SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
YVES BOT
vom 12. Juni 2014(1)
Rechtssache C‑311/13
O. Tümer
gegen
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(Vorabentscheidungsersuchen des Centrale Raad van Beroep [Niederlande])
„Vorabentscheidungsersuchen – Richtlinie 80/987/EWG – Richtlinie 2002/74/EG – Schutz der Arbeitnehmer im Fall der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers – Drittstaatsangehörige Arbeitnehmer ohne gültige Aufenthaltserlaubnis – Recht auf Garantieleistungen für Ansprüche auf Arbeitsentgelt“
1. Kann ein Arbeitnehmer, der Angehöriger eines Drittstaats ist, vom Recht auf Garantieleistungen für nicht erfüllte Ansprüche auf Arbeitsentgelt im Fall der Zahlungsunfähigkeit seines Arbeitgebers mit der Begründung ausgeschlossen werden, er halte sich nicht rechtmäßig im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats auf?
2. Dies ist im Wesentlichen die Frage, die der Centrale Raad van Beroep (Niederlande) stellt, nachdem der Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Verwaltungsrat der Durchführungseinrichtung für Arbeitnehmerversicherungen)(2) den Antrag von Herrn Tümer auf Leistungen bei Insolvenz abgelehnt hat.
3. In den vorliegenden Schlussanträgen werde ich dem Gerichtshof vorschlagen, diese Frage, die die Auslegung der Richtlinie 80/987/EWG des Rates vom 20. Oktober 1980 über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers(3) in der durch die Richtlinie 2002/74/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. September 2002(4) geänderten Fassung betrifft, zu verneinen.
4. Dabei werde ich zunächst darlegen, dass sich aus der Rechtsgrundlage der Richtlinie 2002/74 nicht ergibt, dass Drittstaatsangehörige vom Geltungsbereich der Richtlinie 80/987 ausgeschlossen sind.
5. Sodann werde ich erläutern, weshalb eine nationale Vorschrift wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die den Anspruch eines Drittstaatsangehörigen, der nach dem nationalen Zivilrecht Arbeitnehmer ist, auf Leistungen bei Zahlungsunfähigkeit von der Voraussetzung des rechtmäßigen Aufenthalts abhängig macht, der allgemeinen Systematik der Richtlinie 80/987 zuwiderläuft, deren praktische Wirksamkeit beeinträchtigt sowie, im Licht der Ziele dieser Richtlinie, gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot verstößt.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
6. Gemäß ihrem Art. 1 Abs. 1 gilt die Richtlinie 80/987 für Ansprüche von Arbeitnehmern aus Arbeitsverträgen oder Arbeitsverhältnissen gegen Arbeitgeber, die zahlungsunfähig im Sinne des Art. 2 Abs. 1 dieser Richtlinie sind.
7. Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 80/987 gestattet den Mitgliedstaaten, die Ansprüche bestimmter Gruppen von Arbeitnehmern wegen des Bestehens anderer Garantieformen ausnahmsweise von ihrem Anwendungsbereich auszuschließen, wenn diese den Betroffenen nachweislich einen gleichwertigen Schutz gewährleisten.
8. Nach Art. 2 Abs. 2 und 3 der Richtlinie 80/987 lässt diese das einzelstaatliche Recht bezüglich der Begriffsbestimmung der Wörter „Arbeitnehmer“, „Arbeitgeber“, „Arbeitsentgelt“, „erworbenes Recht“ und „Anwartschaftsrecht“ unberührt; die Mitgliedstaaten dürfen jedoch Teilzeitarbeitnehmer, Arbeitnehmer mit befristetem Arbeitsvertrag und Arbeitnehmer mit Leiharbeitsverhältnis nicht vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausschließen und den Garantieanspruch der Arbeitnehmer auch nicht von einer Mindestdauer des Arbeitsvertrags oder Arbeitsverhältnisses abhängig machen.
9. Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 80/987 verpflichtet die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit vorbehaltlich des Art. 4 der Richtlinie Garantieeinrichtungen die Befriedigung der nicht erfüllten Ansprüche der Arbeitnehmer aus Arbeitsverträgen und Arbeitsverhältnissen sicherstellen, einschließlich, sofern dies nach ihrem innerstaatlichen Recht vorgesehen ist, einer Abfindung bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses. Die Ansprüche, deren Befriedigung die Garantieeinrichtung übernimmt, sind nach Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie die nicht erfüllten Ansprüche auf Arbeitsentgelt für einen Zeitraum, der vor und/oder gegebenenfalls nach einem von den Mitgliedstaaten festgelegten Zeitpunkt liegt.
10. Ausnahmsweise können die Mitgliedstaaten nach Art. 4 der Richtlinie 80/987 die in Art. 3 vorgesehene Zahlungspflicht der Garantieeinrichtungen begrenzen, indem sie gemäß Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie den Bezugszeitraum der Zahlung begrenzen oder indem sie gemäß Art. 4 Abs. 3 eine Höchstgrenze für die Zahlung vorsehen.
11. Die Richtlinie 80/987 wurde durch die Richtlinie 2008/94/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers(5), die am 17. November 2008 in Kraft trat, aufgehoben und kodifiziert.
B – Niederländisches Recht
12. Das niederländische Gesetz über die Arbeitslosigkeit (Werkloosheidswet)(6) stellt in Art. 61 den Grundsatz auf, dass ein Arbeitnehmer Anspruch auf Leistungen bei Insolvenz hat, wenn er gegen einen Arbeitgeber, über dessen Vermögen das Insolvenzverfahren eröffnet wurde, Anspruch auf Lohn, Urlaubsgeld oder Urlaubszulage hat oder wenn ihm ein Vermögensschaden entstehen kann, weil dieser Arbeitgeber Beträge, die er aufgrund des Beschäftigungsverhältnisses mit dem Arbeitnehmer Dritten schuldet, nicht gezahlt hat.
13. Nach Art. 3 Abs. 1 WW ist ein Arbeitnehmer „eine natürliche Person von geringerem als dem zu einer Pension berechtigenden Alter, die in einem privatrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen Beschäftigungsverhältnis steht“.
14. Nach Art. 3 Abs. 3 WW sind jedoch, abweichend von Abs. 1 dieses Artikels, Ausländer ohne rechtmäßigen Aufenthalt in den Niederlanden nicht als Arbeitnehmer anzusehen.
15. Gemäß Art. 8 Buchst. a bis e und l des Ausländergesetzes (Vreemdelingenwet) vom 23. November 2000(7) hält sich ein Ausländer in den Niederlanden rechtmäßig auf, wenn er über eine befristete oder unbefristete Aufenthaltserlaubnis verfügt, wenn er sich dort als Angehöriger eines Mitgliedstaats der Europäischen Union aufgrund einer Regelung aufhält, die auf dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft oder dem Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum(8) beruht, oder wenn er sein Aufenthaltsrecht aus dem Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrates vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation(9) ableitet, der durch das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Republik Türkei(10) eingesetzt wurde.
II – Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefrage
16. Herr Tümer ist türkischer Staatsangehöriger und wohnt seit 1988 in den Niederlanden.
17. In der Zeit vom 18. August 1988 bis zum 31. März 1995 war er im Besitz einer befristeten Aufenthaltserlaubnis, die unter der Auflage erteilt worden war, dass er sich bei seinem Ehegatten aufhält. Im Jahr 1996 wurde er geschieden.
18. Den von Herrn Tümer am 14. Oktober 2005 gestellten Antrag auf Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis lehnte der Staatssekretär für Justiz ab. Der dagegen eingelegte Widerspruch wurde mit Bescheid vom 16. April 2007 für unbegründet erklärt. Gegen diesen Bescheid erhob Herr Tümer Klage, die von der Vreemdelingenkamer (Ausländerkammer) der Rechtbank ’s‑Gravenhage mit Entscheidung vom 28. August 2008 abgewiesen wurde. Dagegen wurde kein Rechtsmittel eingelegt. Seit dem 25. April 2007 ist Herr Tümer nicht mehr im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis.
19. Herr Tümer war in den Niederlanden seit 1997 mit Unterbrechungen erwerbstätig. Zum 3. Januar 2005 wurde er bei der Halfmoon Cosmetics BV eingestellt, die für ihn im Jahr 2007 Beiträge nach der WW abführte. Ab August 2007 zahlte die Halfmoon Cosmetics BV nur noch einen Teil des Arbeitsentgelts, und am 22. Januar 2008 wurde sie für zahlungsunfähig erklärt. Am 26. Januar 2008 wurde Herrn Tümer gekündigt.
20. Herr Tümer beantragte im Zusammenhang mit der Zahlungsunfähigkeit der Halfmoon Cosmetics BV Leistungen nach dem WW. Gegen die Ablehnung dieses Antrags mit Bescheid vom 8. Februar 2008 legte er Widerspruch ein, der vom UWV mit Bescheid vom 10. Juni 2008 mit der Begründung zurückgewiesen wurde, dass er kein Arbeitnehmer im Sinne von Art. 3 Abs. 3 WW sei, da er sich nicht rechtmäßig in den Niederlanden aufhalte. Die von Herrn Tümer gegen den Bescheid vom 10. Juni 2008 erhobene Klage wurde am 18. Dezember 2009 von der Rechtbank ’s‑Hertogenbosch mit derselben Begründung abgewiesen.
21. Der mit der Berufung gegen diese Entscheidung befasste Centrale Raad van Beroep ist der Ansicht, dass der Ausschluss von Drittstaatsangehörigen ohne Aufenthaltstitel, wenn er als Beschränkung der Zahlungspflicht der Garantieeinrichtung anzusehen sein sollte, nicht mit dem Unionsrecht vereinbar wäre, und hat daher beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Ist – auch unter Berücksichtigung der in Art. 137 Abs. 2 EG (jetzt Art. 153 Abs. 2 AEUV) enthaltenen Rechtsgrundlage – die Richtlinie 2008/94, insbesondere ihre Art. 2, 3 und 4, dahin auszulegen, dass mit ihnen eine nationale Regelung wie Art. 3 Abs. 3 und Art. 61 WW unvereinbar ist, wonach ein Ausländer, der Drittstaatsangehöriger ist und sich nicht im Sinne von Art. 8 Buchst. a bis e und l der Vreemdelingenwet 2000 rechtmäßig in den Niederlanden aufhält, nicht als Arbeitnehmer angesehen wird, auch wenn er sich in einer Situation wie der des Rechtsmittelführers befindet, der Leistungen bei Insolvenz beantragt hat, zivilrechtlich als Arbeitnehmer anzusehen ist und die übrigen Voraussetzungen für die Gewährung dieser Leistungen erfüllt?
III – Rechtliche Würdigung
A – Vorbemerkungen
1. Angaben des vorlegenden Gerichts zur Sach- und Rechtslage
22. In ihren schriftlichen und mündlichen Ausführungen hat die Europäische Kommission die Ansicht vertreten, zum einen erfülle Herr Tümer die Voraussetzungen, um sich auf die Bestimmungen von Art. 6 Abs. 1 oder Art. 7 des Beschlusses Nr. 1/80 berufen zu können, und zum anderen ergebe sich aus dem in Art. 10 dieses Beschlusses aufgestellten Diskriminierungsverbot und aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs – wonach der Aufenthaltstitel und die Arbeitserlaubnis zwei unterschiedliche Fragenkreise beträfen –, dass ein Mitgliedstaat, der einem türkischen Staatsangehörigen eine Arbeitserlaubnis erteile, diesem die Leistungen bei Insolvenz nicht mit der Begründung versagen dürfe, dass er nicht mehr über einen Aufenthaltstitel verfüge.
23. Die Kommission hat den Gerichtshof infolgedessen ersucht, sich nicht auf die Beantwortung der vom vorlegenden Gericht gestellten Frage zu beschränken, sondern auch zu prüfen, ob sich Herr Tümer nach den Rechtsvorschriften der Union tatsächlich illegal in den Niederlanden aufgehalten habe.
24. Meines Erachtens sollte der Gerichtshof diesem Ersuchen nicht nachkommen.
25. Nach ständiger Rechtsprechung ist es im Rahmen des durch Art. 267 AEUV eingeführten Verfahrens der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof dessen Aufgabe, dem nationalen Gericht eine für die Entscheidung des bei diesem anhängigen Verfahrens sachdienliche Antwort zu geben; dabei hat er die ihm vorgelegten Fragen gegebenenfalls umzuformulieren(11), damit er alle Bestimmungen des Unionsrechts auslegt, die das nationale Gericht für seine Entscheidung benötigt. Zu diesem Zweck kann sich der Gerichtshof veranlasst sehen, aus dem gesamten vom nationalen Gericht vorgelegten Material, insbesondere aus der Begründung der Vorlageentscheidung, diejenigen Elemente des Unionsrechts herauszuarbeiten, die unter Berücksichtigung des Gegenstands des Rechtsstreits einer Auslegung bedürfen(12).
26. Die Befugnis, die vorgelegten Fragen, gegebenenfalls unter Erweiterung der Elemente des Unionsrechts, die einer Auslegung bedürfen, umzuformulieren, darf jedoch nicht dazu führen, dass der Gerichtshof eine Auslegung des Unionsrechts vornimmt, die sich auf einen anderen Sachverhalt als den des Ausgangsrechtsstreits bezieht, dass er die tatsächlichen Feststellungen der nationalen Gerichte durch seine eigenen Feststellungen ersetzt oder dass er die Rechtskraft der nationalen Entscheidungen in Frage stellt.
27. Aus der Sachverhaltsschilderung in der Vorlageentscheidung geht aber klar hervor, dass Herr Tümer nach den Feststellungen in der Entscheidung vom 28. August 2008, gegen die er kein Rechtsmittel eingelegt hat, aus Art. 6 oder 7 des Beschlusses Nr. 1/80 keine Rechte herleiten konnte, da die Voraussetzungen nicht erfüllt waren, unter denen seine Zugehörigkeit zum regulären Arbeitsmarkt oder die Ausübung einer Tätigkeit durch seine frühere Ehefrau in der Zeit vor dem 31. März 1995 hätte bejaht werden können. Obwohl die Kommission in ihrer schriftlichen Stellungnahme insoweit Zweifel geäußert hat und in der Tat Unklarheiten in Bezug auf die genaue Situation von Herrn Tümer fortbestehen(13) – auch wenn sie insbesondere durch die Erläuterungen der niederländischen Regierung in der mündlichen Verhandlung klarer wurde –, kann dieses Sachverhaltselement im Rahmen der vorliegenden Analyse als feststehend betrachtet werden.
28. Zudem geht aus der Vorlageentscheidung nicht hervor, dass Herr Tümer nach den Feststellungen des Centrale Raad van Beroep über eine Arbeitserlaubnis verfügte.
29. Eine Auslegung des Beschlusses Nr. 1/80 in der von der Kommission vorgeschlagenen Weise würde nicht dazu führen, dass dem vorlegenden Gericht eine Antwort gegeben würde, mit deren Hilfe es den bei ihm anhängigen Rechtsstreit entscheiden könnte, sondern sie würde den tatsächlichen und rechtlichen Kontext ändern und das vorlegende Gericht veranlassen, über einen Rechtsstreit mit anderem Gegenstand zu entscheiden, mit dem sich bereits ein anderes nationales Gericht befasst hat.
30. Angesichts dessen ist ausschließlich die vom Centrale Raad van Beroep vorgelegte Frage zu prüfen, ohne die Erörterung auf die Auslegung des Beschlusses Nr. 1/80 zu erstrecken.
2. Das in zeitlicher Hinsicht anwendbare Unionsrecht
31. Die vom vorlegenden Gericht in seiner Frage erwähnten Art. 2 bis 4 der Richtlinie 2008/94 waren in dem Zeitraum, um den es im Ausgangsverfahren geht, noch nicht in Kraft.
32. Nach ständiger Rechtsprechung, die auf dem Erfordernis beruht, dem vorlegenden Gericht eine zweckdienliche Antwort zu geben(14), ist die Frage umzuformulieren, damit die Vorschriften des Unionsrechts ausgelegt werden, die in dem im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitraum anwendbar waren; dies sind im vorliegenden Fall die Bestimmungen der Richtlinie 80/987, genauer gesagt die Art. 2 bis 4 dieser Richtlinie, deren Wortlaut im Übrigen weitgehend mit dem Wortlaut der vom vorlegenden Gericht angeführten Vorschriften übereinstimmt.
B – Würdigung
33. Um die Vereinbarkeit der nationalen Rechtsvorschriften mit der Richtlinie 80/987 darzutun, führt die niederländische Regierung nacheinander zwei Hauptargumente an, von denen sich das erste auf die Rechtsgrundlage dieser Richtlinie(15) stützt und das zweite auf den Spielraum, den die Richtlinie den Mitgliedstaaten bei der Definition des Arbeitnehmerbegriffs lässt.
34. Erstens könne die Richtlinie 80/987 keine Drittstaatsangehörigen betreffen, da sie auf Art. 137 EG beruhe, der keine Rechtsgrundlage für die Anerkennung der Rechte dieser Staatsangehörigen biete, selbst wenn ihr Aufenthalt rechtmäßig sei.
35. Zweitens ermögliche es die Bezugnahme auf das nationale Recht zur Definition und genaueren Bestimmung des Inhalts des Arbeitnehmerbegriffs den Mitgliedstaaten jedenfalls, Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt von diesem Begriff auszuschließen.
36. Diese doppelte Argumentation führt dazu, dass zunächst auf die Frage nach der Anwendbarkeit der Richtlinie 80/987 auf Drittstaatsangehörige einzugehen ist, bevor sodann ihre Anwendbarkeit auf Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt geprüft wird.
1. Anwendbarkeit der Richtlinie 80/987 auf Drittstaatsangehörige
37. Schließt die Rechtsgrundlage der Richtlinie 2002/74 die Anwendbarkeit der Richtlinie 80/987 aus?
38. Bevor darauf näher eingegangen wird, sollte zunächst erwähnt werden, dass die niederländische Regierung mit ihrer auf der Rechtsgrundlage der Richtlinie 80/987 beruhenden Argumentation die Diskussion erheblich auf die Voraussetzung der Staatsangehörigkeit verlagert, während die Frage ausschließlich, und mit gutem Grund, die Möglichkeit betrifft, den Anspruch auf Leistungen bei Insolvenz von der Voraussetzung des rechtmäßigen Aufenthalts abhängig zu machen.
39. Insoweit ist festzustellen, dass der Standpunkt der niederländischen Regierung nicht mit den niederländischen Rechtsvorschriften, wie sie in der Vorlageentscheidung beschrieben werden, im Einklang steht, da sich im Umkehrschluss aus Art. 3 Abs. 3 WW ergibt, dass die Anerkennung der Eigenschaft als „Arbeitnehmer“ und damit der Anspruch auf Leistungen bei Insolvenz keiner Staatsangehörigkeitsvoraussetzung unterliegt. Die niederländische Regierung hat aber nicht vorgebracht, dass sie unter Heranziehung der in Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 80/987 vorgesehenen Befugnis, für die Arbeitnehmer günstigere Vorschriften beizubehalten oder zu erlassen, den persönlichen Anwendungsbereich dieser Richtlinie dadurch erweitert habe, dass sie Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig im Inland aufhielten, den Anspruch auf Leistungen bei Insolvenz zuerkannt habe.
40. Unabhängig davon scheint mir die Prüfung der Rechtsgrundlage der Richtlinie 2002/74 nicht zu einer Beschränkung des persönlichen Anwendungsbereichs der Richtlinie 80/987 allein auf Unionsbürger zu führen.
41. Es ist daran zu erinnern, dass Art. 137 Abs. 2 Unterabs. 1 EG in seiner vor dem Vertrag von Nizza geltenden Fassung, auf deren Grundlage die Richtlinie 2002/74 erlassen wurde(16), zum Erlass von Mindestvorschriften durch Richtlinien ermächtigte, die nach Art. 137 Abs. 1 EG zur Verwirklichung der in Art. 136 EG genannten Ziele der Sozialpolitik beitragen sollten; zu diesen Zielen gehörten die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer sowie deren angemessener sozialer Schutz.
42. Es trifft zu, dass zu den Gebieten, auf denen Art. 137 Abs. 2 Unterabs. 1 EG den Rat der Europäischen Union ermächtigte, durch Richtlinien Mindestvorschriften zur Verwirklichung der in Art. 136 EG genannten Ziele zu erlassen, nach Art. 137 Abs. 1 EG nicht die „Beschäftigungsbedingungen der Staatsangehörigen dritter Länder, die sich rechtmäßig im Gebiet der Gemeinschaft aufhalten“, zählten; diese waren in Art. 137 Abs. 3 EG genannt, der eine gesonderte Rechtsgrundlage darstellte, die den Rückgriff auf ein anderes Verfahren erforderte. Während Art. 137 Abs. 2 Unterabs. 2 EG die Anwendung des in Art. 251 EG geregelten sogenannten „Mitentscheidungsverfahrens“ vorschrieb, das die qualifizierte Mehrheit im Rat und die uneingeschränkte Beteiligung des Europäischen Parlaments am Rechtsetzungsverfahren vorsah, war nach Art. 137 Abs. 3 EG Einstimmigkeit im Rat nach bloßer Anhörung des Europäischen Parlaments erforderlich(17).
43. Das UWV und die niederländische Regierung schließen jedoch meines Erachtens aus dieser Rechtsgrundlage zu Unrecht, dass die Richtlinie 80/987 Drittstaatsangehörige nicht betreffen könne.
44. Dieses Argument beruht nämlich auf der Prämisse, dass eine Bestimmung des abgeleiteten Rechts den Drittstaatsangehörigen nur dann Rechte verleihen könne, wenn ihre Rechtsgrundlage eine Vorschrift des Primärrechts – wie Art. 63 Nr. 4 EG – sei, die den Unionsgesetzgeber ausdrücklich zum Erlass von Maßnahmen ermächtige, die ihren Status regeln sollten.
45. Diese Prämisse, die die grundlegende Frage des persönlichen Anwendungsbereichs des Unionsrechts(18) betrifft, scheint mir nicht zuzutreffen.
46. Das Primärrecht enthält in der Tat Vorschriften, deren Tragweite hinsichtlich der erfassten Personen ausdrücklich begrenzt ist.
47. Einige dieser Vorschriften stellen Rechtsgrundlagen für den Erlass von Maßnahmen dar, die speziell Drittstaatsangehörige betreffen. Dies ist bei den Vorschriften von Titel IV („Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr“) des Dritten Teils des EG-Vertrags der Fall, zu denen Art. 63 EG zählt, auf den die niederländische Regierung Bezug nimmt.
48. Der Anwendungsbereich anderer Vorschriften beschränkt sich dagegen allein auf Unionsbürger. So machen die Vorschriften über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer die Anerkennung des Rechts auf Freizügigkeit vom Besitz der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Europäischen Union abhängig(19).
49. Es gibt jedoch auch Vorschriften, die, da sie keine besondere Beschränkung ihres persönlichen Anwendungsbereichs aufweisen, ungeachtet der Staatsangehörigkeit der Betroffenen anwendbar sind, so dass sich Drittstaatsangehörige auf sie berufen können oder sie sich entgegenhalten lassen müssen, wenn ihre Situation einen Anknüpfungspunkt zum Unionsrecht aufweist. Der persönliche Anwendungsbereich von Maßnahmen, die aufgrund einer Rechtsgrundlage ohne ausdrückliche Beschränkung getroffen werden, ist daher unter Berücksichtigung der mit der Regelung verfolgten Ziele zu beurteilen(20).
50. Mit Ausnahme von Art. 137 Abs. 3 vierter Gedankenstrich EG sind die in Kapitel 1 von Titel XI des Dritten Teils des EG-Vertrags enthaltenen Vorschriften, die der Gemeinschaft eine Rechtsetzungsbefugnis im Sozialbereich verliehen, zur Kategorie von Rechtsnormen zu zählen, die den Erlass von Maßnahmen gestatten, die ungeachtet der Staatsangehörigkeit anwendbar sind.
51. Hierzu ist festzustellen, dass Art. 137 Abs. 1 EG auf den Gebieten, auf denen die Gemeinschaft über Zuständigkeiten verfügte, um die Tätigkeit der Mitgliedstaaten zur Verwirklichung der Ziele des Art. 136 EG zu unterstützen und zu ergänzen, die Gesundheit und die Sicherheit sowie die Unterrichtung und Anhörung der „Arbeitnehmer“, die berufliche Eingliederung der aus dem Arbeitsmarkt ausgegrenzten „Personen“ und die „Chancengleichheit von Männern und Frauen“ betraf, ohne dass eine Staatsangehörigkeitsvoraussetzung erwähnt wurde.
52. Der Ausschluss von Arbeitnehmern, die Drittstaatsangehörige sind, von den Schutzmaßnahmen, die für Arbeitnehmer mit der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Union gelten, ist mit den in Art. 136 Abs. 1 EG genannten Zielsetzungen der Sozialpolitik der Union schwer vereinbar, insbesondere weil ein solcher Ausschluss der Einstellung ausländischer Arbeitskräfte zwecks Senkung der Lohnkosten Vorschub leisten könnte. In seinem Urteil Deutschland u. a./Kommission (281/85, 283/85 bis 285/85 und 287/85, EU:C:1987:351) hat der Gerichtshof hervorgehoben, dass die Sozialpolitik der Union eng mit ihrer möglichen Politik gegenüber Arbeitskräften aus Drittstaaten verflochten ist. Vor diesem Hintergrund ist der Anwendungsbereich der von der Union auf sozialem Gebiet getroffenen Maßnahmen zu sehen(21).
53. Ich komme deshalb zu dem Ergebnis, dass die Rechtsgrundlage der Richtlinie 2002/74 die Anwendbarkeit der Richtlinie 80/987 auf Drittstaatsangehörige keineswegs ausschließt.
54. Darüber hinaus ist festzustellen, dass nach der Richtlinie 80/987 das Vorliegen nicht erfüllter Ansprüche aus Arbeitsverträgen oder Arbeitsverhältnissen zwischen Arbeitnehmern und einem zahlungsunfähig gewordenen Arbeitgeber der Faktor ist, der zur Entstehung der in der Richtlinie vorgesehenen Verpflichtungen der Garantieeinrichtungen führt. Für die Inanspruchnahme der Garantieleistung durch die Arbeitnehmer wird keine Staatsangehörigkeitsvoraussetzung aufgestellt. Ihre Inanspruchnahme von einem Staatsangehörigkeitserfordernis abhängig zu machen, würde somit darauf hinauslaufen, dem Wortlaut der Richtlinie unter Verletzung ihrer Zielsetzung eine Bedingung hinzuzufügen, die sie nicht enthält. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie eine soziale Zweckbestimmung hat, die darin besteht, allen Arbeitnehmern durch die Befriedigung nicht erfüllter Ansprüche aus Arbeitsverträgen oder Arbeitsverhältnissen, die sich auf das Arbeitsentgelt für einen bestimmten Zeitraum beziehen, auf Unionsebene einen Mindestschutz im Fall der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers zu garantieren(22).
55. Es bleibt zu klären, ob die Mitgliedstaaten gleichwohl über einen Spielraum verfügen, der es ihnen ermöglicht, drittstaatsangehörige Arbeitnehmer ohne rechtmäßigen Aufenthalt auszuschließen.
2. Anwendbarkeit der Richtlinie 80/987 auf Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt
56. Die niederländische Regierung ist der Ansicht, das Fehlen einer Definition des Arbeitnehmerbegriffs in der Richtlinie 80/987 ermögliche es dem nationalen Recht, dessen Inhalt zu präzisieren und gegebenenfalls Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt auszuschließen.
57. Dem ist nicht zu folgen.
58. Zwar lässt der Verweis auf nationales Recht in Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 80/987 den Mitgliedstaaten einen Spielraum bei der Bestimmung ihres persönlichen Anwendungsbereichs. Da kein für die gesamte Union aufgrund gemeinsamer Kriterien einheitliches Schutzniveau geschaffen wird, bleibt es in der Tat dem nationalen Recht überlassen, die Gruppen von Arbeitnehmern zu bestimmen, auf die diese Richtlinie Anwendung finden soll(23).
59. Hervorzuheben ist jedoch, dass dieser Spielraum weder die allgemeine Systematik noch die praktische Wirksamkeit der Richtlinie 80/987 in Frage stellen darf und dass von ihm unter Beachtung des Unionsrechts und insbesondere der darin verankerten tragenden Grundsätze Gebrauch zu machen ist, zu denen der Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot zählen(24).
60. Eine nationale Vorschrift, die wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende den Anspruch eines Arbeitnehmers auf Leistungen bei Insolvenz von der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts abhängig macht, beeinträchtigt aber nicht nur die allgemeine Systematik der Richtlinie 80/987 und deren praktische Wirksamkeit, sondern verstößt auch gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot.
61. Erstens beeinträchtigt eine solche Vorschrift die allgemeine Systematik der Richtlinie 80/987 und deren praktische Wirksamkeit.
62. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs stellt die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, „allen“(25) Arbeitnehmern ein Mindestmaß an Schutz zu gewährleisten, den Grundsatz dar, von dem es Ausnahmen gibt, die aufgrund ihres Ausnahmecharakters und des Ziels der Richtlinie 80/987 eng auszulegen und restriktiv anzuwenden sind(26).
63. Diese Ausnahmen, die in den Art. 1 Abs. 2, 2 Abs. 2, 4 und 10 der Richtlinie 80/987 abschließend aufgezählt werden, ermöglichen es den Mitgliedstaaten, ausnahmsweise bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern wegen des Bestehens anderer Garantieformen, die einen gleichwertigen Schutz gewährleisten, vom Anwendungsbereich der Richtlinie auszuschließen(27) und unter bestimmten Voraussetzungen den Schutz zu beschränken, den die Richtlinie den Arbeitnehmern gewährleisten soll. Bei keiner dieser Ausnahmen ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten die Garantieleistungen einschränken oder gar streichen können, weil der Arbeitnehmer gegen die Regeln über die Einreise und den Aufenthalt verstoßen hat.
64. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten zwar nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 80/987 den Begriff „Arbeitnehmer“ bestimmen, doch dürfen sie nach Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie weder Teilzeitarbeitnehmer im Sinne der Richtlinie 97/81/EG(28) noch Arbeitnehmer mit befristetem Arbeitsvertrag im Sinne der Richtlinie 1999/70/EG(29) oder Arbeitnehmer mit Leiharbeitsverhältnis im Sinne der Richtlinie 91/383/EWG(30) ausschließen.
65. In Wirklichkeit beruht die Bezugnahme auf das nationale Recht zur Definition des Arbeitnehmerbegriffs nicht darauf, dass den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gegeben werden soll, den Anwendungsbereich der Richtlinie 80/987 nach ihrem Gutdünken einzuschränken(31), sondern ist im Wesentlichen mit der Schwierigkeit zu erklären, eine einheitliche Definition eines Begriffs zu entwickeln, der der Vielfalt von Beschäftigungsformen und Arbeitsverhältnissen – die dazu beigetragen hat, die traditionelle Unterscheidung zwischen abhängiger und selbständiger Tätigkeit aufzuweichen – sowie der Verschiedenheit der mit den unterschiedlichen Regelungen verfolgten Ziele Rechnung tragen muss(32).
66. Trotz des den Mitgliedstaaten belassenen Spielraums geht aus der Richtlinie 80/987 eindeutig hervor, dass alle Personen, die nach nationalem Recht „Arbeitnehmer“ sind, in den Genuss der Garantieleistung kommen sollen, sofern ihnen nicht eine andere Garantieform einen gleichwertigen Schutz gewährleistet.
67. Aus den Angaben des vorlegenden Gerichts, denen die niederländische Regierung in diesem Punkt nicht widersprochen hat, ergibt sich, dass Drittstaatsangehörige nach niederländischem Zivilrecht als Arbeitnehmer angesehen werden und dass ihnen diese Eigenschaft nur abgesprochen wird, wenn es darum geht, sie von den Leistungen bei Insolvenz auszuschließen.
68. Der Ausschluss von Personen, die im ordentlichen nationalen Recht als „Arbeitnehmer“ eingestuft werden, vom Anwendungsbereich der Richtlinie 80/987 läuft meines Erachtens der praktischen Wirksamkeit dieser Richtlinie zuwider und erscheint mir geeignet, ihre Wirksamkeit zu gefährden. Auch wenn die Richtlinie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, den Arbeitnehmerbegriff zu bestimmen, verpflichtet sie sie doch, die in ihrem nationalen Arbeitsrecht geltende Definition mit derjenigen in Einklang zu bringen, die zur Festlegung des Anwendungsbereichs der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie herangezogen wird, damit jeder Arbeitnehmer im Sinne des nationalen Arbeitsrechts in den Genuss der Garantieleistungen für nicht erfüllte Entgeltansprüche kommen kann. Mit anderen Worten darf die Definition des Arbeitnehmers keinen variablen Zuschnitt aufweisen, je nachdem, ob es sich um das Verhältnis zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber oder um seine Beziehungen zur Garantieeinrichtung handelt.
69. Zweitens ist es meiner Auffassung nach nicht mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung und dem Diskriminierungsverbot zu vereinbaren, das Recht auf Garantieleistungen für Entgeltansprüche von der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts eines drittstaatsangehörigen Arbeitnehmers abhängig zu machen.
70. Dieser Grundsatz stellt ein allgemeines Prinzip des Unionsrechts dar, das insbesondere in den Art. 20 und 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankert ist, die für die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union sowie für die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Rechts der Union gilt, wie sich insbesondere aus ihrem Art. 51 Abs. 1 ergibt(33).
71. Legt ein Mitgliedstaat im Rahmen der Bezugnahme auf das nationale Recht in Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 80/987 fest, auf welche Gruppen von Arbeitnehmern diese Richtlinie Anwendung finden soll, führt er das Unionsrecht durch und muss folglich den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot beachten.
72. Dieser Grundsatz besagt nach ständiger Rechtsprechung, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden dürfen, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist(34).
73. Der Gerichtshof hat klargestellt, dass die Merkmale unterschiedlicher Sachverhalte und somit deren Vergleichbarkeit u. a. im Licht des Ziels und des Zwecks des Unionsrechtsakts, der die fragliche Unterscheidung einführt, zu bestimmen und zu beurteilen sind. Außerdem sind die Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs zu berücksichtigen, zu dem der in Rede stehende Rechtsakt gehört(35).
74. Nach Ansicht des Gerichtshofs muss dieser Ansatz entsprechend gelten, wenn die Vereinbarkeit nationaler Maßnahmen zur Durchführung des Rechts der Union mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung geprüft wird(36).
75. Wie bereits hervorgehoben, ergibt sich aber aus den Angaben des vorlegenden Gerichts, dass nach niederländischem Zivilrecht Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt die Arbeitnehmereigenschaft besitzen und aufgrund ihres Arbeitsvertrags verlangen können, entlohnt zu werden. Im Fall der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers werden sie jedoch nach Art. 3 Abs. 3 WW insofern unterschiedlich behandelt, als sie von Garantieleistungen für ihre nicht erfüllten Entgeltansprüche ausgeschlossen sind.
76. Eine solche unterschiedliche Behandlung ist nicht objektiv gerechtfertigt.
77. Zu ihrer Stützung führen das UWV und die niederländische Regierung zwei Argumentationsketten an.
78. Erstens würde eine Erstreckung der Richtlinie 80/987 auf Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt dazu führen, dass die Richtlinien ihren Sinn verlören, die unter bestimmten Bedingungen zugunsten von Drittstaatsangehörigen eine Gleichbehandlung vorsähen, dies jedoch von der Rechtmäßigkeit ihres Aufenthalts abhängig machten(37).
79. Dieser Einwand überzeugt mich nicht.
80. Die Ansicht, es verstoße im Licht der Ziele der Richtlinie 80/987 gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot, wenn Arbeitnehmer ohne rechtmäßigen Aufenthalt kein Recht auf Garantieleistung für ihre Entgeltansprüche im Fall der Insolvenz ihres Arbeitgebers hätten, bedeutet nicht, dass ihre Situation stets mit der von Unionsbürgern oder Drittstaatsangehörigen mit rechtmäßigem Aufenthalt vergleichbar wäre und dass sie nie unterschiedlich behandelt werden könnten. Die von mir befürwortete Lösung, die sich auf den Bereich der Garantie von Entgeltansprüchen im Fall der Insolvenz des Arbeitgebers beschränkt und an die Arbeitnehmereigenschaft des Ausländers – mag sein Aufenthalt auch nicht rechtmäßig sein – anknüpft, stellt die Voraussetzung der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts nicht generell in Frage.
81. Zweitens laufe die Anerkennung eines Rechts von Drittstaatsangehörigen ohne rechtmäßigen Aufenthalt auf Garantieleistung bei Insolvenz der Politik der Bekämpfung illegaler Einwanderung zuwider. Die niederländischen Rechtsvorschriften folgten insoweit einer „Koppelungslogik“, die darin bestehe, eine Verknüpfung zwischen dem Recht der Leistungen der sozialen Sicherheit und der Rechtmäßigkeit des Aufenthalts in den Niederlanden herzustellen. Zwar könne sich ein Arbeitgeber, der seinen Kontrollpflichten nicht nachkomme und einen illegalen Arbeitnehmer einstelle, seiner Zahlungspflicht für geleistete Arbeit nicht entziehen, doch ergebe sich daraus noch kein Recht auf sozialen Schutz für den Fall, dass der Arbeitgeber insolvent werde.
82. Auch dieser Einwand hält der Prüfung nicht stand.
83. Zum einen gestattet die Richtlinie 80/987 den Mitgliedstaaten zwar, die zur Vermeidung von Missbräuchen notwendigen Maßnahmen zu treffen, doch besteht diese Befugnis nur in engem Rahmen und kann keine allgemeine Ausnahme vom Grundsatz der Garantieleistung für Entgeltansprüche rechtfertigen. Der Gerichtshof hat nämlich klargestellt, dass es sich bei den Missbräuchen im Sinne von Art. 10 Buchst. a der Richtlinie um missbräuchliche Verhaltensweisen handelt, die zu einer Schädigung der Garantieeinrichtungen führen, indem ohne sachlichen Grund Entgeltansprüche begründet werden, um so zu Unrecht die Zahlungspflicht dieser Einrichtungen auszulösen, und dass die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten nach dieser Bestimmung treffen dürfen, zur Verhinderung solcher Verhaltensweisen erforderlich sein müssen(38).
84. Zum anderen scheint mir der vom UWV und von der niederländischen Regierung erhobene Einwand nicht mit den Zielen des Unionsrechts im Bereich der Bekämpfung illegaler Einwanderung im Einklang zu stehen. Hierzu ist nämlich festzustellen, dass die Richtlinie 2009/52/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2009 über Mindeststandards für Sanktionen und Maßnahmen gegen Arbeitgeber, die Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigen(39), die Mitgliedstaaten ausdrücklich ermächtigt, das Beschäftigungsverbot für Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt nicht auf Drittstaatsangehörige anzuwenden, deren Rückführung aufgeschoben wurde und denen nach innerstaatlichem Recht die Ausübung einer Beschäftigung gestattet ist(40).
85. Diese Richtlinie sieht außerdem vor, dass die Mitgliedstaaten im Fall von Zuwiderhandlungen gegen das Beschäftigungsverbot sicherstellen, dass der Arbeitgeber geschuldete Zahlungen, insbesondere ausstehende Vergütungen, einschließlich der Kosten für die Überweisung ausstehender Beträge in das Herkunftsland des Beschäftigten sowie der Sozialversicherungsbeiträge leisten muss(41).
86. Die Mitgliedstaaten haben also folgende Möglichkeiten.
87. Entweder erkennen sie die Ausübung einer Beschäftigung durch Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt als legal an. In diesem Fall gibt es keine Rechtfertigung dafür, diesen Ausländern die aus der Zuerkennung der Arbeitnehmereigenschaft folgenden Garantieleistungen, insbesondere die von der Richtlinie 80/987 für den Fall der Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers vorgesehenen Leistungen, zu versagen.
88. Oder sie verbieten die Beschäftigung von Drittstaatsangehörigen ohne rechtmäßigen Aufenthalt. In diesem Fall bleibt der Arbeitgeber verpflichtet, ausstehende Vergütungen zu zahlen. Die Lohnansprüche sind ihrem Wesen nach für die Betroffenen von großer Bedeutung und weisen zudem die Besonderheit auf, dass sie den Gegenwert für geleistete Arbeit darstellen, von der der Arbeitgeber profitiert hat.
89. Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt, die gearbeitet und Beiträge entrichtet haben, sind meines Erachtens insoweit in einer vergleichbaren Lage wie die übrigen Arbeitnehmer, so dass ich trotz des restriktiven Wortlauts des 14. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2009/52(42) eine unterschiedliche Behandlung in Bezug auf die im Fall der Insolvenz des Arbeitgebers geschuldete Garantieleistung nicht für gerechtfertigt halte.
90. Die einzige Ausnahme, bei der eine andere Lösung gerechtfertigt sein und dem Drittstaatsangehörigen sein Recht auf eine Garantieleistung entzogen werden könnte, läge vor, wenn er in betrügerischer Weise gehandelt hätte, insbesondere durch Vorlage eines falschen Aufenthaltstitels beim Arbeitgeber.
91. Dies ist bei Herrn Tümer nicht der Fall. Zwar hielt er sich nicht rechtmäßig im niederländischen Hoheitsgebiet auf, aber er arbeitete dort und war von seinem Arbeitgeber, der für ihn im Jahr 2007 Beiträge gemäß der WW gezahlt hatte, angemeldet worden. Da er mehrfach die Erteilung eines Aufenthaltstitels beantragt hatte, war er überdies den nationalen Behörden sehr gut bekannt, auch wenn er ihnen bisweilen, wie es die niederländische Regierung in der mündlichen Verhandlung ausgedrückt hat(43), „aus dem Blickfeld geriet“.
92. Unter diesen Voraussetzungen hatte Herr Tümer Anspruch auf Leistungen bei Insolvenz. Ihm diese Leistungen zu verweigern, würde letztlich darauf hinauslaufen, ihn für Fehler sowohl des Arbeitgebers als auch der Verwaltung, die über mehrere Jahre hinweg eine nicht regelkonforme Situation toleriert hat, zu bestrafen, indem ihm eine Forderung mit Unterhaltscharakter genommen würde, die nichts anderes ist als die Gegenleistung für die von ihm verrichtete Arbeit.
93. Ich komme deshalb zu dem Ergebnis, dass die Richtlinie 80/987 sowie der Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot den fraglichen Rechtsvorschriften entgegenstehen.
IV – Ergebnis
94. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Centrale Raad van Beroep zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:
Die Richtlinie 80/987/EWG des Rates vom 20. Oktober 1980 über den Schutz der Arbeitnehmer bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers in der durch die Richtlinie 2002/74/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. September 2002 geänderten Fassung sowie der allgemeine Grundsatz der Gleichbehandlung und das Diskriminierungsverbot sind im Licht der Zielsetzungen dieser Richtlinie dahin auszulegen, dass sie nationalen Rechtsvorschriften wie den im Ausgangsverfahren fraglichen entgegenstehen, die das Recht eines Drittstaatsangehörigen auf Leistungen bei Insolvenz von einer Voraussetzung der Rechtmäßigkeit seines Aufenthalts abhängig machen, ihm aber zugleich die zivilrechtliche Arbeitnehmereigenschaft zuerkennen.