WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 22 czerwca 2023 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Polityki dotyczące kontroli granicznej, azylu i imigracji – Procedury przyznawania ochrony międzynarodowej – Dyrektywa 2013/32/UE – Artykuł 6 – Skuteczny dostęp – Złożenie wniosku – Uregulowanie krajowe przewidujące konieczność wcześniejszego dopełnienia formalności administracyjnych poza terytorium państwa członkowskiego – Cel dotyczący zdrowia publicznego
W sprawie C‑823/21
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 22 grudnia 2021 r.,
Komisja Europejska, którą reprezentowali A. Azéma, L. Grønfeldt, A. Tokár i J. Tomkin, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Węgrom, które reprezentowali M. Z. Fehér i M. M. Tátrai, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: C. Lycourgos (sprawozdawca), prezes izby, L. S. Rossi, J.‑C. Bonichot, S. Rodin i O. Spineanu-Matei, sędziowie,
rzecznik generalny: T. Ćapeta,
sekretarz: I. Illéssy, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 9 lutego 2023 r.,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że uzależniając możliwość skorzystania przez obywateli państw trzecich przebywających na terytorium Węgier, w tym na granicach tego państwa członkowskiego, z procedury udzielania ochrony międzynarodowej i złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej od wymogu wcześniejszego dopełnienia formalności administracyjnych w węgierskim przedstawicielstwie dyplomatycznym znajdującym się w państwie trzecim, Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60), interpretowanej w świetle art. 18 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2013/32
2 Artykuł 3 ust. 1 i 2 dyrektywy 2013/32 stanowi:
„1. Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy, na wodach terytorialnych lub w strefach tranzytowych państw członkowskich, oraz do cofania ochrony międzynarodowej.
2. Niniejszej dyrektywy nie stosuje się do wniosków o azyl dyplomatyczny lub terytorialny złożonych w przedstawicielstwach państw członkowskich”.
3 Artykuł 6 tej dyrektywy przewiduje:
„1. Gdy osoba występuje z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej do organu, który zgodnie z prawem krajowym jest właściwy do rejestrowania takich wniosków, rejestracja odbywa się nie później niż trzy dni robocze po wystąpieniu z takim wnioskiem.
Jeżeli wystąpiono z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej do innych organów [, które mogą] przyjmować takie wnioski, ale [które] nie są właściwe do ich rejestrowania zgodnie z prawem krajowym, państwa członkowskie zapewniają dokonanie rejestracji nie później niż sześć dni roboczych po wystąpieniu z takim wnioskiem.
Państwa członkowskie zapewniają uzyskanie stosownych informacji przez te inne organy mogące przyjmować wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, takie jak policja, straż graniczna, urzędy imigracyjne i personel ośrodków zatrzymań, a także [zapewniają] przeszkolenie personelu tych organów na niezbędnym poziomie, odpowiednim do wykonywanych zadań i pełnionych funkcji, a także [zapewniają] przekazanie temu personelowi instrukcji dotyczących informowania wnioskodawców o miejscu i sposobie składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej.
2. Państwa członkowskie zapewniają, aby osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, miała rzeczywistą możliwość jak najszybszego złożenia wniosku. W przypadku gdy wnioskodawca nie składa swojego wniosku, państwa członkowskie mogą stosować odpowiednio art. 28.
3. Bez uszczerbku dla ust. 2 państwa członkowskie mogą wymagać, aby wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej były składane osobiście lub w wyznaczonym miejscu.
4. Niezależnie od ust. 3 wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej uznaje się za złożony w momencie, gdy formularz przedłożony przez wnioskodawcę lub – w przypadku gdy przewiduje to prawo krajowe – urzędowe sprawozdanie dotrą do właściwych organów danych państw członkowskich.
5. W przypadku gdy z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców i praktycznie bardzo utrudnia to przestrzeganie terminu określonego w ust. 1, państwa członkowskie mogą postanowić o przedłużeniu tego terminu do 10 dni roboczych”.
4 Zgodnie z brzmieniem art. 9 ust. 1 wspomnianej dyrektywy:
„Wnioskodawcom zezwala się na pozostawanie w państwie członkowskim, wyłącznie na potrzeby procedury, do czasu podjęcia przez organ rozstrzygający decyzji zgodnie z procedurami obowiązującymi w pierwszej instancji określonymi w rozdziale III. To prawo do pozostawania nie stanowi uprawnienia do otrzymania zezwolenia na pobyt”.
Dyrektywa 2013/33
5 Artykuł 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96) stanowi:
„Państwa członkowskie mogą wymagać od wnioskodawców poddania się profilaktycznemu badaniu medycznemu uzasadnionemu względami zdrowia publicznego”.
6 Artykuł 17 ust. 2 tej dyrektywy brzmi następująco:
„Państwa członkowskie zapewniają świadczenia materialne w ramach przyjmowania pozwalające wnioskodawcom na odpowiedni poziom życia, gwarantujący im utrzymanie i ochronę zdrowia fizycznego i psychicznego”.
7 Artykuł 19 ust. 1 omawianej dyrektywy głosi:
„Państwa członkowskie zapewniają wnioskodawcom niezbędną opiekę zdrowotną, która obejmuje przynajmniej opiekę medyczną w nagłych przypadkach oraz podstawowe leczenie chorób i poważnych zaburzeń psychicznych”.
Prawo węgierskie
8 Artykuł 268 A veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. törvény (ustawy nr LVIII z 2020 r. o tymczasowych przepisach dotyczących zniesienia stanu wyjątkowego i stanu zagrożenia epidemicznego, Magyar Közlöny 2020. évi 144. száma, s. 3653, zwanej dalej „ustawą z 2020 r.”) stanowi:
„1. Cudzoziemiec powiadamia organ właściwy w sprawach azylu o zamiarze wjazdu na Węgry w celu złożenia wniosku o udzielenie azylu poprzez osobiste złożenie oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej.
2. Oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej może zostać złożone, przy użyciu pisma skierowanego do organu właściwego w sprawach azylu, w przedstawicielstwie dyplomatycznym Węgier (zwanym dalej „ambasadą”) w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) ustawy o przedstawicielstwach dyplomatycznych i służbie zagranicznej, o którym mowa w dekrecie rządowym, zawierającego informacje o treści określonej i opublikowanej przez organ właściwy w sprawach azylu.
3. Organ właściwy w sprawach azylu rozpatruje oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej i może przeprowadzić z cudzoziemcem przesłuchanie na odległość w ambasadzie.
4. Organ właściwy w sprawach azylu informuje ambasadę w terminie 60 dni o wydaniu dokumentu podróży uprawniającego do jednorazowego wjazdu na terytorium Węgier (zwanego dalej „dokumentem podróży”) w celu złożenia wniosku o udzielenie azylu.
5. Jeżeli na podstawie oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej organ właściwy w sprawach azylu postanowi nie wydawać dokumentu podróży, informuje o tym cudzoziemca za pośrednictwem ambasady”.
9 W myśl art. 269 ustawy z 2020 r.:
„Na podstawie informacji przekazanych przez organ właściwy w sprawach azylu zgodnie z art. 268 ust. 4 ambasada Węgier wydaje dokument podróży ważny przez 30 dni, jeżeli cudzoziemiec nie posiada zezwolenia na wjazd na terytorium Węgier”.
10 Artykuł 270 wspomnianej ustawy głosi:
„1. Z zastrzeżeniem art. 271, wniosek o udzielenie azylu składa się zgodnie z procedurami prowadzonymi na podstawie art. 268 i 269.
2. Cudzoziemiec posiadający dokument podróży informuje straż graniczną o zamiarze złożenia wniosku o udzielenie azylu niezwłocznie po wjeździe do kraju.
3. Straż graniczna przedstawia cudzoziemca organowi właściwemu w sprawach azylu nie później niż w terminie 24 godzin.
4. Z chwilą złożenia wniosku o udzielenie azylu do organu właściwego w sprawach azylu cudzoziemcowi, który złożył wniosek o udzielenie azylu, przysługują prawa określone w ustawie o prawie azylu.
5. Organ właściwy w sprawach azylu może w drodze postanowienia zapewnić osobie ubiegającej się o azyl miejsce zakwaterowania w zamkniętym ośrodku recepcyjnym. Po upływie czterech tygodni od dnia złożenia wniosku, jeśli warunki umieszczenia w ośrodku detencyjnym nie są spełnione, organ właściwy w sprawach azylu określa miejsce zakwaterowania zgodnie z ogólnymi zasadami procedury azylowej”.
11 Artykuł 271 omawianej ustawy brzmi następująco:
„1. Z wymogu złożenia oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej, o którym mowa w art. 268, warunkującego możliwość złożenia wniosku o udzielenie azylu zwolnione są następujące osoby:
a) beneficjent statusu ochrony uzupełniającej zamieszkały na Węgrzech,
b) członek rodziny osoby, której nadano status uchodźcy lub beneficjenta statusu ochrony uzupełniającej w rozumieniu ustawy o prawie azylu, który w chwili złożenia wniosku o udzielenie azylu przebywał na Węgrzech, oraz
c) osoba, wobec której zastosowano środek przymusu, środek bądź karę ograniczającą wolność osobistą, chyba że osoba ta przekroczyła granice Węgier nielegalnie.
2. Cudzoziemiec, który nielegalnie przekroczył granicę Węgier i który oświadczy policji, że zamierza złożyć wniosek o udzielenie azylu, jest odsyłany przez policję do ambasady węgierskiej w państwie sąsiadującym z miejscem, w którym nastąpiło przekroczenie granicy.
3. W przypadku określonym w ust. 1 organ właściwy w sprawach azylu prowadzi procedurę azylową na zasadach ogólnych”.
12 Artykuł 274 rzeczonej ustawy przewiduje:
„Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu złożonych po wejściu w życie dekretu rządowego nr 233/2020 (z dnia 26 maja 2020 r.) w sprawie zasad procedury azylowej w trakcie obowiązywania stanu nadzwyczajnego ogłoszonego w celu zapobiegania masowym zachorowaniom ludzi na choroby zagrażające bezpieczeństwu osób i mienia, zapobiegania ich skutkom oraz ochrony zdrowia i życia obywateli węgierskich”.
13 Stosownie do art. 275 ustawy z 2020 r.:
„1. Rząd określa w drodze dekretu listę ambasad węgierskich, w których można złożyć oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej.
2. Minister właściwy do spraw policji ds. cudzoziemców i spraw azylu określa w drodze dekretu, w porozumieniu z ministrem spraw zagranicznych, procedury niezbędne do wykonania przepisów niniejszego rozdziału”.
14 Zgodnie z art. 1 dekretu rządowego nr 292/2020 z dnia 17 czerwca 2020 r. w sprawie określenia ambasad do celów składania oświadczeń o zamiarze wszczęcia procedury azylowej rzeczone oświadczenie można złożyć w ambasadach węgierskich w Belgradzie (Serbia) i w Kijowie (Ukraina).
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
15 W dniu 30 października 2020 r. Komisja skierowała do Węgier wezwanie do usunięcia uchybienia dotyczące zgodności niektórych przepisów ustawy z 2020 r. z art. 6 dyrektywy 2013/32 interpretowanych w świetle art. 18 karty.
16 W dniu 21 grudnia 2020 r. Węgry odpowiedziały, że kwestionowane węgierskie przepisy są zgodne z prawem Unii.
17 Nieprzekonana tą odpowiedzią, w dniu 18 lutego 2021 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której stwierdziła, że uzależniając możliwość złożenia przez obywateli państw trzecich przebywających na terytorium Węgier, w tym na granicach tego państwa członkowskiego, wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej od wymogu wcześniejszego dopełnienia formalności administracyjnych w węgierskim przedstawicielstwie dyplomatycznym znajdującym się w państwie trzecim, Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 6 dyrektywy 2013/32 interpretowanej w świetle art. 18 karty. Komisja wezwała Węgry do podjęcia działań niezbędnych do zastosowania się do uzasadnionej opinii w terminie dwóch miesięcy od dnia jej doręczenia.
18 W dniu 19 kwietnia 2021 r. Węgry odpowiedziały na uzasadnioną opinię, podtrzymując swoje stanowisko, zgodnie z którym węgierskie przepisy kwestionowane przez Komisję są zgodne z prawem Unii.
19 Uwagi przedstawione przez Węgry nie przekonały Komisji, w związku z czym w dniu 15 lipca 2021 r. postanowiła ona wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
20 Komisja twierdzi, że uzależniając możliwość skorzystania przez obywateli państw trzecich przebywających na terytorium Węgier, w tym na granicach tego państwa członkowskiego, z procedury udzielania ochrony międzynarodowej i złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej od wymogu wcześniejszego dopełnienia formalności administracyjnych w węgierskim przedstawicielstwie dyplomatycznym znajdującym się w państwie trzecim, Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 6 dyrektywy 2013/32 interpretowanej w świetle art. 18 karty.
21 Komisja podnosi, że dyrektywa 2013/32, która ustanawia przepisy proceduralne niezbędne do nadania skuteczności prawu do azylu uznanemu w art. 18 karty, zobowiązuje państwa członkowskie do zagwarantowania wszystkim osobom znajdującym się na terytorium państwa członkowskiego, w tym na jego granicach, prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Państwo członkowskie nie może też w sposób nieuzasadniony opóźniać momentu, w którym zainteresowana osoba może złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, gdyż takie działanie naruszałoby skuteczność (effet utile) art. 6 dyrektywy 2013/32.
22 Tymczasem w pierwszej kolejności z ustawy z 2020 r. wynika, że jeżeli obywatel państwa trzeciego przebywający na terytorium Węgier lub na granicach tego państwa członkowskiego oświadczy zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową, oświadczenia tego nie uznaje się za równoznaczne ze złożeniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu art. 6 dyrektywy 2013/32. Przeciwnie, obywatel taki musi opuścić terytorium Węgier, aby osobiście złożyć w ambasadzie węgierskiej w państwie trzecim oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej, które w danym wypadku umożliwia mu uzyskanie dokumentu podróży uprawniającego go do wszczęcia postępowania o udzielenie ochrony międzynarodowej na Węgrzech.
23 Nałożony w ten sposób na osoby ubiegające się o udzielenie ochrony międzynarodowej wymóg opuszczenia terytorium Węgier w celu skorzystania z procedury azylowej może być niezgodny nie tylko z prawem tych wnioskodawców do pozostania w państwie członkowskim, zagwarantowanym w art. 9 dyrektywy 2013/32, lecz również z zasadą non-refoulement.
24 Ponadto organy węgierskie mogą oddalić wniosek o wjazd na terytorium Węgier, nie bacząc na zobowiązania Węgier w zakresie ochrony międzynarodowej.
25 W drugiej kolejności Komisja przyznaje, że pandemia Covid-19 wymaga podjęcia działań służących ograniczeniu rozprzestrzeniania się wirusa. Niemniej jednak państwa członkowskie mogą podejmować tylko takie działania, które są konieczne i proporcjonalne w celu ochrony zdrowia publicznego. Działania takie nie mogą zatem skutkować zablokowaniem dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej.
26 W tym względzie Komisja przekazała państwom członkowskim praktyczne wytyczne, w których zwróciła im uwagę na możliwość podjęcia działań takich jak przedłużenie terminu rejestracji wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, składanie wniosków on-line lub pocztą, przeprowadzenie indywidualnego przesłuchania w drodze wideokonferencji lub przedłużenie terminu rozpatrywania wniosków.
27 W trzeciej kolejności ustawa z 2020 r. nie może być uzasadniona na podstawie art. 72 TFUE. Państwo członkowskie powołujące się na przewidziane w tym artykule odstępstwo musi bowiem wykazać konieczność skorzystania z takiego odstępstwa w celu wykonywania swoich obowiązków w zakresie utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego. Tymczasem Węgry nie przedstawiły takich dowodów.
28 Węgry odpowiadają w pierwszej kolejności, że ustawa z 2020 r. została przyjęta w następstwie wybuchu pandemii Covid-19 w celu ochrony ludności tego państwa członkowskiego i Unii Europejskiej.
29 Zgodnie z tą ustawą i środkami wykonawczymi do niej w przypadku zagrożenia epidemiologicznego możliwość wszczęcia procedury azylowej w tym państwie członkowskim jest uzależniona od konieczności osobistego złożenia przez obywatela państwa trzeciego oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej w ambasadach Węgier w Belgradzie i w Kijowie.
30 Ustawa z 2020 r. zwalnia jednak niektóre kategorie osób z tego wymogu i pozwala im na złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej bezpośrednio na Węgrzech. Dotyczy to osób od dawna przebywających w tym państwie członkowskim, które w sposób oczywisty nie stwarzają ryzyka epidemiologicznego. Ponadto, biorąc pod uwagę dużą liczbę uchodźców z państw trzecich uciekających przed wojną w Ukrainie, z omawianego wymogu uprzedniego zgłoszenia zamiaru wszczęcia procedury azylowej zwolnieni są również obywatele państw trzecich legalnie przebywający w Ukrainie. Ponadto jako uchodźcy uciekający przed konfliktem zbrojnym obywatele ci są uprawnieni do korzystania z ochrony tymczasowej.
31 W drugiej kolejności na gruncie prawa międzynarodowego każde państwo ma prawo zezwolić lub odmówić wjazdu na swoje terytorium, ponieważ żaden przepis prawa Unii ani postanowienie prawa międzynarodowego nie wymaga, aby cudzoziemcy przebywający na terytorium innego państwa byli automatycznie przyjmowani na jego terytorium.
32 Ponadto przewidziana w ustawie z 2020 r. procedura nie jest objęta zakresem stosowania dyrektywy 2013/32, co znajduje potwierdzenie w art. 3 ust. 2 tej dyrektywy. Co więcej obywatele państw trzecich, którzy nie przekroczyli jeszcze granicy państwa członkowskiego, nie podlegają przepisom prawa Unii w dziedzinie azylu.
33 W trzeciej kolejności Węgry podnoszą, że w drugiej połowie 2020 r. odnotowano znaczące pogorszenie się sytuacji epidemiologicznej, również na Węgrzech, przy czym Komisja nie wzięła pod uwagę tych drastycznych zmian, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy prawa Unii nie są w stanie zapewnić odpowiedniej ochrony jej obywatelom.
34 Ze względu na tę sytuację epidemiologiczną kilka państw członkowskich znacznie ograniczyło możliwość wjazdu na swoje terytorium z państw trzecich, przy czym zdecydowana większość państw członkowskich ograniczyła swobodę przemieszczania się nie tylko między państwami członkowskimi, ale nawet w obrębie ich terytorium. Wiele państw członkowskich przywróciło też kontrolę graniczną na swoich granicach wewnętrznych.
35 W czwartej kolejności ustawa z 2020 r. realizuje obowiązek zapewnienia suwerenności terytorialnej i samostanowienia wynikający z Magyarország Alaptörvénye (węgierskiej ustawy zasadniczej).
36 W ostatniej kolejności Węgry podnoszą, że najważniejsze postanowienia Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)], która weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r., uzupełnionej Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, zawartym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r., mają na Węgrzech rangę konstytucyjną. Ponadto przewidziane w ustawie z 2020 r. oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej można złożyć w ambasadzie Węgier w Serbii. To państwo trzecie jest bowiem stroną tej konwencji oraz państwem kandydującym do przystąpienia do Unii i z tego względu stanowi bezpieczny kraj pochodzenia. Z tego względu Węgry kwestionują istnienie ryzyka odesłania. Ponadto ustawa z 2020 r. nie sprzeciwia się ponownemu złożeniu oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej.
Ocena Trybunału
37 Na wstępie należy zauważyć, że z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi oraz z przeprowadzonej przed nim rozprawy wynika, iż zgodnie z uregulowaniem węgierskim kwestionowanym przez Komisję obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec przebywający na terytorium Węgier lub stawiający się na granicy tego państwa członkowskiego, który zamierza ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej na Węgrzech, jest co do zasady zobowiązany do udania się wcześniej do ambasady Węgier w Belgradzie lub w Kijowie w celu osobistego złożenia tam oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej. Po rozpatrzeniu tego oświadczenia właściwe organy węgierskie mogą zdecydować o wydaniu temu obywatelowi państwa trzeciego lub temu bezpaństwowcowi dokumentu podróży, uprawniającego ich do wjazdu na Węgry w celu złożenia tam wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w rozumieniu art. 6 dyrektywy 2013/32, w przypadku braku zezwolenia na wjazd na terytorium Węgier na innej podstawie.
38 Zwolnieni z wymogu poddania się takiej procedurze są jednak obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy wymienieni w art. 271 ust. 1 ustawy z 2020 r. Wymogowi złożenia w ambasadzie węgierskiej oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej nie podlega zatem obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec korzystający z ochrony uzupełniającej i przebywający na Węgrzech, będący członkiem rodziny uchodźcy lub beneficjenta ochrony uzupełniającej i fizycznie znajdujący się na Węgrzech w dniu złożenia przez niego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub poddany środkowi przymusu, środkowi bądź karze ograniczającej jego wolność osobistą, chyba że osoba taka przekroczyła granice Węgier nielegalnie.
39 Węgry podnoszą ponadto, że na mocy dekretu rządowego przyjętego w dniu 24 lutego 2022 r., który wszedł w życie tego samego dnia, z wymogu wcześniejszego dopełniania tych formalności są obecnie zwolnieni również obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy legalnie zamieszkujący w Ukrainie.
40 W tym ostatnim względzie, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, istnienie uchybienia należy oceniać w świetle sytuacji państwa członkowskiego, w jakiej znajduje się ono na koniec terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. W związku z tym istnienie zarzucanego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego należy oceniać w świetle przepisów krajowych obowiązujących w tym dniu [wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo].
41 Wynika z tego, że w toku badania zgodności ustawy z 2020 r. z przepisami i postanowieniami prawa Unii przywołanymi przez Komisję Trybunał nie może uwzględnić zmiany, o której mowa w pkt 39 niniejszego wyroku, ponieważ taka zmiana nastąpiła po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
42 Uściśliwszy powyższe, należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2013/32 dyrektywa ta ma zastosowanie do wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy, na wodach terytorialnych lub w strefach tranzytowych, państw członkowskich. Z art. 3 ust. 2 tej dyrektywy wynika jednak, że aktu tego nie stosuje się do wniosków o azyl dyplomatyczny lub terytorialny złożonych w przedstawicielstwach państw członkowskich.
43 Ponadto z art. 6 dyrektywy 2013/32 wynika, że każdy obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec ma prawo wystąpić z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym na granicach państwa członkowskiego, zgłaszając zamiar ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej jednemu z organów, o których mowa w tym przepisie, przy czym zgłoszenie tego zamiaru nie może podlegać żadnym formalnościom administracyjnym. Prawo to przysługuje takiej osobie nawet wtedy, gdy przebywa ona na tym terytorium nielegalnie i niezależnie od szans powodzenia takiego wniosku [zob. podobnie wyroki: z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 97, 98; a także z dnia 16 listopada 2021 r., Komisja/Węgry (Karalność pomocy udzielanej osobom ubiegającym się o azyl), C‑821/19, EU:C:2021:930, pkt 136].
44 Prawo do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej warunkuje skuteczne poszanowanie praw do tego, by ten wniosek został zarejestrowany oraz mógł zostać złożony i rozpatrzony w terminach określonych w dyrektywie 2013/32, a ostatecznie skuteczne skorzystanie z prawa do azylu w państwie członkowskim, zagwarantowanego w art. 18 karty i uściślonego w art. 6 tej dyrektywy [zob. podobnie wyroki: z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 102; z dnia 16 listopada 2021 r., Komisja/Węgry (Karalność pomocy udzielanej osobom ubiegającym się o azyl), C‑821/19, EU:C:2021:930, pkt 132].
45 Ponadto z chwilą wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec nabywa status osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową w rozumieniu dyrektywy 2013/32 i co do zasady powinien uzyskać zezwolenie na pozostanie na terytorium tego państwa członkowskiego zgodnie z art. 9 tej dyrektywy [zob. podobnie wyrok z dnia 16 listopada 2021 r., Komisja/Węgry (Karalność w przypadku udzielenia pomocy osobom ubiegającym się o azyl), C‑821/19, EU:C:2021:930, pkt 137 i przytoczone tam orzecznictwo].
46 Z orzecznictwa Trybunału wynika też, że dyrektywa 2013/32 ma na celu zagwarantowanie skutecznego, łatwego i szybkiego dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, w tym z chwilą wystąpienia z wnioskiem o ochronę międzynarodową [wyrok z dnia 16 listopada 2021 r., Komisja/Węgry (Karalność w przypadku udzielenia pomocy osobom ubiegającym się o azyl), C‑821/19, EU:C:2021:930, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo].
47 W tym kontekście art. 6 tej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania, by zainteresowane osoby mogły skutecznie korzystać z prawa do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym na ich granicach, niezwłocznie po wyrażeniu takiego zamiaru. Państwo członkowskie nie może wobec tego w sposób nieuzasadniony opóźniać momentu, w którym zainteresowana osoba ma możliwość złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, gdyż takie działanie naruszałoby skuteczność (effet utile) owego art. 6 [wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 103, 106].
48 W niniejszej sprawie należy zauważyć, że art. 268–270 ustawy z 2020 r. mają zastosowanie do obywateli państw trzecich i bezpaństwowców przebywających na terytorium Węgier lub stawiających się na ich granicach, którzy chcą wyrazić zamiar skorzystania z ochrony międzynarodowej w tym państwie członkowskim. Wynika z tego, że wbrew temu, co twierdzą Węgry, osoby te są w pełni objęte zakresem stosowania tej dyrektywy zdefiniowanym w jej art. 3 ust. 1.
49 Okoliczność, że na mocy prawa węgierskiego wspomniane osoby muszą przemieścić się z terytorium Węgier lub z granicy tego państwa członkowskiego w celu osobistego złożenia oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej w ambasadzie tego państwa członkowskiego, znajdującej się w Serbii lub w Ukrainie, nie może zmienić takiego wniosku. W szczególności, wbrew temu, co twierdzą Węgry, z takiego obowiązku nie może wynikać, że osoby te należy uznać za osoby, które ograniczyły się do złożenia wniosku o udzielenie azylu dyplomatycznego lub terytorialnego w przedstawicielstwach państw członkowskich w rozumieniu art. 3 ust. 2 dyrektywy 2013/32.
50 Ponadto, jak przypomniano w pkt 37 niniejszego wyroku, zgodnie z art. 268–270 ustawy z 2020 r. właściwe organy węgierskie mogą co do zasady uznać, że z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej wystąpiono w rozumieniu art. 6 dyrektywy 2013/32, tylko pod warunkiem, że dana osoba złożyła uprzednio oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej i otrzymała dokument podróży uprawniający ją do wjazdu na Węgry.
51 Taki warunek nie został jednak przewidziany w art. 6 dyrektywy 2013/32 i kłóci się z realizowanym przez tę dyrektywę i przypomnianym w pkt 46 niniejszego wyroku celem, polegającym na zapewnieniu skutecznego, łatwego i szybkiego dostępu do procedury udzielania ochrony międzynarodowej.
52 Ponadto kwestionowane przez Komisję uregulowanie skutkuje tym, że z wyjątkiem kategorii osób wskazanych w art. 271 ust. 1 ustawy z 2020 r., obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy, którzy przebywają na terytorium Węgier lub stawiają się na jego granicy, bez uprzedniego dopełnienia przewidzianych w tej ustawie formalności, są pozbawieni możliwości skutecznego korzystania z zagwarantowanego w art. 18 karty prawa do ubiegania się o azyl w tym państwie członkowskim.
53 W szczególności, jak przyznały Węgry na rozprawie przed Trybunałem, z wykładni a contrario art. 271 ust. 1 lit. c) ustawy z 2020 r. wynika, że obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy, którzy nielegalnie przekroczyli granicę węgierską i zostali pozbawieni wolności, nie mają możliwości ubiegania się o azyl na Węgrzech. Otóż, po pierwsze, w myśl tego art. 271 nie są oni zwolnieni z wymogu osobistego złożenia oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej w ambasadzie węgierskiej w Belgradzie lub w Kijowie, a po drugie, w praktyce nie mogą oni osobiście złożyć takiego oświadczenia, tak długo, jak długo są pozbawieni wolności.
54 Węgry podnoszą jednak, po pierwsze, że procedura ustanowiona w art. 268–270 ustawy z 2020 r. jest uzasadniona względami zdrowia publicznego, a w szczególności walką z rozprzestrzenianiem się pandemii Covid-19.
55 W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika z art. 35 karty oraz z art. 9 TFUE, art. 114 ust. 3 TFUE i art. 168 ust. 1 TFUE, przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii należy zapewnić wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego (wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., Agenzia delle dogane e dei monopoli i Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
56 Tymczasem, jak przypomniano w pkt 47 niniejszego wyroku, art. 6 dyrektywy 2013/32 zakazuje jedynie państwom członkowskim nieuzasadnionego opóźnienia momentu, w którym zainteresowana osoba ma możliwość złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na ich terytorium lub na ich granicach.
57 Wynika stąd, że ów art. 6 nie stoi na przeszkodzie temu, by w drodze wyjątku państwa członkowskie obwarowały możliwość złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej koniecznością dopełnienia szczególnych formalności, które mają na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej na ich terytorium, z tym jednak zastrzeżeniem, że owe warunki muszą być właściwe dla zagwarantowania realizacji takiego celu i nie są względem niego nieproporcjonalne.
58 Nie jest tak jednak w przypadku procedury ustanowionej w art. 268–270 ustawy z 2020 r.
59 Zmuszanie obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, którzy przebywają na Węgrzech lub którzy stawiają się na granicy tego państwa członkowskiego, do przemieszczenia się do ambasady wspomnianego państwa członkowskiego w Belgradzie lub w Kijowie, aby następnie móc wrócić na Węgry w celu złożenia tam wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, stanowi bowiem oczywiście nieproporcjonalne naruszenie ustanowionego w art. 6 dyrektywy 2013/32 prawa tych osób do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej niezwłocznie po przybyciu na granicę węgierską, oraz przewidzianego w art. 9 ust. 1 tej dyrektywy prawa do pozostawania co do zasady na terytorium tego państwa członkowskiego w trakcie rozpatrywania ich wniosku.
60 Ponadto wymóg ten nie przyczynia się do realizacji celu polegającego na walce z rozprzestrzenianiem się pandemii Covid-19 w zakresie, w jakim zmusza obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców do przemieszczania się, potencjalnie narażając ich na ryzyko zakażenia się tą chorobą, którą następnie mogliby rozprzestrzenić na Węgrzech.
61 Dodatkowo Węgry nie wykazały ani też nawet nie podniosły przed Trybunałem, że wobec obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców pragnących ubiegać się o ochronę międzynarodową na Węgrzech, na terytorium tego państwa członkowskiego nie można było odpowiednio zastosować żadnego innego środka mającego na celu zwalczanie rozprzestrzeniania się pandemii Covid-19.
62 Tymczasem należy w szczególności zauważyć, że zgodnie z art. 13 dyrektywy 2013/33 państwa członkowskie mogą poddać osoby ubiegające się o udzielenie ochrony międzynarodowej badaniu lekarskiemu uzasadnionemu względami zdrowia publicznego. Ponadto żaden przepis tej dyrektywy, ani też dyrektywy 2013/32, nie stoi na przeszkodzie możliwości poddania takich osób obowiązkowi odbycia kwarantanny lub izolacji w celu przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej, pod warunkiem że obowiązki te realizują taki cel w sposób odpowiedni, proporcjonalny i niedyskryminujący oraz że osoby te mają zagwarantowane prawa przysługujące im na podstawie art. 17 ust. 2 i art. 19 dyrektywy 2013/33.
63 Należy również dodać, że zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy 2013/32 wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać złożony przy użyciu formularza oraz że zgodnie z art. 14 ust. 2 lit. b) tej dyrektywy problemy zdrowotne osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową mogą uzasadniać odstąpienie przez organ od przesłuchania danej osoby dotyczącego istoty wniosku. W każdym wypadku, jak zasugerowała Komisja w swoim komunikacie, zatytułowanym „Covid-19: Wskazówki dotyczące wdrażania odpowiednich przepisów UE w dziedzinie azylu, procedur powrotu oraz przesiedleń” (202/C 126/02) (Dz.U. 2020, C 126, s. 12), przesłuchania należy przeprowadzać w miarę możliwości na odległość.
64 Wynika z tego, że wbrew temu, co twierdzą Węgry, prawo Unii pozwala państwom członkowskim na przyjęcie środków umożliwiających im odpowiednie pogodzenie z jednej strony skuteczności prawa każdego obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na ich terytorium lub na ich granicach, a z drugiej strony zwalczania chorób zakaźnych.
65 Po drugie, w zakresie, w jakim Węgry powołują się również na względy porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego w celu uzasadnienia przyjęcia ustawy z 2020 r., należy zauważyć, że zgodnie z art. 72 TFUE przepisy tytułu V części trzeciej tego traktatu nie naruszają wykonywania przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.
66 Chociaż to do państw członkowskich należy podjęcie środków zmierzających do zagwarantowania ich bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, to nie wynika z tego, iż takie środki nie są wcale objęte zastosowaniem prawa Unii. Jak bowiem orzekł już Trybunał, traktat FUE ustanawia wyraźne odstępstwa mające zastosowanie w okolicznościach zagrażających bezpieczeństwu publicznemu wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Z artykułów tych nie można wysnuć wniosku, że traktat FUE zawiera na stałe wpisany ogólny wyjątek wyłączający wszelkie środki podejmowane ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego z zakresu prawa Unii (wyrok z dnia 30 czerwca 2022 r., Valstybės sienos apsaugos tarnyba i in., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo).
67 Oprócz tego odstępstwo przewidziane w art. 72 TFUE powinno podlegać ścisłej wykładni. Wynika z tego, że owego art. 72 nie można interpretować w taki sposób, że państwom członkowskim przyznano prawo do ustanowienia wyjątków od przepisów traktatu poprzez samo tylko powołanie się na obowiązki w zakresie utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego (wyrok z dnia 30 czerwca 2022 r., Valstybės sienos apsaugos tarnyba i in., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo).
68 W rezultacie państwo członkowskie, które chce skorzystać z możliwości powołania się na art. 72 TFUE, powinno wykazać konieczność zastosowania przewidzianego w tym postanowieniu odstępstwa w celu wykonywania obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego [wyrok z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową), C‑808/18, EU:C:2020:1029, pkt 216 i przytoczone tam orzecznictwo].
69 Tymczasem w celu uzasadnienia zgodności ustawy z 2020 r. z prawem Unii w ramach niniejszej skargi Węgry ograniczyły się do powołania się w sposób ogólny na ryzyko zakłóceń porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego bez wykazania w sposób wymagany prawem konieczności zastosowania szczególnego odstępstwa od art. 6 dyrektywy 2013/32, zważywszy na sytuację panującą na terytorium tego państwa po upływie wyznaczonego w uzasadnionej opinii terminu.
70 Z całości powyższych rozważań wynika, że uzależniając możliwość złożenia przez niektórych obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców przebywających na terytorium Węgier lub na granicach tego państwa członkowskiego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej od wymogu wcześniejszego złożenia w ambasadzie węgierskiej znajdującej się w państwie trzecim oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej oraz od wydania im dokumentu podróży uprawniającego ich do wjazdu na terytorium węgierskie, Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 6 dyrektywy 2013/32.
W przedmiocie kosztów
71 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Węgier kosztami postępowania, a Węgry przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1) Uzależniając możliwość złożenia przez niektórych obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców przebywających na terytorium Węgier lub na granicach tego państwa członkowskiego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej od wymogu wcześniejszego złożenia w ambasadzie węgierskiej znajdującej się w państwie trzecim oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej oraz od wydania im dokumentu podróży uprawniającego ich do wjazdu na terytorium węgierskie, Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej.
2) Węgry pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Podpisy