la ricorrente, erano effettivamente state oggetto di dumping. Peraltro il Consiglio sostiene che le istituzioni non sono obbligate ad accertare l’esistenza di un dumping per ciascun esportatore singolarmente preso, né a calcolare un margine di dumping su scala nazionale. Il caso contemplato dalla ricorrente nelle sue memorie non sarebbe pertinente, poiché si riferiva ad un’inchiesta aperta sul fondamento dell’articolo 5 del regolamento di base. Orbene, le modalità di chiusura di tale tipo d’inchiesta, di cui all’articolo 9, paragrafo 3, del regolamento di base, non sarebbero applicabili alle inchieste di riesame sul fondamento dell’articolo 11, paragrafo 2, dello stesso regolamento.
Giudizio del Tribunale
29 Si deve preliminarmente rilevare che il regolamento impugnato contiene un punto C, intitolato «Probabilità del persistere o della reiterazione del dumping». Al diciottesimo considerando del regolamento impugnato, il Consiglio precisa che «è stato esaminato se erano in atto pratiche di dumping».
30 Al ventitreesimo considerando del regolamento impugnato, il Consiglio ha indicato che il confronto tra la media ponderata dei valori normali e la media ponderata dei prezzi all’esportazione aveva «dimostrato l’esistenza del dumping». In proposito il Consiglio ha constatato che il margine di dumping della ricorrente era dello 0% (mentre il margine reale era di − 7%) e che il margine di dumping della Ineos era dell’11,9%. Quest’ultimo margine di dumping è stato peraltro attribuito agli altri esportatori che non hanno collaborato al procedimento antidumping.
31 Nel ventiquattresimo considerando del regolamento impugnato, il Consiglio ha indicato che, dopo aver analizzato l’«esistenza di pratiche di dumping», si è proceduto ad esaminare la probabilità del «persistere del dumping».
32 Nel venticinquesimo considerando del regolamento impugnato, nel contesto dell’analisi del livello del dumping in caso di abrogazione delle misure, il Consiglio ha precisato che, «[s]e i prezzi all’esportazione venissero ridotti in proporzione al livello dei dazi antidumping, i margini di dumping constatati nel [periodo dell’inchiesta di riesame] sarebbero del 12% per la [Ineos] e per le parti che non hanno collaborato (conformemente all’articolo 18 del regolamento di base), mentre non vi sarebbe ancora alcun dumping per la [ricorrente]».
33 L’esame condotto dal Consiglio l’ha portato a concludere che il «dumping persista» (cinquantunesimo considerando del regolamento impugnato).
34 Nel settantaquattresimo considerando del regolamento impugnato, analizzando la situazione dell’industria dell’Unione, il Consiglio ha ricordato che «durante il periodo dell’inchiesta di riesame il dumping è continuato».
35 Nell’ottantesimo considerando del regolamento impugnato, nell’ambito delle analisi della probabilità di reiterazione del pregiudizio, il Consiglio ha indicato che «per due produttori esportatori americani [era] stato stabilito il persistere del dumping durante il [periodo dell’inchiesta di riesame]».
36 Infine, nel centotredicesimo e nel centoquattordicesimo considerando del regolamento impugnato, il Consiglio ha concluso indicando che «[l]’inchiesta [aveva] dimostrato che esiste[va] un rischio di persistenza del dumping (compreso un probabile aumento del volume delle esportazioni oggetto di dumping) e di reiterazione del pregiudizio» e che «[a]nche tenendo conto del fatto che uno dei due produttori esportatori che hanno collaborato non ha praticato il dumping e (quindi) supponendo che in futuro la sua parte di importazioni [americane] non sar[ebbe] oggetto di dumping, le condizioni per il mantenimento dei dazi in base all’articolo 11, paragrafo 2, [sarebbero] soddisfatte».
37 Deriva da tali elementi che, al fine di concludere per la necessità di mantenere in vigore le misure antidumping, il Consiglio si è fondato esclusivamente sulla probabilità di persistenza del dumping. Il Consiglio non ha invocato alcuna probabilità di reiterazione del dumping. Peraltro, per concludere che sussisteva la probabilità di persistenza del dumping, il Consiglio si è fondato, segnatamente, sul fatto che il dumping era continuato durante il periodo dell’inchiesta di riesame. Infine la conclusione del Consiglio secondo la quale il dumping era continuato durante il periodo dell’inchiesta di riesame poggia sul fatto che due produttori esportatori avevano praticato il dumping. Il Consiglio non ha indicato che il dumping era continuato da parte della ricorrente, né che poteva essere reiterato. Ne risulta del pari, implicitamente, ma necessariamente, che il Consiglio ha accertato un nesso tra il dumping praticato da due produttori esportatori durante il periodo dell’inchiesta di riesame e la probabilità di persistenza del dumping se le misure dovessero essere abrogate.
38 La ricorrente ritiene sostanzialmente, in particolare, che il Consiglio non potesse astrarre dal fatto che essa non aveva praticato il dumping durante il periodo dell’inchiesta di riesame.
39 In primo luogo, si deve sottolineare che il Consiglio si è fondato, nel caso di specie, sulla probabilità di persistenza del dumping ritenendo segnatamente che il dumping fosse continuato durante il periodo dell’inchiesta di riesame.
40 In secondo luogo, occorre rilevare che il termine «dumping», quale ripreso all’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento di base, non è definito. Tuttavia, tenuto conto dell’economia del regolamento di base ed in assenza di indicazione contraria, si deve considerare che il termine «dumping», ripreso all’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento di base, ha il medesimo significato del termine «dumping» definito all’articolo 1 del suddetto regolamento vertente sui «principi».
41 In terzo luogo, ai sensi dell’articolo 1 del regolamento di base, in particolare dei suoi paragrafi 1 e 2, il dumping fa riferimento ad un prodotto immesso in libera pratica nell’Unione europea. È quando il suddetto prodotto è oggetto di dumping e causa pregiudizio che le istituzioni potranno, fatte salve altre condizioni, imporre misure antidumping.
42 In quarto luogo, si deve ricordare che il procedimento antidumping concerne, in linea di principio, tutte le importazioni di una determinata categoria di prodotti provenienti da un paese terzo e non le importazioni di prodotti di imprese determinate (sentenza della Corte del 7 dicembre 1993, Rima Eletrometalurgia/Consiglio, C‑216/91, Racc. pag. I‑6303, punto 17). Inoltre, sul fondamento dell’articolo 9, paragrafo 5, del regolamento di base, il dazio antidumping viene istituito per l’importo adeguato a ciascun caso e senza discriminazioni sulle importazioni di un prodotto.
43 In quinto luogo, è opportuno sottolineare che, nell’ambito dell’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento di base, le istituzioni possono o mantenere o lasciar scadere le misure in vigore. Esse non possono modificare le suddette misure per tener conto, segnatamente, del fatto che talune imprese non avrebbero praticato il dumping.
44 Emerge da quanto precede che la nozione di persistenza del dumping di cui all’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento di base copre il dumping di cui è oggetto il prodotto in questione proveniente da un paese terzo e non soltanto il dumping praticato da talune imprese, come peraltro riconosciuto dal Consiglio nelle sue memorie.
45 Nella fattispecie, da una parte, risulta dagli elementi versati nel dibattimento che le importazioni provenienti dalla ricorrente rappresentavano la maggior parte delle importazioni in provenienza dagli Stati Uniti durante il periodo dell’inchiesta di riesame, cioè più dell’85% in volume, il che non è contestato dal Consiglio. Dall’altra, se si fosse debitamente tenuto conto delle importazioni provenienti dalla ricorrente nell’analisi delle istituzioni, queste ultime non avrebbero potuto raggiungere la conclusione che il dumping, per il prodotto interessato originario degli Stati Uniti, sarebbe continuato nel periodo dell’inchiesta di riesame. Infatti, in tale caso, le istituzioni avrebbero dovuto constatare che la maggior parte delle importazioni provenienti dagli Stati Uniti, cioè più dell’85% in volume, erano state realizzate senza dumping. Una situazione del genere avrebbe dovuto condurre, del resto, a constatare che il margine medio ponderato per le importazioni del prodotto in parola originarie degli Stati Uniti era negativo (cioè un’assenza di dumping), come risulta da calcoli effettati dalla ricorrente e non infirmati dal Consiglio. Dati tali elementi, il Consiglio non avrebbe potuto giungere alla conclusione che il dumping sarebbe perdurato durante il periodo dell’inchiesta di riesame, né che sussistesse la probabilità di persistenza del dumping. Il Consiglio avrebbe quindi dovuto dimostrare che sussisteva la probabilità di reiterazione del dumping.
46 Comunque, pur supponendo che il termine di persistenza del dumping di cui all’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento di base possa interpretarsi come avente per oggetto, di fatto, il dumping delle imprese singolarmente prese o di talune di esse, occorre rilevare che, quanto alla ricorrente, le istituzioni non potevano concludere per la persistenza del dumping, ciò che peraltro non hanno fatto. D’altronde, nel venticinquesimo considerando del regolamento impugnato, il Consiglio precisa che, in caso di abrogazione delle misure, «non vi sarebbe ancora alcun dumping per la [ricorrente]». In una situazione del genere, sarebbe stato necessario che le istituzioni, oltre a dimostrare la probabilità di persistenza del dumping (per gli altri due produttori esportatori), dimostrassero, per la ricorrente, una probabilità di reiterazione del dumping. Orbene, il regolamento impugnato non contiene alcun elemento al riguardo.
47 Dato l’insieme delle suddette ragioni, occorre considerare che il Consiglio ha commesso un errore manifesto di valutazione concludendo per la persistenza del dumping durante il periodo dell’inchiesta di riesame e quindi, su tale base, fondandosi sulla probabilità di persistenza del dumping. Si deve pertanto accogliere la prima parte dell’unico motivo ed annullare di conseguenza il regolamento impugnato, nella parte in cui riguarda la ricorrente.
Sulla terza parte dell’unico motivo, relativa alle capacità di produzione inutilizzate di etanolamina negli Stati Uniti
Argomenti delle parti
48 La ricorrente considera che l’asserzione del Consiglio, ripresa al ventottesimo considerando del regolamento impugnato, che menziona le capacità di produzione inutilizzate negli Stati Uniti, non è giustificata. Si tratterebbe di un elemento essenziale che permette di dare un fondamento alla conclusione delle istituzioni secondo cui le misure antidumping devono essere mantenute per un periodo supplementare di due anni, come rileverebbe il centodiciassettesimo considerando del regolamento impugnato. La ricorrente avrebbe segnalato, nel corso del procedimento amministrativo, che la stima avanzata dalle istituzioni (70 000 tonnellate) poggiava su un calcolo errato, dato che raffrontava la massima produzione possibile (cioè la capacità effettiva dell’industria) al consumo americano totale, piuttosto che alla produzione americana totale. In seguito alle osservazioni della ricorrente, le istituzioni avrebbero indicato di aver modificato il loro metodo di calcolo. Tuttavia il Consiglio avrebbe fatto riferimento, nel ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato, ai dati che giustificano il calcolo di origine delle capacità inutilizzate. In realtà il rapporto economico accolto nel ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato mostrerebbe che non vi sono capacità di produzione inutilizzate negli Stati Uniti, qualora la capacità di produzione sia raffrontata alla produzione americana reale. L’industria americana avrebbe funzionato al massimo delle sue capacità di produzione. La ricorrente aggiunge che, nel contesto delle sue memorie dinanzi al Tribunale, il Consiglio continua a confondere le capacità inutilizzate di produzione e l’offerta eccedentaria sul mercato americano. Peraltro, per quanto riguarda la circostanza dedotta dal Consiglio secondo cui la ricorrente funzionava all’80% della sua piena capacità nominale, si dovrebbe tener conto dei cicloni che hanno colpito gli Stati della Luisiana e del Texas (Stati Uniti) durante il periodo dell’inchiesta di riesame e che hanno comportato la chiusura di fabbriche, come lo confermerebbe una pubblicazione citata dal regolamento impugnato. In tale contesto la capacità effettiva di produzione sarebbe diminuita ed il tasso di utilizzo delle capacità di produzione della ricorrente sarebbe stato del 98,7%.
49 Il Consiglio segnala che le istituzioni hanno effettivamente modificato il loro metodo di calcolo in corso di procedura (per pervenire ad un calcolo definitivo di 60 000 tonnellate di capacità di produzione inutilizzate). Tuttavia, contrariamente a quanto potrebbero far pensare le memorie della ricorrente, il metodo di calcolo accolto nel regolamento impugnato sarebbe senz’altro quello risultante dalla modifica e non quello che conteneva agli inizi, secondo la ricorrente, un errore. Ciò risulterebbe dai termini impiegati nel ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato e dagli elementi forniti alla ricorrente nel corso del procedimento. Il Consiglio precisa al riguardo che le capacità inutilizzate sono state calcolate defalcando dalle capacità di produzione effettive il volume di produzione reale. Le istituzioni avrebbero stimato che il livello delle capacità di produzione effettive ammonterebbe al 90% della capacità nominale totale. Per determinare il volume di produzione reale, le istituzioni si sarebbero basate su informazioni secondo cui la ricorrente funzionava all’80% della sua piena capacità nominale. Il tasso in questione, secondo il Consiglio, è stato applicato anche al produttore esportatore che non ha collaborato. Il fatto che, peraltro, nello stesso considerando il Consiglio abbia menzionato l’importante differenza tra la capacità nominale totale negli Stati Uniti e la domanda in questo paese non proverebbe affatto che abbia fondato il suo calcolo delle capacità di produzione inutilizzate su un raffronto fra i due elementi in parola.
50 Quanto al fatto avanzato dalla ricorrente secondo cui l’industria americana avrebbe funzionato al massimo delle sue capacità di produzione, esso sarebbe contraddetto dagli elementi che ha fornito durante il procedimento riguardo all’utilizzazione delle proprie capacità di produzione (cioè l’80% nel corso del periodo dell’inchiesta di riesame). Peraltro gli elementi presi in considerazione dalla ricorrente nelle sue memorie, ricollocati nel loro contesto, non corroborerebbero la sua conclusione. Inoltre gli elementi dedotti dalla ricorrente in merito ai cicloni che hanno colpito gli Stati della Luisiana e del Texas nel corso del periodo dell’inchiesta di riesame non sarebbero stati forniti durante il procedimento amministrativo. La ricorrente non potrebbe quindi basarsi su tali elementi per far constatare un errore manifesto di valutazione commesso dalle istituzioni. Le asserzioni della ricorrente non sarebbero, del resto, sostenute da elementi di prova. In ogni caso il ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato dimostrerebbe che le istituzioni hanno tenuto conto dell’impatto dei cicloni che hanno colpito gli Stati della Luisiana e del Texas durante il periodo dell’inchiesta di riesame. La ricorrente non contesterebbe tale punto.
51 Circa il rapporto economico menzionato dalla ricorrente nelle sue memorie e preso in esame nel ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato, esso confermerebbe l’esistenza di capacità di produzione inutilizzata negli Stati Uniti. In particolare il rapporto in parola dimostrerebbe che esiste un’offerta eccedentaria nel mercato americano. Siffatta offerta eccedentaria, oltre alle capacità di produzione inutilizzate, confermerebbe l’esistenza di capacità di produzione inutilizzate rispetto al consumo interno. Infine il Consiglio sottolinea che l’affermazione formulata nel centodiciassettesimo considerando del regolamento impugnato era diretta, in effetti, a giustificare la «limitazione» del mantenimento delle misure antidumping ad un periodo di due anni invece di cinque.
Giudizio del Tribunale
52 Il Consiglio ha indicato, nel ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato, che le capacità di produzione inutilizzate negli Stati Uniti ammontavano a 60 000 tonnellate durante il periodo dell’inchiesta di riesame.
53 In primo luogo, si deve rilevare che il ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato rivela un’incoerenza circa gli elementi rilevanti presi in considerazione al fine di determinare le capacità di produzione inutilizzate negli Stati Uniti. Infatti, mentre il Consiglio indica, nel suddetto considerando, di avere stabilito il suo calcolo «in base ai volumi prodotti dai due produttori esportatori che hanno collaborato, al fatto che normalmente i tassi di produzione previsti rappresentano circa il 90% della capacità nominale [di produzione], all’ipotesi che i rendimenti effettivi dei produttori americani che non hanno collaborato non avrebbero potuto essere ottenuti a tassi di produzione effettivi inferiori all’80% della capacità nominale [di produzione], nonché alle informazioni delle principali riviste del settore» il Consiglio rinvia anche, a due riprese, ad una valutazione fondata sul consumo interno negli Stati Uniti. Più precisamente, anzitutto, il Consiglio indica che, «[r]ispetto a una capacità nominale totale degli [Stati Uniti] stimata in 732 000 tonnellate, la domanda totale stimata, compreso il consumo vincolato, ammonta a 588 000 tonnellate» e che «[i]l tasso di utilizzo delle capacità relativamente basso è stato causato da una serie di incidenti». Successivamente il Consiglio precisa che «[l]’esistenza di capacità di produzione potenziali inutilizzate negli [Stati Uniti] nel 2007 e 2008, un periodo compreso nel [periodo dell’inchiesta di riesame], è confermata anche da un’importante pubblicazione annuale che analizza il mercato dell’etanolamina» e che «[s]econdo le sue stime, nel 2007 si è avuta un’eccedenza di produzione di 65 000 tonnellate sul mercato americano». Orbene, come il Consiglio riconosce sostanzialmente nelle sue memorie, il calcolo del livello di utilizzo delle capacità di produzione non tiene conto del consumo interno. Il Consiglio ha d’altra parte indicato, all’udienza, che il tenore letterale del ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato poteva apparire poco chiaro al riguardo.
54 In secondo luogo, risulta dalle risposte scritte dal Consiglio ai quesiti posti dal Tribunale che la metodologia seguita per calcolare le capacità di produzione inutilizzate negli Stati Uniti è incerta, addirittura incoerente rispetto agli elementi di prova dedotti nella fattispecie. Infatti, anzitutto, mentre il Consiglio ha affermato in un primo tempo che la produzione effettiva della ricorrente e della Ineos era stata dedotta dalla capacità di produzione effettiva negli Stati Uniti, esso ha infine precisato che la produzione effettiva della Ineos era stata defalcata dalla capacità nominale totale di produzione negli Stati Uniti, prima di calcolare la capacità di produzione effettiva in tale paese. In secondo luogo, mentre la produzione effettiva della Ineos è stata sottratta dalla capacità nominale totale di produzione negli Stati Uniti, le produzioni effettive della ricorrente e degli altri produttori che non avevano collaborato all’inchiesta sarebbero state sottratte, secondo il Consiglio, dalla capacità di produzione effettiva nel medesimo paese. Tuttavia non è stato fornito alcun elemento circostanziato che potrebbe giustificare il fatto che le produzioni effettive delle imprese in questione sono state defalcate, talune, dalla capacità nominale totale di produzione negli Stati Uniti, altre, dalla capacità di produzione effettiva in tale paese.
55 In terzo luogo, l’«importante pubblicazione annuale che analizza il mercato dell’etanolamina» (cioè Chemical Economics Handbook Product Review, «Ethanolamines», SRI Consulting; in prosieguo: il «rapporto SRI»), citata dal Consiglio nel ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato, contraddice l’esistenza di capacità di produzione inutilizzate negli Stati Uniti per un volume di 60 000 tonnellate. Infatti, tenuto conto dei dati del rapporto SRI e del metodo utilizzato dal Consiglio per determinare la capacità di produzione effettiva di etanolamina negli Stati Uniti (cioè la capacità nominale moltiplicata per un tasso del 90%,), la capacità di produzione inutilizzata in tale paese era di 8 000 tonnellate nel novembre 2008 (cioè un mese dopo la fine del periodo dell’inchiesta di riesame), il che è fondatamente rilevato dalla ricorrente nelle sue memorie senza essere contraddetta dal Consiglio. Anche tenendo conto di un tasso del 95% per calcolare la capacità di produzione effettiva — e supponendo che una sostituzione siffatta possa essere presa in considerazione —, il risultato sarebbe di 45 400 tonnellate, cioè un importo inferiore di quasi la metà rispetto alle 85 000 tonnellate menzionate nel ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato e corrispondente ad un calcolo effettuato con «tassi di produzione più ambiziosi», cioè un tasso del 95%, come confermato dal Consiglio nelle sue memorie. Peraltro, quanto al 2007 (il periodo dell’inchiesta di riesame che comprende i mesi di ottobre, novembre e dicembre 2007), i dati del rapporto SRI permettono di determinare una capacità di produzione inutilizzata di 5 650 tonnellate al massimo.
56 In quarto luogo, si deve rilevare che il rapporto SRI menziona, a più riprese, il fatto che il tasso di utilizzo delle capacità di produzione era molto elevato negli Stati Uniti.
57 In quinto luogo, dev’essere sottolineato che sul livello di produzione durante il periodo dell’inchiesta di riesame hanno influito i cicloni Gustav e Ike (settembre 2008), il che è riconosciuto espressamente dal Consiglio nel ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato. Più precisamente, il Consiglio indica che il tasso di utilizzo relativamente basso delle capacità di produzione è stato causato da una serie di incidenti avvenuti in questi ultimi anni, segnatamente «l’impatto dei cicloni Gustav e Ike su alcuni impianti di produzione o di estrazione di materie prime». Esso precisa che, «[p]er quanto riguarda i cicloni [Ike e Gustav], il loro impatto si sentiva ancora nel [periodo di inchiesta del riesame], ma è stato superato in seguito». Il Consiglio rileva poi, riferendosi ad una pubblicazione professionale, che «[l’impatto dei cicloni [Ike e Gustav] è stato valutato, secondo le stime del PCI Consulting Group [(PCI)], effettuate nel 2008, a una perdita di produzione di 39 000 tonnellate». Tuttavia, dal regolamento impugnato, in particolare dal ventiseiesimo considerando, non emerge che il Consiglio abbia tenuto conto, nella sua valutazione delle capacità di produzione inutilizzate, dei fenomeni congiunturali, in particolare dei cicloni Ike e Gustav. Il Consiglio afferma però, nella sua controreplica, che «le istituzioni hanno tenuto conto dell’impatto dei cicloni Gustav e Ike sulla produzione americana globale quando hanno calcolato il livello delle capacità inutilizzate negli Stati Uniti e [che] esse si sono basate su una stima che attesta una perdita di produzione di 39 000 tonnellate nello stesso paese». Tuttavia nessun elemento circostanziato è stato dedotto dinanzi al Tribunale, in modo da permettere di considerare che il volume di 39 000 tonnellate, di cui al ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato, sarebbe stato effettivamente integrato nel calcolo delle capacità di produzione inutilizzate negli Stati Uniti. In risposta ad un quesito posto dal Tribunale al riguardo, il Consiglio ha anzitutto indicato che le istituzioni avevano utilizzato nel loro calcolo la capacità nominale di produzione (cioè 732 000 tonnellate) figurante nel rapporto SRI, che già teneva conto dell’impatto dei cicloni Gustav e Ike. Il Consiglio ha successivamente precisato che la sua risposta era inesatta e ha indicato che soltanto le informazioni contenute nel rapporto SRI sulle capacità effettive di produzione (e non quelle sulla capacità nominale di produzione) tenevano conto delle perturbazioni causate dai cicloni Gustav e Ike. Nondimeno il Consiglio ha parimenti precisato, nell’ambito dei quesiti scritti posti al Tribunale, che le istituzioni non avevano utilizzato i dati del rapporto SRI, ad eccezione di quello relativo alla capacità nominale di produzione. È quindi certo che il Consiglio non ha utilizzato i dati contenuti nel rapporto SRI concernenti le capacità effettive di produzione. Ne risulta che, contrariamente a quanto poteva suggerire la prima risposta data dal Consiglio, in seguito corretta, niente permette di considerare che le istituzioni avrebbero utilizzato dati che già tenessero conto dell’impatto dei cicloni Gustav e Ike sulla produzione di etanolamina negli Stati Uniti o che il suddetto impatto sarebbe stato integrato nel calcolo delle capacità di produzione inutilizzate negli Stati Uniti.
58 In sesto luogo, non è stato avanzato dinanzi al Tribunale alcun altro elemento circostanziato il quale permetterebbe di giustificare il volume di 60 000 tonnellate di capacità inutilizzate di produzione di etanolamina negli Stati Uniti dedotto dal Consiglio nel regolamento impugnato, tenuto conto, in particolare, delle incoerenze e contraddizioni rilevate in precedenza.
59 Alla luce di quanto precede, si deve considerare che gli elementi di prova dedotti dal Consiglio per concludere che esistevano 60 000 tonnellate di capacità di produzione inutilizzate di etanolamina negli Stati Uniti sono vuoi incoerenti, vuoi in contraddizione con elementi pertinenti da prendere in considerazione. Ne risulta che il Consiglio ha commesso, nel caso di specie, un errore manifesto di valutazione fissando il livello di capacità di produzione inutilizzate di etanolamina negli Stati Uniti a 60 000 tonnellate. Occorre aggiungere che tale errore ha avuto un’incidenza sulla conclusione generale ripresa al ventiseiesimo considerando del regolamento impugnato, poiché, su tale base, il Consiglio ha indicato che «esiste[va] un notevole potenziale di aumento delle esportazioni dagli [Stati Uniti] e di acquisizione di una parte del mercato dell’Unione».
60 Si deve quindi accogliere la terza parte dell’unico motivo ed annullare, anche su tale fondamento, il regolamento impugnato, nella parte in cui riguarda la ricorrente.
Sulle spese
61 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il Consiglio, poiché è soccombente, dev’essere condannato alle spese, conformemente alle conclusioni della ricorrente.
62 Conformemente all’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura, le istituzioni intervenute nella causa sopportano le proprie spese. Conseguentemente la Commissione, intervenuta a sostegno del Consiglio, sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il regolamento di esecuzione (UE) n. 54/2010 del Consiglio, del 19 gennaio 2010, che istituisce un dazio antidumping definitivo sulle importazioni di etanolamina originaria degli Stati Uniti d’America, è annullato nella parte in cui riguarda The Dow Chemical Company.
2) Il Consiglio dell’Unione europea sopporterà le proprie spese nonché quelle sostenute da The Dow Chemical Company.
3) La Commissione europea sopporterà le proprie spese.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l’8 maggio 2012.
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