Zaak T‑219/10 RENV
World Duty Free Group, SA, voorheen Autogrill España, SA
tegen
Europese Commissie
„Staatssteun – Bepalingen inzake de vennootschapsbelasting op grond waarvan ondernemingen met fiscale woonplaats in Spanje de goodwill uit de verwerving van deelnemingen in ondernemingen met fiscale woonplaats in het buitenland kunnen afschrijven – Besluit waarbij de steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en waarbij de terugvordering van die steun wordt gelast – Begrip ,staatssteun’ – Selectiviteit – Referentiestelsel – Afwijking – Verschil in behandeling – Rechtvaardiging van het verschil in behandeling – Door de maatregel begunstigde ondernemingen – Gewettigd vertrouwen”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Negende kamer – uitgebreid) van 15 november 2018
1. Gerechtelijke procedure – Onderzoek ten gronde vóór het onderzoek van de ontvankelijkheid – Toelaatbaarheid
2. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Maatregel houdende toekenning van een belastingvoordeel – Referentiekader voor het bepalen van het bestaan van een voordeel – Materiële afbakening – Criteria – Bestaan van een verband tussen het voorwerp van de maatregel in kwestie en het voorwerp van het referentiekader –Vergelijkbaarheid van de situaties die onder de maatregel in kwestie vallen en de situaties die onder het referentiekader vallen
(Art. 107, lid 1, VWEU)
3. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Maatregel houdende toekenning van een belastingvoordeel – Algemene maatregel die zonder onderscheid op alle marktdeelnemers van toepassing is – Maatregel die niet van toepassing is op operaties die vergelijkbaar zijn met die welke de voorwaarde vormen voor de toekenning van het voordeel – Maatregel die als selectief kan worden aangemerkt
(Art. 107, lid 1, VWEU)
4. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Maatregel houdende toekenning van een belastingvoordeel – Referentiekader voor het bepalen van het bestaan van een voordeel – Materiële afbakening – Maatregel die zijn eigen referentiekader vormt – Voorwaarden – Duidelijk afgebakende belastingregeling waarmee specifieke doelstellingen worden nagestreefd – Geen – Systematisch en algemeen karakter van de maatregel
(Art. 107, lid 1, VWEU)
5. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Afwijking van het algemene belastingstelsel – Differentiatie tussen ondernemingen die zich in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden – Beoordelingscriteria – Vergelijking uit het oogpunt van de doelstelling die wordt nagestreefd met de algemene belastingregeling in haar geheel
(Art. 107, lid 1, VWEU)
6. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Selectiviteit van de maatregel – Afwijking van het algemene belastingstelsel – Rechtvaardiging ontleend aan de aard en de opzet van het stelsel – Beoordelingscriteria – Maatregel die ertoe strekt een doelstelling te verwezenlijken die valt onder de mechanismen die inherent zijn aan het algemene belastingstelsel – Passend karakter – Omvang van de bewijslast
(Art. 107, lid 1, VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad)
7. Beroep tot nietigverklaring – Voorwerp – Gedeeltelijke nietigverklaring – Voorwaarde – Scheidbaarheid van de bestreden bepalingen – Objectief criterium – Voorwaarde niet vervuld – Niet-ontvankelijkheid
(Art. 263 VWEU)
8. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Toetsing aan artikel 107, lid 1, VWEU – Inaanmerkingneming van een vroegere praktijk – Uitgesloten
(Art. 107, lid 1, VWEU)
9. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Bepaling van de begunstigde van de steun – Daadwerkelijk profijt uit de steun – Beoordeling
(Art. 107, lid 1, VWEU)
10. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling op grond van de objectieve situatie, los van het gedrag van de instellingen – Inaanmerkingneming van dat gedrag bij het onderzoek van de verplichting om de onverenigbare steun terug te vorderen – Bescherming van het gewettigde vertrouwen
(Art. 107, lid 1, VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 14)
11. Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onrechtmatige steun – Steun die is toegekend in strijd met de procedureregels van artikel 108 VWEU – Eventueel gewettigd vertrouwen van de begunstigden – Geen, behoudens buitengewone omstandigheden – Gewettigd vertrouwen dat is gewekt door specifieke, onvoorwaardelijke en met elkaar overeenstemmende garanties die de Commissie heeft geboden – Bekendmaking van het besluit om de formele onderzoeksprocedure te openen, waardoor een einde wordt gemaakt aan het gewettigde vertrouwen
(Art. 107, lid 1, VWEU en art. 108, lid 3, VWEU)
1. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punten 29, 30)
2. De Europese Commissie kan een nationale belastingmaatregel voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU alleen als „selectief” aanmerken nadat zij eerst heeft bepaald welke algemene of „normale” belastingregeling in de betrokken lidstaat geldt, en vervolgens heeft aangetoond dat de belastingmaatregel in kwestie afwijkt van die algemene regeling doordat hij differentiaties invoert tussen marktdeelnemers die zich bevinden in een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar is uit het oogpunt van het doel van de algemene regeling. Het begrip „staatssteun” ziet evenwel niet op maatregelen die a priori selectief zijn omdat zij een verschil in behandeling invoeren tussen ondernemingen die zich bevinden in een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar is uit het oogpunt van het doel van de betreffende juridische regeling, wanneer de betrokken lidstaat kan aantonen dat die verschillende behandeling gerechtvaardigd is omdat zij voortvloeit uit de aard of de opzet van het stelsel waarvan die maatregelen deel uitmaken.
Wat betreft het bepalen van de algemene nationale belastingregeling, dat de eerste stap van de hierboven beschreven methode is, vindt de materiële afbakening van dit referentiekader in beginsel plaats in verband met de maatregel die wordt beschouwd als steun. Naast het bestaan van een verband tussen het voorwerp van de maatregel in kwestie en dat van de normale regeling maakt ook het onderzoek van de vergelijkbaarheid van enerzijds de onder die maatregel vallende situaties en anderzijds de onder de normale regeling vallende situaties het mogelijk de reikwijdte van deze regeling materieel af te bakenen. Deze vergelijkbaarheid wordt beoordeeld uit het oogpunt van de doelstelling die met die regeling wordt nagestreefd. Overigens kan op grond van de vergelijkbaarheid van die situaties ook worden besloten dat er sprake is van een afwijking, te weten wanneer de onder de litigieuze maatregel vallende situaties anders worden behandeld dan de onder de normale regeling vallende situaties ofschoon zij daarmee vergelijkbaar zijn. Derhalve kan een globale redenering die betrekking heeft op de eerste twee stappen van de hierboven vermelde methode, in sommige gevallen leiden tot de vaststelling van zowel de normale regeling als het bestaan van een afwijking.
(zie punten 63, 64, 95, 98, 102‑104, 106)
3. Op het gebied van staatssteun vloeit de vaststelling dat een nationale belastingmaatregel selectief is, niet noodzakelijk voort uit het feit dat bepaalde ondernemingen het door die maatregel verschafte voordeel niet kunnen genieten, doordat juridische, economische of praktische beperkingen hun beletten de operatie door te voeren die de voorwaarde vormt voor de toekenning van dat voordeel, maar kan die vaststelling ook voortvloeien uit de enkele constatering dat er een operatie bestaat die geen recht geeft op het betreffende voordeel hoewel zij vergelijkbaar is met de operatie die als voorwaarde geldt voor de toekenning van dit voordeel. Derhalve kan een fiscale maatregel selectief zijn niettegenstaande het feit dat het elke onderneming vrijstaat ervoor te kiezen de operatie door te voeren die de voorwaarde vormt voor de toekenning van het voordeel waarin die maatregel voorziet.
(zie punt 82)
4. Op het gebied van staatssteun kan een maatregel waarbij een belastingvoordeel wordt toegekend, voor de beoordeling van de selectiviteitsvoorwaarde zijn eigen referentiekader vormen wanneer hij een duidelijk afgebakende belastingregeling in het leven roept waarmee specifieke doelstellingen worden nagestreefd, zodat deze regeling zich onderscheidt van elke andere belastingregeling die in de betrokken lidstaat wordt toegepast. In een dergelijk geval dient te worden vastgesteld of bepaalde marktdeelnemers van de werkingssfeer van de maatregel zijn uitgesloten ofschoon zij zich in een feitelijke en juridische situatie bevinden die uit het oogpunt van de met deze maatregel nagestreefde doelstelling vergelijkbaar is met de situatie van marktdeelnemers waarop die maatregel wel van toepassing is.
Wat betreft een maatregel die geen duidelijk afgebakende belastingregeling in het leven roept, maar deel uitmaakt van een ruimer juridisch geheel, dient daarentegen het systematische en algemene karakter van de maatregel tot uitgangspunt te worden genomen om in voorkomend geval een autonome regeling aan te wijzen die als referentiekader kan dienen. In dit verband is het nuttig om bij wijze van indicatie te refereren aan de mededelingen van de Commissie op dit gebied.
(zie punten 127, 128, 130, 131)
5. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punten 143‑149)
6. Het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU ziet niet op maatregelen die a priori selectief zijn omdat zij een verschil in behandeling invoeren tussen ondernemingen die zich bevinden in een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar is uit het oogpunt van het doel van de normale belastingregeling, wanneer de betrokken lidstaat kan aantonen dat die verschillende behandeling gerechtvaardigd is omdat zij voortvloeit uit de aard of de opzet van het stelsel waarvan die maatregelen deel uitmaken.
In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de doelstellingen van een belastingmaatregel of specifieke belastingregeling die buiten deze maatregel of regeling gelegen zijn, en anderzijds de voor de verwezenlijking van dergelijke doelstellingen noodzakelijke mechanismen die inherent zijn aan het belastingstelsel zelf. Bijgevolg kunnen belastingvrijstellingen waarmee een doelstelling wordt nagestreefd die vreemd is aan het belastingstelsel waarvan zij deel uitmaken, niet ontsnappen aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 107, lid 1, VWEU.
Op basis van dat onderscheid kan een lidstaat zich op dienstige wijze beroepen op het beginsel van fiscale neutraliteit om een verschil in behandeling te rechtvaardigen dat is ingevoerd bij een maatregel die een belastingvoordeel toekent aan bepaalde ondernemingen. Het is evenwel aan de betrokken lidstaat om aan te tonen dat de afwijking van het algemene belastingstelsel gerechtvaardigd is. Een fiscale afwijking kan niet worden geacht te worden gerechtvaardigd door het beginsel van fiscale neutraliteit wanneer de lidstaat niet aantoont dat door deze afwijking de fiscale neutraliteit kan worden hersteld of wanneer de maatregel in kwestie zelf tot discriminatie leidt.
In dit verband is het niet de taak van de Europese Commissie om in haar besluit waarbij een maatregel houdende toekenning van een belastingvoordeel onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard, te bepalen welke voorwaarden voor de toepassing van de litigieuze maatregel het voor haar in bepaalde gevallen mogelijk hadden gemaakt om die maatregel niet als steun aan te merken. Indien aan de Commissie een verplichting werd opgelegd om onderzoek te verrichten naar de verschillende economische operaties waarop het voordeel in kwestie rechtsgeldig zou kunnen worden toegepast zonder dat zulks aanleiding geeft tot de vaststelling dat er sprake is van een steunmaatregel, zou immers niet alleen de geografische of sectorale reikwijdte van de onderzochte maatregel worden afgebakend, maar zouden tevens de inhoud van die maatregel of de voorwaarden voor de toepassing ervan worden gewijzigd. Een dergelijke verplichting zou met zich brengen dat de Commissie de bevoegdheden overschrijdt die haar zijn toegekend bij de bepalingen van het VWEU en van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU].
(zie punten 166, 167, 171, 172, 179‑188, 190‑199, 206, 211)
7. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punt 221)
8. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punten 224, 249)
9. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punten 238‑247)
10. Wanneer een nationale maatregel op goede gronden kan worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, kunnen eerdere toezeggingen van de Europese Commissie volgens welke deze maatregel geen staatssteun vormt, niet in overeenstemming zijn met artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien het begrip „staatssteun” beantwoordt aan een objectieve situatie. Voor zover die maatregel in een besluit van de Commissie wordt aangemerkt als staatssteun, kan tegen dit besluit dan ook niet worden aangevoerd dat het vertrouwensbeginsel is geschonden.
Een op schending van het vertrouwensbeginsel gebaseerd middel kan evenwel op dienstige wijze worden aangevoerd tegen een besluit waarbij de Commissie bepaalt dat de betrokken lidstaat een nationale maatregel moet opheffen of wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn, of de terugvordering van de steun gelast. De begunstigde van de steun kan dan ook op dienstige wijze een op schending van het vertrouwensbeginsel gebaseerd middel aanvoeren om de rechtmatigheid van een besluit van de Commissie te betwisten voor zover dit besluit voorziet in de terugvordering van toegekende steun, en hij kan zich in dit verband beroepen op eventueel door de Commissie gedane toezeggingen volgens welke de litigieuze maatregel niet als steun wordt aangemerkt, wat noodzakelijkerwijs zou impliceren dat het hem door die maatregel verschafte voordeel niet zal worden teruggevorderd of dat het slechts zal worden teruggevorderd op een wijze waarbij die toezeggingen worden nagekomen.
Immers, in de eerste volzin van artikel 14, lid 1, van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] is weliswaar bepaald dat de Commissie in geval van een negatieve beschikking betreffende onrechtmatige steun „beschikt [...] dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen”, maar een uitzondering op de verplichting om de terugvordering van onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare steun te gelasten volgt reeds uit de tweede volzin van hetzelfde artikellid, waarin is bepaald dat de Commissie geen terugvordering van de steun verlangt indien zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Unierecht. Het vertrouwensbeginsel wordt erkend als een dergelijk algemeen beginsel van het Unierecht. Daarbij komt dat de tweede volzin van artikel 14, lid 1, van verordening nr. 659/1999 juist tot doel heeft de bescherming van het gewettigde vertrouwen te waarborgen, zodat de eerste volzin van dat artikellid niet kan worden uitgelegd op een wijze die tot gevolg heeft dat de toepassing van het vertrouwensbeginsel uitgesloten is.
(zie punten 258, 259, 266, 268‑272)
11. Zie de tekst van de beslissing.
(zie punten 274‑297)