ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 11 февруари 2021 година(1)
Дело C‑648/20 PPU
Районна прокуратура Свищов
срещу
PI
(Преюдициално запитване, отправено от Westminster Magistrates’ Court (Районен съд Уестминстър, Обединено кралство)
„Преюдициално запитване — Спешно преюдициално производство — Съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси — Европейска заповед за арест — Рамково решение 2002/584/ПВР — Национална заповед за задържане и европейска заповед за арест, издадени от прокуратурата на държава членка — Ефективна съдебна защита — Липса на съдебен контрол в издаващата държава членка преди предаването на издирваното лице на тази държава членка — Право на свобода — Членове 6 и 47 от Хартата на основните свободи на Европейския съюз“
I. Въведение
1. Производствата по издаване на европейска заповед за арест в различните държави членки разкриват съществени различия по-специално по отношение на органите, които са определени за „издаващ съдебен орган“ и „изпълняващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграфи 1 и 2 от Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки(2), изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР от 26 февруари 2009 г.(3) Различия съществуват и по отношение на средствата за правна защита, установени в държавите членки, които дават възможност на лицата, по отношение на които е издадена европейска заповед за арест, да оспорят пред съд условията за издаването на тази заповед за арест, както и националната заповед за задържане, на която тази заповед за арест трябва да се основава.
2. Изправен пред многообразието на тези процесуалноправни системи, Съдът e насочил вниманието си върху установяването на съдебна практика, която е съсредоточена върху това издаващите и изпълняващите органи, призвани да си сътрудничат в рамките на производство по предаване въз основа на Рамково решение 2002/584, да бъдат съдебни органи(4).
3. Като възприема тълкуване, съгласно което тези съдебни органи не се състоят единствено от съдии или юрисдикции, но и в по-широк план от органи, като например членовете на прокуратурата, които участват в наказателното правораздаване на издаващата или на изпълняващата държава членка, Съдът приема, че това рамково решение дава възможност на държавите членки да прилагат различни процедури при издаването или изпълнението на европейска заповед за арест.
4. Предвид това от практиката на Съда е видно и че свободата на действие, с която всъщност разполагат държавите членки, трябва да се упражнява при спазване на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита на лицата, по отношение на които е издадена европейска заповед за арест, доколкото такава заповед за арест е от естество да засегне правото на свобода, гарантирано от член 6 от Хартата на основните права на Европейския съюз(5).
5. Поради това по всяко дело, с което е сезиран, Съдът следва да прецени дали разглежданата процесуалноправна система осигурява балансирано съвместяване на правото на ефективна съдебна защита на лицата, по отношение на които е издадена европейска заповед, и ефикасността на установената с Рамково решение 2002/584 система за предаване.
6. Настоящото преюдициално запитване по същество поставя въпроса за съвместимостта с това рамково решение на процесуалноправна система, при която, когато и европейската заповед за арест, и националната заповед за задържане, на която се основава тази европейска заповед за арест, са издадени от прокурор в досъдебната фаза на наказателното производство, съдебният контрол върху тези актове може да се осъществи в издаващата държава членка само след предаването на издирваното лице на тази държава членка.
7. В настоящото заключение ще изложа причините, поради които считам, че подобна процесуалноправна система не отговаря на изискванията за ефективна съдебна защита.
II. Правна уредба
1. Рамково решение 2002/584
8. Член 1 от Рамково решение 2002/584, озаглавен „Определение на понятието европейска заповед за арест и задължение за изпълнението ѝ“, гласи:
„1. Европейската заповед за арест е съдебно решение, което е издадено от държава членка, с оглед задържане и предаване на друга държава членка на издирвано лице, с цел наказателно преследване или изпълнение на присъда за лишаване от свобода или на мярка, изискваща задържане.
2. Държавите членки следва да изпълнят всяка европейска заповед за арест въз основа на принципите на взаимното признаване и в съответствие с разпоредбите на настоящото рамково решение.
3. Рамковото решение няма действие по отношение на изменение на задължението за спазване на основните права и основните правни принципи, залегнали в член 6 [ДЕС]“.
9. Член 6, параграфи 1 и 3 от Рамково решение 2002/584 предвижда:
„1. Издаващият съдебен орган е съдебният орган на държавата членка, издала европейската заповед за арест, компетентен да я издаде съгласно правото на тази държава.
[…]
3. Всяка държава членка следва да уведоми генералния секретариат на Съвета за компетентните съдебни органи според своето законодателство“.
10. Член 8 от това рамково решение, озаглавен „Съдържание и форма на европейската заповед за арест“, предвижда в параграф 1, буква в):
„Европейската заповед за арест сдържа следната информация в съответствие с формуляра, включен в приложението:
[…]
в) доказателства за влязла в сила присъда, заповед за задържане или друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила, попадащ в обхвата на членове 1 и 2“.
11. В приложението към това рамково решение е предвиден специален формуляр, който издаващите съдебни органи трябва да попълнят, като посочат конкретно изискваната информация(6). В буква б), точка 1 от този формуляр, отнасяща се до „[р]ешение[то], въз основа на което е издадена заповедта“, се посочва „[з]аповед за арест или съдебно решение със същия правен ефект“.
2. Българското право
12. Рамково решение 2002/584 е транспонирано в българското право със Закона за екстрадицията и европейската заповед за арест (наричан по нататък „ЗЕЕЗА“)(7), като член 37 от него съдържа разпоредби относно издаването на европейската заповед за арест, чийто текст е почти идентичен с текста на разпоредбите на член 8 от това рамково решение.
13. Съгласно член 56, алинея 1, точка 1 от ЗЕЕЗА в досъдебната фаза на наказателното производство прокурорът е компетентен да издаде европейска заповед за арест на обвиняем. В тази фаза на наказателното производство българското законодателство не предвижда възможност съдът да участва при издаването на европейската заповед за арест или да упражнява контрол за нейната валидност нито преди, нито след издаването ѝ(8).
14. Съгласно член 200 от Наказателно-процесуалния кодекс (наричан по-нататък „НПК“), във връзка с член 66 от ЗЕЕЗА, европейската заповед за арест може да се обжалва само пред прокурор от по-горестоящата прокуратура.
15. Вземането на мярка за неотклонение задържане под стража по отношение на обвиняем в досъдебната фаза на наказателното производство е уредено в член 64 от НПК.
16. Съгласно член 64, алинея 1 от НПК, „[м]ярка за неотклонение задържане под стража в досъдебното производство се взема от съответния първоинстанционен съд по искане на прокурора“.
17. По реда на член 64, алинея 2 от НПК прокурорът може да постанови задържане на обвиняемия до 72 часа, за да осигури явяването му пред съответния съд, който евентуално да вземе мярка за неотклонение задържане под стража. Именно постановлението на прокурора за задържане по реда на тази разпоредба е правното основание на европейската заповед за арест, която в досъдебната фаза на наказателното производство също се издава от прокурора.
III. Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
18. Производството пред Westminster Magistrates’ Court (Районен съд Уестминстър, Обединено кралство) се отнася до европейска заповед за арест, издадена от Районна прокуратура Свищов (България) на 28 януари 2020 г., с която се иска предаването на Република България на българския гражданин PI с цел провеждането на наказателно преследване срещу него за кражба, извършена на 8 декември 2019 г. Въз основа на европейската заповед за арест PI е задържан в Обединеното кралство на 11 март 2020 г. и спрямо него е определено задържане под стража до окончателното му предаване.
19. В главното производство PI възразява срещу изпълнението на издадената по отношение на него европейска заповед за арест, като твърди, че българската правна уредба не осигурява защитата на две равнища, която трябва да се гарантира на лицата, по отношение на които е издадена европейска заповед за арест. В тази връзка той се позова на практиката на Съда, установена с решения от 27 май 2019 г., OG и PI (Прокуратури на Любек и Цвикау)(9) и от 27 май 2019 г., PF (Главен прокурор на Литва)(10), а впоследствие и с решения от 12 декември 2019 г., Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg и Openbaar Ministerie (Прокурори на Лион и Тур)(11) и от 12 декември 2019 г., Openbaar Ministerie (Прокуратура на Швеция)(12).
20. Съгласно българското право на основание член 64, алинея 2 от НПК прокурорът може да постанови задържане под стража до 72 часа, въз основа на което същият прокурор може да издаде европейска заповед за арест. Според PI и в двата случая основните и процесуалните права на издирваното лице не били защитени чрез осъществяване на съдебен контрол, включително по отношение на пропорционалността на мярката. Доколкото постановлението за задържане представлява национална заповед за арест, то не подлежало на съдебен контрол в издаващата държава членка преди евентуалното предаване на издирваното лице на тази държава членка. Освен това европейската заповед за арест не подлежала на съдебен контрол нито преди, нито след предаването.
21. Пред запитващата юрисдикция прокурорът от Районна прокуратура Свищов твърди обратното — че интересите на съответното лице били защитени чрез участието на адвокат, действащ от негово име. Решението за издаване на европейска заповед за арест се основавало на постановлението за задържане, издадено по реда на член 64, алинея 2 от НПК, което изисква след предаването на издирваното лице същото да бъде изправено пред съд в издаващата държава членка за вземане на мярка за неотклонение задържане под стража или за определяне на друга мярка за неотклонение. След предаването му съответното лице или неговият защитник имали право да обжалват продължаването на задържането му. Следователно българската система била в съответствие с Рамково решение 2002/584 и с практиката на Съда, тъй като осигурявала изискваната от тази съдебна практика защита на две равнища.
22. С оглед на двете поддържани пред нея тези запитващата юрисдикция иска да се установи дали е осигурена изискваната от практиката на Съда защита на две равнища на правата на издирваното лице, когато и европейската заповед за арест, и националната заповед за задържане, на която се основава тази заповед за арест, са издадени от прокурор и няма възможност за осъществяването на съдебен контрол върху тези актове преди предаването на издирваното лице на издаващата държава членка. В това отношение запитващата юрисдикция изтъква, че съгласно българското право нито националната заповед за задържане, нито европейската заповед за арест се издават въз основа на решение на съд и че тези два акта не подлежат на съдебен контрол в издаващата държава членка преди предаването на издирваното лице на тази държава членка.
23. Според запитващата юрисдикция ситуацията в България се различава от другите случаи, разгледани по-рано от Съда, тъй като във връзка с издаването на националната заповед за задържане или на европейската заповед за арест няма възможност за участие на съд преди предаването на издирваното лице и няма възможност за съдебен контрол върху решението на прокурора за издаване на европейска заповед за арест.
24. При тези обстоятелства Westminister Magistrates’ Court (Районен съд Уестминстър) спира производството и поставя на Съда следния преюдициален въпрос:
„Когато се иска предаване на издирвано лице с цел наказателно преследване и когато и решението за издаване на национална заповед за задържане, и постановеното въз основа на него решение за издаване на европейска заповед за арест се вземат от прокурор без участието на съд, преди да бъде предадено издирваното лице, ползва ли се това лице от предвидената от Съда в решение от 1 юни 2016 г., Bob-Dogi (C‑241/15, EU:C:2016:385) защита на две равнища, ако:
а) действието на националната заповед за задържане е ограничено до задържането на лицето за най-много 72 часа, за да бъде изправено пред съда; и
б) при предаването му само съдът следва да реши — с оглед на всички обстоятелства по делото — дали да разпореди освобождаване, или да продължи задържането?“.
25. Съдът уважи искането на запитващата юрисдикция за разглеждане на преюдициалното запитване по реда на спешното преюдициално производство.
IV. Анализ
26. С преюдициалния въпрос запитващата юрисдикция по същество иска от Съда да се произнесе дали Рамково решение 2002/584 трябва да се тълкува в смисъл, че са изпълнени изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита, от която трябва да се ползва лице, по отношение на което е издадена европейска заповед за арест с цел наказателно преследване, ако съгласно законодателството на издаващата държава членка както европейската заповед за арест, така и националното съдебно решение, на което тя се основава, са издадени от орган, който, въпреки че участва в наказателното правораздаване на тази държава членка, не е юрисдикция, и не подлежат на съдебен контрол в посочената държава членка преди предаването на съответното лице.
27. За сметка на това запитващата юрисдикция не поставя под съмнение квалифицирането на прокурора като издаващ съдебен орган по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамково решение 2002/584 с оглед на изложените от Съда признаци, които позволяват да се възприеме тази квалификация, а именно, от една страна, участието му в наказателното правораздаване(13) и от друга, неговата независимост при упражняване на функциите му, свързани с издаването на европейска заповед за арест(14).
28. Следва да се припомни, че според Съда „наличието на възможност за упражняване на съдебен контрол върху решението за издаване на европейска заповед за арест, взето от орган, който не е юрисдикция, не представлява условие, което да позволи този орган да бъде квалифициран като издаващ съдебен орган по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение 2002/584. Подобно изискване не попада в обхвата на устройствените и организационни правила на посочения орган, а се отнася до производството по издаване на такава заповед, което трябва да отговаря на изискването за ефективна съдебна защита“(15).
29. Доколкото качеството на „издаващ съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамково решение 2002/584 не е обусловено от наличието на възможност за упражняване на съдебен контрол върху решението за издаване на европейската заповед за арест и върху националния акт, на който се основава тази европейска заповед за арест, Съдът е приканен да се произнесе единствено по въпроса дали българската процесуалноправна система отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита.
30. Съдът неотдавна се произнесе във връзка с българското производство по издаване на европейска заповед за арест, но при други обстоятелства и от различна гледна точка.
31. Например по делото, по което е постановено решение MM, Съдът е бил изправен пред ситуация, при която съд на издаващата държава членка, сезиран с искане на основание член 270 от НПК за оспорване на законосъобразността на мярка за неотклонение задържане под стража, иска да се установи какви са последиците, които следва да изведе от констатацията, че европейска заповед за арест не се основава на „[национална] заповед за задържане или друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила“ по смисъла на член 8, параграф 1, буква в) от Рамково решение 2002/584 и следователно е невалидна. В това отношение посочената юрисдикция изтъква, че в същото производство тя не разполага с възможност да извърши инцидентен съдебен контрол върху валидността на национална или европейска заповед за арест, доколкото твърди, че няма компетентност да се произнесе по решението на прокурора да издаде такава заповед, като последната може да бъде обжалвана само пред прокурор от по-горестоящата прокуратура.
32. В решение MM Съдът е постановил, че „когато в законодателството на издаващата държава членка липсват разпоредби, предвиждащи правно средство за защита с цел осъществяването на съдебен контрол върху условията за издаване на европейска заповед за арест от орган, който, въпреки че участва в правораздаването на тази държава членка, сам по себе си не е юрисдикция, Рамково решение 2002/584, разглеждано във връзка с правото на ефективна съдебна защита, гарантирано с член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че позволява на националната юрисдикция, пред която се оспорва законосъобразността на задържането под стража на лице, предадено в изпълнение на европейска заповед за арест, издадена въз основа на национален акт, който не може да се квалифицира като „[национална] заповед за задържане или друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила“ по смисъла на член 8, параграф 1, буква в) от това рамково решение, и пред която в рамките на това производство е изтъкнато основание за невалидност на европейската заповед за арест с оглед на правото на Съюза, да обяви, че е компетентна да извърши такъв съдебен контрол за валидност“(16). В същото решение Съдът разглежда и последиците, които българските съдилища могат да изведат от невалидността на европейска заповед за арест в случаите, когато тази заповед за арест е била изпълнена.
33. За сметка на това в посоченото решение Съдът не се произнася изрично по въпроса дали българското производство по издаване на европейска заповед за арест от прокурор в досъдебната фаза на наказателното производство отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита.
34. Всъщност, когато Съдът е постановил, че Рамково решение 2002/584, разглеждано във връзка с правото на ефективна съдебна защита, гарантирано с член 47 от Хартата, позволява на национална юрисдикция на издаващата държава членка да осъществи инцидентен контрол на условията за издаване на европейска заповед за арест, чиято валидност е оспорена пред нея, Съдът само е уточнил, че при липсата на отделно правно средство за защита в правото на тази държава членка правото на Съюза предоставя компетентност на такава национална юрисдикция. От това обаче не следва, че поради предоставената с член 47 от Хартата компетентност на юрисдикцията на издаващата държава членка, националното производство по издаване на европейска заповед за арест следва да се счита за отговарящо на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита. Ето защо възприетото от Съда разрешение не може да доведе до отпадане на задължението на издаващата държава членка да предвиди в националното си процесуално право при пълна правна яснота и сигурност правни средства за защита на лицата, по отношение на които е издадена национална заповед за задържане от прокурор, въз основа на която впоследствие е издадена също от прокурор европейска заповед за арест, за да се осъществи съдебен контрол по отношение на тези актове.
35. Следва да се отбележи и че за разлика от делото, по което е постановено решение MM, по настоящото дело преюдициалното запитване е отправено не от юрисдикция на издаващата държава членка, а от изпълняващ съдебен орган. Освен това наличието на „[национална] заповед за задържане или на друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила“ по смисъла на член 8, параграф 1, буква в) от Рамково решение 2002/584 не се оспорва в главното производство.
36. В тази връзка от практиката на Съда е видно, че националният акт, на който трябва да се основава европейската заповед за арест съгласно член 8, параграф 1, буква в) от Рамково решение 2002/584, е съдебен акт. Така Съдът е приел, че поради необходимостта да се осигури съгласуваност на тълкуването на различните разпоредби на Рамковото решение тълкувателният извод, съгласно който понятието „съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от него трябва да се разбира като обозначаващо органите, участващи в наказателното правораздаване в държавите членки, по принцип би могъл да се отнесе и към член 8, параграф 1, буква в) от посоченото рамково решение. Затова последно споменатата разпоредба трябва да се тълкува в смисъл, че понятието „съдебен акт“ се отнася до актовете на органите, които участват в наказателното правораздаване в държавите членки(17).
37. Следователно, доколкото от представените на Съда разяснения от българското правителство е видно, че прокурорът е орган, на който е възложено да участва в наказателното правораздаване в България, постановеният от него акт на основание член 64, алинея 2 от НПК трябва да се смята за „съдебен акт“ по смисъла на член 8, параграф 1, буква в) от Рамково решение 2002/584(18).
38. Освен това считам, с оглед на определението за „[национална] заповед за задържане или друг подлежащ на изпълнение съдебен акт със същата юридическа сила“ по смисъла на член 8, параграф 1, буква в) от това рамково решение, възприето от Съда в решение MM(19), че това понятие се отнася до постановлението на прокурора за задържане на обвиняем до 72 часа на основание член 64, алинея 2 от НПК, за да се осигури явяването му пред съответния съд, който евентуално да вземе мярка за неотклонение задържане под стража.
39. Като се имат предвид тези уточнения, следва да се прецени дали българската процесуалноправна система, съгласно която в досъдебната фаза на наказателното производство прокурорът е органът, компетентен да издаде европейска заповед за арест въз основа на национален акт, постановен на основание член 64, алинея 2 от НПК, без нито един от тези актове да подлежи на съдебен контрол в издаващата държава членка преди предаването на издирваното лице на тази държава членка, зачита защитата на две равнища на правата на лицето, по отношение на което е издадена европейска заповед за арест, така както това се изисква от Съда.
40. С други думи, проблемът, който се поставя с настоящото преюдициално запитване, е дали, когато и националната заповед за задържане, и европейската заповед за арест са издадени от прокурор и съответно представляват съдебни актове, защитата на две равнища на правата, която следва да се гарантира на издирваното лице, предполага също така тези актове да подлежат на съдебен контрол в издаващата държава членка преди предаването на лицето на тази държава членка.
41. За да се отговори на този въпрос, следва да се припомни практиката на Съда във връзка със защитата на две равнища на правата, от която трябва да се ползва в издаващата държава членка лицето, по отношение на което е издадена европейска заповед за арест.
42. В това отношение е важно да се подчертае, че съгласно приетото от Съда „в случаите на производство относно европейска заповед за арест гарантирането, че правата на лицето, чието предаване се иска, ще бъдат зачетени, е на първо място отговорност на издаващата държава членка, за която следва да се презумира, че зачита правото на Съюза, и по-специално признатите от него основни права“(20).
43. Освен това от практиката на Съда е видно, че „системата на европейската заповед за арест съдържа защита на две равнища на процесуалните и основните права, от които трябва да се ползва издирваното лице, доколкото към съдебната защита, предвидена на първото равнище, каквато е националната заповед за арест, се добавя тази, която трябва да се осигури на второто равнище, при издаването на европейската заповед за арест, до което евентуално може да се стигне в кратък срок след приемането на посоченото национално съдебно решение“(21).
44. Следователно според Съда, „що се отнася до мярка като европейската заповед за арест, която може да засегне правото на свобода на съответното лице, тази защита предполага приемането на решение, което отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита, поне на едно от двете равнища на посочената защита“(22).
45. От това следва, че „когато правото на издаващата държава членка предоставя компетентност за издаване на европейска заповед за арест на орган, който, въпреки че участва в правораздаването на тази държава членка, не е съдия или юрисдикция, националното съдебно решение като национална заповед за арест, към което се добавя европейската заповед за арест, от своя страна трябва да отговаря на тези изисквания“(23).
46. Според Съда „така изпълняването на тези изисквания позволява да се гарантира на изпълняващия съдебен орган, че решението за издаване на европейска заповед за арест за целите на наказателното преследване се основава на национално производство, което подлежи на съдебен контрол, и че лицето, за което е издадена националната заповед за арест, се ползва с всички гаранции, характерни за този вид актове, в това число произтичащите от основните права и основните правни принципи, упоменати в член 1, параграф 3 от Рамково решение 2002/584“(24).
47. Така от тази съдебна практика следва, че в процесуалноправна система, която предоставя компетентност за издаване на европейска заповед за арест на прокурора, първото равнище на защита изисква предварителното издаване на национален съдебен акт като национална заповед за задържане, който подлежи на съдебен контрол.
48. Впрочем „второто равнище на защита на правата на съответното лице предполага, че издаващият съдебен орган следи за спазването на необходимите условия за издаването на европейската заповед за арест и преценява по обективен начин дали издаването на европейска заповед за арест е с пропорционален характер, отчитайки всички уличаващи и оневиняващи доказателства и без да е изложен на риска да бъде обвързан от изпълнението на външни указания, по-специално от страна на изпълнителната власт“(25).
49. Освен това следва да се припомни, че „когато с правото на издаващата държава членка се предоставя компетентност за издаване на европейска заповед за арест на орган, който, въпреки че участва в правораздаването на тази държава членка, сам по себе си не е юрисдикция, решението за издаване на такава заповед за арест, и по-специално пропорционалният характер на такова решение, трябва да може да подлежи в посочената държава членка на обжалване по съдебен ред, което изцяло отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита“(26).
50. Според Съда „[с] такава жалба срещу решението за издаване на европейска заповед за арест за целите на наказателното преследване, приета от орган, който, макар да участва в правораздаването и да се ползва от необходимата независимост по отношение на изпълнителната власт, не е юрисдикция, следва да се гарантира, че при съдебния контрол на това решение и на необходимите условия за издаването на тази заповед, и по-специално при проверката на нейния пропорционален характер, се съблюдават изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита“(27).
51. Следователно държавите членки трябва да „следят техните правни системи действително да гарантират равнището на съдебна защита, изисквано съгласно Рамково решение 2002/584, така както то е тълкувано в практиката на Съда, посредством процесуални способи за защита, които те прилагат и които могат да се различават в правопорядъците на една или друга държава“(28).
52. В този контекст „установяването на право на самостоятелно обжалване на решението за издаване на европейска заповед за арест, взето от правораздавателен орган, който не е юрисдикция, представлява само една от наличните възможности“(29).
53. Освен това Съдът е приел, че „наличието в националния правен ред на процесуални разпоредби, съгласно които условията за издаване на европейска заповед за арест, и по-специално нейният пропорционален характер, могат да подлежат на съдебен контрол в издаващата държава членка преди или едновременно с приемането ѝ, но и в по-късен момент, отговаря на изискването за ефективна съдебна защита“(30).
54. Тази съдебна практика разкрива известна гъвкавост на Съда, която зачита процесуалната автономия на държавите членки(31) както относно правилата за осъществяване на съдебен контрол, така и относно момента, в който такъв контрол може да бъде упражнен.
55. Освен това от тази съдебна практика следва, че за да се постигне защитата на две равнища на правата на лицето, по отношение на което е издадена европейска заповед за арест, не е достатъчно „цялата уредена в Рамковото решение [2002/584] процедура за предаване между държавите членки да протича под контрола на съдебните органи“(32). Всъщност в случаите, когато европейската заповед за арест е издадена от орган, който, въпреки че участва в правораздаването на издаващата държава членка, не е юрисдикция, националното производство по издаването на такава заповед за арест трябва да подлежи на съдебен контрол.
56. Настоящото дело приканва Съда да уточни момента, в който трябва да се упражни този съдебен контрол, за да може съдебната защита да се счита за ефективна.
57. Следва да се отбележи, че съгласно българското право нито националният акт, постановен на основание член 64, алинея 2 от НПК, нито решението на същия този прокурор да издаде европейска заповед за арест подлежат на обжалване пред съд. Освен това от делото, по което е постановено решение MM, личи несигурност относно наличието въобще на възможност по българското право съдът, пред който се явява лицето, по отношение на което е издадена европейската заповед за арест, след осъществяване на предаването му, да упражни инцидентен съдебен контрол на условията за издаване на тази заповед за арест.
58. Дори да се приеме обаче, че съгласно българското право съществува такава възможност за инцидентен съдебен контрол, българското правителство и Европейската комисия твърдят, позовавайки се по-специално на изводите, произтичащи от решения Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg и Openbaar Ministerie (Прокурори на Лион и Тур) и Openbaar Ministerie (Прокуратура на Швеция), че националното производство по издаване на европейска заповед за арест е в съответствие с изискваната от Съда защита на две равнища на правата на издирваното лице, тъй като след осъществяване на предаването на лицето същото трябва да бъде изправено незабавно пред съда, който е компетентен в издаващата държава членка да се произнесе относно прекратяването или продължаването на задържането. Следователно според българското правителство и Комисията съществуването в българския правен ред на възможност за упражняването на съдебен контрол върху условията за издаване на европейската заповед за арест след предаването на издирваното лице е достатъчно, за да се приеме, че производството по издаване на европейска заповед за арест от прокурор в досъдебната фаза на наказателното производство отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита.
59. Аз обаче считам, подобно на заявеното по същество от PI, че съществуването в издаващата държава членка на съдебен контрол върху националното производство по издаване на европейска заповед за арест, който може да бъде осъществен едва след предаването на съответното лице на тази държава членка, не отговаря на изискванията за ефективна съдебна защита, така както тези изисквания са определени от Съда и произтичат от тълкуване на Рамково решение 2002/584 с оглед на членове 6 и 47 от Хартата.
60. Според мен гъвкавостта, която Съдът е проявявал досега при разглеждането на въпроса дали изискванията за съдебна защита са изпълнени в процесуалните системи, които са били обект на неговата преценка, не може да доведе до извод за съвместимост на тези изисквания с процесуална система, при която единствената съдебна защита в издаващата държава членка, от която може да се ползва лице, по отношение на което е издадена европейска заповед за арест, може да се осигури едва след предаването на лицето на тази държава членка.
61. Доколкото гарантирането, че правата на лицето, чието предаване се иска, ще бъдат зачетени, е на първо място, както бе посочено по-горе, отговорност на издаващата държава членка, считам, че за да бъде изцяло ефективна съдебната защита на лицето, по отношение на което е издадена европейска заповед за арест, то трябва да може да се ползва от такава защита преди предаването му на тази държава членка, и то поне на едното от двете равнища на защита, изисквани от практиката на Съда.
62. Противно на поддържаното от българското правителство и от Комисията, не считам, че от решения Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg и Openbaar Ministerie (Прокурори на Лион и Тур) и Openbaar Ministerie (Прокуратура на Швеция) може да се направи извод, че национална процедура като разглежданата в главното производство отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита.
63. Всъщност във всяко едно от тези решения Съдът е извършил цялостен анализ на съответното национално законодателство, и то във връзка с двете равнища на защита, от която трябва да се ползва лице, по отношение на което е издадена европейска заповед за арест, за да прецени дали разглежданото национално законодателство отговаря на изискванията за ефективна съдебна защита.
64. Така в решение Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg и Openbaar Ministerie (Прокурори на Лион и Тур) Съдът отбелязва, че „във френската правна система издаването на европейска заповед за арест за целите на наказателното преследване по необходимост е свързано с национална заповед за задържане, издадена от правораздавателен орган, обикновено съдия-следователят“(33). Освен това Съдът отчита обстоятелството, че „когато европейска заповед за арест за целите на наказателното преследване е издадена от прокуратурата, правораздавателният орган, издал националната заповед за задържане, въз основа на която е издадена европейската заповед за арест, изисква едновременно с това от прокуратурата да издаде европейска заповед за арест и този правораздавателен орган подлага на преценка наличието на условията, необходими за издаването на такава европейска заповед за арест, и по-специално нейния пропорционален характер“(34).
65. Осен това Съдът е отчел съществуването на възможност във френската правна система да се поиска отмяна на основание член 170 от Наказателно-процесуалния кодекс на решението на прокуратурата за издаване на европейска заповед за арест, и то след предаването на издирваното лице и явяването му пред съдия-следователя, ако европейската заповед за арест е издадена по отношение на лице, което все още не е конституирано като страна в производството(35).
66. Въз основа на тези обстоятелства Съдът е приел, че „[н]аличието на подобни процесуални разпоредби във френската правна система свидетелства за обстоятелството, че пропорционалният характер на акта на прокуратурата да издаде европейска заповед за арест може да бъде обект на съдебен контрол преди и дори почти едновременно с неговото постановяване, а във всички случаи и след издаването на европейската заповед за арест, така че тази проверка може да бъде извършена, в зависимост от конкретния случай, преди или след фактическото предаване на издирваното лице“(36).
67. Предвид това Съдът е приел, че такава правна система отговаря на изискванията за ефективна съдебна защита(37).
68. Според защитавания от българското правителство и от Комисията подход това решение означавало, че за да отговоря на изискванията за ефективна съдебна защита, за национално производство, което предвижда издаването на европейска заповед за арест от прокурор, е достатъчно основанията за издаване на такава заповед за арест да подлежат на съдебен контрол в издаващата държава членка след предаването на издирваното лице.
69. Не споделям подобно тълкуване на решение Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg и Openbaar Ministerie (Прокурори на Лион и Тур). Всъщност считам, че Съдът е извършил цялостен анализ на двете равнища на защита, предоставяни съгласно френското законодателство, и е отчел обстоятелството, че условията за издаване на европейска заповед за арест от прокуратурата подлежат на съдебен контрол преди осъществяване на предаването, и то още от първото равнище на защита, доколкото според това законодателство европейската заповед за задържане се основава на национална заповед за задържане, издадена от съдия, който освен това подлага на преценка наличието на условията, необходими за издаването на такава европейска заповед за арест, и по-специално на нейния пропорционален характер.
70. Ето защо не съм убеден, че за да приеме, че френската процесуалноправна система отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита, Съдът се е задоволил само с наличието във френското право на съдебен контрол, който в случаите, когато издирваното лице все още не е конституирано като страна в производството, може да се осъществи само след предаването на това лице. Всъщност констатацията, че националното производство по издаване на национална заповед за задържане, което служи за правно основание за издаването на европейска заповед за арест, във всички случаи подлежи на съдебен контрол в издаващата държава членки преди осъществяване на предаването, според мен е била определяща(38).
71. Считам, че тази теза се подкрепя от решение Openbaar Ministerie (Прокуратура на Швеция), в което Съдът дава отговор на въпроса дали Рамково решение 2002/584 трябва да се тълкува в смисъл, че ако компетентността за издаване на европейска заповед за арест за целите на наказателното преследване е предоставена на орган, който, макар и да участва в правораздаването на тази държава членка, сам по себе си не е юрисдикция, са изпълнени изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита, при положение че преди фактически да бъде постановен актът на този орган за издаване на европейска заповед за арест, съд е подложил на преценка условията за нейното издаване, и по-специално нейната пропорционалност.
72. За да отговори утвърдително на този въпрос, Съдът и в този случай е извършил цялостен анализ на двете равнища на защита, предоставени от шведското законодателство, за да прецени дали последното отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита.
73. В тази връзка Съдът отбелязва, че „в шведската правна система издаването на европейска заповед за арест за целите на наказателното преследване по необходимост се съпътства от прието от съд решение, с което се разпорежда задържането под стража на съответното лице“(39), като уточнява, че „за да установи необходимостта от постановяване на мярка за неотклонение задържане под стража, компетентният съд трябва да прецени и пропорционалността на други възможни мерки като издаването на европейска заповед за арест“(40). Въз основа на данните, с които разполага, Съдът приема, че „в обхвата на проверката на пропорционалния характер, която този съд се налага да извърши в рамките на проверката на необходимостта да бъде разпоредено задържането под стража, се включва и издаването на европейската заповед за арест“(41).
74. Освен това Съдът взема предвид обстоятелството, че „издирваното въз основа на европейска заповед за арест лице има право да обжалва акта, с който се разпорежда задържането му под стража, без ограничение във времето, дори след издаването на европейската заповед за арест и след задържането му в изпълняващата държава членка. Ако актът, с който се разпорежда задържането под стража, бъде отменен, автоматично се обезсилва и европейската заповед за арест, тъй като наличието на това решение е основание за нейното издаване“(42).
75. Въз основа на посочените обстоятелства Съдът приема, че „[с]ъществуването на тези процесуални норми в шведския правен ред позволява да се установи, че дори при липсата на отделен процесуален способ за защита срещу акта на прокурора за издаване на европейска заповед за арест, условията за неговото издаване, и по-специално неговият пропорционален характер, могат да подлежат на съдебен контрол в издаващата държава членка преди или едновременно с приемането му, но и в по-късен момент“(43). Следователно според Съда „тази система отговаря на изискването за ефективна съдебна защита“(44).
76. Важно е да се подчертае, че в процесуалноправните системи, разгледани от Съда в решения Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg и Openbaar Ministerie (Прокурори на Лион и Тур) и Openbaar Ministerie (Прокуратура на Швеция), европейската заповед за арест, издадена от прокурор, се основава на национален съдебен акт, който отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита. Всъщност във всяка една от тези правни системи този национален съдебен акт е бил издаден от съдия или юрисдикция.
77. Освен това във всеки конкретен случай Съдът е акцентирал върху обстоятелството, че съдията или юрисдикцията, която е издала националния акт, на който се основава европейската заповед за арест, извършва преценка на условията за издаване на тази заповед за арест, и по-специално на нейния пропорционален характер.
78. Поради това според мен от решения Parquet général du Grand-Duché de Luxembourg и Openbaar Ministerie (Прокурори на Лион и Тур) и Openbaar Ministerie (Прокуратура на Швеция) следва, че ако Съдът приема за изпълнени изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита в случаите, когато не съществува отделен съдебен контрол по отношение на решението на прокурора за издаване на европейска заповед за арест или когато решението на прокуратурата да издаде европейска заповед за арест, подлежи на съдебен контрол единствено след предаването на издирваното лице, то е, при условие че процесуалноправната система на издаващата държава членка установява национално производство по издаване на европейска заповед за арест, което при всички положения подлежи на съдебен контрол преди предаването на издирваното лице, поне на първото равнище на защита, изисквано от практиката на Съда. Според мен именно с оглед на задължително предхождащ предаването съдебен контрол следва да се разбира използваната от Съда формулировка, съгласно която защитата на две равнища на процесуалните и основните права, от които трябва да се ползва издирваното лице, „предполага приемането на решение, което отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита, поне на едно от двете равнища на посочената защита“(45).
79. Накратко, обстоятелството, че съгласно процесуалноправната система на издаващата държава членка съществува възможност за осъществяването на съдебна защита след предаването на издирваното лице, не освобождава тази държава членка от задължението да предвиди, според случая, упражняването на съдебен контрол по отношение на европейската заповед за арест или по отношение на националния съдебен акт, на който тази заповед за арест се основава, който да може да се осъществи преди това предаване.
80. В съответствие с практиката на Съда по този начин на изпълняващия съдебен орган се гарантира, че „решението за издаване на европейска заповед за арест за целите на наказателното преследване се основава на национално производство, което подлежи на съдебен контрол, и че лицето, за което е издадена националната заповед за арест, се ползва с всички гаранции, характерни за този вид актове, в това число произтичащите от основните права и основните правни принципи, упоменати в член 1, параграф 3 от Рамково решение 2002/584“(46).
81. Предвид особеностите на българското производство съдебният орган, който следва да изпълни европейска заповед за арест, издадена от български прокурор, не разполага със същите тези гаранции, тъй като нито националният съдебен акт, който служи за правно основание на европейската заповед за арест, нито последната подлежат на съдебен контрол в издаващата държава членка преди предаването на съответното лице на тази държава членка.
82. Макар да не е изключено, че в процесуалноправна система, при която обвиняемото лице трябва да бъде изправено незабавно пред съда, компетентен за вземане на мярка за неотклонение задържане под стража, инцидентният контрол, който може да бъде упражнен от този съд по отношение на европейската заповед за арест, издадена от прокурора, след предаването на лицето, отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита, това обаче следва да е, при условие че националното производство по издаване на такава европейска заповед за арест подлежи на съдебен контрол преди предаването на издирваното лице.
83. Следователно според мен не е възможно въз основа на практиката на Съда да се изгради извод, че е достатъчно в процесуалноправна система, при която както европейската заповед за арест, така и националната заповед за задържане, на която тази заповед за арест се основава, са издадени от орган, който не е съдия или юрисдикция, подобни решения да подлежат на инцидентен съдебен контрол в издаващата държава членка след предаването на съответното лице в тази държава членка, за да се приеме, че такава система отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита.
84. Според мен тълкуване на Рамково решение 2002/584 с оглед на членове 6 и 47 от Хартата е в подкрепа на тази теза.
85. Всъщност с оглед на последствията, които издаването на национална заповед за задържане, а впоследствие и на европейска заповед за арест, може да има върху правото на свобода на издирваното лице, така както е гарантирано от член 6 от Хартата, ми се струва, че е от основно значение националното производство за вземане на тези мерки да подлежи на съдебен контрол преди предаването на лицето, поне на първото равнище на защита, т.е. по отношение на националната заповед за задържане, която служи за правно основание на европейската заповед за арест.
86. Следва да се припомни, че принципът на взаимно признаване, на който почива системата на европейската заповед за арест, се основава на принципа на взаимно доверие между държавите членки, че съответните им национални правни системи са в състояние да осигурят еднаква и ефективна защита на основните права, признати на равнището на Съюза, и в частност в Хартата(47).
87. Важно е също да се припомни, че в член 1, параграф 3 от Рамково решение 2002/584 изрично се предвижда, че то не може да има за последица да измени задължението за спазване на основните права и основните правни принципи, залегнали в член 6 ДЕС и отразени в Хартата — задължение, което освен това се прилага за всички държави членки, и по-специално както за издаващата, така и за изпълняващата държава членка(48).
88. Ето защо Рамково решение 2002/584 трябва да се тълкува в съответствие с член 6 от Хартата, който предвижда, че всеки има право на свобода и сигурност(49).
89. Освен това следва да се отбележи, както посочва Съдът в решение от 30 май 2013 г., F(50), че както в процедурите по екстрадиране, в установената с Рамковото решение процедура за предаване е от особено значение правото на ефективно средство на защита, което е уредено в член 13 ЕКПЧ и член 47 от Хартата(51).
90. Впрочем от практиката на Европейския съд по правата на човека във връзка с отнасящия се до процедурите за екстрадиция член 5, параграф 1, буква f) от ЕКПЧ следва, че ограничаване на свободата на основание на този член е оправдано само за целите на провеждането на процедурата за екстрадиция(52). Освен това член 5, параграф 3 от ЕКПЧ предвижда, че „[в]секи арестуван или лишен от свобода в съответствие с разпоредбите на параграф 1, буква c) на този член трябва своевременно да бъде изправен пред съдия или пред длъжностно лице, упълномощено от закона да изпълнява съдебни функции“(53). Накрая, съгласно член 5, параграф 4 от ЕКПЧ всеки арестуван или лишен от свобода има право да изисква проверка за спазването на процесуалните и материалните предпоставки за „законосъобразността“ по смисъла на член 5, параграф 1 от ЕКПЧ на своето лишаване от свобода(54).
91. Според защитаваната от Комисията позиция следвало да се приеме, че тези гаранции в конкретния случай са изпълнени, доколкото съгласно българското право лицето, по отношение на което е издадена европейска заповед за арест, трябва да бъде изправено незабавно след предаването му пред съд на издаващата държава членка.
92. Наистина, ако ситуацията се разглежда единствено от национална гледна точка, лицето, по отношение на което е издадено постановление на прокурора на основание член 64, алинея 2 от НПК, трябва да бъде изправено незабавно пред съд, който да се произнесе за продължаване или прекратяване на задържането му до започване на съдебния процес.
93. Когато обаче този национален акт е съпроводен от европейска заповед за арест, гледната точка е различна. Всъщност в такава ситуация съдебният контрол в издаващата държава членка, на който трябва да подлежат подобни актове, издадени от прокурор, доколкото те могат да засегнат правото на свобода, гарантирано с член 6 от Хартата, е задължително отложен за по-късен етап, след предаването на съответното лице на тази държава членка.
94. Считам обаче, че поради самия механизъм на сътрудничество между съдебните органи, какъвто е европейската заповед за арест, който изисква определен срок за правилното провеждане на производството по изпълнението ѝ, издирваното лице не може да бъде изправено незабавно пред съд на издаващата държава членка, и тъй като производството по изпълнение на европейска заповед за арест може да доведе при условията, предвидени в член 12 от Рамково решение 2002/584, до задържане на това лице в изпълняващата държава членка за продължителен период, като минимално изискване е необходимо да се гарантира, че националният акт, с който се разпореждат издирването и арестът на лице, а именно задържане, както в настоящия случай, и на който се основава издадената от прокурора европейска заповед за арест, подлежи на съдебен контрол на етапа на издаването му или поне може да бъде оспорен с жалба от това лице, подадена до съд на издаващата държава членка от момента на фактическото му задържане в изпълняващата държава членка.
95. Когато националната заповед за задържане е издадена от прокурор, както в българската процесуална система в досъдебната фаза на наказателното производство, издирваното лице би трябвало да може от момента на фактическото си задържане в изпълняващата държава членка да сезира съд на издаващата държава членка, който да се произнесе по законосъобразността на неговия арест и задържане с оглед на правото на тази държава членка, подобно на случая, при който е предвидено лицето да се изправи пред съд до 72 часа, когато от прокурора е издадена национална заповед за задържане на основание член 64, алинея 2 от НПК. В противен случай, цял един аспект на законосъобразността на ареста и задържането би могъл да се отклони от всякакъв съдебен контрол до предаването на лицето на издаващата държава членка, тъй като изпълняващият съдебен орган няма компетентност да се произнася в това отношение.
96. При всички положения националното производство по издаване на европейска заповед за арест трябва задължително да подлежи на съдебен контрол поне на едно от двете равнища на защита на правата на издирваното лице, преди предаването на това лице на издаващата държава членка, т.е. преди европейската заповед за арест да е изчерпала по-голямата част от правните си последици(55).
97. Следва да се добави, че съществуването на процесуални гаранции, установени във вторичното право на Съюза, според мен трябва да върви ръка за ръка с гарантирането, че всяка процесуалноправна система предвижда съдебен контрол на националното производство по издаване на европейска заповед за арест, който може да бъде осъществен преди предаването на съответното лице.
98. В това отношение следва да се отбележи, че Съдът е уточнил, че „Рамково решение 2002/584 се вписва в общата система на гаранциите за ефективната съдебна защита, предвидени в други разпоредби на Съюза и приети в областта на съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси, които спомагат да се улесни издирваното на основание на европейска заповед за арест при упражняване на неговите права, дори и преди то да бъде предадено на издаващата държава членка“(56).
99. По-специално член 10 от Директива 2013/48/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2013 година относно правото на достъп до адвокат в наказателното производство и в производството по европейска заповед за арест и относно правото на уведомяване на трето лице при задържане и на осъществяване на връзка с трети лица и консулски органи през периода на задържане(57) задължава компетентния орган на изпълняващата държава членка да уведоми без неоправдано забавяне след задържането им лицата, чието предаване се иска, че имат право да им бъде назначен адвокат в издаващата държава членка(58).
100. Съгласно член 10, параграф 4 от Директива 2013/48 „[р]олята на този адвокат в издаващата държава членка е да подпомага адвоката в изпълняващата държава членка, като му предоставя информация и съвети с цел ефективно упражняване на правата на […] лица[та, чието предаване се иска] по Рамково решение [2002/584]“. Според мен, така както е определена, ролята на адвоката включва предоставянето на информация относно наличните в издаващата държава членки процесуални способи за защита с оглед на упражняването на контрол от страна на съд в тази държава членка за спазването на условията за издаване на европейка заповед за арест, както и на съответствието с националното право на националния акт, на който се основава тази заповед за арест.
101. Ето защо според мен полезният ефект на тези разпоредби налага лицето, което е задържано в изпълняващата държава членка, да може да оспори пред съд на издаващата държава членка европейската заповед за арест или националната заповед за задържане, на която тази заповед за арест се основава, преди предаването си на тази държава членка, в случаите, когато нито един от тези два акта не е бил обект на съдебен контрол при неговото издаване. Следва обаче да се уточни, че въвеждането на жалба пред съд на издаващата членка не трябва, с оглед на спазването на изискване за бързина при изпълнението на европейска заповед за арест, да нарушава установените с Рамково решение 2002/584 условия и срокове за изпълнението на такава заповед за арест.
102. От изложените дотук съображения следва, че българското производство по издаване на европейска заповед за арест от прокурор в досъдебната фаза на наказателното производство според мен не отговаря на изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита.
V. Заключение
103. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос, поставен от Westminster Magistrates’ Court (Районен съд Уестминстър, Обединено кралство), по следния начин:
„Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки, изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г., трябва да се тълкува в смисъл, че не са изпълнени изискванията, присъщи на ефективната съдебна защита, от която трябва да се ползва лице, по отношение на което е издадена европейска заповед за арест с цел наказателно преследване, ако съгласно законодателството на издаващата държава членка както европейската заповед за арест, така и националното съдебно решение, на което тя се основава, са издадени от орган, който, въпреки че участва в наказателното правораздаване на тази държава членка, не е юрисдикция, и не подлежат на съдебен контрол в посочената държава членка преди предаването на съответното лице“.