Mål C‑516/22
Europeiska kommissionen
mot
Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland
Domstolens dom (femte avdelningen) av den 14 mars 2024
”Fördragsbrott – Tredskodom – Avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen – Artikel 127.1 – Övergångsperiod – Domstolens behörighet – Dom från Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol) – Verkställighet av en skiljedom i vilken skadestånd utdöms – Beslut från Europeiska kommissionen enligt vilket utbetalningen av detta skadestånd utgör statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden – Artikel 4.3 FEU – Lojalt samarbete – Skyldighet att vilandeförklara målet – Artikel 351 första stycket FEUF – Internationell konvention som ingåtts mellan medlemsstater och tredjeländer före deras anslutning till unionen – Konventionen om biläggande av investeringstvister mellan stat och medborgare i annan stat (ICSID) – Tillämpning av unionsrätten – Artikel 267 FEUF – Nationell domstol i sista instans – Skyldighet att begära förhandsavgörande från EU-domstolen – Artikel 108.3 FEUF – Inhibition av genomförandet av stödet”
1. Talan om fördragsbrott – Domstolens behörighet – Talan som väcks mot en medlemsstat som har utträtt ur Europeiska unionen – Avtalet om Förenade kungarikets utträde – Artikel 87 – Domstolens behörighet att pröva mål om fördragsbrott mot Förenade kungariket som inletts efter övergångsperiodens utgång – Villkor – Det påstådda fördragsbrottet har ägt rum före övergångsperiodens utgång – Talan som väckts under en avgränsad period
(Avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, artiklarna 2 e, 87.1, 126, 127 och 185; artikel 258 FEUF)
(se punkterna 50, 51 och 53)
2. Internationella avtal – Medlemsstaternas avtal – Avtal som ingåtts före en medlemsstats anslutning till unionen – Förbud mot att de rättigheter och förpliktelser som följer av dessa avtal påverkas – Villkor – Förekomsten av förpliktelser som tredjeländer kan kräva verkställighet av – Unionsdomstolens behörighet att bedöma huruvida sådana förpliktelser föreligger – Skyldighet för en medlemsstat att verkställa en skiljedom – En nationell domstols felaktiga tolkning av unionsrätten – Fördragsbrott
(Avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, artikel 127.1; artiklarna 258 och 351 första stycket FEUF)
(se punkterna 59–65, 68–87 och 119–128 samt punkt 1 i domslutet)
3. Medlemsstater – Skyldigheter – Skyldigheten till lojalt samarbete – Genomförande av unionsrätten – Nationella domstolars skyldigheter – Skyldighet för en nationell domstol att vilandeförklara målet för det fall det föreligger risk för en konflikt mellan den domstolens avgörande och beslut från unionsinstitutionerna – Skyldighet att vilandeförklara målet – Fördragsbrott
(Avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, artikel 127.1; artikel 4.3 FEU; artikel 258 FEUF)
(se punkterna 94–98, 104–116 och 117 samt punkt 1 i domslutet)
4. Frågor som har hänskjutits för förhandsavgörande – Anhängiggörande vid domstolen – Tolkningsfrågor – Skyldigheten att begära ett förhandsavgörande – Räckvidd – Skyldighet att begära ett förhandsavgörande vid rimliga tvivel – En nationell domstol har funnit att det inte föreligger några rimliga tvivel – Risk för att en domstol, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, gör en felaktig tolkning av unionsrätten – Fördragsbrott
(Avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, artikel 127. 1; artiklarna 258 och 267, första och tredje styckena FEUF)
(se punkterna 141–144 och 146–154 samt punkt 1 i domslutet)
5. Stöd som ges av en medlemsstat – Kommissionens respektive de nationella domstolarnas befogenhet – De nationella domstolarnas roll – De nationella domstolarna ska avstå från att meddela avgöranden som är oförenliga med ett kommissionsbeslut. – En nationell domstols åsidosättande av denna skyldighet – Fördragsbrott
(Avtalet om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, artikel 127.1; artikel 4.3 FEU; artiklarna 108.3 och 258 FEUF)
(se punkterna 159–165 och 168–171 samt punkt 1 i domslutet)
Resumé
I ett mål om fördragsbrott mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland har EU-domstolen i en tredskodom, då något svaromål inte inkommit, funnit att Förenade kungariket har underlåtit att, under den övergångsperiod som följde ikraftträdandet av avtal om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen, uppfylla sina skyldigheter.(1)
EU-domstolen tar ställning till den hitintills oprövade frågan huruvida en medlemsstats verkställighet av en skiljedom som meddelats gentemot en annan medlemsstat enligt bestämmelserna i konventionen om biläggande av investeringstvister mellan stat och medborgare i en annan stat(2), vilken de flesta medlemsstater som är parter i den konventionen hade ingått före deras anslutning till unionen (som således för dessa stater utgör en före deras anslutning ingången konvention, i den mening som avses i artikel 351 första stycket FEUF), innebär att dessa medlemsstater är bundna av ”förpliktelser” i förhållande till de tredjeländer som ingått nämnda konventionen, vilket innebär att dessa tredjeländer ges motsvarande ”rättigheter” som skulle ”påverkas” av bestämmelserna i fördragen.
ICSID-konventionen trädde i kraft för Förenade kungariket och Rumänien före deras anslutning till unionen. I den konventionen föreskriva att respektive avtalsslutande stat ska erkänna skiljedomar, som meddelats i enlighet med denna konvention, som bindande och inom sitt område verkställa penningförpliktelser, som ålagts i skiljedomen, som om den vore en laga kraft ägande dom, meddelad av en domstol i den staten.(3) År 2002 ingick Konungariket Sverige och Rumänien ett bilateralt investeringsskyddsavtal(4) enligt vilket vardera avtalsparten ska säkerställa att investeringar som gjorts av investerare från den andra avtalsparten alltid får en skälig och rättvis behandling och inte ska hindra förvaltning, underhåll, utnyttjande, åtnjutande eller avyttring därav och inte heller förvärv av varor och tjänster eller försäljning av produktionen genom oskäliga eller diskriminerande åtgärder.(5)
Inför sin anslutning till Europeiska unionen upphävde Rumänien den 22 februari 2005 en regional ordning för investeringsstöd i form av skatteincitament. Ett antal svenska investerare som påstod sig ha lidit skada erhöll en skiljedom från en skiljedomstol, som hade tillsatts enligt ICSID-konventionen, i vilken Rumänien förpliktades att utge skadestånd till dem med ett belopp på 178 miljoner euro. Investerarna har ansökt om erkännande och verkställighet av denna skiljedom, bland annat i Förenade kungariket.
Europeiska kommissionen ansåg att verkställigheten av skiljedomen utgör ett olagligt stöd. Kommissionen förelade därför Rumänien att inhibera verkställigheten av skiljedomen och antog därefter år 2014 ett beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande (nedan kallat beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet).(6) År 2015 antog kommissionen ett nytt beslut i vilket den fann att artikel 351 FEUF inte var tillämplig i förevarande fall, eftersom investeringsskyddsavtalet är ett avtal som ingåtts mellan två medlemsstater i unionen och inget tredjeland som hade ingått ICSID-konventionen därför var inblandat i förfarandet. Kommissionen ansåg att utbetalningen av det skadestånd som hade utdömts i skiljedomen utgjorde ett ”statligt stöd” som är oförenligt med den inre marknaden(7) och som bland annat Rumänien är skyldig att inte utbetala (nedan kallat det avslutande beslutet).
År 2019 ogiltigförklarade tribunalen det avslutande beslutet(8) med motiveringen att kommissionen saknade tidsmässig behörighet (ratione temporis) att anta beslutet med stöd av artikel 108 FEUF (nedan kallad tribunalens dom). Denna dom överklagades till EU-domstolen. Innan EU-domstolen kunnat pröva överklagandet beslutade Supreme Court of the United Kingdom den 19 februari 2020, i målet Micula v Romania (nedan kallad den aktuella domen), att skiljedomen skulle verkställas. Genom domen kommissionen/European Food m.fl.(9) upphävde EU-domstolen tribunalens dom och återförvisade målet till tribunalen.
Efter ett administrativt förfarande som inleddes i december 2020 väckte kommissionen talan om fördragsbrott med stöd av artikel 258 FEUF och yrkade att EU-domstolen skulle fastställa att Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland genom den aktuella domen hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten.
Domstolens bedömning
EU-domstolen erinrar inledningsvis om att den enligt utträdesavtalet(10) är behörig att pröva talan om fördragsbrott under en fyraårsperiod efter övergångsperiodens utgång den 31 december 2020 (nedan kallad övergångsperioden), om den anser att Förenade kungariket har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen före övergångsperiod utgång. Eftersom det påstådda fördragsbrottet följer av den aktuella domen, vilken meddelades under övergångsperioden, och talan väcktes av kommissionen under den fyraårsperiod som följde efter övergångsperiodens utgång, är EU-domstolen behörig att pröva talan.
EU-domstolen prövar därefter de fyra anmärkningar som kommissionen har anfört till stöd för sin fördragsbrottstalan. EU-domstolen finner att talan kan bifallas, såvitt avser samtliga anmärkningar. Kommissionen har inledningsvis påpekat att Förenade kungariket, även om det fördragsbrott som läggs landet till last inträffat efter dess utträde ur unionen men före övergångsperiodens utgång, ska betraktas som en ”medlemsstat” och att unionsrätten dessutom var tillämplig på Förenade kungariket under denna period.
i) Anmärkningen avseende ett åsidosättande av artikel 351 FEUF
Domstolen konstaterar för det första att det är utrett att ICSID-konventionen, som inte ingår i unionsrätten, är ett multilateralt fördrag som Förenade kungariket, före dess anslutning till unionen, ingick med såväl medlemsstater som tredjeländer och att denna internationella konvention följaktligen kan omfattas av tillämpningsområdet för artikel 351 FEUF, i vilken det bland annat föreskrivs att de rättigheter och förpliktelser som följer av avtal som ingåtts före anslutningen inte ska påverkas av unionsrätten.
Enbart den omständigheten att en medlemsstat, före sin anslutning till unionen, ingått ett internationellt avtal med tredjeländer är emellertid inte tillräcklig för att denna bestämmelse ska vara tillämplig. Sådana internationella konventioner kan endast åberopas i förbindelserna mellan medlemsstaterna när tredjeländer ges rättigheter enligt konventionerna som de kan kräva att den berörda medlemsstaten iakttar.
Domstolen prövar för det andra huruvida Förenade kungariket genom ICSID-konventionen åläggs förpliktelser som binder Förenade kungariket i förhållande till tredjeländer och som dessa har rätt att åberopa gentemot Förenade kungariket. EU-domstolen erinrar i detta avseende om att en skiljedomstol enligt ICSID-konventionen, med tillämpning av den skiljedomsklausul som föreskrivs i det investeringsskyddsavtal som, före Rumäniens anslutning till unionen, ingåtts mellan Konungariket Sverige och Rumänien, hade förpliktat Rumänien att betala skadestånd till svenska investerare. Efter Rumäniens anslutning till unionen ska emellertid investeringsskyddsavtalet betraktas som ett fördrag som berör två medlemsstater.
I förevarande fall rör tvisten vid Supreme Court of the United Kingdom Förenade kungarikets påstådda förpliktelse att, i förhållande till Konungariket Sverige och dess medborgare, följa bestämmelserna i ICSID-konventionen samt den motsvarande rättigheten för svenska medborgare att kräva att Förenade kungariket följer dessa bestämmelser.
EU-domstolen konstaterar däremot att ett tredjeland inte förefaller ha rätt att, med stöd av ICSID-konventionen, kräva att Förenade kungariket ska verkställa skiljedomen. Denna internationella konvention har nämligen, trots sin multilaterala karaktär, till syfte att reglera bilaterala förbindelser mellan de fördragsslutande parterna på ett liknande sätt som ett bilateralt avtal. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att Supreme Court of the United Kingdom i huvudsak endast har angett att de tredjeländer som har ingått ICSID-konventionen skulle kunna ha ett intresse av att Förenade kungariket uppfyller sina förpliktelser gentemot en annan medlemsstat genom att verkställa en skiljedom. Ett sådant rent sakligt intresse kan emellertid inte likställas med en ”rättighet” i den mening som avses i artikel 351 FEUF som kan motivera att den artikeln ska tillämpas.
I den aktuella domen har Supreme Court of the United Kingdom emellertid inte prövat den grundläggande frågan i vilken mån ett tredjeland kan ådra Förenade kungariket internationellt ansvar för åsidosättande av sina skyldigheter enligt denna konvention i samband med verkställighet av en skiljedom som meddelats efter en tvist mellan medlemsstater.
EU-domstolen understryker att artikel 351 FEUF utgör en regel som kan medge undantag från tillämpningen av unionsrätten, inbegripet primärrätten. Denna bestämmelse kan således ha en betydande inverkan på unionens rättsordning, eftersom den gör det möjligt att avvika från principen om unionsrättens företräde. Om man följde den aktuella domen skulle samtliga medlemsstater som före sin respektive EU-anslutning ingått ICSID-konventionen med stöd av artikel 351 första stycket FEUF kunna undandra tvister som rör unionsrätten från unionens domstolssystem genom att låta dem avgöras av skiljedomstolar. EU-domstolen erinrar emellertid om att det system med rättsmedel inför domstol som föreskrivs i fördragen har ersatt de skiljeförfaranden som blivit inrättade mellan medlemsstaterna. Artikel 351 FEUF ska således tolkas restriktivt, så att de allmänna bestämmelserna i unionsfördragen inte urholkas.
Under dessa omständigheter var Supreme Court of the United Kingdom skyldig att, innan den meddelade sitt avgörande, göra en grundlig prövning av huruvida en sådan förpliktelse medför rättigheter för tredjeländer som dessa kan åberopa gentemot medlemsstater. Det har emellertid inte gjorts någon sådan grundlig prövning i den aktuella domen. Supreme Court of the United Kingdom har därför gjort en felaktig tolkning och tillämpning av denna bestämmelse genom att ge den ett brett tillämpningsområde vars syfte och resultat är att avsiktligen utesluta tillämpningen av unionsrätten i dess helhet. En sådan tolkning, som leder till att principen om unionsrättens företräde, vilken är en av unionsrättens grundläggande kännetecken, åsidosätts, är ägnad att undergräva konsekvensen i unionsrätten, dess fulla verkan och autonomi samt den specifika karaktären hos den rättsordning som inrättats genom fördragen. Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol) genom den aktuella domen allvarligt har undergrävt unionens rättsordning.
ii) Anmärkningen avseende ett åsidosättande av artikel 4 FEUF
För det första, när lösningen på den tvist som är anhängiggjord vid den nationella domstolen är beroende av huruvida kommissionens beslut är giltigt, följer det av skyldigheten till lojalt samarbete i artikel 4 FEU att den nationella domstolen bör förklara målet vilande till dess unionsdomstolarna definitivt avgjort talan om ogiltigförklaring, såvida inte den nationella domstolen med anledning av omständigheterna i målet anser det motiverat att begära ett förhandsavgörande av EU-domstolen beträffande giltigheten av kommissionens beslut.
I förevarande fall rörde de pågående förfarandena vid unionsinstitutionerna och vid Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol) samma fråga och tolkningen av samma bestämmelser samt giltigheten eller verkan av kommissionsbeslut. Vid den tidpunkt då Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol) meddelade den aktuella domen var frågan om inverkan av artikel 351 FEUF på tillämpningen av unionsrätten föremål för en preliminär bedömning av kommissionen och kunde fortfarande bli föremål för unionsdomstolens prövning. Under dessa omständigheter fanns det en risk för motstridiga avgöranden. Denna risk har för övrigt förverkligats, eftersom det i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, i likhet med det avslutande beslutet, vars lagenlighet var föremål för ett överklagande vid den tidpunkt då den aktuella domen meddelades, hade dragits en rakt motsatt slutsats i förhållande till den aktuella domen.
För det andra anser EU-domstolen att denna slutsats inte påverkas av de skäl som anförts av Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol) för att inte tillämpa principen om lojalt samarbete.
Vad gäller skälet till att frågor om förekomsten och omfattningen av förpliktelser som följer av internationella konventioner som ingåtts före en stats anslutning till unionen inte är förbehållna unionsdomstolarna, eller till och med ligger utanför deras behörighet, preciserar EU-domstolen att den skyldighet till lojalt samarbete som åligger nationella domstolar förutsätter att samma fråga kan omfattas av unionsdomstolarnas och de nationella domstolarnas respektive behörighet, vilket innebär att det finns en risk för motstridiga avgöranden.
Den fråga som Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol), kommissionen och unionsdomstolarna samtidigt hade att ta ställning till avsåg tillämpningsområdet för artikel 351 första stycket FEUF, vilken är en unionsbestämmelse. Den slutgiltiga tolkningen omfattas således av EU-domstolens exklusiva behörighet. EU-domstolen understryker att denna artikel inte innehåller någon hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar eller till folkrätten, vilket innebär att de uttryck som används i den artikeln ska betraktas som fristående unionsrättsliga begrepp. Av detta följer att unionsdomstolarna är behöriga att avgöra huruvida ICSID-konventionen ålägger förpliktelser som ett tredjeland har rätt att kräva fullgörande av och huruvida dessa rättigheter och skyldigheter påverkas av unionsfördragen. Detta är fallet i samband med en talan om ogiltigförklaring, en talan om fördragsbrott eller till och med en begäran om förhandsavgörande. I det senare fallet kan den nationella domstolens behörighet inte frånta EU-domstolen all behörighet att pröva dessa frågor. Detta gäller i än högre grad när tillämpningen av artikel 351 FEUF på en sådan internationell konvention kan ha en avgörande inverkan på utgången av en parallell talan om ogiltigförklaring av ett avslutande beslut från kommissionen.
Vid en talan om ogiltigförklaring är det unionsdomstolen som prövar giltigheten av en unionsrättsakt och det överensstämmer därför med de nationella domstolarnas och EU-domstolens respektive roller att det är EU-domstolen ensam som är behörig att tolka den tidigare internationella konvention som är aktuell i syfte att avgöra huruvida artikel 351 första stycket FEUF utgör hinder eller inte för att tillämpa unionsrätten enligt nämnda rättsakt, eftersom EU-domstolen har exklusiv behörighet att slå fast att en unionsrättsakt är ogiltig
iii) Anmärkningen avseende ett åsidosättande av artikel 267 FEUF
För det första konstaterar EU-domstolen att frågan om räckvidden av artikel 351 FEUF, under omständigheterna i förevarande mål, är en fråga som ännu inte avhandlats i domstolens praxis och att räckvidden av uttrycket ”som påverkas av bestämmelserna i fördragen” i samma artikel ännu inte har preciserats av EU-domstolen. Denna artikel kan emellertid ha en betydande inverkan på unionens rättsordning.
För det andra hade kommissionen i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet och i det avslutande beslutet gjort en tolkning av artikel 351 FEUF som strider mot den tolkning som Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol) gjorde i den aktuella domen. Investerarna har för övrigt ifrågasatt denna tolkning och anfört detta som stöd för sin talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av det avslutande beslutet. Med hänsyn till att den domen har överklagats till EU-domstolen är frågan om inverkan av artikel 351 FEUF på verkställigheten av skiljedomen således fortfarande anhängig vid unionsdomstolarna.
För det tredje hade såväl High Court of England and Wales (Överdomstolen för England och Wales) och Court of Appeal (Appellationsdomstolen), vid vilka investerarna tidigare hade väckt talan, vägrat att pröva frågan om tillämpningen av artikel 351 FEUF med motiveringen att det fanns en risk för motstridiga avgöranden.
För det fjärde påpekar EU-domstolen att Nacka tingsrätt (Sverige) hade slagit fast att artikel 351 FEUF inte var tillämplig på verkställigheten av skiljedomen och att Nacka tingsrätt följaktligen hade vägrat att verkställa skiljedomen i Sverige.
För det femte var frågan om verkställighet av skiljedomen anhängig vid belgiska domstolar vid den tidpunkt då Supreme Court of the United Kingdom (Högsta domstolen i Förenade kungariket) avgjorde sitt mål.
Mot bakgrund av dessa konstateranden finner EU-domstolen att det i förevarande fall förelåg tillräckliga uppgifter för att ge upphov till tvivel beträffande tolkningen av artikel 351 FEUF. Dessa tvivel borde, med hänsyn till den inverkan som den bestämmelsen har på en av unionsrättens grundläggande kännetecken och risken för motstridiga avgöranden inom unionen, ha föranlett Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol) att anse att tolkningen av denna bestämmelse inte är så pass uppenbar att den inte lämnar något utrymme för rimligt tvivel
Under dessa omständigheter anser EU-domstolen att det ankom på Supreme Court of the United Kingdom (Förenade kungarikets högsta domstol), i egenskap av nationell domstol mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, att hänskjuta frågor till EU-domstolen angående tolkningen av artikel 351 första stycket FEUF, för att undanröja risken för en felaktig tolkning av unionsrätten – en tolkning som Supreme Court de facto kom att göra i den aktuella domen.
iv) Anmärkningen avseende ett åsidosättande av artikel 108 FEUF
EU-domstolen konstaterar att den aktuella domen ålägger Rumänien att betala ut det skadestånd som beviljats genom skiljedomen i strid med skyldigheten enligt artikel 108 FEUF att inte genomföra ett planerat stöd förrän kommissionen har fattat ett slutgiltigt beslut. Rumänien står således inför motstridiga avgöranden vad gäller verkställigheten av nämnda skiljedom. Den aktuella domen strider således mot artikel 108 FEUF genom att den ålägger en annan medlemsstat att åsidosätta denna bestämmelse.
Det saknar i detta avseende betydelse att det i ovannämnda artikel föreskrivs en skyldighet för ”medlemsstaten i fråga”, det vill säga, i förevarande fall, Rumänien. Skyldigheten till lojalt samarbete innebar nämligen en skyldighet för de nationella domstolarna i Förenade kungariket att underlätta Rumäniens fullgörande av sina skyldigheter enligt artikel 108 FEUF, eftersom denna bestämmelse annars skulle förlora sin ändamålsenliga verkan.