Asia T-219/10 RENV
World Duty Free Group, SA, entinen Autogrill España, SA
vastaan
Euroopan komissio
Valtiontuki – Yhteisöveroa koskevat säännökset, joiden nojalla Espanjassa verotuksellisesti asuvat yritykset voivat vähentää kuluna liikearvon, joka seuraa omistusosuuksien hankkimisesta ulkomailla verotuksellisesti asuvista yrityksistä – Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi sekä määrätään se takaisin perittäväksi – Valtiontuen käsite – Valikoivuus – Viitejärjestelmä – Poikkeus – Erilainen kohtelu – Erilaisen kohtelun oikeuttamisperuste – Toimenpiteen edunsaajina olevat yritykset – Luottamuksensuoja
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu yhdeksäs jaosto) 15.11.2018
1. Tuomioistuinmenettely – Asiakysymyksen tutkiminen ennen tutkittavaksi ottamisen edellytysten tutkimista – Sallittavuus
2. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Toimenpide, jolla annetaan veroetu – Tuen olemassaolon määrittämiseen käytettävä viitekehys – Aineellisen ulottuvuuden määrittäminen – Perusteet – Kyseisen toimenpiteen kohteen ja viitekehyksen kohteen välisen yhteyden olemassaolo – Kyseisen toimenpiteen alaan kuuluvien tilanteiden ja viitekehyksen alaan kuuluvien tilanteiden rinnastettavuus
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
3. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Toimenpide, jolla annetaan veroetu – Soveltamisalaltaan yleinen ja erotuksetta kaikkiin taloudellisiin toimijoihin sovellettava toimenpide – Toimenpide, jota ei sovelleta liiketoimiin, jotka ovat rinnastettavissa edun myöntämisen edellytyksenä olevaan liiketoimeen – Toimenpide, jota voidaan pitää valikoivana
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
4. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Toimenpide, jolla annetaan veroetu – Tuen olemassaolon määrittämiseen käytettävä viitekehys – Aineellisen ulottuvuuden määrittäminen – Oman viitekehyksensä muodostava toimenpide – Edellytykset – Selvästi rajattu verojärjestelmä, jolla on erityiset päämäärät – Ei ole – Toimenpiteen järjestelmällinen ja yleinen luonne
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
5. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Poikkeus yleisestä verojärjestelmästä – Toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa olevien yritysten erilainen kohtelu – Arviointiperusteet – Vertailu yleiselle järjestelmälle kokonaisuudessaan asetettuun päämäärään
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
6. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Poikkeus yleisestä verojärjestelmästä – Järjestelmän luonteeseen ja rakenteeseen perustuva oikeutusperuste – Arviointiperusteet – Toimenpide, jolla pyritään saavuttamaan yleiseen verojärjestelmään olennaisena osana kuuluvaan mekanismiin liittyvä tavoite – Asianmukaisuus – Todistustaakan laajuus
(SEUT 107 artiklan 1 kohta; neuvoston asetus N:o 659/1999)
7. Kumoamiskanne – Kohde – Osittainen kumoaminen – Edellytys – Riidanalaisten säännösten erotettavuus – Objektiivinen peruste – Edellytys, joka ei täyty – Tutkimatta jättäminen
(SEUT 263 artikla)
8. Valtiontuki – Käsite – Arviointi SEUT 107 artiklan 1 kohtaan nähden – Aikaisemman käytännön huomioon ottaminen ei kuulu arviointiin
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
9. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Tuensaajan määrittäminen – Tosiasiallisen edun saaminen – Arviointi
(SEUT 107 artiklan 1 kohta)
10. Valtiontuki – Käsite – Arviointi objektiiviseen tilanteeseen nähden riippumatta toimielinten toiminnasta – Mainitun toiminnan ottaminen huomioon tutkittaessa velvollisuutta periä sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin – Luottamuksensuoja
(SEUT 107 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 659/1999 14 artikla)
11. Valtiontuki – Lainvastaisen tuen takaisinperiminen – SEUT 108 artiklan menettelysääntöjen vastaisesti myönnetty tuki – Tuensaajien mahdollinen perusteltu luottamus – Ei ole, ellei kyse ole poikkeuksellisista olosuhteista – Komission antamiin tarkkoihin, ehdottomiin ja yhdenmukaisiin takeisiin perustuva perusteltu luottamus – Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen julkaiseminen poistaa perustellun luottamuksen
(SEUT 107 artiklan 1 kohta ja SEUT 108 artiklan 3 kohta)
1. Ks. ratkaisun teksti.
(ks. 29 ja 30 kohta)
2. Kansallisen verotoimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisen yhteydessä ”valikoivaksi” edellyttää aluksi sitä, että Euroopan komissio määrittää asianomaisessa jäsenvaltiossa sovellettavan yleisen tai ”normaalin” verojärjestelmän, ja osoittaa tämän jälkeen, että kyseessä oleva verotoimenpide poikkeaa mainitusta yleisestä järjestelmästä siltä osin kuin sillä otetaan käyttöön erilainen kohtelu sellaisten toimijoiden välillä, jotka ovat kyseisen jäsenvaltion verojärjestelmälle asetetun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Valtiontuen käsite ei kuitenkaan kata toimenpiteitä, joilla aikaansaadaan erilaista kohtelua sellaisten yritysten välillä, jotka ovat kyseessä olevalle oikeudelliselle järjestelmälle asetetun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa tai oikeudellisessa tilanteessa, eikä täten ensi näkemältä valikoivia toimenpiteitä, jos kyseinen jäsenvaltio pystyy osoittamaan, että mainittu erottelu on oikeutettua, koska se johtuu sen järjestelmän luonteesta tai rakenteesta, jonka osa toimenpiteet ovat.
3. Siltä osin kuin on kyse yleisen kansallisen verotusjärjestelmän määrittämisestä, eli edellä mainitun arviointimenetelmän ensimmäisestä vaiheesta, viitekehyksen aineellisen ulottuvuuden määrittäminen on lähtökohtaisesti sidoksissa toimenpiteeseen, jonka katsotaan merkitsevän valtiontukea. Toimenpiteen soveltamisalaan kuuluvien tilanteiden ja normaalin järjestelmän soveltamisalaan kuuluvien tilanteiden rinnastettavuuden arvioinnilla voidaan paitsi määrittää, onko toimenpiteen tavoitteella yhteys normaalin järjestelmän tavoitteeseen, myös rajata kyseisen järjestelmän aineellista ulottuvuutta. Tilanteiden rinnastettavuutta on arvioitava suhteessa kyseisellä järjestelmällä tavoiteltuun päämäärään. Näiden tilanteiden rinnastettavuuden perusteella voidaan myös todeta, että kyseessä on poikkeus, jos riidanalaisen toimenpiteen soveltamisalaan kuuluvia tilanteita kohdellaan eri tavalla kuin normaalin järjestelmän soveltamisalaan kuuluvia tilanteita, vaikka ne ovat rinnastettavissa toisiinsa. Edellä mainitun arviointimenetelmän kahdessa ensimmäisessä vaiheessa tehtävä kokonaispäättely voi siis joissakin tapauksissa johtaa sekä normaalin järjestelmän määrittämiseen että poikkeuksen olemassaolon toteamiseen.
(ks. 63, 64, 95, 98, 102–104 ja 106 kohta)
4. Valtiontukien osalta valikoivaksi toteaminen ei välttämättä perustu siihen, että tietyt yritykset eivät voi saada kyseisessä toimenpiteessä säädettyä etua sellaisten oikeudellisten, taloudellisten tai käytännöllisten esteiden vuoksi, jotka estävät niitä toteuttamasta edun saamisen edellytyksenä olevaa liiketoimea, vaan se voi perustua pelkästään sen toteamiseen, että on olemassa liiketoimi, joka, vaikka se on verrattavissa edun myöntämisen edellytyksenä olevaan liiketoimeen, ei kuitenkaan oikeuta tähän etuun. Tästä seuraa, että verotoimenpide voi olla valikoiva, vaikka kaikki yritykset voivat vapaasti päättää, toteuttavatko ne toimenpiteellä säädetyn edun myöntämisen edellytyksenä olevan liiketoimen.
(ks. 82 kohta)
5. Arvioitaessa valtiontukien osalta valikoivuutta toimenpide voi muodostaa oman viitekehyksensä, jos sillä saadaan aikaan selvästi rajattu verojärjestelmä, jolla on erityinen päämäärä ja joka siten erottuu kaikista muista kyseisessä jäsenvaltiossa sovelletuista verojärjestelmistä. Tällaisessa tapauksessa on määritettävä, onko tietyt toimijat jätetty toimenpiteen soveltamisalan ulkopuolelle, vaikka ne ovat järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta toimenpiteen soveltamisalaan kuuluvien toimijoiden tilanteeseen tosiasiallisesti ja oikeudellisesti rinnastettavassa tilanteessa.
Siltä osin kuin on kyse toimenpiteestä, jolla ei perusteta selvästi rajattua verotusjärjestelmää vaan joka sisältyy laajempaan oikeudelliseen asiakokonaisuuteen, on sitä vastoin tukeuduttava toimenpiteen järjestelmälliseen ja yleiseen luonteeseen, jotta voidaan erottaa itsenäinen järjestelmä, joka voi muodostaa viitekehyksen. Tässä yhteydessä on hyödyllistä viitata komission tällä alalla antamiin tiedonantoihin.
(ks. 127, 128, 130 ja 131 kohta)
6. Ks. ratkaisun teksti.
(ks. 143–149 kohta)
7. SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu valtiontuen käsite ei kata valtion toimenpiteitä, joilla aikaansaadaan erilaista kohtelua sellaisten yritysten välillä, jotka ovat normaalille järjestelmälle asetetun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, ja jotka täten ensi näkemältä ovat valikoivia, kun kyseinen jäsenvaltio onnistuu osoittamaan, että tämä erilainen kohtelu on perusteltua, koska se johtuu sen järjestelmän luonteesta tai rakenteesta, jonka osa toimenpiteet ovat.
Näin ollen on erotettava yhtäältä tietylle verotoimenpiteelle tai -järjestelmälle asetetut tavoitteet, jotka ovat toimenpiteeseen tai järjestelmään nähden ulkoisia, ja toisaalta itse verojärjestelmään olennaisena osana kuuluvat mekanismit, jotka ovat tarpeen mainitunlaisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Näin ollen verovapautukset, jotka perustuvat sille verotusjärjestelmälle vieraaseen tavoitteeseen, johon vapautukset kuuluvat, eivät voi jäädä SEUT 107 artiklan 1 kohdasta ilmenevien vaatimusten soveltamisalan ulkopuolelle.
Tällaisen erottelun perusteella jäsenvaltio voi tehokkaasti vedota verotuksen neutraalisuuden periaatteeseen sellaisen erilaisen kohtelun perustelemiseksi, joka luodaan toimenpiteellä, jolla tietyille yrityksille annetaan veroetu. Asianomaisen jäsenvaltion tehtävänä on kuitenkin osoittaa, että yleiseen verojärjestelmään kohdistuva poikkeus on oikeutettu. Verotuksellista poikkeusta ei tältä osin voida pitää verotuksen neutraalisuuden periaatteeseen nähden oikeutettuna silloin, kun jäsenvaltio ei osoita, että kyseisen poikkeuksen avulla voidaan palauttaa verotuksen neutraalisuus tai kun kyseisellä toimenpiteellä itse aiheutetaan syrjintää.
Euroopan komission tehtäviin ei tässä yhteydessä kuulu määrätä päätöksessä, jossa todetaan, ettei toimenpide, jolla veroetu myönnetään, sovellu sisämarkkinoille, sellaisista riidanalaisen toimenpiteen soveltamisedellytyksistä, joilla toimenpiteen katsominen tueksi olisi tietyissä tapauksissa estetty. Jos komissio velvoitettaisiin tutkimaan kaikki eri liiketoimet, joihin etua voidaan pätevästi soveltaa ilman, että sen voidaan todeta olevan tukea, se joutuisi muuttamaan tutkittavan toimenpiteen sisältöä tai soveltamisedellytyksiä sen sijaan, että se ainoastaan määrittäisi sen maantieteellisen tai alakohtaisen soveltamisalan. Tällainen velvoite saisi komission ylittämään sille EUT-sopimuksen määräyksissä ja [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetussa asetuksessa N:o 659/1999 annetun toimivallan rajat.
(ks. 166, 167, 171, 172, 179–188, 190-199, 206 ja 211 kohta)
8. Ks. ratkaisun teksti.
(ks. 221 kohta)
9. Ks. ratkaisun teksti.
(ks. 224 ja 249 kohta)
10. Ks. ratkaisun teksti.
(ks. 238–247 kohta)
11. Silloin, kun kansallinen toimenpide voidaan perustellusti luokitella SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, Euroopan komission aiemmin esittämät vakuuttelut siitä, että tämä toimenpide ei ole tukea, eivät voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisia, koska valtiontuen käsite liittyy objektiiviseen tilanteeseen. Luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen ei näin ollen voida vedota sellaista komission päätöstä vastaan, jossa toimenpide luokitellaan valtiontueksi.
Luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskevaan kanneperusteeseen voidaan kuitenkin tehokkaasti vedota sellaista päätöstä vastaan, jossa komissio määrää, että asianomaisen jäsenvaltion on komission asettamassa määräajassa poistettava kansallinen toimenpide tai muutettava sitä tai suoritettava sen osalta takaisinperintä. Riitauttaakseen päätöksen lainmukaisuuden siltä osin kuin siinä määrätään myönnetty tuki takaisin perittäväksi kantaja voi näin ollen tehokkaasti vedota luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista koskevaan kanneperusteeseen unionin yleisessä tuomioistuimessa ja tukeutua tältä osin komission mahdollisesti antamiin vakuutteluihin siitä, ettei riidanalaista toimenpidettä luokitella tueksi, mikä merkitsisi väistämättä sitä, että tämän toimenpiteen sille tuottamaa etua ei perittäisi takaisin tai että se perittäisiin takaisin ainoastaan näiden vakuuttelujen ulkopuolisilta osin.
Vaikka [SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan ensimmäisessä virkkeessä säädetään, että sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio ”päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta”, mainitun toisessa virkkeessä, jonka mukaan komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi unionin lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista, säädetään nimittäin poikkeuksesta velvollisuuteen määrätä sääntöjenvastainen ja sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin perittäväksi. Luottamuksensuojan periaate on tunnustettu ylemmäntasoiseksi unionin oikeuden yleiseksi periaatteeksi. Koska lisäksi asetuksen N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan toisella virkkeellä pyritään nimenomaan varmistamaan luottamuksensuoja, mainitun kohdan ensimmäistä virkettä ei voida tulkita siten, että siinä suljettaisiin pois luottamuksensuojan periaatteen soveltaminen.
(ks. 258, 259, 266 ja 268–272 kohta)
12. Ks. ratkaisun teksti.
(ks. 274–297 kohta)