SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
de 12 de diciembre de 2006 (*)
«Política exterior y de seguridad común – Medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo – Congelación de fondos – Recurso de anulación – Derecho de defensa – Motivación – Derecho a una tutela judicial efectiva – Recurso de indemnización»
En el asunto T‑228/02,
Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran, con domicilio social en Auvers-sur-Oise (Francia), representada por Me J.-P. Spitzer, abogado, el Sr. D. Vaughan, QC, y Me É. de Boissieu, abogada,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. M. Vitsentzatos y M. Bishop, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, representado inicialmente por el Sr. J.E. Collins, y posteriormente por las Sras. R. Caudwell y C. Gibbs, en calidad de agentes, asistidas por la Sra. S. Moore, Barrister,
parte coadyuvante en el asunto
que tiene por objeto inicial, por una parte, un recurso de anulación de la Posición común 2002/340/PESC del Consejo, de 2 de mayo de 2002, por la que se actualiza la Posición común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo (DO L 116, p. 75), de la Posición común 2002/462/PESC del Consejo, de 17 de junio de 2002, por la que se actualiza la Posición común 2001/931 y se deroga la Posición común 2002/340 (DO L 160, p. 32), así como de la Decisión 2002/460/CE del Consejo, de 17 de junio de 2002, relativa a la aplicación del apartado 3 del artículo 2 del Reglamento (CE) nº 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y por la que se deroga la Decisión 2002/334/CE (DO L 160, p. 26), en la medida en que la demandante figura en la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican dichas disposiciones y, por otra parte, un recurso de indemnización,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Segunda),
integrado por el Sr. J. Pirrung, Presidente, y los Sres. N.J. Forwood y S. Papasavvas, Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 7 de febrero de 2006;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 Se desprende de los autos de que la demandante, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran (Mujahedin-e Khalq en persa), se fundó en 1965 con el objetivo de sustituir el régimen del Shah de Irán, y posteriormente el de los mollahs, por un régimen democrático. Participó en la fundación, en 1981, del Consejo Nacional de la Resistencia de Irán (NCRI), órgano que se define como el «Parlamento en el exilio de la Resistencia» iraní. En el momento de los hechos que dieron lugar al presente litigio, estaba compuesta por cinco organizaciones separadas y por una sección independiente que constituía un brazo armado operativo en el interior de Irán. Según manifiesta, sin embargo, la demandante y todos sus miembros renunciaron expresamente a cualquier actividad militar desde el mes de junio de 2001 y actualmente ya no dispone de estructura armada.
2 Mediante auto de 28 de marzo de 2001, el Secretary of State for the Home Department (Ministro del Interior del Reino Unido, en lo sucesivo, «Home Secretary») inscribió a la demandante en la lista de organizaciones proscritas al amparo de la Terrorism Act 2000 (Ley de 2000 sobre el terrorismo). La demandante interpuso dos recursos paralelos contra este auto, uno de alzada (appeal) ante la Proscribed Organisations Appeal Comisión (Comisión de apelación en materia de organizaciones prohibidas, en lo sucesivo, «POAC»), y otro contencioso-administrativo (judicial review) ante la High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), en lo sucesivo, «High Court»].
3 El 28 de septiembre de 2001, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad») aprobó la Resolución 1373 (2001) sobre medidas para combatir el terrorismo por todos los medios y, en particular, su financiación. El apartado 1, letra c), de esta Resolución dispone, en particular, que todos los Estados congelen sin dilación los fondos y demás activos financieros o recursos económicos de las personas que cometan, o intenten cometer, actos de terrorismo o participen en ellos o faciliten su comisión; de las entidades de propiedad o bajo el control de esas personas, y de las personas y entidades que actúen en nombre de esas personas y entidades o bajo sus órdenes.
4 El 27 de diciembre de 2001, al considerar que era necesaria una acción de la Comunidad para la aplicación de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad, el Consejo adoptó, en virtud de los artículos 15 UE y 34 UE, la Posición común 2001/930/PESC, relativa a la lucha contra el terrorismo (DO L 344, p. 90) y la Posición común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo (DO L 344, p. 93).
5 Según el artículo 1, apartado 1, de la Posición común 2001/931, ésta se aplicará «a las personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas que se enumeran en el anexo». El nombre de la demandante no figura en dicha lista.
6 El artículo 1, apartados 2 y 3, de la Posición común 2001/931 define, respectivamente, lo que debe entenderse por «personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas» y por «acto terrorista».
7 A tenor del artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, la lista que figura en el anexo se confeccionará sobre la base de informaciones concretas o de elementos del expediente que muestren que una autoridad competente ha adoptado una decisión respecto de las personas, grupos y entidades mencionados, tanto si se trata de la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista, como de la tentativa de cometer, o de participar, o de facilitar dicho acto, basada en pruebas o en indicios serios y creíbles, o si se trata de una condena por dichos hechos. Se entenderá por «autoridad competente» una autoridad judicial, o, cuando las autoridades judiciales no tengan competencia en el ámbito contemplado en la materia, una autoridad competente equivalente en dicho ámbito.
8 El artículo 1, apartado 6, de la Posición común 2001/931, establece que los nombres de las personas y entidades que figuran en la lista del anexo se revisarán periódicamente, al menos una vez por semestre, con el fin de asegurar que su permanencia en la lista está justificada.
9 De conformidad con los artículos 2 y 3 de la Posición común 2001/931, la Comunidad Europea, dentro de los límites y poderes que le confiere el Tratado CE, dispondrá la congelación de los fondos y otros activos financieros o recursos económicos de las personas, grupos y entidades enumerados en el anexo y asegurará que no se ponga a su disposición, ni directa ni indirectamente, ningún fondo, activo financiero o recurso económico.
10 Al considerar que era necesario un Reglamento para aplicar, a nivel comunitario, las medidas contempladas en la Posición común 2001/931, el Consejo adoptó, el 27 de diciembre de 2001, sobre la base de los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE, el Reglamento (CE) nº 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo (DO L 344, p. 70). De este Reglamento se desprende que, con la excepción de las excepciones que en él se autorizan, deberán congelarse todos los fondos que posean las personas físicas o jurídicas, grupos o entidades incluidos en la lista a la que se refiere su artículo 2, apartado 3. Asimismo, se prohíbe que se pongan fondos o servicios financieros a disposición de esas personas, grupos o entidades. El Consejo, por unanimidad, establecerá, revisará y modificará la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplica el Reglamento, con arreglo a las disposiciones previstas en el artículo 1, apartados 4 a 6, de la Posición común 2001/931.
11 La lista inicial de las personas, grupos y entidades a las que se aplica el Reglamento nº 2580/2001 se estableció mediante la Decisión 2001/927/CE del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, por la que se establece la lista prevista en el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento nº 2580/2001 (DO L 344, p. 83). El nombre de la demandante no figura en la misma.
12 Mediante sentencia de 17 de abril de 2002, la High Court desestimó el recurso de revisión interpuesto por la demandante contra el auto del Home Secretary de 28 de marzo de 2001 (véase el precedente apartado 2), por considerar, en esencia, que la POAC era el foro adecuado para escuchar los argumentos de la demandante, incluidos los que se basan en la violación del derecho a ser oído.
13 El 2 de mayo de 2002, el Consejo adoptó, en virtud de los artículos 15 UE y 34 UE, la Posición común 2002/340/PESC, por la que se actualiza la Posición común 2001/931 (DO L 116, p. 75). Su anexo actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplica la Posición común 2001/931. El punto 2 de este anexo, titulado «grupos y entidades», incluye, en particular, el nombre de la demandante, consignado del siguiente modo:
«Organización Mujahedin-e Khalq (MEK o MKO) [menos el «National Council of Resistance of Iran» (NCRI)] (también denominado Ejército de Liberación Nacional de Irán, (NLA, ala militante del MEK), Mujahedin del Pueblo de Irán (PMOI), Consejo Nacional de la Resistencia (NCR), Sociedad de Estudiantes Musulmanes de Irán).»
14 Mediante la Decisión 2002/334/CE, de 2 de mayo de 2002, relativa a la aplicación del apartado 3 del artículo 2 del Reglamento nº 2580/2001 y por la que se deroga la Decisión 2001/927 (DO L 116, p. 33), el Consejo adoptó una lista actualizada de personas, grupos y entidades a las que se aplica el Reglamento antes mencionado. El nombre de la demandante se incluye en esta lista, en los mismos términos utilizados en el anexo de la Posición común 2002/340.
15 El 17 de junio de 2002, el Consejo adoptó, por un lado, la Posición común 2002/462/PESC por la que se actualiza la Posición común 2001/931 y se deroga la Posición común 2002/340 (DO L 160, p. 32), y, por otro lado, la Decisión 2002/460/CE, relativa a la aplicación del apartado 3 del artículo 2 del Reglamento nº 2580/2001 y por la que se deroga la Decisión 2002/334 (DO L 160, p. 26). El nombre de la demandante se mantiene en las listas establecidas respectivamente en la Posición común 2001/931 y en el Reglamento nº 2580/2001 (en lo sucesivo, conjuntamente, «listas litigiosas» y, ésta última, «lista litigiosa»).
16 Mediante sentencia de 15 de noviembre de 2002, la POAC desestimó el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto del Home Secretary de 28 de marzo de 2001 (véase el precedente apartado 2), por considerar, en particular, que nada impone una audiencia previa de la demandante ante éste, ya que dicha audiencia es, por lo demás, imposible o inadecuada en el marco de una legislación dirigida contra organizaciones terroristas. Según esta misma resolución, el régimen legal de la Terrorism Act 2000 prevé una posibilidad leal para que la demandante exponga su punto de vista ante la POAC.
17 Desde entonces, el Consejo adoptó diversas Posiciones comunes y Decisiones para actualizar las listas litigiosas. Las que estaban en vigor en la fecha en que terminó la fase oral eran, respectivamente, la Posición común 2005/936/PESC del Consejo, de 21 de diciembre de 2005, por la que se actualiza la Posición común 2001/931 y se deroga la Posición común 2005/847/PESC (DO L 340, p. 80), y la Decisión 2005/930/CE del Consejo, de 21 de diciembre de 2005, relativa a la aplicación del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y por la que se deroga la Decisión 2005/848/CE (DO L 340, p. 64). Los actos así adoptados continuaron incluyendo el nombre de la demandante en las listas litigiosas.
Procedimiento y pretensiones de las partes
18 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 26 de julio de 2002, la demandante interpuso el presente recurso, en el marco del cual solicitó al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule las Posiciones comunes 2002/340 y 2002/462, así como la Decisión 2002/460, en lo que estos actos le conciernen.
– En consecuencia, declare que estas Posiciones comunes y esta Decisión no son aplicables respecto de ella.
– Condene al Consejo a pagar un euro en concepto del perjuicio sufrido.
– Condene en costas al Consejo.
19 En su escrito de contestación a la demanda, el Consejo solicitó al Tribunal de Primera Instancia que:
– Desestime el recurso en parte por inadmisible y en parte por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
20 Mediante auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia, de 12 de febrero de 2003, se admitió, oídas las partes, la intervención del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en apoyo de las pretensiones del Consejo. La parte coadyuvante presentó su escrito de formalización de la intervención y solicitó la desestimación del recurso. La demandante presentó sus observaciones al mismo en los plazos establecidos.
21 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, invitó a las partes, mediante escrito de la Secretaría de 1 de diciembre de 2005, a presentar sus observaciones escritas acerca de las consecuencias que deban extraerse, para el desarrollo del presente recurso, de los nuevos elementos que constituyen la derogación y sustitución en diversas ocasiones, desde la interposición de la demanda, de los actos impugnados mediante dicho recurso, a saber, las Posiciones comunes 2002/340 y 2002/462 así como la Decisión 2002/460, por actos que siguen incluyendo a la demandante en las listas litigiosas.
22 En sus observaciones, presentadas en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 21 de diciembre de 2005, el Consejo sostiene que no es necesario adoptar una postura en lo que atañe a las Posiciones comunes puesto que, a su juicio, el recurso es, en todo caso, inadmisible. En lo referente a las decisiones comunitarias que aplican el Reglamento nº 2580/2001, el Consejo estima que «se debe considerar que la demanda se dirige contra la Decisión 2005/848/CE [del Consejo, de 29 de noviembre de 2005, relativa a la aplicación del artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 2580/2001 y por la que se deroga la Decisión 2005/722/CE (DO L 314, p. 46)] o cualquier otra Decisión con el mismo objeto que esté en vigor en la fecha en la que el Tribunal de Primera Instancia dicte su sentencia, siempre que esta Decisión afecte a la demandante».
23 En sus observaciones, presentadas en la Secretaría el 2 de enero de 2006, la demandante alega que «debe tenerse en cuenta que el presente recurso se dirige contra la Posición común 2005/847/PESC del Consejo, de 29 de noviembre de 2005, [por la que se actualiza la Posición común 2001/931 y se deroga la Posición común 2005/725/PESC (DO L 314, p. 41)] y la Decisión 2005/848». La demandante adjuntó, además, en anexo a estas observaciones, una serie de documentos nuevos que se incorporaron al expediente. Mediante escrito de la Secretaría de 19 de enero de 2006, dichas observaciones y documentos se comunicaron al Consejo, que acusó recibo de los mismos el 27 de enero de 2006.
24 Mediante escrito presentado en la Secretaría el 25 de enero de 2006, la demandante formuló observaciones escritas sobre el informe para la vista, en las que, en particular, manifiesta que, en lo sucesivo, debe considerarse que el recurso se dirige también contra la Posición común 2005/936 y la Decisión 2005/930. En anexo a este escrito añade una serie complementaria de nuevos documentos. Se advirtió a las partes que, durante la vista, se adoptaría una decisión acerca de la incorporación de dichos anexos a los autos.
25 En la vista de 7 de febrero de 2006 se oyeron los informes orales de las partes, así como sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal de Primera Instancia. Durante esta vista, el Consejo invocó la irregularidad de que la demandante presentase nuevos documentos en la Secretaría los días 18 y 25 de enero de 2006 (véanse los precedentes apartados 23 y 24). El Consejo añadió que no le es posible adoptar una posición sobre esos documentos en tiempo útil porque se le comunicaron tardíamente. El Consejo solicita, por tanto, al Tribunal de Primera Instancia que no admita la incorporación a los autos de los documentos en cuestión, o bien que ordene que se reabra la fase escrita del procedimiento para permitirle defender su punto de vista por escrito. El Tribunal de Primera Instancia se reservó su pronunciamiento sobre esta pretensión, así como sobre la incorporación a los autos de los documentos contemplados en el precedente apartado 24.
26 Al responder a una pregunta del Tribunal de Primera Instancia, la demandante declaró que, tal como había reconocido el Consejo en sus observaciones presentadas en la Secretaría el 23 de diciembre de 2005 (véase el precedente apartado 22), debe considerarse que el presente recurso se dirige contra la Posición común 2005/936 y la Decisión 2005/930, así como, en su caso, contra todos los actos en vigor en la fecha en que se dicte la sentencia cuyo objeto sea el mismo que el de la Posición común y la Decisión mencionadas y que produzcan idéntico efecto respecto de ella, siempre que le afecten.
Sobre las consecuencias de procedimiento de la derogación y sustitución de los actos inicialmente impugnados
27 Tal como se desprende del precedente apartado 17, los actos inicialmente impugnados mediante el presente recurso, a saber, las Posiciones comunes 2002/340 y 2002/462, así como la Decisión 2002/460 (en lo sucesivo, «Decisión inicialmente impugnada»), fueron derogados y sustituidos en diversas ocasiones, después de la presentación de la demanda, por actos que continuaron incluyendo el nombre de la demandante en las listas litigiosas. Se trata, al término de la fase oral, de la Posición común 2005/936 y de la Decisión 2005/930.
28 A este respecto procede recordar que, cuando se sustituye durante el procedimiento una decisión por otra que tiene el mismo objeto, esta última debe considerarse un elemento nuevo que permite que el demandante adapte sus pretensiones y motivos. En efecto, obligar al demandante a interponer un nuevo recurso iría en contra de la buena administración de la justicia y de las exigencias de economía procesal. Además, sería injusto que, para hacer frente a las críticas contenidas en un recurso contra una decisión presentado ante el juez comunitario, la institución afectada pudiera adaptar la decisión impugnada o sustituirla por otra e invocar, durante el procedimiento, dicha modificación o sustitución para privar a la otra parte de la posibilidad de hacer extensivas sus pretensiones y motivos iniciales a la decisión ulterior o de formular nuevos motivos y pretensiones contra esta última (sentencias del Tribunal de Justicia de 3 de marzo de 1982, Alpha Steel/Comisión, 14/81, Rec. p. 749, apartado 8; de 29 de septiembre de 1987, Fabrique de fer de Charleroi y Dillinger Hüttenwerke/Comisión, 351/85 y 360/85, Rec. p. 3639, apartado 11, y de 14 de julio de 1988, Stahlwerke Peine-Salzgitter/Comisión, 103/85, Rec. p. 4131, apartados 11 y 12; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 3 de febrero de 2000, CCRE/Comisión, T‑46/98 y T‑151/98, Rec. p. II‑167, apartado 33).
29 En las sentencias de 21 de septiembre de 2005, Yusuf y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión (T‑306/01, Rec. p. II‑3533, recurrida en casación, en lo sucesivo «sentencia Yusuf», apartado 73), y Kadi/Consejo y Comisión (T‑315/01, Rec. p. II‑3649, recurrida en casación, en lo sucesivo «sentencia Kadi», apartado 54), el Tribunal de Primera Instancia declaró dicha jurisprudencia aplicable al supuesto de un Reglamento que afecta directa e individualmente a un particular y que es sustituido durante el procedimiento por otro Reglamento que tiene el mismo objeto.
30 De acuerdo con esta jurisprudencia, procede, pues, en el caso de autos, estimar la pretensión de la demandante de que se considere que su recurso tiene por objeto, en la fecha de terminación de la fase oral del procedimiento, la anulación de la Posición común 2005/936 y de la Decisión 2005/930, en la medida en que dichos actos le afecten, y permitir a las partes que reformulen sus pretensiones, motivos y alegaciones teniendo en cuenta estos nuevos datos, lo que implica que tienen derecho a formular pretensiones, motivos y alegaciones complementarios.
31 En estas circunstancias, procede, por una parte, autorizar la incorporación a los autos de los documentos adjuntos a las observaciones de la demandante acerca del informe para la vista presentados en la Secretaría el 25 de enero de 2006 (véase el precedente apartado 24), y, por otra parte, desestimar la pretensión del Consejo de que no se admita la incorporación a los autos de los documentos en cuestión, ni la de los documentos adjuntos a las observaciones que realizó la demandante en respuesta a la pregunta escrita del Tribunal de Primera Instancia, presentados en la Secretaría el 18 de enero de 2006 (véanse los precedentes apartados 23 y 25). En efecto, estima que la aportación de datos y documentos nuevos y las nuevas proposiciones de prueba deben considerarse inherentes al derecho que asiste a las partes de reformular sus pretensiones, motivos y alegaciones teniendo en cuenta los nuevos elementos mencionados en los apartados precedentes. En lo que se refiere a la cuestión de si la incorporación tardía a los autos de los documentos en cuestión justifica, en el caso de autos, que se reabra la fase escrita del procedimiento para garantizar el derecho de defensa (véase el precedente apartado 25), procede remitirse al apartado 182 infra.
32 Por lo demás, el Tribunal de Primera Instancia considera que sólo puede admitirse una pretensión de anulación de un acto existente y lesivo. Si bien la demandante puede, tal como se declaró en el precedente apartado 30, reformular sus pretensiones para solicitar la anulación de actos que sustituyen, durante el procedimiento, a los actos inicialmente impugnados, esta solución no permite el control especulativo de la legalidad de actos hipotéticos aún no adoptados (véase el auto del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1996, Langdon/Comisión, T‑22/96, Rec. p. II‑1009, apartado 16, y la jurisprudencia que se cita).
33 De esto se deduce que no procede autorizar que la demandante reformule sus pretensiones para impugnar no sólo la Posición común 2005/936 y la Decisión 2005/930, sino también, en su caso, todos los actos en vigor en la fecha de pronunciamiento de la sentencia que se dicte cuyo objeto sea el mismo que el de éstos y que produzcan idéntico efecto respecto de ella, siempre que le afecten (véase el precedente apartado 26).
34 A los efectos del presente recurso, el control jurisdiccional del Tribunal de Primera Instancia alcanzará solamente a los actos ya adoptados, todavía en vigor, y que hayan sido impugnados en la fecha de terminación de la fase oral del procedimiento, a saber, la Posición común 2005/936 (en lo sucesivo, «Posición común impugnada») y la Decisión 2005/930 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada») (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos impugnados»), aun en el supuesto de que dichos actos hayan sido derogados y sustituidos por otros en la fecha de pronunciamiento de esta sentencia.
35 En efecto, en este supuesto, por un lado, la demandante conserva un interés en obtener la anulación de los actos impugnados, en la medida en que la derogación de un acto de una institución no es un reconocimiento de su ilegalidad y produce efectos ex nunc, a diferencia de una sentencia de anulación en virtud de la cual se elimina dicho acto del ordenamiento jurídico con carácter retroactivo y se considera que nunca ha existido. Por otro lado, tal como reconoció el Consejo durante la vista, en caso de anulación de los actos impugnados, esta institución estaría obligada, en virtud del artículo 233 CE, a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, lo que podría conllevar la modificación o supresión, en su caso, de los actos que hayan derogado y sustituido los actos impugnados después del término de la fase oral del procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 13 de diciembre de 1995, Exporteurs in Levende Varkens y otros/Comisión, T‑481/93 y T‑484/93, Rec. p. II‑2941, apartados 46 a 48).
Sobre la segunda pretensión
36 Mediante su segunda pretensión, tal como se reformuló durante la vista, la demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que declare que los actos impugnados no son aplicables respecto de ella a causa de la anulación parcial de los mismos a la que se refiere la primera pretensión.
37 Es obligado declarar que la segunda pretensión, así enunciada, no tiene ningún alcance independientemente de la primera. Por tanto, debe considerarse que carece de objeto.
Sobre la pretensión de anulación de la Posición común impugnada
Alegaciones de las partes
38 La demandante sostiene que el presente recurso es admisible puesto que tanto la Posición común impugnada como la Decisión impugnada le afectan directa e individualmente y le son lesivas. De manera más concreta manifiesta que el Tribunal de Primera Instancia es competente, so pena de denegación de auxilio judicial, para controlar la legalidad de la Posición común en cuestión.
39 Según la demandante, en efecto, los principios del Estado de Derecho, tal como los consagra el artículo 6 UE, apartado 2, se imponen a todos los actos de la Unión, incluidos los que se adoptan en el marco de la política exterior y de seguridad común (PESC) o de la cooperación policial y judicial en materia penal (comúnmente llamada «Justicia y Asuntos de Interior») (JAI). Puesto que el derecho al juez es uno de los elementos constitutivos de ese Estado de Derecho, como también se desprende de los artículos 35 UE y 46 UE y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 15 de mayo de 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, apartado 18, y de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677, apartados 38 y 39), ninguno de esos actos puede escapar al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia. A juicio de la demandante, de lo contrario se crearía una zona sin Derecho.
40 En cualquier caso, estima que debe considerarse ilegal el procedimiento legislativo que siguió el Consejo en el caso de autos, al igual que el fundamento de la Posición común impugnada sobre las disposiciones relativas a la PESC. A la vista, en particular, de la primacía del Derecho comunitario que consagra el artículo 47 UE, el Tribunal de Primera Instancia es competente para declarar la ilegalidad que aqueja a un acto adoptado en virtud de la PESC o de la JAI. La demandante invoca, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de mayo de 1998, Comisión /Consejo (C‑170/96, Rec. p. I‑2763).
41 Considera que dicho procedimiento se caracteriza, en efecto, por la voluntad constante del Consejo, aprovechando la invocación de una norma internacional, de sustraerse al imperativo de la protección de los derechos fundamentales y del control democrático, legislativo o jurisdiccional, de sus actos, sin tener en cuenta los principios generales del Derecho comunitario. Ahora bien, los encargados de la ejecución material de esos actos de la Unión siguen estando sometidos a un control jurisdiccional a la luz de los derechos fundamentales.
42 La demandante afirma que el Parlamento Europeo criticó, por lo demás, esta voluntad cuando se le consultó acerca del proyecto de Reglamento nº 2580/2001. Señala que ello se deduce, en particular, de la circunstancia de que el Consejo se atribuye a sí mismo la competencia de ejecución de dicho Reglamento mediante Decisiones que, por añadidura, parecen carecer de motivación.
43 El Consejo y el Reino Unido, sin discutir que la demandante se halla directa e individualmente afectada por los actos impugnados, alegan que el recurso es inadmisible en cuanto se refiere a la Posición común impugnada.
44 Estiman, consecuentemente, que la presente instancia debe limitarse al control de la legalidad de la Decisión impugnada, que declara aplicables a la demandante las medidas previstas por el Reglamento nº 2580/2001.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
45 Según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia (autos de 7 de junio de 2004, Segi y otros/Consejo, T‑338/02, Rec. p. II‑1647, recurrido en casación, apartados 40 y siguientes, Gestoras Pro Amnistía y otros/Consejo, T‑333/02, no publicado en la Recopilación, recurrido en casación, apartados 40 y siguientes, y de 18 de noviembre de 2005, Selmani/Consejo y Comisión, T‑299/04, no publicado en la Recopilación, apartados 52 a 59), debe desestimarse el recurso por ser, en parte, manifiestamente inadmisible y, en parte, manifiestamente infundado en cuanto se refiere a la Posición común impugnada.
46 De entrada, se ha de destacar, en efecto, que esta Posición común no es un acto del Consejo adoptado al amparo del Tratado CE y sometido, como tal, al control de legalidad previsto en el artículo 230 CE, sino que es un acto del Consejo, compuesto por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, adoptado con arreglo al artículo 15 UE, comprendido en el título V del Tratado UE relativo a la PESC, y al artículo 34 UE, comprendido en el título VI del Tratado UE relativo a JAI.
47 Pues bien, es obligado declarar que no se prevé, en el marco del título V del Tratado UE, relativo a la PESC, ni del título VI del Tratado UE, relativo a JAI, ningún recurso de anulación de una Posición común ante el juez comunitario.
48 En efecto, en el Tratado UE, en su versión resultante del Tratado de Amsterdam, las competencias del Tribunal de Justicia se enumeran taxativamente en el artículo 46 UE.
49 Por una parte, éste no establece ninguna competencia del Tribunal de Justicia en el marco de las disposiciones del título V del Tratado UE.
50 Por otra parte, respecto a las disposiciones del título VI del Tratado UE pertinentes en el presente caso, este artículo dispone:
«Las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica relativas a la competencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y al ejercicio de dicha competencia sólo serán aplicables a las siguientes disposiciones del presente Tratado:
[...]
b) disposiciones del título VI, en las condiciones establecidas en el artículo 35 [UE];
[...]
d) apartado 2 del artículo 6 [UE] con respecto a la actuación de las instituciones, en la medida en que el Tribunal de Justicia sea competente con arreglo a los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y al presente Tratado;
[...] »
51 A tenor de las disposiciones pertinentes del artículo 35 UE:
«1. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas será competente, con arreglo a las condiciones que establece el presente artículo, para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la validez e interpretación de las decisiones marco y de las decisiones, sobre la interpretación de convenios celebrados de conformidad con el presente título y sobre la validez e interpretación de sus medidas de aplicación.
[…]
6. El Tribunal de Justicia será competente para controlar la legalidad de las decisiones marco y de las decisiones en relación con los recursos interpuestos por un Estado miembro o la Comisión por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder. Los recursos previstos en el presente apartado deberán interponerse en el plazo de dos meses a partir de la publicación de la medida.
[…]»
52 De los artículos 35 UE y 46 UE se desprende que, en el marco del título VI del Tratado UE, sólo se prevén vías de recurso para apreciar la validez o nulidad respecto de decisiones marco, decisiones y de medidas de aplicación de los convenios previstos, respectivamente, por el artículo 34 UE, apartado 2, letras b), c) y d), con exclusión de las Posiciones comunes a que se refiere el artículo 34 UE, apartado 2, letra a).
53 Es preciso destacar, además, que la garantía del respeto de los derechos fundamentales prevista en el artículo 6 UE, apartado 2, no resulta pertinente en el presente caso, puesto que el artículo 46 UE, letra d), no ofrece ninguna competencia adicional al Tribunal de Justicia (auto Segi y otros/Consejo, citado en el apartado 45 supra, apartado 37).
54 Respecto a la falta de un recurso efectivo invocada por la demandante, ésta no puede basar por sí sola una competencia comunitaria propia –en el sistema jurídico comunitario basado en el principio de las competencias de atribución, como se desprende del artículo 5 UE– respecto de un acto adoptado en un sistema jurídico relacionado pero distinto, a saber, el de los títulos V y VI del Tratado UE (véase el auto Segi y otros/Consejo, citado en el apartado 45 supra, apartado 38). La demandante no puede invocar, a este respecto, la sentencia Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, citada en el apartado 39 supra. En esa sentencia (apartado 40), el Tribunal de Justicia basó su razonamiento en que el Tratado ha establecido un sistema completo de vías de recurso y de procedimientos destinado a garantizar el control de la legalidad de los actos de las instituciones. Ahora bien, tal como se ha puesto de manifiesto más arriba, el Tratado UE establece un control jurisdiccional limitado, en lo que atañe a los actos adoptados al amparo de sus títulos V y VI, ya que ciertos ámbitos están excluidos de dicho control y algunas vías de recurso no están abiertas.
55 No obstante, se debe destacar a este respecto que, sin que proceda examinar la posibilidad de impugnar la validez de una Posición común ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, la Posición común impugnada requiere que se adopten actos de ejecución comunitarios y/o nacionales para hacerla efectiva. Ahora bien, no se ha alegado que dichos actos de ejecución no pueden ser objeto, por sí mismos, de un recurso de anulación, bien ante el juez comunitario bien ante el juez nacional. Así, no se ha demostrado que la demandante no disponga de un recurso judicial efectivo, aunque indirecto, contra los actos, adoptados en virtud de la Posición común impugnada, que le afectan directamente. Además, en el caso de autos, la demandante hizo uso de ese derecho de recurso contra la Decisión impugnada.
56 En estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia sólo es competente para conocer de un recurso de anulación interpuesto contra una Posición común adoptada al amparo de los artículos 15 UE y 34 UE en la estricta medida en que la demandante invoque, en apoyo de tal recurso, la inobservancia de las competencias de la Comunidad (auto Selmani/Consejo y Comisión, citado en el apartado 45 supra, apartado 56). En efecto, los órganos jurisdiccionales comunitarios son competentes para proceder al examen del contenido de un acto adoptado en el marco del Tratado UE con el fin de comprobar si dicho acto afecta a las competencias de la Comunidad y para anularlo si resultara que debería haberse basado en una disposición del Tratado CE (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia Comisión/Consejo, citada en el apartado 40 supra, apartados 16 y 17, y de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo, C‑176/03, Rec. p. I‑7879, apartado 39; autos Segi y otros/Consejo y Gestoras Pro Amnistía y otros/Consejo, citados en el apartado 45 supra, apartado 41; véase también, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de enero de 1997, Centro-Com, C‑124/95, Rec. p. I‑81, apartado 25).
57 En el caso de autos, en la medida en que la demandante invoca una utilización de procedimiento inadecuado por el Consejo al actuar en el ámbito de la Unión en menoscabo de las competencias de la Comunidad, cuya finalidad es privarla de toda protección jurisdiccional, el presente recurso es de la competencia de los órganos jurisdiccionales comunitarios.
58 A este respecto, se debe sin embargo declarar que el Consejo, al actuar en el marco de la Unión, lejos de menoscabar las competencias de la Comunidad, se apoyó, por el contrario, en las mismas para garantizar la ejecución de la Posición común impugnada. En efecto, por una parte, al haberse basado el Consejo en las competencias comunitarias pertinentes, en particular, las que se mencionan en los artículos 60 CE y 301 CE, no se le puede reprochar que las haya ignorado. En este sentido, la demandante no ha citado ninguna base jurídica pertinente, distinta de las disposiciones efectivamente utilizadas en el caso de autos, que haya sido vulnerada violando el artículo 47 UE. Por otra parte, estas mismas disposiciones prevén la adopción previa de una Posición común o de una acción común para hacerlas aplicables. De esto resulta que la adopción de una Posición común con carácter previo a la ejecución de las competencias comunitarias que se ejercen en el caso de autos pone de manifiesto el respeto de dichas competencias y no su infracción. Además, incluso si la utilización de una Posición común al amparo del Tratado UE significa que los interesados se ven privados de un recurso jurisdiccional directo ante el juez comunitario, es decir, de la posibilidad de impugnar directamente la legalidad de la Posición común impugnada, este resultado no constituye, como tal, una inobservancia de las competencias de la Comunidad. Por último, en cuanto a la Resolución del Parlamento de 7 de febrero de 2002, en la que éste deplora la elección de una base jurídica correspondiente al Tratado UE para la constitución de la lista de personas, grupos o entidades implicados en actos de terrorismo, ha de señalarse que esta crítica se refiere a una decisión política y no cuestiona, como tal, la legalidad de la base jurídica elegida o la inobservancia de las competencias de la Comunidad (auto Segi y otros/Consejo, citado en el apartado 45 supra, apartado 46).
59 El Tribunal de Primera Instancia, al pronunciarse en el marco del control de legalidad limitado que emana de su competencia en virtud del Tratado CE, sólo puede, por tanto, declarar que la Posición común impugnada no vulnera las competencias de la Comunidad.
60 Se desprende de cuanto precede que, en la estricta medida en que el Tribunal de Primera Instancia es competente para conocer del presente recurso en cuanto se refiere a la Posición común impugnada, debe desestimarse dicho recurso por ser manifiestamente infundado.
Sobre la pretensión de anulación de la Decisión impugnada
61 La demandante invoca tres motivos en apoyo de sus pretensiones de anulación de la Decisión impugnada. El primero se compone de cinco partes, basadas respectivamente en la vulneración del derecho de defensa, un vicio sustancial de forma, la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva, la vulneración del derecho a la presunción de inocencia y un error manifiesto de apreciación. El segundo motivo se basa en la vulneración del derecho a sublevarse contra la tiranía y la opresión. El tercer motivo está basado en la violación del principio de no discriminación.
62 Se debe examinar en primer lugar el primer motivo.
Alegaciones de las partes
63 En el marco del primer motivo, la demandante no impugna ni la legalidad ni la legitimidad de medidas como la congelación de fondos establecida en los actos impugnados contra personas, grupos y entidades implicadas en actos de terrorismo, con arreglo a la Posición común 2001/931.
64 La demandante sostiene, en cambio, en la primera parte del primer motivo, que la Decisión impugnada viola sus derechos fundamentales y, en particular, su derecho de defensa, garantizado por el artículo 6 UE, apartado 2, y por el artículo 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH»), al imponerle graves sanciones y causarle un perjuicio considerable, sin oírla antes de su adopción y sin que ni siquiera haya podido manifestar oportunamente su punto de vista con posterioridad. Estima que, puesto que dispone de oficinas y de dirigentes conocidos, debería haberse convocado y oído a sus representantes antes de inscribirla en la lista litigiosa. En la vista la demandante insistió en que ignoraba incluso la identidad de la autoridad nacional autora de la Decisión presuntamente adoptada respecto de ella al amparo del artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931 y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, así como las pruebas y la información sobre cuya base se adoptó tal Decisión. Según la demandante, su inclusión en la lista litigiosa se efectuó «al parecer, exclusivamente a la vista de documentos proporcionados por el régimen de Teherán».
65 La demandante sostiene, además, en las partes segunda y tercera del motivo, que su inscripción en la lista litigiosa, sin audiencia previa y sin la menor indicación de fundamentos de hecho y de Derecho que la justifiquen legalmente infringe también la obligación de motivación establecida por el artículo 253 CE así como el derecho a la tutela judicial efectiva (sentencias del Tribunal de Justicia de 8 de febrero de 1968, Mandelli/Comisión, 3/67, Rec. p. 35, y Johnston, citada en el apartado 39 supra).
66 La demandante afirma asimismo, en la cuarta parte del motivo, que esta inscripción va en contra, además, de la presunción de inocencia, que postula el artículo 48, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y cita igualmente, a este respecto, la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 10 de febrero de 1995, Allenet de Ribemont (serie A nº 308).
67 La demandante expone, finalmente, en la quinta parte del motivo, que su inscripción en la lista litigiosa se deriva de un error manifiesto de apreciación. Estima, en efecto, que de ningún modo se le puede acusar de constituir una organización terrorista.
68 El Consejo y el Reino Unido manifiestan que la Decisión impugnada no vulnera los derechos fundamentales cuya violación se alega.
69 En lo que respecta, más en concreto, al derecho a ser oído, el Consejo destaca que la propia demandante manifestó que había escrito al Presidente en ejercicio del Consejo, antes de la adopción de la Decisión inicialmente impugnada, para defender su causa. El Consejo sostiene que, por tanto, fue oída antes de proceder a la congelación de sus fondos. Invoca, en este sentido, el auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de Primera Instancia de 2 de agosto de 2000, «Invest» Import und Export e Invest commerce/Comisión (T‑189/00 R, Rec. p. II‑2993, apartado 41), del que se desprende indirectamente que los contactos tempranos con las autoridades, la exposición circunstanciada de su punto de vista y el conocimiento de su pretendida inscripción en la lista negra conforman un conjunto de circunstancias que satisfacen el derecho a ser oído.
70 Por lo demás, señala que la demandante nunca reanudó el contacto con el Consejo, después de la adopción de la Decisión inicialmente impugnada, para lograr una revisión de su caso con el fin de una posible supresión de su nombre de la lista litigiosa.
71 En todo caso, no se desprende del CEDH ni de la Carta de Derechos Fundamentales, instrumento por lo demás no vinculante, ni de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, que el respeto del derecho de defensa implique un derecho incondicional a ser oído antes de la adopción de una medida de sanción civil o administrativa, como la que se impugna en el caso de autos.
72 El Consejo y el Reino Unido también ponen de relieve que parecen posibles las excepciones del derecho general a ser oído en el marco de un procedimiento administrativo, al menos en determinados Estados miembros, por razones de interés público, de orden público o de mantenimiento de las relaciones internacionales, o incluso cuando el objeto de la Decisión a adoptar se frustra o puede frustrarse si se concede el derecho en cuestión. Como ejemplos, el Consejo menciona los Derechos alemán, francés, italiano, inglés, danés, sueco, irlandés y belga.
73 El Gobierno del Reino Unido describe, por su parte, el procedimiento especial ante la POAC, en el marco de un recurso contra una decisión del Home Secretary de prohibir una organización sospechosa de estar implicada en el terrorismo, en virtud de la Terrorism Act 2000. Este procedimiento especial se caracteriza, en particular, por el nombramiento de un abogado especial para representar a la parte demandante ante la POAC, que se reúne a puerta cerrada, así como por la posibilidad de que la POAC tome en consideración pruebas no comunicadas a esta parte o a su representante legal, por imperativo legal o por razones de interés público. Señala que, en el caso de autos, la demandante fue objeto de una decisión de prohibición de este tipo (véase el precedente apartado 2), contra la cual interpuso dos recursos paralelos: uno de alzada ante la POAC, y otro contencioso‑administrativo ante la High Court. Mediante sentencia de 17 de abril de 2002, la High Court desestimó el recurso contencioso-administrativo (véase el precedente apartado 12) y, mediante sentencia de 15 de noviembre de 2002, la POAC desestimó el recurso de apelación (véase el precedente apartado 16).
74 Asimismo, según el Consejo y el Reino Unido, el Derecho comunitario no confiere a la demandante un derecho a ser oída antes de su inclusión en la lista litigiosa.
75 Según el Reino Unido, el presente asunto se diferencia del que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 1994, Fiskano/Comisión (C‑135/92, Rec. p. I‑2885), invocada por la demandante, en que la inscripción de la demandante en la lista litigiosa no constituye la aplicación a ésta de un procedimiento relativo a un derecho preexistente, sino la adopción de una medida legislativa o administrativa por las instituciones comunitarias. Una persona afectada por dichas medidas no es parte demandada de un procedimiento y, en consecuencia, simplemente no se plantea la cuestión del derecho de defensa. Sus derechos se garantizan mediante la posibilidad de recurrir ante un órgano jurisdiccional, en este caso el Tribunal de Primera Instancia al amparo del artículo 230 CE, con el fin de que se compruebe si la normativa en cuestión se adoptó legalmente y/o si es aplicable efectivamente a la demandante.
76 El Consejo invoca también, en el mismo sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 23 de septiembre de 1986, AKZO Chemie/Comisión (5/85, Rec. p. 2585, apartados 20 y 24), y de 14 de marzo de 2000, Église de scientologie (C‑54/99, Rec. p. I‑1335, apartado 20). El Consejo expresa sus dudas, por lo demás, acerca de que los principios jurisprudenciales desarrollados en los asuntos de competencia o de defensa comercial puedan aplicarse sin reservas en el presente asunto. A su juicio, la jurisprudencia más pertinente en el caso de autos es la que ha admitido que, en el supuesto de una persona que es objeto de una sanción comunitaria adoptada a propuesta de una autoridad nacional, el derecho del interesado a ser oído debe garantizarse efectivamente, en primer lugar, en el marco de las relaciones entre el interesado y la Administración nacional (auto «Invest» Import und Export e Invest commerce/Comisión, citado en el apartado 69 supra, apartado 40).
77 En cuanto al artículo 6 del CEDH, el Consejo subraya que no hay nada en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que indique que las garantías previstas por esta disposición deberían haberse aplicado durante el procedimiento administrativo que condujo a la adopción de la Decisión impugnada. La congelación de los haberes de la demandante no constituye una sanción penal y no puede asimilarse a dicha sanción en virtud de los criterios de gravedad establecidos por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH, sentencias Engel y otros de 8 de junio de 1976, serie A nº 22, Campbell y Fell de 28 de junio de 1984, serie A nº 80, y Öztürk de 23 de octubre de 1984, serie A nº 85). Dicho Tribunal ha declarado también que el artículo 6, apartado 1, del CEDH no se aplica a las fases administrativas de instrucción ante las autoridades administrativas. Solamente está sometido a la garantía de un juicio justo el modo en que se utiliza la información recabada durante la instrucción administrativa en el procedimiento jurisdiccional (TEDH, sentencia Fayed de 21 de septiembre de 1994, serie A nº 294‑B).
78 El Reino Unido también niega que el artículo 6, apartado 1, del CEDH se refiera a la adopción de medidas legislativas o reglamentarias. Esta disposición se aplica solamente, en su opinión, a disputas relativas a derechos y obligaciones de carácter civil y las garantías que establece sólo son aplicables en la medida en que exista un litigio que requiera una decisión. Por tanto, estima que no confiere a los particulares un derecho a ser oídos antes de la adopción de una normativa que afecta a sus derechos de propiedad. En tal caso, los particulares sólo pueden impugnar a posteriori la legalidad de esta normativa o de su aplicación al caso concreto (TEDH, sentencias Lithgow y otros de 8 de julio de 1986, serie A nº 102, y James y otros de 21 de febrero de 1986, serie A nº 98).
79 En el caso de autos, según el Reino Unido, el artículo 6, apartado 1, del CEDH no se aplica a la inscripción de la demandante en la lista litigiosa ni, por ende, a la congelación de sus haberes. En consecuencia, la demandante no tiene derecho a defender sus argumentos antes de la adopción de dichas medidas. Considera, no obstante, que, en el marco de esta misma disposición, la demandante disfruta de un derecho de acceso al juez para impugnar la legalidad de la normativa en cuestión. Estima, por lo demás, que ésta hizo uso de ese derecho al interponer el presente recurso.
80 En cualquier caso, las medidas adoptadas en el caso de autos, impuestas por la urgencia, no son desproporcionadas en relación con el objetivo perseguido y no crean un desequilibrio injusto entre las exigencias impuestas por el interés general y las derivadas de la protección de los derechos fundamentales, puesto que el derecho de defensa puede ejercerse una vez adoptadas esas medidas.
81 A este respecto, el Consejo y el Reino Unido destacan que la información o la audiencia de la demandante con anterioridad a la congelación de sus haberes habría puesto en peligro la realización del importante objetivo de interés publico perseguido por el Reglamento nº 2580/2001, que es evitar que los fondos puedan servir para financiar actividades terroristas. En efecto, según estas partes, la demandante hubiera podido aprovechar el plazo de que hubiera dispuesto para formular sus observaciones para transferir sus fondos fuera de la Unión.
82 El Reino Unido añade que pueden existir razones imperiosas atinentes a la seguridad nacional para no dar traslado al interesado de la información y las pruebas sobre cuya base una autoridad competente puede adoptar una decisión por la que se declara que una entidad está implicada en el terrorismo.
83 En lo que concierne al incumplimiento que se alega de la obligación de motivación, el Consejo manifiesta que la Decisión impugnada, si bien no está específicamente motivada, se limita a actualizar la lista prevista en el Reglamento nº 2580/2001, cuyo artículo 2, apartado 3, enumera los criterios sobre cuya base se inscribe a personas, grupos y entidades en la lista litigiosa. Dicho Reglamento, la Posición común impugnada y la Decisión impugnada, considerados en conjunto en un contexto que la demandante conoce bien, cumplen así la obligación de motivación tal como la define la jurisprudencia, dado que las exigencias materiales de la lucha contra el terrorismo no son las mismas que se dan en otros ámbitos, como el de la competencia (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión, C‑350/88, Rec. p. I‑395, apartado 15; véase, en efecto, en un contexto de congelación de fondos, el auto «Invest» Import und Export e Invest commerce/Comisión, citado en el apartado 69 supra, apartado 43).
84 El Consejo considera, además, que la Decisión impugnada no infringe en modo alguno el derecho a la presunción de inocencia.
85 En cuanto a la alegación de un error manifiesto de apreciación, el Consejo y el Reino Unido estiman que la demandante sostiene sin fundamento que no es una organización terrorista y que, por tanto, no se le aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001.
86 El Consejo y el Reino Unido recuerdan que, en virtud del artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, la lista litigiosa se confecciona sobre la base de informaciones concretas o de elementos del expediente que muestran que una autoridad nacional competente adoptó una decisión que identifica a personas, grupos y entidades implicados en actividades terroristas. Pues bien, la demandante no sostiene, y nada sugiere, que no se la inscribiera en la lista litigiosa sobre la base de una decisión de este tipo.
87 El Consejo admite que, a tenor de esta misma disposición, comprueba que las autoridades nacionales respeten los criterios fijados por la Unión. Sin embargo, esta comprobación no se refiere a hechos como los que alega la demandante, ni a información a veces procedente de fuentes protegidas o de la actividad de servicios especializados de los Estados miembros. Dado el papel fundamental que desempeñan en el procedimiento las autoridades nacionales competentes, el Consejo y el Reino Unido estiman que la impugnación de los propios hechos que esas autoridades toman en consideración para proponer la inscripción de una persona en la lista litigiosa, o la solicitud de que revisen su decisión, sólo puede efectuarse de modo útil a nivel nacional. En relación con esto, el Reino Unido subraya que el artículo 7 del Reglamento nº 2580/2001 autoriza a la Comisión para modificar el anexo del mismo sobre la base de la información proporcionada por los Estados miembros.
88 Pues bien, el Home Secretary, que es la autoridad competente en la materia en el Reino Unido, desestimó una solicitud de la demandante para que se la retirase de la lista de organizaciones prohibidas en virtud de la Terrorism Act 2000. Teniendo en cuenta las afirmaciones de la demandante de acuerdo con las cuales, por una parte, estuvo implicada en una lucha legítima contra un régimen represivo y, por otra parte, sus actos de resistencia armada se concentraron contra objetivos militares en Irán, el Home Secretary declaró que no puede aceptar «derecho alguno a recurrir a actos de terrorismo, cualquiera que sea su motivación». Los recursos jurisdiccionales que interpuso la demandante contra esta Decisión fueron desestimados (véase el precedente apartado 73).
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
89 Procede comenzar por examinar conjuntamente los motivos basados en la vulneración del derecho de defensa, el incumplimiento de la obligación de motivación y la infracción del derecho a la tutela judicial efectiva, que están estrechamente ligados. Por una parte, en efecto, la garantía del derecho de defensa contribuye a asegurar el adecuado ejercicio del derecho a una tutela judicial efectiva. Por otra parte, existe una relación entre el derecho a un recurso jurisdiccional efectivo y la obligación de motivación. Tal como subraya una reiterada jurisprudencia, la obligación que incumbe a las instituciones comunitarias conforme al artículo 253 CE de motivar sus actos no responde solamente a una preocupación formal, sino que tiene por objeto permitir al juez comunitario ejercer su control de legalidad y a los interesados conocer las justificaciones de la medida adoptada, para poder defender sus derechos y comprobar si el acto está o no fundado (sentencias del Tribunal de Justicia de 4 de julio de 1963, Alemania/Comisión, 24/62, Rec. pp. 129 y ss., especialmente p. 143, y de 10 de mayo de 2005, Italia/Comisión, C‑400/99, Rec. p. I‑3657, apartado 22; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 30 de septiembre de 2003, Cableuropa y otros/Comisión, T‑346/02 y T‑347/02, Rec. p. II‑4251, apartado 225). Así, los interesados sólo pueden sacar verdadero provecho de su recurso judicial si tienen un conocimiento exacto del contenido y de los motivos del acto en cuestión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de febrero de 1998, Comisión/Consejo, C‑309/95, Rec. p. I‑655, apartado 18, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 7 de julio de 1999, British Steel/Comisión, T‑89/96, Rec. p. II‑2089, apartado 33).
90 A la vista de los argumentos expuestos con carácter principal por el Consejo y el Reino Unido, el Tribunal de Primera Instancia comprobará en primer lugar si los derechos y garantías cuya vulneración invoca la demandante son, en principio, aplicables en el contexto de la adopción de una decisión de congelación de fondos al amparo del Reglamento nº 2580/2001. El Tribunal de Primera Instancia determinará, a continuación, el objeto y precisará las limitaciones de esos derechos y garantías en tal contexto. Finalmente, el Tribunal de Primera Instancia se pronunciará sobre la vulneración invocada de los derechos y garantías en cuestión en las circunstancias concretas del caso de autos.
Aplicabilidad de las garantías relativas al respeto del derecho de defensa, a la obligación de motivación y al derecho a la tutela judicial efectiva en el contexto de la adopción de una decisión de congelación de fondos al amparo del Reglamento nº 2580/2001
– Derecho de defensa
91 Según una jurisprudencia reiterada, el respeto del derecho de defensa en todo procedimiento incoado contra una persona que pueda terminar en un acto que le sea lesivo constituye un principio fundamental del Derecho comunitario y debe garantizarse aun cuando no exista ninguna normativa reguladora del procedimiento de que se trate. Este principio exige que toda persona a la que se pueda imponer una sanción tenga ocasión de dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre las pruebas de cargo utilizadas para justificar la sanción (véase la sentencia del Tribunal de Justicia Fiskano/Comisión, citada en el apartado 75 supra, apartados 39 y 40, y la jurisprudencia que se cita).
92 En el caso de autos, la Decisión impugnada, mediante la cual se impone a la demandante una medida individual de sanción económica y financiera (congelación de fondos), le es, incuestionablemente, lesiva (véase también el apartado 98 infra). Esta jurisprudencia es, por tanto, pertinente en este asunto.
93 De esta jurisprudencia se deriva que, salvo excepciones (véanse los apartados 127 y siguientes, infra), la garantía del derecho de defensa comporta, en principio, dos aspectos principales. Por un lado, se deben comunicar al interesado las pruebas de cargo que se tienen en cuenta para fundar la sanción administrativa propuesta (en los sucesivo, «comunicación de las pruebas de cargo»). Por otro lado, debe tener la ocasión de dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre las mismas (en lo sucesivo, «audiencia»).
94 Así entendida, hay que distinguir la garantía del derecho de defensa en el marco del propio procedimiento administrativo de la que resulta del derecho a un recurso jurisdiccional efectivo contra el acto lesivo adoptado, en su caso, al término de aquel procedimiento (véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 23 de abril de 2002, Campolargo/Comisión, T‑372/00, RecFP pp. I‑A‑49 y II‑223, apartado 36). Por tanto, no son pertinentes en el marco del presente motivo los argumentos del Consejo y del Reino Unido en relación con el artículo 6 del CEDH (véanse los precedentes apartados 77 a 79).
95 Además, no se puede negar a los interesados la garantía relativa al respeto del derecho de defensa propiamente dicho, en el contexto de la adopción de una decisión de congelación de fondos al amparo del Reglamento nº 2580/2001, por la mera razón, como alegan el Consejo y el Reino Unido (véanse los precedentes apartados 78 y 79) de que ni el CEDH ni los principios generales del Derecho comunitario confieren a los particulares derecho alguno a ser oídos antes de la adopción de un acto de carácter normativo (véase en este sentido y por analogía la sentencia Yusuf, citada en el apartado 29 supra, apartado 322).
96 Es cierto que la jurisprudencia relativa al derecho a ser oído no puede extenderse al contexto de un procedimiento legislativo comunitario que conduce a la adopción de medidas de carácter legislativo que implican una decisión de política económica y se aplican con carácter general a los operadores afectados (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 11 de diciembre de 1996, Atlanta y otros/CE, T‑521/93, Rec. p. II‑1707, apartado 70, confirmada en casación mediante la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de octubre de 1999, Atlanta/Comunidad Europea, C‑104/97 P, Rec. p. I‑6983, apartados 31 a 38).
97 Es también cierto que la Decisión impugnada, que mantiene a la demandante en la lista litigiosa después de que aquélla fuera inscrita en la misma por la Decisión inicialmente impugnada, tiene el mismo alcance general que el Reglamento nº 2580/2001 y, como éste, es directamente aplicable en todos los Estados miembros. Por tanto, pese a su título, participa de la misma naturaleza reglamentaria que este acto en el sentido del artículo 249 CE (véanse, por analogía, el auto del Tribunal de Primera Instancia de 6 de mayo de 2003, DOW AgroSciences/Parlamento y Consejo, T‑45/02, Rec. p. II‑1973, apartados 31 a 33, y la jurisprudencia que se cita, y la sentencia Yusuf, citada en el apartado 29 supra, apartados 184 a 188).
98 Sin embargo, esta Decisión no tiene un carácter exclusivamente normativo. Si bien tiene efectos erga omnes, afecta directa e individualmente a la demandante, a quien designa por lo demás por su nombre para indicar que debe ser inscrita en la lista de personas, grupos y entidades cuyos fondos deben congelarse en aplicación del Reglamento nº 2580/2001. Por tratarse de un acto por el que se impone una medida individual de sanción económica y financiera (véase el precedente apartado 92), la jurisprudencia citada en el precedente apartado 96 no es, por tanto, pertinente (véase, por analogía, la sentencia Yusuf, citada en el apartado 29 supra, apartado 324).
99 Además, deben observarse las diferencias entre el presente asunto y los que originaron las sentencias Yusuf y Kadi, citada en el apartado 29 supra, en las que se declaró que las instituciones comunitarias no están obligadas a oír a los interesados en el contexto de la adopción y aplicación de una medida análoga a la congelación de fondos pertenecientes a personas y entidades asociadas con Usamah bin Ladin, la red Al-Qaida y los talibanes.
100 Esta solución se justificó, en dichos asuntos, por la circunstancia de que las instituciones comunitarias se habían limitado a transponer al ordenamiento jurídico comunitario, tal como estaban obligadas a hacer, ciertas resoluciones del Consejo de Seguridad y ciertas decisiones de su Comité de Sanciones que obligaban a congelar los fondos de los interesados, designados por sus nombres, sin facultar en absoluto a dichas instituciones para crear, en la fase de ejecución específica de las mismas, ningún mecanismo comunitario de examen o de revisión de las situaciones individuales. El Tribunal de Primera Instancia dedujo de ello que el principio del Derecho comunitario que reconoce el derecho a ser oído no puede ser aplicado en circunstancias en las que la audiencia de los interesados nunca podría llevar a la institución a revisar su postura (sentencias Yusuf, citada en el apartado 29 supra, apartado 328, y Kadi, citada en el apartado 29 supra, apartado 258).
101 En cambio, en el presente asunto, si bien es cierto que la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad dispone, en particular, en su apartado 1, letra c), que todos los Estados congelen sin dilación los fondos y demás activos financieros o recursos económicos de las personas que cometan, o intenten cometer, actos de terrorismo o participen en ellos o faciliten su comisión; de las entidades de propiedad o bajo el control de esas personas, y de las personas y entidades que actúen en nombre de esas personas y entidades o bajo sus órdenes, lo hace sin ninguna determinación individual de personas, grupos y entidades que deben ser objeto de dichas medidas. El Consejo de Seguridad tampoco estableció normas jurídicas precisas relativas al procedimiento de congelación de fondos, ni las garantías o recursos jurisdiccionales que otorguen a las personas y entidades afectadas por tal procedimiento una posibilidad efectiva de oponerse a las medidas adoptadas en su contra por los Estados.
102 Así, en el contexto de la Resolución 1373 (2001), incumbe a los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) –y, en este caso, a la Comunidad, por medio de la cual han decidido actuar los Estados miembros– determinar concretamente las personas, grupos y entidades cuyos fondos deben ser congelados en aplicación de dicha Resolución, de acuerdo con las normas de su propio ordenamiento jurídico.
103 En relación con esto, el Consejo sostuvo en la vista, que, en el marco de la aplicación de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad, las medidas que adoptó al amparo de una competencia reglada y que, por esto, gozan del efecto de «primacía» que se deriva de los artículos 25 y 103 de la Carta de las Naciones Unidas, son fundamentalmente las que prevén las disposiciones materiales del Reglamento nº 2580/2001, que establecen el contenido de las medidas restrictivas a adoptar respecto de las personas contempladas en el apartado 1, letra c), de dicha Resolución. En cambio, a diferencia de los actos en cuestión en los asuntos que originaron las sentencias Yusuf y Kadi, citadas en el apartado 29 supra, los actos que aplican concretamente esas medidas restrictivas a una u otra persona o entidad, como la Decisión impugnada, no resultan del ejercicio de una competencia reglada y, por tanto, no se benefician del efecto de «primacía» en cuestión. El Consejo estima que la adopción de esos actos se inscribe más bien en el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de que dispone en el ámbito de la PESC.
104 El Tribunal de Primera Instancia puede avalar, en esencia, estas consideraciones, con la reserva de las posibles dificultades de aplicación del apartado 1, letra c), de la Resolución 1373 (2001) que pueden derivar de la inexistencia, en la actualidad, de una definición universalmente aceptada de los conceptos de «terrorismo» y de «acto de terrorismo» en el Derecho internacional [véase, a este respecto, el Documento final (A/60/L1) adoptado por la Asamblea General de la ONU el 15 de septiembre de 2005, con ocasión de la cumbre mundial para celebrar el sesenta aniversario de esta organización].
105 Por último, el Consejo manifestó en la vista que, en tanto que institución comunitaria autora del Reglamento nº 2580/2001 y de las Decisiones de aplicación de éste, no considera que esté vinculado por las posiciones comunes adoptadas en el ámbito de la PESC por el Consejo en tanto que institución compuesta por representantes de los Estados miembros, aun cuando estima normal velar por la coherencia entre sus acciones en virtud de la PESC y en virtud del Tratado CE.
106 El Consejo subraya también, con razón, que la Comunidad no actúa en virtud de una competencia sometida a la voluntad de la Unión o a la de los Estados miembros cuando el Consejo adopta, como en el caso de autos, medidas de sanción económica al amparo de los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE. Por lo demás, estima que éste es el único punto de vista compatible con la propia redacción del artículo 301 CE, según el cual el Consejo decidirá en la materia «por mayoría cualificada a propuesta de la Comisión», así como con la redacción del artículo 60 CE, apartado 1, de acuerdo con el cual el Consejo «podrá tomar», con arreglo al mismo procedimiento, las medidas urgentes que exija un acto perteneciente al ámbito de la PESC.
107 Puesto que la determinación de las personas, grupos y entidades contemplados en la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad y la adopción de la medida de congelación de fondos que la acompaña constituye el ejercicio de una facultad propia, que implica una apreciación discrecional de la Comunidad, el respeto del derecho de defensa de los interesados se impone, en principio, a las instituciones concernidas, en este caso el Consejo, cuando éstas actúan para cumplir la mencionada Resolución.
108 De esto se deduce que la garantía del derecho de defensa es plenamente aplicable, en principio, en el contexto de la adopción de una decisión de congelación de fondos en virtud del Reglamento nº 2580/2001.
– Obligación de motivación
109 En principio, la garantía relativa a la obligación de motivación que establece el artículo 253 CE también es plenamente aplicable en el contexto de la adopción de una decisión de congelación de fondos en virtud del Reglamento nº 2580/2001, lo que, por otra parte, no ha sido puesto en duda por ninguna de las partes.
– Derecho a la tutela judicial efectiva
110 En cuanto a la garantía relativa al derecho a una tutela judicial efectiva, debe recordarse que, según jurisprudencia consolidada, los particulares deben poder disfrutar de una tutela judicial efectiva de los derechos que les confiere el ordenamiento jurídico comunitario, ya que el derecho a dicha tutela forma parte de los principios generales del Derecho que resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y también ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del CEDH (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 5 de abril de 2006, Degussa/Comisión, T‑279/02, Rec. p. II‑0000, apartado 421, y la jurisprudencia que se cita).
111 Así sucede, en particular, en relación con las medidas de congelación de fondos de las personas u organizaciones sospechosas de actividades terroristas (véase, en este sentido, el artículo XIV de las Líneas directrices sobre los derechos humanos y la lucha contra el terrorismo que adoptó el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11 de julio de 2002).
112 En el marco del presente recurso, la única reserva que expresó el Consejo, en cuanto a la aplicabilidad de principio de esta garantía, se refiere a que, según esta institución, el Tribunal de Primera Instancia no es competente para controlar la legalidad interna de las disposiciones materiales del Reglamento nº 2580/2001, en la medida en que éstas se adoptaron en virtud de una competencia reglada por la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad y que, por consiguiente, gozan del efecto de «primacía» que se menciona en el precedente apartado 103.
113 No obstante, no es necesario que el Tribunal de Primera Instancia se pronuncie sobre el fundamento de esta reserva, puesto que el presente litigio puede resolverse, como se expondrá más adelante, únicamente sobre la base del control jurisdiccional de la legalidad de la Decisión impugnada, respecto del cual ninguna de las partes cuestiona que pertenece a la competencia de dicho Tribunal.
Objeto y límites de las garantías relativas al respeto del derecho de defensa, a la obligación de motivación y al derecho a la tutela judicial efectiva en el contexto de la adopción de una decisión de congelación de fondos en virtud del Reglamento nº 2580/2001
– Derecho de defensa
114 En primer lugar, conviene definir el objeto de la garantía del derecho de defensa en el contexto de la adopción de una decisión de congelación de fondos en virtud del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, distinguiendo según se trate de una decisión inicial de congelación de fondos contemplada en el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931 (en lo sucesivo, «Decisión inicial de congelación de fondos») o de alguna de las decisiones subsiguientes de mantenimiento de la congelación de fondos, adoptadas después de la revisión periódica, que se contemplan en el artículo 1, apartado 6, de esta misma Posición común (en lo sucesivo, «decisiones subsiguientes de congelación de fondos»).
115 En este contexto, se debe subrayar en primer lugar, que el derecho de defensa sólo se ejerce a la luz de los elementos de hecho y de Derecho que pueden condicionar la aplicación de la medida en cuestión al interesado, de conformidad con la normativa pertinente.
116 En el caso de autos, la normativa pertinente está prevista en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, en cuyos términos el Consejo, por unanimidad, establecerá, revisará y modificará la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplica el presente Reglamento, con arreglo a las disposiciones previstas en el artículo 1, apartados 4 a 6, de la Posición común 2001/931. La lista en cuestión debe, pues, confeccionarse, de acuerdo con las disposiciones del artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, sobre la base de informaciones concretas o de elementos del expediente que muestren que una autoridad competente ha adoptado una decisión respecto de las personas, grupos y entidades mencionados, tanto si se trata de la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista, como de la tentativa de cometer, o de participar, o de facilitar dicho acto, basada en pruebas o en indicios serios y creíbles, como si se trata de una condena por dichos hechos. Se entiende por «autoridad competente» una autoridad judicial o, cuando las autoridades judiciales no tengan competencia en el ámbito contemplado en la materia, una autoridad competente equivalente en dicho ámbito. Además, los nombres de las personas y entidades inscritas en la lista deben revisarse periódicamente, al menos una vez por semestre, con el fin de asegurar que su permanencia en la lista está justificada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1, apartado 6, de la Posición común 2001/931.
117 Tal como han destacado, con razón, el Consejo y el Reino Unido, el procedimiento que puede terminar con una medida de congelación de fondos en virtud de la normativa pertinente se desarrolla, pues, en dos ámbitos, uno nacional y otro comunitario. En un primer momento, una autoridad nacional competente, en principio judicial, deberá adoptar, respecto del interesado, una decisión que responda a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931. Si se trata de una decisión de abrir investigaciones o procedimientos en relación con un acto terrorista, ésta debe basarse en pruebas o indicios serios y creíbles. En un segundo momento, el Consejo, por unanimidad, debe decidir la inclusión del interesado en la lista litigiosa sobre la base de informaciones concretas o de elementos del expediente que muestren que se ha adoptado tal decisión. Posteriormente, el Consejo debe garantizar periódicamente, al menos una vez por semestre, que la permanencia del interesado en la lista está justificada. A este respecto, la comprobación de que existe una decisión de una autoridad nacional que responde a la mencionada definición se revela como un requisito previo esencial para que el Consejo adopte una decisión inicial de congelación de fondos, en tanto que la comprobación del seguimiento que se da a esta decisión en el ámbito nacional es indispensable en el contexto de la adopción de una decisión subsiguiente de congelación de fondos.
118 Por tanto, la cuestión del respeto del derecho de defensa en el contexto de la adopción de una decisión de congelación de fondos puede plantearse también en estos dos ámbitos (véase, en este sentido y por analogía, el auto «Invest» Import und Export e Invest commerce/Comisión, citado en el apartado 69 supra, apartado 40).
119 El derecho de defensa del interesado debe estar efectivamente garantizado, en primer lugar, en el marco del procedimiento nacional que haya terminado con la adopción, por la autoridad nacional competente, de la decisión que se contempla en el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931. Es esencialmente en el ámbito nacional donde el interesado debe tener ocasión de dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre las pruebas de cargo utilizadas en su contra para fundamentar la decisión en cuestión, con la excepción de las posibles limitaciones del derecho de defensa legalmente justificadas en Derecho nacional, en particular, por razones de orden público, de seguridad pública o de mantenimiento de las relaciones internacionales (véase, en este sentido, TEDH, sentencia Tinnelly & Sons y otros y McElduff y otros c. Reino Unido de 10 de julio de 1998, Recueil des arrêts et décisions, 1998-IV, p. 78).
120 A continuación, el derecho de defensa del interesado debe garantizarse efectivamente en el marco del procedimiento comunitario que lleve a la adopción, por el Consejo, de la decisión de inscribirle o mantenerle en la lista litigiosa, de conformidad con el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001. En principio, en este contexto, el interesado solamente ha de tener ocasión de dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre los requisitos legales de aplicación de la medida comunitaria en cuestión, a saber, si se trata de una decisión inicial de congelación de fondos, la existencia de informaciones concretas o elementos del expediente que muestren que una autoridad nacional competente adoptó en su contra una decisión que responde a la definición que contiene el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931 y, si se trata de una decisión subsiguiente de congelación de fondos, la justificación de la permanencia del interesado en la lista litigiosa.
121 En cambio, siempre que la decisión en cuestión emane de una autoridad competente de un Estado miembro, el respeto del derecho de defensa en el ámbito comunitario sólo requiere normalmente, en esta fase, que el interesado tenga de nuevo ocasión de pronunciarse acerca de la oportunidad y la legitimidad de dicha decisión, ya que tales cuestiones sólo pueden impugnarse en el ámbito nacional, ante la autoridad en cuestión o, mediante recurso del interesado, ante el órgano jurisdiccional nacional competente. Del mismo modo, en principio, no le incumbe al Consejo pronunciarse acerca de la regularidad del procedimiento abierto contra el interesado que terminó con la citada decisión, establecido por el Derecho aplicable del Estado miembro, ni acerca del respeto de los derechos fundamentales del interesado por las autoridades nacionales. En efecto, dicha facultad pertenece exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales competentes o, en su caso, al Tribunal Europeo de Derechos Humanos (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de abril de 2003, Le Pen/Parlamento, T‑353/00, Rec. p. II‑1729, apartado 91, confirmada en casación por la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de julio de 2005, Le Pen/Parlamento, C‑208/03 P, Rec. p. I‑6051).
122 En el supuesto de que la medida comunitaria de congelación de fondos se adopte sobre la base de una decisión de una autoridad nacional de un Estado miembro adoptada en relación con investigaciones o procedimientos (en lugar de hacerlo sobre la base de una decisión de condena), el respeto del derecho de defensa tampoco requiere, en principio, que el interesado tenga la ocasión de dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre si esta decisión está «basada en pruebas o en indicios serios y creíbles», como prescribe el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931. En efecto, si bien este elemento constituye uno de los requisitos legales de aplicación de la medida en cuestión, el Tribunal de Primera Instancia estima que sería inadecuado, a la luz del principio de cooperación leal contemplado en el artículo 10 CE, someterlo al ejercicio del derecho de defensa en el ámbito nivel comunitario.
123 A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia recuerda que, en virtud del artículo 10 CE, las relaciones entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias se rigen por deberes recíprocos de cooperación leal (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de octubre de 2003, Irlanda/Comisión, C‑339/00, Rec. p. I‑11757, apartados 71 y 72, y la jurisprudencia que se cita). Este principio es de aplicación general y se impone, en particular, en el marco de la JAI, regulada en el título VI del Tratado UE, la cual se basa íntegramente en la cooperación entre los Estados miembros y las instituciones (sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de junio de 2005, Pupino, C‑105/03, Rec. p. I‑5285, apartado 42).
124 En un caso de aplicación del artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931 y del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, disposiciones que instauran una forma de cooperación específica entre el Consejo y los Estados miembros en el marco de la lucha contra el terrorismo, el Tribunal de Primera Instancia estima que dicho principio entraña, para el Consejo, la obligación de ajustarse tanto como sea posible a la apreciación de la autoridad nacional competente, al menos cuando se trata de una autoridad judicial, tanto en lo que se refiere a la existencia de «pruebas o indicios serios y creíbles» en los cuales se basa su decisión, como en lo que concierne al posible reconocimiento de restricciones de acceso a esas pruebas o indicios, legalmente justificadas en Derecho nacional, en particular, por razones de orden público, de seguridad pública o de mantenimiento de las relaciones internacionales (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1996, Postbank/Comisión, T‑353/94, Rec. p. II‑921, apartado 69, y la jurisprudencia que se cita).
125 Se debe, sin embargo, añadir que esas consideraciones sólo son válidas siempre que las pruebas o indicios en cuestión hayan sido sometidas a la apreciación de la autoridad nacional competente a la que se alude en el apartado precedente. Por el contrario, si a lo largo del procedimiento que se desarrolla ante él, el Consejo funda su decisión inicial o una decisión subsiguiente de congelación de fondos sobre elementos de información o de prueba que le comunican los representantes de los Estados miembros sin haberlos sometido a la apreciación de dicha autoridad nacional competente, debe considerarse que se trata de nuevas pruebas de cargo que deben, en principio, ser objeto de una comunicación y de una audiencia en el ámbito comunitario, si no lo han sido ya en el ámbito nacional.
126 Se desprende de cuanto precede que, en el marco de las relaciones entre la Comunidad y sus Estados miembros, el respeto del derecho de defensa tiene un objeto relativamente limitado, en el ámbito del procedimiento comunitario de congelación de fondos. En el caso de una decisión inicial de congelación de fondos, exige, en principio, por una parte, que el Consejo comunique al interesado la información concreta o los elementos del expediente que demuestran que una autoridad competente de un Estado miembro adoptó en su contra una decisión que responde a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, así como, en su caso, los elementos nuevos mencionados en el precedente apartado 125, y, por otra parte, que dicho interesado tenga la ocasión de dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre esa información o elementos del expediente. En el supuesto de una decisión subsiguiente de congelación de fondos, el respeto del derecho de defensa exige de modo similar, por una parte, que se comuniquen al interesado la información o los elementos del expediente que, según el Consejo, justifican su permanencia en las listas litigiosas, así como, en su caso, los elementos nuevos mencionados en el precedente apartado 125, y, por otra parte, que dicho interesado tenga la ocasión de dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre este tema.
127 Al mismo tiempo, se debe sin embargo admitir que pueden contemplarse legítimamente ciertas limitaciones del derecho de defensa, así definido en cuanto a su objeto, y que éstas puedan imponerse a los interesados en circunstancias como las del caso de autos, en el que se cuestionan medidas restrictivas concretas consistentes en una congelación de fondos y activos financieros de personas, grupos y entidades que el Consejo identificó como implicados en actos de terrorismo.
128 Así, el Tribunal de Primera Instancia considera, tal como declaró en la sentencia Yusuf, citada en el apartado 29 supra, y como sostienen el Consejo y el Reino Unido en el caso de autos, que comunicar las pruebas de cargo y oír a los interesados antes de adoptar la decisión inicial de congelación de fondos habría podido poner en peligro la eficacia de las sanciones y habría resultado por tanto incompatible con el objetivo de interés general perseguido por la Comunidad, de conformidad con la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad. Una medida inicial de congelación de fondos debe, por su propia naturaleza, poder gozar de un efecto de sorpresa y aplicarse con efecto inmediato. Una decisión de este tipo no puede por tanto ser objeto de notificación antes de ser aplicada (sentencia Yusuf, citada en el apartado 29 supra, apartado 308; véase también, en este sentido y por analogía, las conclusiones del Abogado General Warner en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de junio de 1980, National Panasonic/Comisión, 136/79, Rec. pp. 2033 y ss., especialmente pp. 2061, 2068 y 2069).
129 Sin embargo, para que los interesados puedan defender sus derechos de manera eficaz, en particular en el marco de un recurso jurisdiccional ante el Tribunal de Primera Instancia, es necesario que se le comuniquen las pruebas de cargo, en la medida de lo posible al mismo tiempo, o bien lo antes posible, de la adopción de la decisión inicial de congelación de fondos (véase también el apartado 139 infra).
130 En este contexto, los interesados también deben tener la posibilidad de solicitar la revisión inmediata de la medida inicial de congelación de sus fondos (véanse, en este sentido, en el contexto del contencioso de función pública comunitaria, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 2000, F/Comisión, T‑211/98, RecFP p. I‑A‑107 y II‑471, apartado 34; de 18 de octubre de 2001, X/BCE, T‑333/99, Rec. p. II‑3021, apartado 183, y Campolargo/Comisión, citada en el apartado 94 supra, apartado 32). El Tribunal de Primera Instancia reconoce, no obstante, que dicha audiencia a posteriori no se exige automáticamente en el contexto de una decisión inicial de congelación de fondos, habida cuenta de la posibilidad abierta igualmente a los interesados de interponer inmediatamente un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, posibilidad que también garantiza el mantenimiento de un equilibrio entre el respeto de los derechos fundamentales de las personas inscritas en la lista litigiosa y la necesidad de adoptar medidas preventivas en el marco de la lucha contra el terrorismo internacional (véanse, en este sentido y por analogía, las conclusiones del Abogado General Warner en el asunto que dio lugar a la sentencia National Panasonic/Comisión, citadas en el apartado 128 supra, Rec. p. 2069).
131 Se debe, sin embargo, subrayar que las precedentes consideraciones no son pertinentes en lo que atañe a las decisiones subsiguientes de congelación adoptadas por el Consejo en el marco de la revisión periódica, al menos una vez por semestre, de la justificación de que los interesados permanezcan en la lista litigiosa, prevista en el artículo 1, apartado 6, de la Posición común 2001/931. En este momento, en efecto, los fondos están ya congelados y, por tanto, ya no es necesario garantizar un efecto sorpresa para asegurar la eficacia de las sanciones. Toda decisión subsiguiente de congelación de fondos debe, pues, ir precedida por una nueva posibilidad de audiencia y, en su caso, por una nueva comunicación de las pruebas de cargo.
132 A este respecto, el Tribunal de Primera Instancia no puede acoger la tesis que sostuvieron el Consejo y el Reino Unido durante la vista, según la cual el Consejo sólo debe oír a los interesados, en el contexto de la adopción de una decisión subsiguiente de congelación de fondos, en el medida en que éstos lo soliciten previa y expresamente. En efecto, de conformidad con el artículo 1, apartado 6, de la Posición común 2001/931, el Consejo sólo puede adoptar tal decisión después de asegurarse de que está justificada la permanencia de los interesados en la lista litigiosa, lo que implica que posibilite que éstos puedan dar a conocer oportunamente su punto sobre esta cuestión.
133 A continuación, el Tribunal de Primera Instancia reconoce que, en circunstancias como las del presente asunto, en el que se discute una medida cautelar que restringe la disponibilidad de determinadas personas, grupos y entidades, en el marco de la lucha contra el terrorismo, razones imperiosas relacionadas con la seguridad de la Comunidad y de sus Estados miembros, o el mantenimiento de sus relaciones internacionales, pueden oponerse a que se comuniquen determinadas pruebas de cargo a los interesados, y, por consiguiente, a que se les oiga durante el procedimiento administrativo en relación con dichas pruebas (véase, por analogía, la sentencia Yusuf, citada en el apartado 29 supra, apartado 320).
134 Estas limitaciones son acordes con las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, tal como han puesto de manifiesto el Consejo y el Reino Unido, después de destacar que en numerosos Estados miembros se admiten excepciones al derecho general a ser oído en el marco de un procedimiento administrativo por razones de interés público, de orden público o de mantenimiento de las relaciones internacionales, o incluso cuando el objeto de la decisión a adoptar se frustra o puede frustrarse si se concede el derecho (véanse los ejemplos que se citan en el precedente apartado 72).
135 Por lo demás, dichas limitaciones se ajustan a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, incluso en el contexto más estricto de un proceso penal contradictorio sujeto a las exigencias del artículo 6 del CEDH, admite que, en asuntos que afectan a la seguridad nacional y más concretamente en materia de terrorismo, pueden contemplarse ciertas limitaciones del derecho de defensa, en particular en lo que atañe a la divulgación de las pruebas de cargo o a las modalidades de acceso a los autos (véanse, por ejemplo, las sentencias Chahal c. Reino Unido de 15 de noviembre de 1996, nº 22414/93, Recueil des arrêts et décisions 1996-V, § 131, y Jasper c. Reino Unido de 16 de febrero de 2000, nº 27052/95, no publicada en el Recueil des arrêts et décisions, §§ 51 a 53, y la jurisprudencia que se cita; véase igualmente el artículo IX.3 de las Líneas directrices del Comité de Ministros del Consejo de Europa, citadas en el precedente apartado 111).
136 En las circunstancias del presente asunto estas consideraciones se aplican, ante todo, a las «pruebas o [...] indicios serios y creíbles» sobre los que se basa la decisión nacional de apertura de investigaciones o procedimientos, tal como pueda haberlos conocido el Consejo, pero es imaginable que las limitaciones de acceso conciernan también al contenido concreto o a la motivación particular de dicha decisión, o incluso a la identidad de la autoridad de la que ésta emana. Es incluso posible que, en determinadas circunstancias muy específicas, la identificación del Estado miembro o del tercer país en el que una autoridad competente adoptó una decisión en relación con una persona, pueda perjudicar la seguridad pública al ofrecer al interesado una información sensible que podría utilizar inadecuadamente.
137 Se desprende de cuanto precede que el principio general de respeto del derecho de defensa requiere que, salvo que se opongan a ello razones imperiosas relacionadas con la seguridad de la Comunidad y de sus Estados miembros o con el mantenimiento de sus relaciones internacionales, se comuniquen al interesado las pruebas de cargo mencionadas en el precedente apartado 126, en la medida de lo posible al mismo tiempo, o bien tan pronto como sea posible después de la adopción de la decisión inicial de congelación de fondos. Con las mismas salvedades, toda decisión subsiguiente de congelación de fondos debe, en principio, ir precedida por una comunicación de las nuevas pruebas de cargo y por una audiencia. En cambio, el respeto del derecho de defensa no exige que se comuniquen al interesado las pruebas de cargo antes de la adopción de una medida inicial de congelación de fondos ni que se oiga automáticamente a éste aposteriori en dicho contexto.
– Obligación de motivación
138 Según una jurisprudencia reiterada, la obligación de motivar un acto lesivo tiene como finalidad, por una parte, proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si la decisión está bien fundada o si adolece, en su caso, de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez comunitario, y, por otra parte, permitir a éste el ejercicio de su control sobre la legalidad de dicho acto (sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de octubre de 2003, Corus UK/Comisión, C‑199/99 P, Rec. p. I‑11177, apartado 145, y de 28 de junio de 2005, Dansk Rørindustri y otros/Comisión, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P y C‑213/02 P, Rec. p. I‑5425, apartado 462). La obligación de motivación así establecida constituye un principio fundamental del Derecho comunitario que sólo puede encontrar excepciones en razón de consideraciones imperiosas (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 29 de septiembre de 2005, Napoli Buzzanca/Comisión, T‑218/02, Rec. p. II‑0000, apartado 57, y la jurisprudencia que se cita).
139 En principio, pues, la motivación debe notificarse al interesado al mismo tiempo que el acto lesivo. La falta de motivación no puede quedar subsanada por el hecho de que el interesado descubra los motivos de la decisión en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia (sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de noviembre de 1981, Michel/Parlamento, 195/80, Rec. p. 2861, apartado 22, y Dansk Rørindustri y otros/Comisión, citada en el apartado 138 supra, apartado 463). En efecto, la posibilidad de subsanar la total falta de motivación posteriormente a la presentación de un recurso perjudicaría el derecho de defensa del demandante puesto que a éste le quedaría tan sólo la réplica para formular sus alegaciones en contra de la motivación que conocería una vez presentado el escrito inicial de interposición del recurso. De este modo, se resentiría el principio de igualdad de las partes ante el juez comunitario (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 15 de septiembre de 2005, Casini/Comisión, T‑132/03, Rec. p. II‑0000, apartado 33, y Napoli Buzzanca/Comisión, citada en el apartado 138 supra, apartado 62).
140 El respeto de la obligación de motivación es tanto más importante cuanto que el interesado no goza de un derecho de audiencia previo a la adopción de una decisión inicial de congelación de fondos, ya que constituye la única garantía que permite al interesado utilizar oportunamente las vías de recurso a su alcance para impugnar la validez de dicha decisión, al menos después de la adopción de la misma (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de diciembre de 2005, Reynolds/Parlamento, T‑237/00, Rec. p. II‑0000, apartado 95; véase también, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de junio de 1998, British Airways y British Midland Airways/Comisión, T‑371/94 y T‑394/04, Rec. p. II‑2405, apartado 64).
141 Según una jurisprudencia reiterada, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el cual éste se adopte. Debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control de legalidad. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de octubre de 1981, Arning/Comisión, 125/80, Rec. p. 2539, apartado 13; de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719, apartado 63; de 30 de septiembre de 2003, Alemania/Comisión, C‑301/96, Rec. p. I‑9919, apartado 87, y de 22 de junio de 2004, Portugal/Comisión, C‑42/01, Rec. p. I‑6079, apartado 66; véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión, T‑228/99 y T‑233/99, Rec. p. II‑435, apartados 278 a 280). Además, el grado de precisión de la motivación de una decisión debe ser proporcionado a las posibilidades materiales y a las circunstancias técnicas o de plazo en las que debe dictarse (véase la sentencia Delacre y otros/Comisión, citada en el apartado 83 supra, apartado 15, y la jurisprudencia que se cita).
142 En el contexto de la adopción de una decisión de congelación de fondos en virtud del Reglamento nº 2580/2001, debe apreciarse la motivación de la misma, ante todo, a la luz de los requisitos legales de aplicación de este Reglamento a un caso concreto, tal como se enuncian en el artículo 2, apartado 3 y, por remisión, bien en el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, bien en el artículo 1, apartado 6, de esta misma norma, según se trate de una decisión inicial o de una decisión subsiguiente de congelación de fondos.
143 En relación con esto, el Tribunal de Primera Instancia no puede admitir, como sostiene el Consejo, que la motivación pueda consistir únicamente en una redacción general y estereotipada, copiada de la redacción del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 y del artículo 1, apartados 4 o 6, de la Posición común 2001/931. De acuerdo con los principios que se recuerdan más arriba, el Consejo debe mencionar los elementos de hecho y de Derecho de los que depende la justificación legal de su Decisión y las consideraciones que le llevaron a adoptarla. La motivación de una medida de esta naturaleza debe, pues, indicar las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera que la normativa pertinente es aplicable al interesado (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 20 de febrero de 2002, Román Parra/Comisión, T‑117/01, RecFP pp. I‑A-27 y II‑121, apartado 31, y Napoli Buzzanca/Comisión, citada en el apartado 138 supra, apartado 74).
144 Esto implica, en principio, que la motivación de una decisión inicial de congelación de fondos debe referirse, al menos, a cada uno de los elementos que se mencionan en el precedente apartado 116, así como, en su caso, a los que se contemplan en los precedentes apartados 125 y 126, mientras que la motivación de una decisión subsiguiente de congelación de fondos debe indicar las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera, después de la revisión, que sigue estando justificada la congelación de los fondos del interesado.
145 Se debe añadir que, en el marco de la adopción, por unanimidad, de una medida de congelación de fondos al amparo del Reglamento nº 2580/2001, el Consejo no actúa en virtud de una competencia reglada. El artículo 2, apartado 3, del citado Reglamento, en relación con el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, no puede interpretarse en el sentido de que el Consejo está obligado a inscribir en la lista litigiosa a cualquier persona que haya sido objeto de una decisión adoptada por una autoridad competente con arreglo a dichas disposiciones. Esta interpretación, sostenida por el Reino Unido durante la vista, está confirmada por el artículo 1, apartado 6, de la Posición común 2001/931, al que se remite también el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, y de acuerdo con el cual el Consejo debe proceder a una «revisión» periódica, al menos una vez por semestre, para asegurarse de que la permanencia de los interesados en la lista litigiosa «está justificada».
146 De esto se desprende que, en principio, la motivación de una medida de congelación de fondos en virtud del Reglamento nº 2580/2001 no solamente debe referirse a los requisitos legales de aplicación de este Reglamento sino también a las razones por las que el Consejo considera, en el ejercicio de su poder discrecional de apreciación, que tal medida debe aplicarse al interesado.
147 Las consideraciones que se exponen en los precedentes apartados 143 a 146 deben, no obstante, tener en cuenta que una decisión de congelación de fondos en virtud del Reglamento nº 2580/2001, al tiempo que inflige una medida individual de sanción económica y financiera, participa también de la naturaleza reglamentaria de este acto, tal como se expone en los precedentes apartados 97 y 98. Por lo demás, la publicación detallada de las imputaciones que se hacen a los interesados podría no solamente entrar en conflicto con consideraciones imperiosas de interés general de las que se tratará en el apartado 148 infra sino también perjudicar los intereses legítimos de las personas y entidades en cuestión, en la medida en que puede dañar gravemente su reputación. Por tanto, hay que admitir excepcionalmente que sólo deben figurar en la versión de la decisión de congelación de fondos que se publica en el Diario Oficial la parte dispositiva y una motivación general del tipo de la que se menciona en el precedente apartado 143, si bien la motivación específica y concreta de esta decisión debe formalizarse y notificarse a los interesados por cualquier medio adecuado.
148 En circunstancias como las del caso de autos, se debe reconocer además que consideraciones imperiosas que afectan a la seguridad de la Comunidad y de sus Estados miembros o al mantenimiento de sus relaciones internacionales pueden oponerse a que se comuniquen a los interesados, con precisión y por extenso, los motivos de la decisión inicial o subsiguiente de congelación de sus fondos, al igual que pueden oponerse a que se les comuniquen las pruebas de cargo durante el procedimiento administrativo. El Tribunal de Primera Instancia se remite, a este respecto, a las consideraciones ya expresadas, en particular, en los precedentes apartados 133 a 137, en lo que concierne a las limitaciones al principio general de respeto del derecho de defensa que pueden admitirse en tal contexto. Estas consideraciones son válidas, mutatismutandis, por cuanto atañe a las restricciones admisibles a la obligación de motivación.
149 En relación con esto, y si bien no es aplicable en las circunstancias del caso de autos, el Tribunal de Primera Instancia considera que hay que inspirarse en las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO L 158, p. 77, rectificación DO L 229, p. 35, rectificación de la rectificación DO 2005, L 197, p. 34). Ésta establece, en su artículo 30, apartado 2, que «se comunicarán al interesado, con precisión y por extenso, las razones de orden público, seguridad pública o salud pública en las que se base la decisión [que limite la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia], a menos que a ello se opongan razones de seguridad del Estado».
150 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 28 de octubre de 1975, Rutili, 36/75, Rec. p. 1219, y de 22 de mayo de 1980, Santillo, 131/79, Rec. p. 1585), relativa a la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 56, p. 850), derogada por la Directiva 2004/38, y cuyo artículo 6 era idéntico, en esencia, al artículo 30, apartado 2, de ésta, toda persona protegida por las disposiciones citadas debe disfrutar de una doble garantía, consistente en que se le comuniquen las razones de toda medida restrictiva adoptada contra ella, a menos que ello sea contrario a la seguridad del Estado, y en que se le abran posibilidades de recurso. Con la misma salvedad, esta exigencia implica, en particular, que el Estado de que se trate deberá comunicar al interesado, en el momento en que se le notifique la medida restrictiva adoptada contra él, los motivos exactos y completos de la decisión, a fin de darle la posibilidad de llevar a cabo eficazmente su defensa.
151 Del conjunto de cuanto precede se deriva que, a menos que consideraciones imperiosas que afectan a la seguridad de la Comunidad y de sus Estados miembros o al mantenimiento de sus relaciones internacionales se opongan a ello, y con la salvedad también de lo que se declaró en el precedente apartado 147, la motivación de una decisión inicial de congelación de fondos debe referirse al menos, de manera concreta y específica, a cada uno de los elementos mencionados en el precedente apartado 116 así como, en su caso, a los que se contemplan en los precedentes apartados 125 y 126, e indicar las razones por las que el Consejo considera, en el ejercicio de su poder discrecional de apreciación, que tal medida debe aplicarse al interesado. Además, con las mismas reservas, la motivación de una decisión subsiguiente de congelación de fondos debe indicar las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera, después de la revisión, que sigue estando justificada la congelación de los fondos del interesado.
– Derecho a la tutela judicial efectiva
152 En lo que se refiere, finalmente, a la garantía relativa al derecho a la tutela judicial efectiva, ésta se asegura efectivamente mediante el derecho que asiste a los interesados de interponer un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia contra una decisión de congelación de sus fondos, de conformidad con el artículo 230 CE, párrafo cuarto (véase, en este sentido, TEDH, sentencia Bosphorus c. Irlanda de 30 de junio de 2005, nº 45036/98, aún no publicada en el Recueil des arrêts et décisions, § 165, y decisión Segi y otros y Gestoras pro Amnistía c. los 15 Estados miembros de la Unión Europea de 23 de mayo de 2002, nos 6422/02 y 9916/02, Recueil des arrêts et décisions, 2002-V).
153 En este contexto, el control jurisdiccional de la legalidad de una decisión de congelación de fondos adoptada en virtud del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001 es el previsto en el artículo 230 CE, párrafo segundo, según el cual el juez comunitario será competente para pronunciarse sobre los recursos de anulación por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder.
154 A los efectos de este control, y a la luz de los motivos de anulación que alega el interesado o suscitados de oficio, corresponde al Tribunal de Primera Instancia comprobar, en particular, que se cumplen los requisitos legales de aplicación del Reglamento nº 2580/2001 a un caso concreto, tal como éstos se enuncian en el artículo 2, apartado 3 y, por remisión, bien en el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, bien en el artículo 1, apartado 6, de esta misma norma, según se trate de una decisión inicial o de una decisión subsiguiente de congelación de fondos. Esto implica que el control judicial de la legalidad de la decisión en cuestión se extiende a la valoración de los hechos y circunstancias que se invocan para justificarla, así como a la comprobación de los elementos de prueba y de información sobre los que se fundamenta dicha valoración, tal como reconoció expresamente el Consejo en los escritos que presentó en el asunto que dio lugar a la sentencia Yusuf, citada en el apartado 29 supra (apartado 225). El Tribunal de Primera Instancia también debe asegurarse que se respeta el derecho de defensa y la exigencia de motivación en relación con el mismo, así como, en su caso, la legitimidad de las consideraciones imperiosas excepcionalmente invocadas por el Consejo para desvincularse de esta obligación.
155 En el caso de autos, este control se revela tanto más indispensable cuanto que constituye la única garantía de procedimiento que permite asegurar un equilibrio adecuado entre las exigencias de la lucha contra el terrorismo internacional y la protección de los derechos fundamentales. Dado que las limitaciones que inflige el Consejo al derecho de defensa de los interesados deben compensarse con un estricto control jurisdiccional independiente e imparcial (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de mayo de 2006, Eurofood, C‑341/04, Rec. p. I‑3813, apartado 66), el juez comunitario debe poder controlar la legalidad y legitimidad de las medidas de congelación de fondos, sin que se le puedan oponer el secreto o la confidencialidad de los elementos de prueba y de información utilizados por el Consejo.
156 A este respecto, hay que subrayar que, si bien el Tribunal Europeo de Derechos Humanos reconoce que la utilización de información confidencial puede resultar indispensable cuando está en juego la seguridad nacional, esto no significa, sin embargo, según dicho Tribunal, que las autoridades nacionales escapen a todo control de los tribunales internos con sólo afirmar que el asunto afecta a la seguridad nacional y al terrorismo (véase, TEDH, sentencias Chahal c. Reino Unido, citada en el apartado 135 supra, § 131, y la jurisprudencia que se cita, y Öcalan c. Turquía de 12 de marzo de 2003, nº 46221/99, no publicada en el Recueil des arrêts et décisions, § 106, y la jurisprudencia que se cita).
157 El Tribunal de Primera Instancia considera que aquí también conviene inspirarse en las disposiciones de la Directiva 2004/38. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el precedente apartado 150, esta Directiva establece, en su articulo 31, apartado 1, que las personas afectadas por la misma tendrán acceso a las vías de recurso judiciales y, en su caso, administrativas, del Estado miembro de acogida para impugnar una decisión adoptada contra ellas por razones de orden público, de seguridad pública o de salud pública. Además, a tenor del artículo 31, apartado 3, de esta Directiva, el procedimiento de recurso permitirá el examen de la legalidad de la decisión, así como de los hechos y circunstancias en que se basa la medida propuesta.
158 La cuestión de si se puede informar a la demandante y/o a sus abogados acerca de los elementos de prueba y de información cuya confidencialidad se alega, o bien si la comunicación de éstos debe reservarse exclusivamente al Tribunal de Primera Instancia, mediante un procedimiento específico pendiente de desarrollar de manera que proteja los intereses públicos afectados al tiempo que proporcione al interesado un grado suficiente de protección jurisdiccional, es una cuestión distinta respecto de la cual no es necesario que el Tribunal de Primera Instancia adopte una posición en el marco del presente recurso (véase, no obstante, TEDH, sentencias Chahal c. Reino Unido, citada en el apartado 135 supra, §§ 131 y 144; Tinnelly & Sons y otros y McElduff y otros c. Reino Unido, citada en el apartado 119 supra, §§ 49, 51, 52 y 78; Jasper c. Reino Unido, citada en el apartado 135 supra, §§ 51 a 53, y Al-Nashif c. Bulgaria de 20 de junio de 2002, nº 50963/99, no publicada en el Recueil des arrêts et décisions, §§ 95 a 97, así como el artículo IX.4 de las Líneas directrices del Comité de Ministros del Consejo de Europa citadas en el precedente apartado 111).
159 Por último, hay que admitir que el Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación respecto de los elementos que hay que tener en cuenta para tomar medidas de sanción económica y financiera al amparo de los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE, en virtud de una Posición común adoptada en virtud de la PESC. Puesto que el juez comunitario no puede sustituir la valoración que efectúa el Consejo de las pruebas, hechos y circunstancias que justifican la adopción de tales medidas, por la suya propia, el control del Tribunal de Primera Instancia acerca de la legalidad de las decisiones de congelación de fondos debe limitarse a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, así como la exactitud material de los hechos y la inexistencia de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder. Este control limitado se aplica, en particular, a la valoración de las consideraciones de oportunidad sobre las que se basan dichas decisiones (véase el precedente apartado 146 y, en este sentido, TEDH, sentencias Leander c. Suecia de 26 de marzo de 1987, serie A nº 116, § 59, y Al-Nashif c. Bulgaria, citada en el apartado 158 supra, §§ 123 y 124).
Aplicación al caso de autos
160 El Tribunal de Primera Instancia destaca, en primer lugar, que la normativa pertinente, a saber, el Reglamento nº 2580/2001 y la Posición común 2001/931 a la que éste se remite, no prevé explícitamente ningún procedimiento de notificación de las pruebas de cargo y de audiencia de los interesados, bien sea con anterioridad o simultáneamente a la adopción de una decisión inicial de congelación de sus fondos o, cuando se trata de la adopción de las decisiones subsiguientes, para que se les retire de la lista litigiosa. A lo sumo se indica, en el artículo 1, apartado 6, de la Posición común 2001/931, que «los nombres de las personas y entidades que figuran en la lista del anexo se revisarán periódicamente, al menos una vez por semestre, con el fin de asegurar que su permanencia en la lista está justificada» y, en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, que «el Consejo […] revisará y modificará la lista […] con arreglo a las disposiciones previstas en [el] apartado[…] 6 del artículo I de la Posición común 2001/931».
161 A continuación, el Tribunal de Primera Instancia constata que, en ningún momento antes de la interposición del presente recurso, se comunicaron a la demandante las pruebas de cargo. Ésta subraya, con razón, que tanto la decisión inicial de congelación de sus fondos como las decisiones subsiguientes, inclusive la Decisión impugnada, ni siquiera mencionan las «informaciones concretas» o los «elementos del expediente» que demuestran que una autoridad nacional competente adoptó en su contra una decisión que justifica su inscripción en la lista litigiosa.
162 Así, aunque la demandante hubiera sabido de la inminencia de su inscripción en la lista litigiosa, e incluso si hubiera tomado la iniciativa de contactar con el Consejo para intentar evitar la adopción de dicha medida (véase el precedente apartado 69), no conocía las pruebas concretas de cargo que habían sido tenidas en cuenta para fundamentar la sanción propuesta y, por tanto, no podía dar a conocer oportunamente su punto de vista a este respecto. En estas circunstancias, no puede acogerse el argumento del Consejo según el cual oyó a la demandante antes de proceder a la congelación de sus fondos.
163 Las consideraciones precedentes, destinadas a comprobar el respeto del derecho de defensa, también son aplicables, mutatismutandis, a la comprobación del cumplimiento de la obligación de motivación.
164 En el caso de autos, ni la Decisión impugnada ni la Decisión 2002/334, a la que actualiza, satisfacen la exigencia de motivación tal como quedó definida anteriormente, puesto que se limitan a exponer, cada una en su respectivo segundo considerando, que «conviene» adoptar una lista actualizada de personas, grupos y entidades a las que se aplica el Reglamento nº 2580/2001.
165 No solamente la demandante no pudo dar a conocer oportunamente su punto de vista ante el Consejo, sino que, al faltar cualquier indicación, en la Decisión impugnada, de los motivos específicos y concretos que la justifican, tampoco tuvo la oportunidad de hacer prosperar su recurso ante el Tribunal de Primera Instancia, dadas las relaciones, ya puestas de manifiesto, que existen entre la garantía del derecho de defensa, la que emana de la obligación de motivación y la del derecho a un recurso judicial efectivo. En relación con esto, se debe recordar que la jurisprudencia considera actualmente que la posibilidad de subsanar la total falta de motivación posteriormente a la presentación de un recurso infringe el derecho de defensa (véase el precedente apartado 139).
166 Es más, ni los escritos de las diferentes partes en el litigio ni los elementos del expediente presentados al Tribunal de Primera Instancia permiten que éste ejerza su control jurisdiccional puesto que ni siquiera está en condiciones de determinar con certeza, al término de la fase oral, cuál es la decisión nacional a la que se refiere el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, sobre la que se basa la Decisión impugnada.
167 En su recurso, la demandante se limita a sostener que se la inscribió en la lista litigiosa «exclusivamente a la vista de documentos proporcionados por el régimen de Teherán». En su escrito de réplica añade, en particular, que «nada le permitió […] conocer las razones de hecho de su inscripción» en la lista litigiosa, que «también se le privó de toda posibilidad de acceder a su expediente» y que «los motivos de la inscripción [son] muy claramente diplomáticos».
168 En sus escritos de contestación a la demanda y de dúplica, el Consejo se abstuvo de pronunciarse acerca de esta cuestión.
169 En su escrito de formalización de la intervención, el Reino Unido destacó que «la demandante no sostiene, y nada hace pensar, que no se la inscribió en el anexo sobre la base de una [decisión adoptada por una autoridad competente que señala a la demandante en tanto que implicada en actividades terroristas]». Por lo demás, parece que se desprende de este mismo escrito que, a juicio del Reino Unido, la Decisión en cuestión es la del Home Secretary de 28 de marzo de 2001, confirmada por la Decisión del citado Home Secretary de 31 de agosto de 2001, posteriormente, mediante recurso contencioso-administrativo, por la sentencia de la High Court de 17 de abril de 2002 y finalmente, mediante recurso de apelación, por Decisión de la POAC de 15 de noviembre de 2002.
170 En sus observaciones a propósito del escrito de formalización de la intervención, la demandante no refutó específicamente, ni siquiera comentó, dichas observaciones del Reino Unido. A la luz de los motivos y argumentos generales de la demandante y, más concretamente, de sus alegaciones reproducidas en el precedente apartado 167, no se puede, sin embargo, apoyar pura y simplemente la tesis del Reino Unido. Durante la vista, la demandante reiteró, además, que no sabe cuál es la autoridad competente de la que emana la decisión nacional que le afecta, ni tampoco sobre la base de qué elementos e informaciones precisos se adoptó dicha decisión.
171 Asimismo, durante la vista, al responder a las cuestiones planteadas por el Tribunal de Primera Instancia, el Consejo y el Reino Unido no lograron dar una respuesta coherente a la cuestión de cuál es la decisión nacional sobre cuya base se adoptó la Decisión impugnada. Según el Consejo, se trata exclusivamente de la Decisión del Home Secretary, tal como fue confirmada por la POAC (véase el precedente apartado 169). Según el Reino Unido, la Decisión impugnada no se basa solamente en dicha Decisión, sino también en otras decisiones nacionales, sin más especificaciones, adoptadas por autoridades competentes en otros Estados miembros.
172 Por tanto, se debe declarar que el Tribunal de Primera Instancia no está en condiciones de ejercer su control sobre la legalidad de la Decisión impugnada ni siquiera al término de la fase oral.
173 En conclusión, el Tribunal de Primera Instancia declara que la Decisión impugnada no está motivada y que se adoptó en el marco de un procedimiento en cuyo desarrollo no se respetó el derecho de defensa de la demandante. Además, el mencionado Tribunal no está en condiciones, ni siquiera en esta fase del procedimiento, de proceder al control jurisdiccional de la legalidad de esta Decisión.
174 Estas consideraciones entrañan inevitablemente la anulación de la Decisión impugnada, en cuanto afecta a la demandante, sin que sea necesario pronunciarse, en el marco de la pretensión de anulación, acerca de las dos últimas partes del primer motivo ni sobre los demás motivos y alegaciones del recurso.
Sobre la pretensión de indemnización
Alegaciones de las partes
175 La demandante no aportó ningún elemento de hecho o de Derecho en apoyo de su pretensión de que se condene al Consejo a pagarle un euro como reparación del perjuicio que supuestamente sufrió. Ni el Consejo, ni la parte coadyuvante adoptaron una postura sobre esta pretensión en sus escritos ni durante la vista.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
176 Conforme al artículo 19 del Estatuto del Tribunal de Justicia y al artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, toda demanda deberá indicar el objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados. Esta indicación ha de ser suficientemente clara y precisa para permitir que la parte demandada prepare su defensa y el Tribunal de Primera Instancia resuelva el recurso, en su caso, sin apoyarse en otras informaciones. Con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la buena administración de la justicia, para declarar la admisibilidad de un recurso es preciso que los elementos esenciales de hecho y de Derecho sobre los que esté basado consten, al menos sucintamente, pero de manera coherente y comprensible, en el propio tenor de la demanda (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 3 de febrero de 2005, Chiquita Brands y otros/Comisión, T‑19/01, Rec. p. II‑315, apartado 64, y la jurisprudencia que se cita).
177 Para atenerse a estos requisitos, toda demanda que tenga por objeto la reparación de los daños causados por una institución comunitaria debe contener los elementos que permitan identificar el comportamiento que la demandante reprocha a la institución, las razones por las que estima que existe una relación de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio que alega haber sufrido, así como el carácter y el alcance de dicho perjuicio (véanse las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 10 de julio de 1997, Guérin automobiles/Comisión, T‑38/96, Rec. p. II‑1223, apartados 42 y 43, y Chiquita Brands y otros/Comisión, citada en el apartado 176 supra, apartado 65, y la jurisprudencia que se cita). En cambio, una demanda que tenga por objeto obtener una indemnización indeterminada carece de la necesaria precisión, por lo que deberá considerarse que no ha lugar a su admisión (sentencia Chiquita Brands y otros/Comisión, citada en el apartado 176 supra, apartado 66).
178 Más en concreto, una demanda de indemnización de un perjuicio moral, ya sea con carácter simbólico o con el fin de obtener una verdadera indemnización, debe precisar la naturaleza del perjuicio alegado en relación con el comportamiento reprochado a la institución demandada, así como la valoración global, aunque sólo sea aproximada, de dicho perjuicio (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 15 de junio de 1999, Ismeri Europa/Tribunal de Cuentas, T‑277/97, Rec. p. II‑1825, apartado 81, y la jurisprudencia que se cita).
179 En el caso de autos, debe entenderse que la pretensión de indemnización deducida en el recurso tiene efectivamente por objeto la reparación de un perjuicio moral, ya que éste se estima en la cuantía simbólica de un euro. No es menos cierto que la demandante no precisa ni la naturaleza y carácter de ese perjuicio moral ni, sobre todo, identifica el comportamiento o comportamientos presuntamente ilegales del Consejo que, a su modo de ver, causan este perjuicio. Pues bien, no le incumbe al Tribunal de Primera Instancia buscar e identificar, entre las diferentes imputaciones que se alegan para sostener la pretensión de anulación, aquel o aquellos que la demandante quiere esgrimir como fundamento de su solicitud de indemnización. Tampoco corresponde al Tribunal de Primera Instancia conjeturar y comprobar si existe una relación de causalidad entre el o los comportamientos a que se refieren esas imputaciones y el perjuicio moral que se alega.
180 En estas circunstancias, la pretensión de indemnización deducida en el recurso carece de la más elemental precisión y debe, por tanto, declararse inadmisible, con mayor motivo por cuanto que la demandante ni siquiera intentó subsanar este defecto en su réplica.
181 También se deduce de esto que no es necesario pronunciarse, en el marco de la pretensión de indemnización, acerca de los motivos y argumentos que invoca la demandante en apoyo de su recurso de anulación y que no han sido todavía examinados por el Tribunal de Primera Instancia (véase el precedente apartado 174).
Sobre la pretensión de que se reabra la fase escrita del procedimiento
182 Las consideraciones que han conducido al Tribunal de Primera Instancia a anular la Decisión impugnada, en cuanto afecta a la demandante, no se fundan en absoluto en los nuevos documentos que ésta presentó en la Secretaría el 18 y el 25 de enero de 2006 (véanse los precedentes apartados 23 y 24). Por tanto, si bien dichos documentos se incorporaron a los autos (véase el precedente apartado 31), deben considerarse desprovistos de toda pertinencia en relación con la presente sentencia. No procede, dadas las circunstancias, estimar la solicitud del Consejo de que se reabra la fase escrita del procedimiento (véase el precedente apartado 25).
Costas
183 A tenor del artículo 87, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento el Tribunal de Primera Instancia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte. En las circunstancias del caso de autos, procede decidir que el Consejo cargará con sus propias costas y con cuatro quintos de las costas de la demandante.
184 A tenor de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
decide:
1) Declarar el recurso en parte inadmisible y en parte infundado, en la medida en que tiene por objeto la anulación de la Posición común 2005/936/PESC del Consejo, de 21 de diciembre de 2005, por la que se actualiza la Posición Común 2001/931/PESC y se deroga la Posición común 2005/847/PESC.
2) Anular, en cuanto afecta a la demandante, la Decisión 2005/930/CE del Consejo, de 21 de diciembre de 2005, relativa a la aplicación del artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y por la que se deroga la Decisión 2005/848/CE.
3) Desestimar la pretensión de indemnización por inadmisible.
4) El Consejo cargará con sus propias costas y con cuatro quintos de las costas de la demandante.
5) El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte soportará sus propias costas.
Pirrung | Forwood | Papasavvas |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de diciembre de 2006.
El Secretario | | El Presidente |
E. Coulon J. Pirrung
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