ARREST VAN HET GERECHT (Tweede kamer)
8 mei 2012 (*)
„Dumping — Invoer van ethanolamine uit Verenigde Staten — Definitief antidumpingrecht — Verval van antidumpingrechten — Nieuw onderzoek — Waarschijnlijkheid van voortzetting of herhaling van dumping — Artikel 11, lid 2, van verordening (EG) nr. 1225/2009”
In zaak T‑158/10,
The Dow Chemical Company, gevestigd te Midland, Michigan (Verenigde Staten), aanvankelijk vertegenwoordigd door J.‑F. Bellis, R. Luff en V. Hahn, vervolgens door J.‑F. Bellis en R. Luff, advocaten,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door J.‑P. Hix, R. Szostak en B. Driessen, als gemachtigden, bijgestaan door G. Berrisch, advocaat, en N. Chesaites, barrister,
verweerder,
ondersteund door
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door H. van Vliet en M. França, vervolgens door M. França en A. Stobiecka-Kuik, als gemachtigden,
interveniënte,
betreffende een verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van uitvoeringsverordening (EU) nr. 54/2010 van de Raad van 19 januari 2010 tot instelling van definitieve antidumpingrechten op de invoer van ethanolamine uit de Verenigde Staten van Amerika (PB L 17, blz. 1),
wijst
HET GERECHT (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: N. J. Forwood, president, F. Dehousse (rapporteur) en J. Schwarcz, rechters,
griffier: J. Weychert, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 20 september 2011,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Op 1 februari 1994 heeft de Raad van de Europese Unie verordening (EG) nr. 229/94 tot instelling van definitieve antidumpingrechten op de invoer in de Gemeenschap van ethanolamine van oorsprong uit de Verenigde Staten van Amerika en tot definitieve invordering van de voorlopige antidumpingrechten (PB L 28, blz. 40) vastgesteld.
2 Naar aanleiding van een nieuw onderzoek op grond van verordening (EG) nr. 384/96 van de Raad van 22 december 1995 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB 1996, L 56, blz. 1; hierna: „verordening nr. 384/96”), zoals gewijzigd [vervangen door verordening (EG) nr. 1225/2009 van de Raad van 30 november 2009 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Gemeenschap (PB L 343, blz. 51, met rectificatie in PB 2010, L 7, blz. 22; hierna: „basisverordening”)], in het bijzonder op grond van artikel 11, leden 2 en 3, van verordening nr. 384/96 (thans artikel 11, leden 2 en 3, van de basisverordening), heeft de Raad op 20 juli 2000 verordening (EG) nr. 1603/2000 tot instelling van definitieve antidumpingrechten op de invoer van ethanolamine uit de Verenigde Staten van Amerika (PB L 185, blz. 1) vastgesteld. Het antidumpingrecht op de invoer door verzoekster, The Dow Chemical Company, werd vastgesteld op 69,40 EUR per ton.
3 Naar aanleiding van een nieuw onderzoek op grond van artikel 11, leden 2 en 3, van verordening nr. 384/96 heeft de Raad op 23 oktober 2006 verordening (EG) nr. 1583/2006 tot instelling van definitieve antidumpingrechten op de invoer van ethanolamine uit de Verenigde Staten van Amerika (PB L 294, blz. 2; hierna: „verordening nr. 1583/2006”) vastgesteld. Verordening nr. 1583/2006 was gedurende twee jaar van kracht. Hierbij was het antidumpingrecht op de invoer door verzoekster vastgesteld op 59,25 EUR per ton.
4 Op 18 maart 2008 is een bericht van het naderende vervallen van de geldende antidumpingmaatregelen in het Publicatieblad van de Europese Unie gepubliceerd (PB C 71, blz. 13).
5 Op 25 juli 2008 hebben producenten die goed waren voor meer dan 50 % van de totale ethanolamineproductie in de Europese Unie, overeenkomstig artikel 11, lid 2, van verordening nr. 384/96 een verzoek ingediend om een nieuw onderzoek van de geldende antidumpingmaatregelen.
6 Op 25 oktober 2008 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen een bericht van opening van een nieuw onderzoek naar aanleiding van het vervallen van de antidumpingmaatregelen die van toepassing zijn op ethanolamine van oorsprong uit de Verenigde Staten van Amerika, in het Publicatieblad van de Europese Unie gepubliceerd (PB C 270, blz. 26).
7 Op 22 oktober 2009 heeft de Commissie verzoekster een algemene mededeling en een bijzondere mededeling toegezonden. De Commissie merkte daarin met name op dat de invoer door verzoekster gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek, dat liep van 1 oktober 2007 tot en met 30 september 2008 (hierna: „tijdvak van het nieuwe onderzoek”), zonder dumping was gebeurd. Voorts wees de Commissie erop dat de dumpingmarge van de tweede Amerikaanse producent, Ineos Oxide LLC (hierna: „Ineos”), die aan de antidumpingprocedure heeft meegewerkt, 11,9 % bedroeg. De Commissie kende dezelfde dumpingmarge toe aan de Amerikaanse producenten die niet aan de antidumpingprocedure hadden meegewerkt. De Commissie concludeerde dat het risico bestond dat de schade opnieuw zou ontstaan.
8 Op 6 november 2009 heeft verzoekster opmerkingen gemaakt over de mededelingen die zij van de Commissie had ontvangen.
9 Op 19 januari 2010 heeft de Raad uitvoeringsverordening (EU) nr. 54/2010 tot instelling van definitieve antidumpingrechten op de invoer van ethanolamine uit de Verenigde Staten van Amerika (PB L 17, blz. 1; hierna: „bestreden verordening”) vastgesteld. De bestreden verordening is gedurende twee jaar van kracht. Hierbij is het antidumpingrecht op de invoer door verzoekster vastgesteld op 59,25 EUR per ton. Bij intrekking van de antidumpingmaatregelen kan volgens de Raad de schade opnieuw ontstaan (punt 91 van de considerans van de bestreden verordening). Ter ondersteuning van zijn conclusie beroept de Raad zich met name op de voortzetting van de dumping gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek, de reservecapaciteit van de Amerikaanse producenten, de in China op het betrokken product geheven antidumpingrechten, de vraag naar het betrokken product in de Verenigde Staten en op de exportmarkten van dat land, de verschuiving van de productie van mono-ethyleenglycol naar de productie van ethanolamine en het feit dat vennootschappen die niet aan de antidumpingprocedure hebben meegewerkt, interesse blijven hebben om op de Uniemarkt actief te blijven en hun exportactiviteiten te vergroten (punt 81 van de considerans van de bestreden verordening).
Procesverloop en conclusies van partijen
10 Bij verzoekschrift, ingeschreven ter griffie van het Gerecht op 9 april 2010, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
11 Bij een op 21 mei 2010 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft de Commissie verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Raad. Bij beschikking van 23 augustus 2010 heeft de president van de Eerste kamer van het Gerecht de Commissie tot interventie toegelaten.
12 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Tweede kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
13 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer) besloten om de mondelinge behandeling te openen. In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang, bedoeld in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, heeft het de Raad verzocht om een aantal schriftelijke vragen te beantwoorden. Bij op 15 juli 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft de Raad deze vragen beantwoord.
14 Partijen zijn ter terechtzitting van 20 september 2011 gehoord in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht.
15 Ter terechtzitting heeft de Raad te kennen gegeven dat hij wijzigingen wilde aanbrengen in zijn op 15 juli 2011 ter griffie van het Gerecht ingediende antwoorden. De Raad werd verzocht deze wijzigingen schriftelijk mee te delen. Hij heeft dit binnen de gestelde termijn gedaan. Verzoekster werd verzocht opmerkingen te maken over de door de Raad ingediende wijzigingen. Zij heeft dit binnen de gestelde termijn gedaan.
16 De mondelinge behandeling is gesloten op 31 oktober 2011.
17 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
– de bestreden verordening nietig te verklaren voor zover deze op haar betrekking heeft;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
18 De Raad en de Commissie concluderen dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
19 Verzoeksters beroep berust op één middel, te weten schending van artikel 11, lid 2, van de basisverordening. Dit middel bestaat uit zeven onderdelen, waarmee kennelijke fouten bij de vaststelling en de beoordeling van de feiten aan de orde worden gesteld. Het eerste onderdeel heeft betrekking op de vaststelling van dumping gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek. Het tweede onderdeel heeft betrekking op de toename van dumping na het tijdvak van het nieuwe onderzoek. Het derde onderdeel heeft betrekking op de reserveproductiecapaciteit van ethanolamine in de Verenigde Staten. Het vierde onderdeel heeft betrekking op de verlegging van het handelsverkeer ten gevolge van de antidumpingmaatregelen van China. Het vijfde onderdeel heeft betrekking op de evolutie van de vraag in de Verenigde Staten en op andere markten. Het zesde onderdeel heeft betrekking op de verschuiving van de productie van mono-ethyleenglycol naar de productie van ethanolamine. Het zevende onderdeel heeft betrekking op het verband tussen de prijzen in de Verenigde Staten en de prijzen in de Unie.
20 Het Gerecht acht het passend uitspraak te doen over het eerste en het derde onderdeel van het enige middel.
21 Vooraf zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek, en met name ter zake van beschermende handelsmaatregelen, de instellingen van de Unie over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken wegens de ingewikkeldheid van de economische, politieke en juridische situaties die zij moeten onderzoeken (arresten Hof van 27 september 2007, Ikea Wholesale, C‑351/04, Jurispr. blz. I‑7723, punt 40, en 11 februari 2010, Hoesch Metals and Alloys, C‑373/08, Jurispr. blz. I‑951, punt 61). In dit verband dient te worden geoordeeld dat voor het onderzoek naar de waarschijnlijkheid van voortzetting of herhaling van dumping en schade ingewikkelde economische situaties moeten worden onderzocht en dat bij het rechterlijk toezicht op deze beoordeling derhalve alleen dient te worden nagegaan of de procedureregels in acht zijn genomen, of de feiten op grond waarvan de betwiste keuze is gemaakt, juist zijn vastgesteld en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid (zie in die zin arrest Gerecht van 20 juni 2001, Euroalliages/Commissie, T‑188/99, Jurispr. blz. II‑1757, punten 45 en 46).
22 In de tweede plaats vervalt een antidumpingmaatregel volgens artikel 11, lid 2, eerste alinea, van de basisverordening vijf jaar nadat hij is ingesteld of vijf jaar na de datum van beëindiging van het meest recente nieuwe onderzoek dat zowel op de dumping als op de schade betrekking heeft gehad, „tenzij bij een nieuw onderzoek wordt vastgesteld, dat het vervallen van de maatregelen waarschijnlijk tot een voortzetting of herhaling van dumping en schade zal leiden”. Uit deze bepaling blijkt, om te beginnen, dat het vervallen van de maatregel na vijf jaar regel is en handhaving ervan uitzondering. Voorts hangt of een maatregel wordt gehandhaafd, af van het resultaat van de beoordeling van de gevolgen van het vervallen ervan, en dus van een voorspelling die is gebaseerd op veronderstellingen met betrekking tot toekomstige ontwikkelingen van de situatie op de betrokken markt. Ten slotte blijkt uit die bepaling dat de loutere mogelijkheid dat dumping en schade worden voortgezet of herhaald, niet volstaat als rechtvaardigingsgrond voor handhaving van een maatregel, aangezien hiervoor als voorwaarde geldt dat de bevoegde autoriteiten op basis van een onderzoek daadwerkelijk hebben vastgesteld dat voortzetting of herhaling van de dumping en schade waarschijnlijk is (arrest Gerecht Euroalliages/Commissie, punt 21 supra, punten 41, 42 en 57, en arrest Gerecht van 8 juli 2003, Euroalliages e.a./Commissie, T‑132/01, Jurispr. blz. II‑2359, punt 37).
Eerste onderdeel van het enige middel: vaststelling van dumping gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek
Argumenten van partijen
23 Onder verwijzing naar punt 80 van de considerans van de bestreden verordening merkt verzoekster op dat voor slechts één vennootschap, Ineos, formeel dumping is vastgesteld die 11,9 % bedroeg. De invoer van deze vennootschap, die banden had met een van de klagers, vertegenwoordigt echter slechts een klein gedeelte van de invoer van ethanolamine uit de Verenigde Staten. Het grootste deel van deze invoer, namelijk meer dan 85 %, is in feite afkomstig van verzoekster. Verzoeksters dumpingmarge bedraagt echter – 7 % (dat wil zeggen geen dumping). De vaststelling van dumping door Ineos is dus niet representatief.
24 Voorts hebben de instellingen de dumpingmarge van Ineos toegerekend aan een derde Amerikaanse producent, die van zeer ondergeschikt belang is en geen medewerking heeft verleend aan het onderzoek. Anders dan de Raad in punt 116 van de considerans van de bestreden verordening stelt, is er echter geen reden om aan te nemen dat deze producent noodzakelijkerwijs dumping zou toepassen indien hij opnieuw naar de Unie uitvoerde.
25 In ieder geval bedraagt de gewogen gemiddelde dumpingmarge voor het gehele land voor de invoer van ethanolamine uit de Verenigde Staten gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek – 4,5 % (dat wil zeggen geen dumping). Verzoekster verwijst dienaangaande naar een andere zaak waarin de Commissie haar conclusie heeft gebaseerd op een gewogen gemiddelde dumpingmarge voor het gehele land. Verzoekster preciseert dat zij niet betoogt dat artikel 9, lid 3, van de basisverordening van toepassing is in de context van artikel 11, lid 2, van deze verordening. Zij heeft deze zaak vermeld om te verduidelijken dat dumping door een of twee exporteurs niet het feit mag verhullen dat er op nationaal niveau geen dumping is. Verzoekster benadrukt tevens dat de Raad in zijn bij het Gerecht ingediende memories erkent dat de instellingen in het kader van een nieuw onderzoek een analyse moeten verrichten van het betrokken exportland. Dit betekent dat de dumping moet worden beoordeeld voor de invoer uit de Verenigde Staten in zijn geheel. In casu erkent de Raad dat de instellingen niet hebben vastgesteld dat alle invoer uit de Verenigde Staten daadwerkelijk met dumping was gebeurd. Voorts is de Raad van mening dat een voortzetting van dumping kan worden afgeleid uit het bestaan van daadwerkelijke of toegerekende dumping met betrekking tot exporteurs die minder dan 10 % van de betrokken invoer vertegenwoordigen. De Raad spreekt echter zichzelf tegen, aangezien de instellingen zich tijdens de procedure op het standpunt hebben gesteld dat een nieuw onderzoek van aflopende maatregelen geen onderzoek naar de invoer door één enkele exporteur was. Ten slotte wordt in het door de Raad in zijn memories aangevoerde rapport van de Beroepsinstantie van de Wereldhandelsorganisatie (hierna: „WTO”) bevestigd dat de instellingen de dumpingmarge „per product” moeten vaststellen. In casu is deze dumpingmarge negatief.
26 De Raad wijst erop dat de in punt 80 van de considerans van de bestreden verordening geformuleerde conclusie geen blijk geeft van een fout. Uit de in punt 23 van de considerans van de bestreden verordening geformuleerde specifieke conclusies inzake dumping blijkt dat de instellingen niet hebben voorgewend de werkelijke dumpingmarge van twee Amerikaanse producenten vast te stellen. Met betrekking tot het door verzoekster aangevoerde feit dat de vaststelling van dumping door Ineos niet representatief is, preciseert de Raad voorts dat de instellingen het bestaan van dumping niet voor iedere exporteur afzonderlijk moeten vaststellen, aangezien de dumpingmarges en de daarmee overeenstemmende dumpingrechten niet mogen worden gewijzigd in het kader van een dergelijk nieuw onderzoek. In feite dient te worden nagegaan of er nog steeds sprake is van dumping vanuit het betrokken exportland. Deze benadering is bevestigd in een rapport van de WTO‑Beroepsinstantie. Verzoeksters bewering dat dit rapport bevestigt dat de instellingen de dumpingmarge „per product” moeten vaststellen, is in dit opzicht vals. De bevindingen van de WTO‑Beroepsinstantie betreffen artikel 9, lid 2, van de Overeenkomst inzake de toepassing van artikel VI van de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel 1994 (WTO‑GATT 1994) (PB 1994, L 336, blz. 103), in bijlage 1 A bij de Overeenkomst tot oprichting van de WTO (PB 1994, L 336, blz. 3), dat van toepassing is op oorspronkelijke onderzoeken, en niet artikel 11, lid 3, van deze overeenkomst. Ten slotte houdt verzoeksters bewering geen rekening met de dumpingmarge die moet worden toegerekend aan de derde door verzoekster in haar memories bedoelde Amerikaanse producent.
27 Met betrekking tot de derde door verzoekster in haar memories bedoelde Amerikaanse producent verwijst de Raad naar punt 29 van de considerans van de bestreden verordening en is hij in wezen van mening dat deze producent niet van zeer ondergeschikt belang is.
28 Met betrekking tot het door verzoekster aangevoerde feit dat de dumpingmarge voor de invoer van het betrokken product uit de Verenigde Staten – 4,5 % bedroeg, betoogt de Raad dat de instellingen, zoals verzoekster opmerkt, niet hebben vastgesteld dat alle invoer uit de Verenigde Staten daadwerkelijk met dumping was gebeurd. Voorts betoogt de Raad dat de instellingen noch voor iedere exporteur het bestaan van dumping afzonderlijk moeten vaststellen, noch een nationale dumpingmarge moeten berekenen. De door verzoekster in haar memories bedoelde zaak is niet relevant, aangezien die zaak betrekking had op een onderzoek op grond van artikel 5 van de basisverordening. De in artikel 9, lid 3, van de basisverordening bepaalde wijze waarop dit soort onderzoek wordt afgesloten, geldt echter niet voor nieuwe onderzoeken op grond van artikel 11, lid 2, van dezelfde verordening.
Beoordeling door het Gerecht
29 Vooraf zij opgemerkt dat de bestreden verordening een punt C bevat, met als opschrift „Waarschijnlijkheid van voortzetting of herhaling van dumping”. In punt 17 van de considerans van de bestreden verordening preciseert de Raad dat „werd onderzocht of er [...] sprake was van dumping”.
30 In punt 23 van de considerans van de bestreden verordening heeft de Raad verklaard dat uit de vergelijking van de gewogen gemiddelde normale waarde met de gewogen gemiddelde uitvoerprijs bleek dat er „sprake was van dumping”. Dienaangaande heeft de Raad vastgesteld dat verzoeksters dumpingmarge 0 % bedroeg (de berekende werkelijke marge bedroeg – 7 %) en die van Ineos 11,9 %. Voorts is de laatstgenoemde dumpingmarge toegekend aan de andere exporteurs die niet aan de antidumpingprocedure hebben meegewerkt.
31 In punt 24 van de considerans van de bestreden verordening heeft de Raad erop gewezen dat naast het onderzoek waaruit bleek dat er „sprake was van dumping”, ook werd nagegaan hoe waarschijnlijk het was dat de „dumping zou worden voortgezet”.
32 In punt 25 van de considerans van de bestreden verordening heeft de Raad in het kader van het onderzoek naar de mate van dumping indien de maatregelen zouden worden ingetrokken, gepreciseerd dat bij „een verlaging van de uitvoerprijzen met het bedrag van de rechten [...] de [gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek] geconstateerde dumpingmarges 12 % [zouden] worden voor INEOS [...] en voor de niet-medewerkende partijen (overeenkomstig artikel 18 van de basisverordening), terwijl er nog steeds geen sprake zou zijn van dumping voor [verzoekster]”.
33 Op basis van zijn onderzoek heeft de Raad geconcludeerd dat het waarschijnlijk was dat de dumping zou worden voortgezet (punt 51 van de considerans van de bestreden verordening).
34 In punt 74 van de considerans van de bestreden verordening heeft de Raad in het kader van het onderzoek van de situatie van de communautaire industrie eraan herinnerd dat de dumping gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek was voortgezet.
35 In punt 80 van de considerans van de bestreden verordening heeft de Raad in het kader van het onderzoek naar de waarschijnlijkheid dat de schade opnieuw zou optreden, erop gewezen dat voor „twee producenten‑exporteurs in de VS [was] vastgesteld dat de dumping [gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek was] voortgezet”.
36 Ten slotte heeft de Raad in de punten 113 en 114 van de considerans van de bestreden verordening bij wijze van conclusie gesteld dat uit „het onderzoek [was gebleken] dat het bij intrekking van de maatregelen waarschijnlijk [was] dat de dumping hervat [zou] worden (en dat de omvang van de gedumpte export [zou] toenemen) en dat de bedrijfstak van de Unie opnieuw schade [zou] lijden” en dat, zelfs „in aanmerking genomen dat een van de twee medewerkende producenten-exporteurs geen dumping bedreef, en aangenomen dat het aandeel van deze onderneming in de invoer vanuit de VS ook in de toekomst niet gedumpt [zou] worden, [...] toch nog steeds [zou zijn] voldaan aan de voorwaarden voor handhaving van de rechten op basis van artikel 11, lid 2”.
37 Hieruit volgt dat de Raad zich voor zijn conclusie dat de antidumpingmaatregelen moesten worden gehandhaafd, uitsluitend heeft gebaseerd op de waarschijnlijkheid van voortzetting van dumping. De Raad heeft zich niet beroepen op de waarschijnlijkheid van herhaling van dumping. Voorts heeft de Raad zich voor zijn conclusie dat het waarschijnlijk was dat de dumping zou worden voortgezet, met name gebaseerd op het feit dat de dumping was blijven bestaan gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek. Ten slotte is de conclusie van de Raad dat er gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek nog steeds sprake was van dumping, gebaseerd op het feit dat twee producenten‑exporteurs dumping hadden toegepast. De Raad heeft er niet op gewezen dat verzoekster dumping is blijven toepassen, noch dat zich opnieuw dumping kon voordoen. Daaruit volgt tevens impliciet maar noodzakelijkerwijs dat de Raad een verband heeft gelegd tussen de dumping door twee producenten-exporteurs gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek en de waarschijnlijkheid van voortzetting van dumping bij intrekking van de maatregelen.
38 Verzoekster is in wezen met name van mening dat de Raad niet kon voorbijgaan aan het feit dat zij geen dumping had toegepast gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek.
39 In de eerste plaats zij beklemtoond dat de Raad zich in casu heeft gebaseerd op de waarschijnlijkheid van voortzetting van dumping, en met name heeft geoordeeld dat er gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek nog steeds sprake was van dumping.
40 In de tweede plaats zij opgemerkt dat de term „dumping”, zoals gebruikt in artikel 11, lid 2, van de basisverordening, niet wordt gedefinieerd. Gelet op de opzet van de basisverordening en bij gebreke van aanwijzingen voor het tegendeel, moet echter worden geoordeeld dat de term „dumping” in artikel 11, lid 2, van de basisverordening dezelfde betekenis heeft als de term „dumping”, zoals omschreven in artikel 1 van deze verordening, dat betrekking heeft op de „beginselen”.
41 In de derde plaats verwijst dumping in de zin van artikel 1 van de basisverordening, in het bijzonder van de leden 1 en 2 ervan, naar een product dat in de Europese Unie in het vrije verkeer is gebracht. Wanneer dit product met dumping wordt ingevoerd en schade veroorzaakt, kunnen de instellingen, behoudens andere voorwaarden, antidumpingmaatregelen instellen.
42 In de vierde plaats zij eraan herinnerd dat antidumpingprocedures in beginsel betrekking hebben op alle importen van een bepaalde categorie producten uit een derde land en niet op de import van producten van bepaalde ondernemingen (arrest Hof van 7 december 1993, Rima Eletrometalurgia/Raad, C‑216/91, Jurispr. blz. I‑6303, punt 17). Voorts wordt krachtens artikel 9, lid 5, van de basisverordening op niet‑discriminerende wijze, in een passend percentage, een antidumpingrecht ingesteld op de invoer van producten.
43 In de vijfde plaats zij erop gewezen dat de instellingen in het kader van artikel 11, lid 2, van de basisverordening de bestaande maatregelen kunnen handhaven dan wel laten vervallen. Zij kunnen deze maatregelen niet wijzigen om met name rekening ermee te houden dat bepaalde ondernemingen geen dumping hebben toegepast.
44 Uit het voorgaande volgt dat, zoals de Raad overigens heeft erkend in zijn memories, onder het in artikel 11, lid 2, van de basisverordening gebruikte begrip „voortzetting van dumping” niet alleen dumping door bepaalde ondernemingen valt, maar ook dumping van het betrokken product uit een derde land.
45 In casu blijkt uit de overgelegde gegevens dat de invoer door verzoekster het grootste deel vormde van de invoer uit de Verenigde Staten gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek, te weten meer dan 85 % van het importvolume, hetgeen de Raad niet betwist. Voorts hadden de instellingen, indien zij bij hun analyse naar behoren rekening hadden gehouden met de invoer door verzoekster, niet tot de conclusie kunnen komen dat de dumping van het betrokken product uit de Verenigde Staten was blijven voortbestaan gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek. In dit geval hadden de instellingen immers moeten vaststellen dat het grootste deel van de invoer uit de Verenigde Staten, te weten meer dan 85 % van het invoervolume, zonder dumping was gebeurd. Voorts had deze situatie moeten leiden tot de vaststelling dat, zoals blijkt uit verzoeksters berekeningen, die de Raad niet heeft ontkracht, de gewogen gemiddelde marge voor de invoer van het betrokken product uit de Verenigde Staten negatief was (dat wil zeggen geen dumping). Derhalve had de Raad noch tot de conclusie mogen komen dat de dumping gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek was blijven voortbestaan, noch dat het waarschijnlijk was dat de dumping zou worden voortgezet. De Raad had dus moeten aantonen dat de dumping zich waarschijnlijk zou herhalen.
46 Ook al zou de term „voortzetting van dumping” zoals gebruikt in artikel 11, lid 2, van de basisverordening aldus kunnen worden uitgelegd dat hij in feite betrekking heeft op de dumping door de afzonderlijke ondernemingen of door bepaalde ondernemingen, in ieder geval moet worden opgemerkt dat de instellingen wat verzoekster betreft niet konden concluderen dat er nog steeds sprake was van dumping, hetgeen zij overigens niet hebben gedaan. Voorts preciseert de Raad in punt 25 van de considerans van de bestreden verordening dat bij intrekking van de maatregelen „er nog steeds geen sprake zou zijn van dumping voor [verzoekster]”. Bijgevolg hadden de instellingen niet alleen moeten aantonen dat het (voor de twee andere producenten‑exporteurs) waarschijnlijk was dat de dumping zou worden voortgezet, maar ook, wat verzoekster betreft, dat de dumping zich zou herhalen. De bestreden verordening bepaalt dienaangaande echter niets.
47 Om al deze redenen moet worden geoordeeld dat de Raad een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te concluderen dat er gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek nog steeds sprake was van dumping, en door op basis hiervan dus aan te nemen dat het waarschijnlijk was dat de dumping zou worden voortgezet. Derhalve moet het eerste onderdeel van het enige middel worden aanvaard en moet de bestreden verordening bijgevolg nietig worden verklaard voor zover zij betrekking heeft op verzoekster.
Derde onderdeel van het enige middel: reserveproductiecapaciteit van ethanolamine in de Verenigde Staten
Argumenten van partijen
48 Verzoekster is van mening dat de stelling van de Raad in punt 28 van de considerans van de bestreden verordening dat er reserveproductiecapaciteit is in de Verenigde Staten, ongegrond is. Het betreft een fundamenteel gegeven dat steun biedt voor de conclusie van de instellingen dat, zoals is opgemerkt in punt 117 van de considerans van de bestreden verordening, de antidumpingmaatregelen nog twee jaar langer moeten worden gehandhaafd. Verzoekster heeft er tijdens de administratieve procedure op gewezen dat de schatting van de instellingen (70 000 ton) was gebaseerd op een foutieve berekening, aangezien bij deze berekening de maximale productiecapaciteit (dat wil zeggen de werkelijke capaciteit van de industrie) met het totale Amerikaanse verbruik werd vergeleken, in plaats van met de totale Amerikaanse productie. Naar aanleiding van verzoeksters opmerkingen hebben de instellingen te kennen gegeven dat zij hun berekeningsmethode hadden gewijzigd. De Raad heeft in punt 26 van de considerans van de bestreden verordening echter verwezen naar de gegevens die de oorspronkelijke berekening van de reservecapaciteit rechtvaardigen. In werkelijkheid blijkt uit het in punt 26 van de considerans van de bestreden verordening bedoelde economische rapport dat er in de Verenigde Staten geen reserveproductiecapaciteit is bij vergelijking van de productiecapaciteit met de werkelijke Amerikaanse productie. De Amerikaanse industrie heeft op volle capaciteit geproduceerd. Verzoekster voegt daaraan toe dat de Raad in zijn memories voor het Gerecht de reserveproductiecapaciteit en het overaanbod op de Amerikaanse markt met elkaar blijft verwisselen. Met betrekking tot het door de Raad aangevoerde feit dat verzoekster op 80 % van haar volledige nominale capaciteit produceerde, moet voorts rekening worden gehouden met de orkanen die de staten Louisiana en Texas (Verenigde Staten) hebben geteisterd gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek en, zoals een in de bestreden verordening aangehaalde publicatie bevestigt, de sluiting van fabrieken ten gevolge hebben gehad. In die context is de werkelijke productiecapaciteit gedaald en bedroeg de bezettingsgraad van verzoeksters productiecapaciteit 98,7 %.
49 De Raad wijst erop dat de instellingen in de loop van de procedure daadwerkelijk hun berekeningsmethode hebben gewijzigd (en aldus uiteindelijk hebben berekend dat de reserveproductiecapaciteit 60 000 ton bedroeg). Anders dan verzoeksters memories zouden kunnen doen vermoeden, is de in de bestreden verordening vervatte berekeningsmethode echter wel degelijk de gewijzigde methode en niet de methode die volgens verzoekster aanvankelijk een fout bevatte. Dat blijkt uit de in punt 26 van de considerans van de bestreden verordening gebruikte bewoordingen en de in de loop van de procedure aan verzoekster verstrekte gegevens. De Raad preciseert dienaangaande dat de reserveproductiecapaciteit is berekend door het werkelijke productievolume af te trekken van de werkelijke productiecapaciteit. De instellingen waren van mening dat de werkelijke productiecapaciteit 90 % bedroeg van de nominale totale capaciteit. Om het werkelijke productievolume vast te stellen, hebben de instellingen zich gebaseerd op informatie volgens welke verzoekster op 80 % van haar volledige nominale capaciteit produceerde. Volgens de Raad is dit percentage eveneens toegepast op de producent‑exporteur die niet heeft meegewerkt. Het feit dat de Raad, overigens in hetzelfde punt van de considerans, gewag heeft gemaakt van het grote verschil tussen de nominale totale capaciteit in de Verenigde Staten en de vraag in dat land, bewijst geenszins dat hij zijn berekening van de reserveproductiecapaciteit heeft gebaseerd op een vergelijking tussen deze twee gegevens.
50 Het door verzoekster aangevoerde feit dat de Amerikaanse industrie op volle capaciteit produceerde, is in tegenspraak met de door haar in de loop van de procedure aangevoerde gegevens over de bezettingsgraad van haar eigen productiecapaciteit (te weten 80 % gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek). Voorts staven de door verzoekster in haar memories bedoelde gegevens, gezien in hun context, haar conclusie niet. Bovendien heeft verzoekster de gegevens over de orkanen die de staten Louisiana en Texas hebben geteisterd gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek, niet tijdens de administratieve procedure aangevoerd. Verzoekster mag zich dus niet op deze gegevens baseren om een kennelijke beoordelingsfout van de instellingen te doen vaststellen. Voorts zijn verzoeksters beweringen niet met bewijsmateriaal gestaafd. In ieder geval toont punt 26 van de considerans van de bestreden verordening aan dat de instellingen rekening hebben gehouden met de gevolgen van de orkanen die de staten Louisiana en Texas hebben geteisterd gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek. Dit wordt niet betwist door verzoekster.
51 Het economische rapport dat verzoekster vermeldt in haar memories en dat wordt genoemd in punt 26 van de considerans van de bestreden verordening, bevestigt het bestaan van mogelijke reserveproductiecapaciteit in de Verenigde Staten. Dit rapport toont met name aan dat er een overaanbod is op de Amerikaanse markt. Dit overaanbod bevestigt, naast de reserveproductiecapaciteit, het bestaan van reserveproductiecapaciteit in verhouding tot het binnenlandse verbruik. Ten slotte benadrukt de Raad dat met de verklaring in punt 117 van de considerans van de bestreden verordening in feite werd beoogd de „beperking” van de handhaving van de antidumpingmaatregelen tot twee in plaats van vijf jaar te rechtvaardigen.
Beoordeling door het Gerecht
52 De Raad heeft er in punt 26 van de considerans van de bestreden verordening op gewezen dat de reserveproductiecapaciteit van ethanolamine in de Verenigde Staten gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek 60 000 ton bedroeg.
53 In de eerste plaats zij opgemerkt dat punt 26 van de considerans van de bestreden verordening een incoherentie bevat wat de relevante gegevens betreft die in aanmerking worden genomen bij de bepaling van de reserveproductiecapaciteit in de Verenigde Staten. Terwijl de Raad in dat punt van de considerans verklaart zijn berekening te hebben gebaseerd „op de volumes die door de twee medewerkende producenten-exporteurs worden geproduceerd, het feit dat de normaliter verwachte productie rond 90 % van de nominale [productiecapaciteit] ligt, de aanname dat de feitelijke productieresultaten van niet‑medewerkende producenten‑exporteurs in de VS niet zouden zijn behaald bij een feitelijke productie die minder dan 80 % van de nominale [productiecapaciteit] bedraagt, en uit gezaghebbende publicaties van de bedrijfstak”, verwijst de Raad immers eveneens tweemaal naar een beoordeling op grond van het binnenlandse verbruik in de Verenigde Staten. Om preciezer te zijn, de Raad wijst allereerst erop dat vergeleken „met een geschatte nominale capaciteit van 732 000 ton in de VS [...] de totale geschatte vraag, inclusief de productie voor eigen gebruik, 588 000 ton [bedroeg]” en dat de „relatief lage bezettingsgraad [...] het gevolg [was] van een aantal incidenten”. Vervolgens preciseert de Raad dat het „bestaan van mogelijke onbenutte productiecapaciteit in de VS in 2007 en 2008, dat wil zeggen tijdens een periode die binnen het [tijdvak van het nieuwe onderzoek] valt, [...] ook [werd] bevestigd in een toonaangevende jaarlijkse publicatie waarin de ethanolaminemarkt wordt geanalyseerd” en dat deze „publicatie [...] het overaanbod in de VS‑markt in 2007 op 65 000 ton raamde”. Zoals de Raad in wezen in zijn memories erkent, wordt bij de berekening van de bezettingsgraad van de productiecapaciteit echter geen rekening gehouden met het binnenlandse verbruik. De Raad heeft er ter terechtzitting overigens op gewezen dat de formulering van punt 26 van de considerans van de bestreden verordening dienaangaande weinig duidelijk kon lijken.
54 In de tweede plaats blijkt uit de schriftelijke antwoorden van de Raad op de vragen van het Gerecht dat de methode die is gevolgd voor de berekening van de reserveproductiecapaciteit in de Verenigde Staten onzeker is, of zelfs incoherent met de in casu aangevoerde bewijselementen. Allereerst heeft de Raad immers uiteindelijk gepreciseerd dat de werkelijke productie van Ineos was afgetrokken van de nominale totale productiecapaciteit in de Verenigde Staten alvorens de werkelijke productiecapaciteit in dat land werd berekend, terwijl hij in eerste instantie had gesteld dat de werkelijke productie van verzoekster en Ineos was afgetrokken van de werkelijke productiecapaciteit in de Verenigde Staten. Vervolgens is de werkelijke productie van verzoekster en de andere producenten die geen medewerking hadden verleend aan het onderzoek, volgens de Raad afgetrokken van de werkelijke productiecapaciteit in dat land, terwijl de werkelijke productie van Ineos was afgetrokken van de nominale totale productiecapaciteit in de Verenigde Staten. Evenwel zijn er geen nadere gegevens aangevoerd die kunnen rechtvaardigen dat de werkelijke productie van de betrokken ondernemingen voor bepaalde ondernemingen is afgetrokken van de nominale totale productiecapaciteit in de Verenigde Staten, en voor andere ondernemingen van de werkelijke productiecapaciteit in dat land.
55 In de derde plaats spreekt de door de Raad in punt 26 van de considerans van de bestreden verordening aangevoerde „toonaangevende jaarlijkse publicatie waarin de ethanolaminemarkt wordt geanalyseerd” (te weten Chemical Economics Handbook Product Review, „Ethanolamines”, SRI Consulting; hierna: „SRI-rapport”), het bestaan van een reserveproductiecapaciteit in de Verenigde Staten van 60 000 ton tegen. Gelet op de gegevens uit het SRI-rapport en de door de Raad gehanteerde methode voor de bepaling van de werkelijke productiecapaciteit van ethanolamine in de Verenigde Staten (dat wil zeggen de nominale capaciteit vermenigvuldigd met 90 %), bedroeg de reserveproductiecapaciteit in dat land, zoals verzoekster in haar memories terecht opmerkt, zonder door de Raad te worden weersproken, in november 2008 (dat wil zeggen een maand na het einde van het tijdvak van het nieuwe onderzoek) immers 8 000 ton. Zelfs indien bij de berekening van de werkelijke productiecapaciteit werd uitgegaan van een percentage van 95 % — gesteld dat dit percentage substitueerbaar is — zou het resultaat 45 400 ton zijn, dat wil zeggen bijna de helft minder dan de in punt 26 van de considerans van de bestreden verordening vermelde reserveproductiecapaciteit van 85 000 ton op basis van een berekening op grond van „meer ambitieuze productiecijfers”, namelijk een percentage van 95 %, zoals de Raad heeft bevestigd in zijn memories. Voorts bedroeg de reserveproductiecapaciteit in 2007 (het tijdvak van het nieuwe onderzoek liep van oktober tot en met december 2007) op basis van de gegevens uit het SRI-rapport niet meer dan 5 650 ton.
56 In de vierde plaats zij opgemerkt dat in het SRI-rapport meermaals het feit wordt vermeld dat de bezettingsgraad van de productiecapaciteit zeer hoog was in de Verenigde Staten.
57 In de vijfde plaats moet worden beklemtoond dat de orkanen Gustav en Ike (september 2008) het productieniveau gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek negatief hebben beïnvloed, hetgeen de Raad uitdrukkelijk erkent in punt 26 van de considerans van de bestreden verordening. Om preciezer te zijn, de Raad wijst erop dat de relatief lage bezettingsgraad van de productiecapaciteit het gevolg is van een aantal incidenten die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden, zoals „de impact van de orkanen Gustav en Ike op respectievelijk bepaalde productiefaciliteiten en een aantal faciliteiten voor de productie van grondstoffen”. Hij preciseert dat, wat „de orkanen Ike en Gustav betreft, deze [...] nog steeds een zeker effect [hadden gedurende het tijdvak van het nieuwe onderzoek] maar na afloop [ervan] dit [was] verdwenen”. Voorts merkt de Raad, onder verwijzing naar een publicatie van de bedrijfstak, op dat de impact van de orkanen Gustav en Ike „volgens schattingen van de PCI Consulting Group (PCI) van 2008 39 000 ton productieverlies” was. Uit de bestreden verordening, in het bijzonder uit punt 26 van de considerans, blijkt echter niet dat de Raad bij zijn beoordeling van de reserveproductiecapaciteit rekening heeft gehouden met de conjuncturele verschijnselen, in het bijzonder met de impact van de orkanen Gustav en Ike. De Raad verklaart in dupliek echter dat „de instellingen bij hun berekening van de reservecapaciteit in de Verenigde Staten rekening hebben gehouden met de impact van de orkanen Gustav en Ike op de totale Amerikaanse productie en zich hebben gebaseerd op een raming dat het productieverlies in dat land 39 000 ton bedroeg”. Evenwel zijn er voor het Gerecht geen nadere gegevens aangevoerd op grond waarvan kan worden aangenomen dat het in punt 26 van de considerans van de bestreden verordening bedoelde productieverlies van 39 000 ton werkelijk is meegeteld in de berekening van de reserveproductiecapaciteit in de Verenigde Staten. In antwoord op een vraag van het Gerecht dienaangaande heeft de Raad er allereerst op gewezen dat de instellingen bij hun berekening gebruik hadden gemaakt van de nominale productiecapaciteit (dat wil zeggen 732 000 ton) die was vermeld in het SRI-rapport, waarin reeds rekening werd gehouden met de impact van de orkanen Gustav en Ike. Vervolgens heeft de Raad gepreciseerd dat zijn antwoord onjuist was en erop gewezen dat alleen in de informatie uit het SRI‑rapport over de werkelijke productiecapaciteit (en niet over de nominale productiecapaciteit) rekening werd gehouden met de door de orkanen Gustav en Ike veroorzaakte verstoringen. De Raad heeft in het kader van de schriftelijke vragen van het Gerecht echter eveneens gepreciseerd dat de instellingen geen gebruik hadden gemaakt van de gegevens uit het SRI‑rapport, met uitzondering van de informatie over de nominale productiecapaciteit. Vaststaat dus dat de Raad geen gebruik heeft gemaakt van de gegevens uit het SRI-rapport over de werkelijke productiecapaciteit. In tegenstelling tot hetgeen het eerste antwoord van de Raad, dat hij daarna heeft gecorrigeerd, kon doen vermoeden, is er bijgevolg geen enkele reden om aan te nemen dat de instellingen gebruik hebben gemaakt van gegevens waarin reeds rekening werd gehouden met de impact van de orkanen Gustav en Ike op de productie van ethanolamine in de Verenigde Staten of dat deze impact is meegeteld in de berekening van de reserveproductiecapaciteit in de Verenigde Staten.
58 In de zesde plaats zijn er voor het Gerecht geen andere nadere gegevens aangevoerd waaruit — gelet op met name de hierboven genoemde incoherenties en tegenstrijdigheden — de juistheid kan blijken van de veronderstelling waarvan de Raad in de bestreden verordening uitgaat, namelijk dat de reserveproductiecapaciteit van ethanolamine in de Verenigde Staten 60 000 ton bedraagt.
59 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de door de Raad aangevoerde bewijselementen op grond waarvan hij heeft geconcludeerd dat er 60 000 ton reserveproductiecapaciteit van ethanolamine in de Verenigde Staten was, hetzij incoherent, hetzij in tegenspraak zijn met relevante gegevens waarmee rekening moet worden gehouden. Bijgevolg heeft de Raad in casu een kennelijke beoordelingsfout gemaakt door vast te stellen dat de reserveproductiecapaciteit van ethanolamine in de Verenigde Staten 60 000 ton bedroeg. Voorts zij opgemerkt dat deze fout invloed heeft gehad op de algemene conclusie in punt 26 van de considerans van de bestreden verordening, aangezien de Raad op grond hiervan heeft bepaald dat er „ruimte [was] om de export vanuit de VS op te voeren en een deel van de markt van de Unie over te nemen”.
60 Derhalve moet het derde onderdeel van het enige middel worden aanvaard en moet de bestreden verordening, op dezelfde grond, nietig worden verklaard voor zover zij betrekking heeft op verzoekster.
Kosten
61 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig verzoeksters vordering in de kosten worden verwezen.
62 Volgens artikel 87, lid 4, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering dragen de instellingen die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. Bijgevolg zal de Commissie, die is tussengekomen aan de zijde van de Raad, haar eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Uitvoeringsverordening (EU) nr. 54/2010 van de Raad van 19 januari 2010 tot instelling van definitieve antidumpingrechten op de invoer van ethanolamine uit de Verenigde Staten van Amerika wordt nietig verklaard voor zover zij betrekking heeft op The Dow Chemical Company.
2) De Raad van de Europese Unie draagt zijn eigen kosten alsmede die van The Dow Chemical Company.
3) De Europese Commissie draagt haar eigen kosten.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 8 mei 2012.
ondertekeningen