SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
12 settembre 2007 (*)
«FEAOG – Sezione “Garanzia” – Spese escluse dal finanziamento comunitario – Seminativi – Olio d’oliva – Audit finanziario – Termine di 24 mesi»
Nella causa T‑243/05,
Repubblica ellenica, rappresentata dal sig. G. Kanellopoulos e dalla sig.ra E. Svolopoulou, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra H. Tserepa‑Lacombe e dal sig. L. Visaggio, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. N. Korogiannakis,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 29 aprile 2005, 2005/354/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese eseguite dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia» (GU L 112, pag. 14), nella parte in cui essa esclude alcune spese eseguite dalla Repubblica ellenica nei settori dei seminativi, dell’olio d’oliva e dell’audit finanziario,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Seconda Sezione),
composto dal sig. J. Pirrung, presidente, e dai sigg. N.J. Forwood e S. Papasavvas, giudici,
cancelliere: sig.ra C. Kantza, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 20 marzo 2007,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Ambito normativo
1 Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), nella versione da ultimo modificata dal regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287 (GU L 125, pag. 1), ha stabilito le regole generali applicabili al finanziamento della politica agricola comune. Il regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1258, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 160, pag. 103) ha sostituito il regolamento n. 729/70 e si applica alle spese effettuate a decorrere dal 1° gennaio 2000.
2 Ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. b), e dell’art. 3, n. 1, del regolamento n. 729/70 nonché dell’art. 1, n. 2, lett. b), e dell’art. 2, n. 2, del regolamento n. 1258/99, la sezione «Garanzia» del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), finanzia, nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, gli interventi destinati a regolarizzare tali mercati, effettuati secondo le norme comunitarie.
3 Ai sensi dell’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e dell’art. 7, n. 4, del regolamento n. 1258/99, la Commissione decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario qualora constati che queste ultime non sono state eseguite in conformità alle norme comunitarie. Nella valutazione degli importi da rifiutare, la Commissione tiene conto della natura e della gravità dell’inosservanza nonché del danno finanziario causato alla Comunità europea.
4 L’art. 5, n. 2, lett. c), quinto comma, del regolamento n. 729/70 dispone che un «rifiuto del finanziamento non può riguardare le spese effettuate anteriormente a 24 mesi che precedono la comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle verifiche [della Commissione]». L’art. 7, n. 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/99 contiene un’identica disposizione.
5 Le modalità relative alla procedura di liquidazione dei conti del FEAOG sono stabilite dal regolamento (CE) della Commissione 7 luglio 1995, n. 1663, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «Garanzia» (GU L 158, pag. 6), come modificato in particolare dal regolamento (CE) della Commissione 22 ottobre 1999, n. 2245 (GU L 273, pag. 5).
6 L’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95 così dispone:
«Qualora ritenga, a seguito di un’indagine, che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme comunitarie, la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze e indica i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme stesse.
La comunicazione fa riferimento al presente regolamento. Lo Stato membro risponde entro due mesi e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. In casi giustificati la Commissione può accordare una proroga del termine per la risposta.
Alla scadenza del termine stabilito per la risposta, i servizi della Commissione convocano una discussione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare, nonché sulla valutazione della gravità dell’infrazione e del danno finanziario causato alla Comunità europea. In esito a tale discussione e dopo un’eventuale data fissata dalla Commissione, di concerto con lo Stato membro, dopo la discussione bilaterale per la comunicazione d’informazioni supplementari o, qualora lo Stato membro non accetti la convocazione nel termine fissato dalla Commissione, dopo la scadenza di tale termine, quest’ultima comunica ufficialmente le sue conclusioni allo Stato membro facendo riferimento alla decisione 94/442/CE della Commissione. Fatte salve le disposizioni del quarto comma del presente paragrafo, tale comunicazione valuta le spese di cui sarà proposta l’esclusione in virtù dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento [...] n. 729/70.
Lo Stato membro informa la Commissione quanto prima possibile dei provvedimenti adottati per assicurare il rispetto delle norme comunitarie e della data effettiva della loro attuazione. La Commissione adotta, se del caso, una o più decisioni in applicazione dell’articolo 5, paragrafo 2, lettera c), del regolamento [...] n. 729/70 per escludere fino alla data effettiva di attuazione dei provvedimenti le spese per le quali non sono state rispettate le norme comunitarie».
7 Gli orientamenti in materia di rettifiche forfettarie sono stati definiti nel documento della Commissione 23 dicembre 1997, n. VI/5330/97, intitolato «Linee-guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione Garanzia del FEAOG» (in prosieguo: il «documento n. VI/5330/97»). Quando le informazioni fornite dall’indagine non consentono di valutare le perdite subite dalla Comunità a partire da un’estrapolazione di tali perdite mediante strumenti statistici o con riferimento ad altri dati verificabili, può essere presa in considerazione una rettifica forfettaria. Il tasso di rettifica applicato ammonta, in generale, al 2%, al 5%, al 10% o al 25% delle spese dichiarate, in funzione dell’ampiezza del rischio di perdita.
Fatti di causa
8 Con la decisione 29 aprile 2005, 2005/354/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese eseguite dagli Stati membri a titolo del FEAOG, sezione «Garanzia» (GU L 112, pag. 14; in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha escluso dal finanziamento comunitario, per quanto riguarda la Repubblica ellenica, nei settori dei seminativi, dell’olio d’oliva e dell’audit finanziario, la somma di EUR 26 437 135,76 per gli esercizi di bilancio 1996‑1998, 2001 e 2002.
9 I motivi delle rettifiche finanziarie effettuate dalla Commissione sono stati riassunti nella relazione di sintesi 31 ottobre 2004, AGRI‑64241‑2004, relativa ai risultati dei controlli nella liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «Garanzia», a norma dell’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e dell’art. 7, n. 4, del regolamento (CE) n. 1258/1999, per quanto riguarda le restituzioni all’esportazione, gli ortofrutticoli, i prodotti lattiero‑caseari, l’ammasso pubblico, i premi per animali, i seminativi, l’olio d’oliva e i grassi, lo sviluppo rurale e i ritardi di pagamento (in prosieguo: la «relazione di sintesi»).
10 Il ricorso riguarda tre tipi di rettifiche:
– una rettifica forfettaria del 5% riguardante i seminativi in ragione di un livello insufficiente di garanzia della regolarità delle domande, corrispondente a EUR 25 361 283 per l’esercizio 2002;
– una rettifica specifica per un ammontare totale di EUR 200 146,68 riguardante l’olio d’oliva in ragione di ritardi nelle revoche dei riconoscimenti e della mancata irrogazione di sanzioni relative alla qualità per gli esercizi 1996‑1998;
– una rettifica specifica di EUR 488 788,96 per il mancato rispetto dei termini di pagamento (audit finanziario) per l’esercizio 2001, da distinguere in EUR 455 070,44 per quanto riguarda l’aiuto alle vecce e in EUR 33 718,52 per quanto riguarda l’aiuto per ettaro al riso.
Procedimento e conclusioni delle parti
11 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 30 giugno 2005, la Repubblica ellenica ha proposto il presente ricorso.
12 La Repubblica ellenica chiede che il Tribunale voglia:
– annullare o, in subordine, riformare la decisione impugnata;
– condannare la Commissione alle spese.
13 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Repubblica ellenica alle spese.
Sulla fondatezza del ricorso
14 Il ricorso riguarda tre interventi finanziati dal FEAOG, ossia quelli riguardanti i seminativi, l’olio d’oliva e l’audit finanziario. Seguendo tale ordine e distinguendo a seconda dei tre interventi, il Tribunale esaminerà il merito dei motivi dedotti dalla Repubblica ellenica.
Sui seminativi
La normativa comunitaria
15 Il regolamento (CEE) del Consiglio 27 novembre 1992, n. 3508, che istituisce un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 355, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 17 luglio 2000, n. 1593 (GU L 182, pag. 4), prevede che ciascuno Stato membro crei un tale tipo di sistema (in prosieguo: il «SICG») che si applica in particolare ai regimi di sostegno finanziario a favore dei coltivatori di taluni seminativi.
16 Conformemente all’art. 1, n. 1, lett. a), del regolamento n. 3508/92, il SIGC si applica, tra l’altro, agli aiuti previsti dal regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1765, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (GU L 181, pag. 12), sostituito a decorrere dal 1° luglio 2000 dal regolamento (CE) del Consiglio 17 maggio 1999, n. 1251, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (GU L 160, pag. 1).
17 Ai sensi dell’art. 2 del regolamento n. 3508/92:
«Il [SIGC] comprende gli elementi seguenti:
a) una base di dati informatizzata;
b) un sistema di identificazione delle parcelle agricole;
c) un sistema di identificazione e di registrazione degli animali;
d) domande di aiuti;
e) un sistema integrato di controllo».
18 L’art. 7 del regolamento n. 3508/92 precisa che il SIGC «riguarda l’insieme delle domande di aiuto presentate e interessa particolarmente i controlli amministrativi, i controlli in loco e, se del caso, le verifiche mediante telerilevamento aereo o spaziale».
19 Ai sensi dell’art. 8 del regolamento n. 3508/92:
«1. Lo Stato membro procede a un controllo amministrativo delle domande di aiuto.
2. I controlli amministrativi sono completati da controlli in loco aventi per oggetto un campione delle aziende agricole. Per l’insieme di tali controlli, lo Stato membro elabora un piano di campionatura.
3. Ciascuno Stato membro designa un’autorità incaricata del coordinamento dei controlli previsti dal presente regolamento.
4. Le autorità nazionali possono, secondo condizioni da stabilire, utilizzare il telerilevamento per determinare le superfici delle parcelle agricole, per identificare le colture e per accertarne lo stato.
(…)».
20 L’art. 13, n. 1, del regolamento n. 3508/92, come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 17 dicembre 1996, n. 2466 (GU L 335, pag. 1), dispone che il SIGC è applicabile a decorrere dal 1° febbraio 1993, per quanto riguarda le domande di aiuti, un sistema alfanumerico di identificazione e di registrazione delle specie bovine, nonché il sistema integrato di controllo di cui all’art. 7, e a decorrere dal 1° gennaio 1997 al più tardi, per quanto riguarda gli altri elementi di cui all’art. 2.
21 Le modalità di applicazione del SIGC erano fissate, per gli esercizi interessati dalla decisione impugnata, dal regolamento (CEE) della Commissione 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del SIGC relativo a taluni regimi di aiuti comunitari (GU L 391, pag. 36), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 21 dicembre 1999, n. 2801 (GU L 340, pag. 29).
22 Gli artt. 6 e 7 del regolamento n. 3887/92 prevedono le modalità particolareggiate dei controlli che le autorità degli Stati membri devono effettuare.
La relazione di sintesi
23 Dal 6 al 9 agosto 2001 e dal 15 al 17 aprile 2002, i servizi della Commissione hanno effettuato in Grecia alcune ispezioni aventi ad oggetto la predisposizione degli strumenti necessari ad assicurare la legalità e la regolarità dei pagamenti nel settore dei seminativi.
24 A mente del punto B.7.1.1 della relazione di sintesi, la Grecia, con riferimento al raccolto del 2001, non aveva predisposto il SIGC né la procedura di riconoscimento, tramite la quale il Ministero dell’Agricoltura era tenuto a garantire, a decorrere dal 16 ottobre 1995, l’esecuzione di tutti i controlli necessari prima di effettuare i pagamenti a favore dei beneficiari. La Commissione indica che l’organismo incaricato dei pagamenti (la Gedidagep) ha comunque continuato ad effettuare tali pagamenti pur non disponendo delle prove attestanti la compiuta previa verifica delle rispettive domande da parte di altri servizi, in particolare da alcune prefetture.
25 Per quanto concerne l’attuazione del SIGC, il medesimo punto della relazione di sintesi sottolinea che il sistema di identificazione delle parcelle agricole (in prosieguo: il «SIPA») (v. precedente punto 17), che avrebbe dovuto essere terminato il 1° gennaio 1997 (v. precedente punto 20), nel 2003 non lo era ancora e che solo il 67,5% delle superfici di seminativi e delle superfici destinate alla produzione di foraggi era stato inserito nel SIPA con parcelle di riferimento identificate sulla base di ortofotografie. Pertanto, secondo la Commissione, una parte rilevante dei terreni, pari al 28,2% delle superfici interessate, è stata identificata con l’uso di materiali inappropriati, mentre il 4,3% delle superfici non è stato identificato affatto.
26 Secondo la relazione di sintesi, i controlli effettuati in loco sono stati di qualità insufficiente e, per di più, hanno interessato un campione ristretto di domande di aiuto e non sono pertanto sufficienti ad assicurare un’adeguata verifica dell’ammissibilità nella totalità dei casi o ad impedire un cumulo anormale di aiuti. Affinché le ispezioni classiche siano efficaci, esse devono essere effettuate prima o immediatamente dopo il raccolto. Orbene, poiché la maggior parte delle colture sono raccolte tra la fine di maggio e l’inizio di luglio, la Commissione sostiene che le autorità elleniche non hanno potuto garantire, per il 2001, il rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti, dato che il 28% delle ispezioni classiche sono state realizzate dopo il 31 agosto. Ad avviso della Commissione, tale circostanza ha un’importanza particolare per le colture di grano duro, il quale è raccolto nel mese di luglio e rappresenta, in Grecia, dal 40 al 50% delle superfici destinate ai seminativi. Dalla relazione di sintesi si evincono altresì le carenze che riguardano la qualità dei controlli effettuati tramite telerilevamento (tardività nella conclusione dei contratti nonché nelle visite di controllo e con riguardo alla comunicazione dei risultati all’amministrazione, vetustà delle foto, mancato rispetto delle raccomandazioni relative alle tolleranze tecniche).
27 Quanto alla procedura di riconoscimento, la Commissione denuncia una situazione insoddisfacente nelle prefetture, in particolar modo sul piano dell’organizzazione del personale, della realizzazione dei controlli nonché dei compiti assunti dalle organizzazioni sindacali degli agricoltori.
Sul primo motivo, relativo all’incompetenza ratione temporis della Commissione
– Argomenti delle parti
28 In primo luogo, il governo ellenico menziona il limite temporale stabilito dalle norme citate al precedente punto 4. In seguito, esso sottolinea che l’art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95 precisa il contenuto della comunicazione scritta con la quale la Commissione comunica agli Stati membri le proprie risultanze. Esso fa parimenti osservare che questa stessa disposizione, prima di essere modificata dal regolamento n. 2245/1999, prevedeva che la comunicazione di cui trattasi doveva includere una stima delle spese che la Commissione intendeva escludere ai sensi dell’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e dell’art. 7, n. 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999.
29 Orbene, il limite temporale previsto dagli articoli cui si fa riferimento al precedente punto 4 avrebbe lo scopo di tutelare gli Stati membri dall’incertezza del diritto che si determinerebbe se la Commissione fosse legittimata a rimettere in discussione spese effettuate diversi anni prima dell’adozione di una decisione sulla loro conformità rispetto alle norme comunitarie. Inoltre, detto limite avrebbe lo scopo di rafforzare la trasparenza della procedura, consentendo che lo Stato membro sia informato in tempo utile riguardo alla valutazione del danno finanziario, ma anche riguardo alla rettifica proposta. L’importanza del ruolo svolto dagli Stati membri nella procedura di liquidazione dei conti del FEAOG giustificherebbe il loro diritto ad essere pienamente informati nei vari stadi della procedura e a presentare di volta in volta le loro osservazioni.
30 Di conseguenza, il governo ellenico ritiene che sia opportuno verificare se ciascuna comunicazione effettuata ai sensi dell’art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95 sia tale da soddisfare i requisiti di tale disposizione. In questo ambito, l’espressione «valutazione delle spese di cui sarà proposta l’esclusione» dovrebbe essere interpretata nel senso che non è necessaria un’indicazione in cifre dell’importo delle spese di cui trattasi, ma è sufficiente l’indicazione degli elementi che consentono di calcolare tale importo, almeno in via approssimativa.
31 Tali valutazioni non possono essere rimesse in discussione dalla modifica dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95 avvenuta con il regolamento n. 2245/1999. Infatti, lo spostamento dell’obbligo di valutazione della rettifica finanziaria non può dimostrare la volontà del legislatore di eliminare la tutela in favore degli Stati membri menzionata al precedente punto 29. Al contrario, l’intenzione del legislatore sarebbe quella di integrare la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG con il parere dello Stato membro interessato. Ne deriverebbe che una comunicazione non contenente una valutazione delle spese di cui la Commissione intende proporre l’esclusione non potrebbe far decorrere il termine dei 24 mesi previsto dai regolamenti nn. 729/70 e 1258/1999. La giurisprudenza avrebbe affermato che il termine di 24 mesi inizia a decorrere con la seconda comunicazione prevista dall’art. 8, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 1663/95, poiché è in tale comunicazione che la Commissione fa riferimento alle spese che intende escludere.
32 Nella fattispecie, la prima comunicazione nella quale la Commissione ha effettuato una valutazione delle spese che si proponeva di escludere sarebbe stata la lettera del 16 febbraio 2004. Ne deriverebbe che la Commissione non sarebbe competente ratione temporis ad imporre una rettifica riguardante le spese effettuate prima del 16 febbraio 2002. Pertanto, la decisione impugnata dovrebbe essere annullata in quanto applica, nel settore dei seminativi, una rettifica finanziaria alle spese che riguardano la raccolta del 2001.
33 La Commissione, da parte sua, nega di aver comunicato le proprie risultanze per la prima volta con lettera del 16 febbraio 2004. Essa precisa di averlo fatto in precedenza, con due lettere del 1° marzo e del 21 agosto 2002, le quali soddisfacevano i requisiti dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95.
34 Peraltro, l’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95, come modificato dal regolamento n. 2245/1999, non esigerebbe più che la Commissione compia una valutazione delle spese da escludere nella sua comunicazione agli Stati membri. Tale comunicazione avrebbe una funzione di avvertimento. Per di più, si dovrebbe distinguere tra, da un lato, la «comunicazione delle risultanze», contemplata all’art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95 e, dall’altro, la «comunicazione ufficiale delle conclusioni», contemplata, inizialmente, nel secondo comma di questa stessa disposizione, poi al terzo comma di questa, in seguito alla sua modifica da parte del regolamento n. 2245/1999. La comunicazione delle risultanze non dovrebbe soddisfare condizioni di forma così restrittive come la comunicazione formale delle conclusioni. Pertanto, la Commissione considera che le lettere del 1° marzo e del 21 agosto 2002 soddisfacevano, contrariamente a quanto sostenuto dal governo ellenico, i requisiti relativi alla comunicazione delle proprie risultanze.
35 La Commissione si basa su un’interpretazione letterale dell’art. 7, n. 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999 e dell’art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95, per dedurne che il dies a quo del periodo di 24 mesi coincide con la lettera di comunicazione delle proprie risultanze. A parte questa interpretazione, lo scopo di quest’ultima disposizione consisterebbe in una migliore tutela dei diritti procedurali degli Stati membri. Di conseguenza, l’argomento del governo ellenico basato su una giurisprudenza elaborata sotto il vigore della precedente formulazione dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95 non potrebbe essere accolto.
– Giudizio del Tribunale
36 Da una giurisprudenza consolidata emerge che l’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e l’art. 7, n. 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999, da una parte, e l’art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95, dall’altra, riguardano la stessa fase della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, ossia l’invio allo Stato membro della prima comunicazione da parte della Commissione a seguito dei controlli da questa effettuati. Pertanto, l’art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95 precisa il contenuto della comunicazione scritta di cui all’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e all’art. 7, n. 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999 (sentenze della Corte 24 gennaio 2002, causa C‑170/00, Finlandia/Commissione, Racc. pag. I‑1007, punti 26 e 27; 13 giugno 2002, causa C‑158/00, Lussemburgo/Commissione, Racc. pag. I‑5373, punto 23, e 24 febbraio 2005, causa C‑300/02, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑1341, punto 68).
37 Prima di essere modificato dal regolamento n. 2245/1999, l’art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95 disponeva che la comunicazione in questione doveva indicare i provvedimenti da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme in questione, nonché una valutazione delle spese di cui la Commissione può proporre l’esclusione, e doveva far riferimento al regolamento n. 1663/95 (sentenze Finlandia/Commissione, cit. supra al punto 36, punto 26; Lussemburgo/Commissione, cit. supra al punto 36, punto 23, e Grecia/Commissione, cit. supra al punto 36, punto 69).
38 Tuttavia, l’obbligo per la Commissione di indicare, nella comunicazione da inviare allo Stato membro interessato ai sensi dell’art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95, una valutazione delle spese che intende escludere è stato abrogato dal regolamento n. 2245/1999. Oramai, tale valutazione deve figurare nella lettera inviata dopo le discussioni bilaterali, conformemente all’art. 8, n. 1, terzo comma, del regolamento n. 1663/95, come modificato.
39 Il governo ellenico non contesta che la Commissione non sia più obbligata ad effettuare una valutazione delle spese da escludere nella prima lettera che invia a seguito dell’indagine. Esso tuttavia far valere che, se oramai la Commissione deve effettuare tale valutazione nella seconda lettera che invia a seguito delle discussioni bilaterali e prima della procedura di conciliazione, è l’invio di tale lettera che deve essere considerato d’ora in avanti il dies a quo del periodo di 24 mesi. Per suffragare la sua affermazione, il governo ellenico si basa sulla formulazione delle sentenze sopra menzionate, in base alla quale, se la Commissione non osserva gli obblighi che si è imposta mediante il regolamento n. 1663/95, tale inosservanza, a seconda della sua importanza, può privare del suo contenuto sostanziale la garanzia procedurale concessa agli Stati membri dalle disposizioni dei regolamenti n. 729/70 e 1258/1999, che limitano nel tempo le spese il cui finanziamento da parte del FEAOG può essere rifiutato.
40 Se, pertanto, la comunicazione della valutazione delle spese da escludere fa parte della «garanzia procedurale accordata agli Stati membri dall’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 e dall’art. 7, n. 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999», occorre concludere, ad avviso del governo ellenico, che il termine di 24 mesi deve essere calcolato a partire dal momento in cui è effettuata detta comunicazione.
41 L’argomento del governo ellenico non può essere accolto. Occorre ricordare che, tanto secondo l’art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70 quanto secondo l’art. 7, n. 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999, il termine di 24 mesi deve essere calcolato a partire dal momento in cui la Commissione comunica allo Stato membro interessato le proprie risultanze, ossia i risultati delle indagini compiute in loco, negli Stati membri, da parte dei suoi servizi (sentenza Finlandia/Commissione, cit. supra al punto 36, punto 27).
42 Pertanto, i regolamenti nn. 729/70 e 1258/1999 non richiedono affatto che la Commissione presenti una valutazione delle spese che intende escludere affinché decorra il termine di 24 mesi. Tale requisito era previsto soltanto nel regolamento n. 1663/95 prima di essere modificato dal regolamento n. 2245/1999. Pertanto, la garanzia procedurale conferita, sotto forma di termine di 24 mesi, dalle citate disposizioni dei regolamenti nn. 729/70 e 1258/1999, è legata soltanto alla comunicazione delle risultanze della Commissione e non ad una valutazione delle spese che quest’ultima intende escludere. Infatti, sono tali risultanze a costituire la base di ogni rettifica e sono queste stesse risultanze a dover essere comunicate allo Stato membro nel più breve tempo possibile, affinché quest’ultimo possa porre rimedio quanto prima alle carenze riscontrate e, di conseguenza, evitare nuove rettifiche in futuro.
43 Ne deriva che, anche se la valutazione delle spese ai fini dell’esclusione si effettua d’ora in avanti nella seconda comunicazione inviata dalla Commissione allo Stato membro interessato, a seguito delle discussioni bilaterali, il termine di 24 mesi deve essere sempre calcolato, in base ai regolamenti nn. 729/70 e 1258/1999, a partire dalla prima comunicazione, che espone le risultanze della Commissione.
44 Ciò non pregiudica i diritti procedurali invocati dal governo ellenico. Infatti, le decisioni in materia di liquidazione dei conti del FEAOG sono emanate al termine di un procedimento in contraddittorio che garantisce debitamente agli Stati membri interessati la possibilità di esporre le loro ragioni (sentenza della Corte 29 gennaio 1998, causa C‑61/95, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑207, punto 39). In particolare, dall’entrata in vigore del regolamento n. 2245/1999, gli Stati membri hanno sempre la possibilità di far valere le loro ragioni con riferimento alle constatazioni che la Commissione formula a seguito delle indagini, nella lettera prevista a tal fine dall’art. 8, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 1663/95, come modificato, nonché durante la discussione bilaterale che ne segue. Per quanto riguarda le rettifiche proposte, che sono comunicate per la prima volta nella lettera inviata dopo le discussioni bilaterali, gli Stati membri hanno la possibilità di esporre il loro punto di vista nelle fasi successive della procedura, segnatamente, facendo ricorso all’organo di conciliazione.
45 Ciò considerato, qualora la Commissione non indichi agli Stati membri, fin dalla prima comunicazione, la sua valutazione relativa alle spese che intende escludere dal finanziamento comunitario, non può ritenersi che questi si trovino in una situazione insostenibile di incertezza, come addotto dal governo ellenico. Infatti, anche prima della modifica del regolamento n. 1663/95, la valutazione di tali spese che la Commissione effettuava nella sua prima comunicazione non era definitiva e, pertanto, era suscettibile di modifica alla luce delle risposte fornite dallo Stato membro durante il procedimento amministrativo. Di conseguenza, fintantoché non sia adottata la rettifica finale, un’incertezza riguardo al suo livello è inerente a ogni procedimento che preveda contatti bilaterali preliminari all’adozione della decisione definitiva.
46 Pertanto, è la lettera inviata ai sensi dell’art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 1663/95, come modificato, che segna il dies a quo del periodo di 24 mesi. Nella fattispecie, la Commissione ha comunicato alle autorità elleniche le proprie risultanze tramite lettere del 1° marzo e del 21 agosto 2002. Poiché la rettifica forfettaria applicata riguarda soltanto le spese relative all’esercizio 2002, essa è stata effettuata conformemente al termine di 24 mesi previsto dall’art. 7, n. 4, quinto comma, del regolamento n. 1258/1999. Il primo motivo d’annullamento va dunque respinto.
Sul secondo motivo, relativo ad errori di diritto e di fatto accompagnati da una carenza di motivazione
– Argomenti delle parti
47 In primo luogo, il governo ellenico fa valere che il SIPA non costituisce un controllo, ma un mezzo di controllo.
48 In secondo luogo, il 67,5% delle superfici debitamente identificate quali seminativi e superfici a foraggio corrisponderebbe, in realtà, al 70,5% delle superfici per le quali è stato effettuato un pagamento. Infatti, le autorità elleniche non avrebbe effettuato alcun pagamento per il 4,3% delle superfici non identificate (v. precedente punto 25). Tale elemento sarebbe rilevante, poiché rimetterebbe in discussione uno degli argomenti sui quali la Commissione fonda la rettifica controversa.
49 In terzo luogo, il governo ellenico indica che il sistema alfanumerico in vigore prima dell’adozione del SIPA riposava su alcuni elementi (piani e documenti catastali, cartine, ecc.) corrispondenti a quelli utilizzati per identificare il 28,2% delle superfici dichiarate (v. precedente punto 25).
50 In quarto luogo, le autorità, prima dell’attuazionedel SIPA, avrebbero effettuato ogni sorta di controllo (in loco, incrociato, ecc.) sulla base di un sistema alfanumerico di identificazione delle parcelle, senza mai suscitare dubbi quanto all’affidabilità di quest’ultimo, rispetto al quale il SIPA si porrebbe semplicemente come un sistema migliorato.
51 Da quanto precede deriverebbe che, per quanto riguarda l’anno di raccolta 2001, il SIPA sarebbe stato applicato al 70% delle superfici dichiarate, mentre, per il resto, le autorità elleniche avrebbero applicato un sistema che, pur non essendo compatibile con il SIPA, sarebbe stato del tutto affidabile ed operativo. Pertanto, l’insieme dei pagamenti effettuati per l’anno di raccolta 2001 sarebbe stato coperto da un sistema di controllo affidabile ed operativo.
52 Il governo ellenico contesta la censura secondo la quale la Gedidagep avrebbe continuato ad effettuare pagamenti senza disporre di prove attestanti la verifica delle rispettive domande da parte di altri servizi, in particolare da alcune prefetture (v. precedente punto 24). Nel sottolineare il carattere rigoroso della procedura di liquidazione dei conti del FEAOG, il governo ellenico rileva che la Gedidagep, nel corso del 2001, è stata sostituita, in quanto servizio del Ministero dell’Agricoltura e organismo incaricato dei pagamenti, dall’Opekepe. La Commissione era a conoscenza di tale elemento di fatto.
53 Pertanto, la decisione impugnata dovrebbe essere annullata nella parte in cui impone la rettifica forfettaria in questione.
54 Secondo la Commissione, il governo ellenico ammette che il SIPA non era operativo, ma fa valere che le autorità elleniche applicavano dei sistemi di controllo, pur se differenti, da esse ritenuti adatti al raggiungimento dello stesso risultato. Orbene, secondo una giurisprudenza costante, anche supponendo che controlli alternativi siano stati organizzati, gli Stati membri sarebbero tenuti ad applicare le specifiche misure di controllo stabilite da un regolamento, senza che sia necessario valutare se un sistema di controllo diverso eventualmente applicato sarebbe più efficace.
55 Pertanto, ammettendo che le autorità elleniche non abbiano effettuato pagamenti per il 4,3% delle superfici non identificate, l’identificazione del 28,2% delle superfici, compiuta sulla base di un sistema non compatibile con il SIPA e, d’altronde, non affidabile, giustificherebbe pienamente la rettifica forfettaria applicata. Il SIPA, inoltre, richiederebbe un’applicazione sull’insieme delle superfici al fine di garantire l’esattezza dei risultati presentati.
56 Con riferimento al nome esatto dell’organismo incaricato dei pagamenti, la Commissione sottolinea la mancanza di pertinenza di questo elemento nonché il fatto che l’Opekepe ha sostituito la Gedidagep a partire dal 3 settembre 2001, mentre l’indagine in questione è stata svolta nell’agosto 2001.
– Giudizio del Tribunale
57 In forza di una giurisprudenza costante, la Commissione, al fine di provare l’esistenza di una violazione delle norme dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, è tenuta non a dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da loro trasmessi, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato membro a disporre delle migliori possibilità di raccogliere e verificare i dati necessari alla liquidazione dei conti del FEAOG, ed è quindi tale Stato a dover fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’attendibilità dei propri controlli o dei propri dati nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (sentenze della Corte 11 gennaio 2001, causa C‑247/98, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑1, punti 7‑9; 6 marzo 2001, causa C‑278/98, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I‑1501, punti 39‑41, e 19 giugno 2003, causa C‑329/00, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑6103, punto 68).
58 Pertanto, nella fattispecie, occorre verificare se il governo ellenico abbia dimostrato l’inesattezza delle valutazioni della Commissione o l’assenza di rischio di perdite o di irregolarità per il FEAOG (v., in tal senso, sentenza della Corte 24 febbraio 2005, causa C‑318/02, Paesi Bassi/Commissione, punto 36) fondandosi sull’applicazione di un sistema di controllo affidabile ed efficace (v., in tal senso, sentenza 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 36, punto 95).
59 Per quanto riguarda l’argomento relativo all’esatta percentuale di superfici prese in considerazione dal SIPA, esso deve essere esaminato insieme con quello relativo all’utilizzo di un sistema alfanumerico affidabile ed operativo, diverso dal SIPA, per l’identificazione del 28,2% delle superfici dichiarate. A tal proposito, occorre sottolineare che, quando un regolamento istituisce misure specifiche di controllo, gli Stati membri sono tenuti ad applicarle senza che sia necessario valutare la fondatezza della loro tesi secondo cui un diverso sistema di controllo eventualmente applicato sarebbe più efficace (sentenze della Corte 21 marzo 2002, causa C‑130/99, Spagna/Commissione, Racc. pag. I‑3005, punto 87, e 9 settembre 2004, causa C‑332/01, Grecia/Commissione, Racc. pag. I‑7699, punto 62).
60 Pertanto, anche supponendo che siano stati organizzati controlli alternativi, tale fatto non incide sulla valutazione della Commissione basata sulla mancata applicazione del SIPA, circostanza che d’altronde il governo ellenico non contesta. Di conseguenza, la questione se la percentuale delle superfici soggette all’applicazione del SIPA sia pari a 67,5% o a 70,5% non ha un’importanza determinante, poiché una parte rilevante delle superfici in questione non era soggetta al SIPA.
61 Per di più, occorre ricordare l’importanza che riveste l’attuazione del SIGC. Infatti, l’identificazione delle parcelle agricole di per sé, non ancora interamente conclusa in Grecia, costituisce un elemento essenziale dell’applicazione corretta di un regime connesso alla superficie. L’assenza di un sistema affidabile di identificazione delle parcelle implica di per sé un elevato rischio di pregiudizio per il bilancio comunitario (sentenze della Corte 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 36, punto 97, e 17 marzo 2005, causa C‑285/03, Grecia/Commissione, punto 62).
62 Per quanto riguarda la sostituzione della Gedidagep con l’Opekepe, è giocoforza constatare che il governo ellenico non ha dimostrato in che modo un preteso errore sul nome dell’organismo pagatore poteva incidere nel merito delle censure formulate dalla Commissione.
63 Dato che il governo ellenico non è riuscito a dimostrare l’inesattezza delle valutazioni della Commissione, né l’assenza di incidenza sul bilancio comunitario delle constatate irregolarità, il secondo motivo va respinto.
Sul terzo motivo, relativo ad una violazione del documento n. VI/5330/97 e del principio di proporzionalità, ad un errore di fatto e ad una carenza di motivazione riguardante il tasso della rettifica forfettaria in questione
– Argomenti delle parti
64 Il governo ellenico fa riferimento alle valutazioni esposte ai precedenti punti 48‑50 aggiungendo che occorrerebbe tenere altresì conto delle difficoltà che risultano dal notevole frazionamento delle parcelle agricole nonché dei progressi realizzati dal 2001 in poi. Infatti, attualmente il SIPA riguarderebbe il 90% del paese.
65 Per quanto riguarda le ispezioni classiche (v. precedente punto 26), il governo ellenico sottolinea che esse hanno interessato più del 10% delle domande di aiuti, ossia una percentuale superiore a quella richiesta dalla disciplina comunitaria. Per di più, oltre 200 000 ha di tali superfici costituirebbero colture primaverili (mais), le quali vengono raccolte sino a metà autunno, il che spiegherebbe la possibilità di effettuare le ispezioni dopo il 31 agosto. Il clima caldo e secco che regna nel paese favorirebbe d’altronde il permanere, per un periodo abbastanza lungo, di residui della coltura in uno stato relativamente identificabile, tale da consentire l’identificazione della coltura di grano duro. Nel caso in cui il controllo si effettuasse dopo il raccolto, le autorità competenti domanderebbero ai produttori di non distruggere i residui della coltura al fine di poter portare a termine le ispezioni. Pertanto, la censura della Commissione riguardante le ispezioni classiche non può giustificare o utilmente suffragare la rettifica forfettaria applicata.
66 Per quanto riguarda i controlli tramite telerilevamento (v. precedente punto 26), il governo ellenico fa valere che i ritardi dovuti alle procedure di appalto non possono falsare i risultati dei controlli e, pertanto, non possono costituire un rischio reale per il FEAOG. Infatti, il telerilevamento si effettuerebbe sulla base di immagini satellitari prese prima del raccolto e nei vari stadi dello sviluppo.
67 Per quanto concerne la tolleranza tecnica consentita (v. precedente punto 26), il governo ellenico osserva che il suo livello è stato fissato a più o meno 3 m in seguito ad un’indagine e conformemente alle specifiche tecniche stabilite in collaborazione con il Centro comune di ricerca di Ispra (documento del 24 novembre 2000). Inoltre, tale livello di tolleranza, che sarebbe stato applicato alle ortofotografie effettuate dal 1996 al 1998, sarebbe preferibile a quello fissato a più o meno 5 m, che sarebbe stato applicato se le autorità avessero utilizzato immagini satellitari.
68 Riguardo alla vetustà delle ortofotografie scattate dal 1996 al 1998, nella lettera del 21 agosto 2002, la Commissione stessa avrebbe ammesso che una vetustà di cinque anni è considerata accettabile. Pertanto, le censure relative ai controlli tramite telerilevamento non potrebbero giustificare o utilmente suffragare la rettifica forfettaria applicata, che, ad ogni modo, sarebbe viziata da una carenza di motivazione.
69 In subordine, il governo ellenico fa valere che una rettifica che non oltrepassa il 2% delle spese dichiarate sarebbe conforme al principio di proporzionalità.
70 La Commissione, da parte sua, ribadisce il suo giudizio espresso al precedente punto 55. Il SIPA costituirebbe un elemento essenziale nel sistema dei controlli, del quale la Repubblica ellenica non avrebbe rispettato il numero, la frequenza o il rigore raccomandato dalla normativa comunitaria.
71 La Commissione non nega i progressi realizzati fino ad oggi (v. precedente punto 65), ma sottolinea che essi riguardano periodi posteriori a quello di cui si tratta.
72 Per quanto riguarda l’argomento relativo alla possibilità di effettuare controlli dopo il raccolto (v. precedente punto 65), la Commissione sostiene che, una volta effettuato il raccolto, una parcella non offre più informazioni sufficientemente precise sulla produzione. Essa sottolinea che le misure di sostegno in questione si basano sulla produzione e non sulla superficie coltivata. Il grano duro, il cui raccolto ha luogo verso la fine di luglio e agli inizi di agosto, costituirebbe d’altronde la parte maggiore delle colture.
73 La Commissione ribadisce di considerare accettabile il livello di tolleranza di più o meno 3 metri, precisando, tuttavia, di non aver formulato alcuna censura in proposito. In compenso, il suo motivo di doglianza riguarderebbe il livello di tolleranza del 5% per almeno il 50% della superficie controllata. Tale livello di tolleranza sarebbe previsto nel documento di lavoro n. VI/8388/94 relativo alle raccomandazioni per le misurazioni in loco delle superfici, e sarebbe menzionato nel documento del 24 novembre 2000 elaborato dal Centro comune di ricerca (v. precedente punto 67).
74 Riguardo alla vetustà delle ortofotografie, la Commissione precisa che per la costituzione del SIPA essa considera accettabile una vetustà risalente fino a cinque anni, ma i controlli in loco necessitano di foto relative al medesimo anno di controllo. Infatti, ad avviso della Commissione, le ortofotografie archiviate possono servire alle misurazioni effettuate nell’ambito del SIPA. Tuttavia, sarebbe chiaramente impossibile utilizzare vecchie ortofotografie per registrare il raccolto relativo ad un esercizio di bilancio successivo. Poiché gli aiuti previsti dai regolamenti nn. 1765/92 e 1251/1999 sono calcolati sulla base della produzione, la Commissione considera di fondamentale importanza la constatazione relativa al fatto che, durante un preciso anno di raccolta, una specifica parcella sia stata coltivata con una particolare coltura. Orbene, tale constatazione potrebbe essere fondata unicamente su foto relative al medesimo anno di raccolta.
– Giudizio del Tribunale
75 Per quanto riguarda il ribadito argomento relativo alla percentuale esatta di superfici interessate dal SIPA, nonché all’applicazione di altri metodi di controllo, occorre rinviare all’analisi effettuata ai precedenti punti 59 e 60.
76 Del resto, nelle sentenze 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 36 (punti 97 e 100), e 17 marzo 2005, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 61 (punti 62‑64), la Corte ha considerato che il mancato completamento del SIGC giustificava di per sé l’applicazione di una rettifica forfettaria del 5% senza che fosse necessario esaminare dettagliatamente la questione della qualità dei controlli per telerilevamento o della percentuale dei controlli effettuati in loco.
77 L’argomento invocato dal governo ellenico all’udienza, secondo il quale il Tribunale dovrebbe discostarsi da tali conclusioni in considerazione dei progressi compiuti nel completamento del SIGC, non può essere accolto. Infatti, anche supponendo che siano provati i miglioramenti relativi al funzionamento del SICG, il governo ellenico non può sostenere che, in ragione di questa constatazione, la percentuale delle rettifiche da effettuare debba essere ridotta. Infatti, malgrado questi miglioramenti, il rischio di pregiudizio per il FEAOG, a causa del mancato completamento di una parte importante del SIGC, ha continuato ad essere assai elevato, in particolare dopo la scadenza del termine assegnato per l’attuazione di quest’ultimo, cioè il 1º gennaio 1997 (sentenze 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 36, punto 99, e 17 marzo 2005, Grecia/Commissione, cit. supra al punto 61, punto 63).
78 Di conseguenza, la rettifica forfettaria in esame appare conforme agli orientamenti stabiliti dalla Commissione nel documento n. VI/5330/97. Il terzo motivo va quindi respinto nella sua interezza senza che sia necessario pronunciarsi sulla fondatezza dell’argomento relativo ai controlli tramite telerilevamento effettuati sulla base di immagini satellitari prese prima del raccolto e su quello relativo alla vetustà accettabile delle ortofotografie.
Sull’olio d’oliva
Normativa comunitaria
79 Le norme generali relative all’aiuto nel settore dell’olio d’oliva erano stabilite, per gli esercizi di bilancio interessati, dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1978, n. 3089, che stabilisce le norme generali relative all’aiuto al consumo di olio d’oliva (GU L 369, pag. 12), come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 30 luglio 1996, n. 1582 (GU L 206, pag. 13).
80 Le modalità d’applicazione del regime di aiuto al consumo di olio d’oliva erano stabilite, per gli esercizi di bilancio interessati, dal regolamento (CEE) della Commissione 24 settembre 1985, n. 2677, recante modalità d’applicazione del regime di aiuto al consumo di olio d’oliva (GU L 254, pag. 5), come modificato dai regolamenti (CE) della Commissione 19 marzo 1993, n. 643 (GU L 69, pag. 19), e dal regolamento (CE) della Commissione 15 maggio 1996, n. 887 (GU L 119, pag. 16).
Relazione di sintesi
81 Viste le ispezioni già effettuate dalla Commissione nel luglio 1996 (riguardanti gli esercizi 1994 e 1995), il controllo nel settore dell’olio d’oliva si è limitato, nel caso di specie, ad un’analisi documentaria che includeva numerosi scambi di lettere avvenuti tra il 1999 e il 2001 (punto B.8.4.1 della relazione di sintesi). Tale analisi ha confermato che diversi problemi riscontrati con riferimento agli esercizi 1994 e 1995 persistevano, anche se erano stati introdotti notevoli miglioramenti.
82 In tal modo, una rettifica specifica pari ad un ammontare complessivo di EUR 200 146,68 è stata applicata per gli esercizi 1996‑1998 (punto B.8.4.3 della relazione di sintesi).
Argomenti delle parti
83 Il governo ellenico deduce un solo motivo di annullamento relativo all’incompetenza ratione temporis della Commissione. Infatti, facendo riferimento all’analisi effettuata nell’ambito del primo motivo riguardante il settore dei seminativi, il governo ellenico fa valere che la prima lettera con la quale la Commissione menziona la rettifica in questione è stata quella del 14 aprile 2004. Di conseguenza, esso ritiene che la Commissione non potesse escludere le spese sostenute anteriormente al 14 aprile 2002, salvo nel caso in cui le autorità elleniche avessero comunicato alla Commissione gli elementi necessari per il calcolo di detta rettifica successivamente a tale data. Orbene, i pertinenti elementi sarebbero stati comunicati alla Commissione molto prima di tale data.
84 Pertanto, la decisione impugnata deve essere annullata nella parte in cui impone una rettifica forfettaria nel settore dell’olio d’oliva.
85 La Commissione contesta queste affermazioni. Infatti, con la sua lettera del 3 luglio 1998, essa avrebbe già palesato la necessità di imporre per gli esercizi successivi le rettifiche applicate per gli anni 1994 e 1995. Le carenze caratterizzanti il sistema di aiuti nel settore in questione sarebbero state riscontrate fin dal 1990 e avrebbero dato luogo alle rettifiche imposte per gli esercizi di bilancio 1992‑1995. La rettifica in esame sarebbe fondata sugli stessi elementi fattuali, visto che la Grecia avrebbe apportato al suo sistema di aiuti soltanto miglioramenti parziali. La Repubblica ellenica sarebbe venuta a conoscenza delle irregolarità in questione fin dal 1992, senza mai contestarle nel merito. La Commissione avrebbe ribadito tali doglianze con una lettera del 3 luglio 1998 e, con lettera dell’8 febbraio 1999, avrebbe chiesto alle autorità elleniche di comunicarle i provvedimenti adottati in proposito per gli esercizi 1996 e 1997. La domanda di informazioni sarebbe stata ribadita nell’invito del 3 agosto 2001 ad una riunione bilaterale.
86 Ad ogni modo, le rettifiche per gli anni 1996‑1998 si iscriverebbero nel prolungamento di quelle applicate dal 1992. La Repubblica ellenica dunque sarebbe stata pienamente informata della rettifica in questione, di cui ammetterebbe indirettamente la fondatezza.
Giudizio del Tribunale
87 Ai fini dell’analisi del presente motivo, occorre innanzitutto prendere in considerazione le constatazioni esposte ai precedenti punti 36-46. In seguito, si deve sottolineare che, indipendentemente dalla questione se la data ritenuta dal governo ellenico quale dies a quo del periodo di 24 mesi sia corretta, quest’ultimo ha dedotto innanzi al Tribunale, nell’ambito del presente motivo, la questione relativa alla competenza ratione temporis della Commissione ad imporre la rettifica in questione.
88 A tal proposito, occorre rilevare che gli elementi fattuali del procedimento all’origine di tale rettifica e invocati dalle parti dimostrano che, anche sotto il vigore del regolamento n. 2245/1999, la Commissione ha agito al di fuori della sua sfera di competenza ratione temporis.
89 Infatti, con lettera del 3 luglio 1998, la Commissione ha informato le autorità elleniche della sua posizione definitiva raggiunta in seguito al controllo relativo agli esercizi 1994 e 1995. Come emerge dal punto B.8.4.1 della relazione di sintesi e dalla lettera del 3 luglio 1998, tale controllo aveva rivelato che il Ministero dell’Agricoltura aveva omesso di dar seguito alle constatazioni e alle proposte di sanzioni emanate dall’organismo di controllo degli aiuti all’olio d’oliva, inserite in alcune relazioni di controllo inviate al detto Ministero fino alla fine dell’ottobre 1994. Con lettera del 12 gennaio 1999, la Commissione ha informato le autorità elleniche, nell’ambito dello stesso procedimento, dell’ammontare definitivo della rettifica specifica proposta [3 068 123 875 dracme greche (GRD), pari a EUR 9 004 031,91]. Come attestato al punto B.8.4.1 della relazione di sintesi, tale rettifica è stata infine applicata.
90 Per quanto riguarda la presente procedura di liquidazione dei conti del FEAOG relativa agli esercizi 1996‑1998, con lettera dell’8 febbraio 1999, la Commissione ha chiesto alle autorità elleniche di fornirle alcune informazioni riguardanti i provvedimenti adottati nei confronti delle imprese rientranti nella terza categoria delle cinque menzionate nella lettera del 3 luglio 1998, per le quali i controlli avevano rivelato alcune irregolarità.
91 Con lettera del 2 maggio 2001, inviata ai sensi dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95, la Commissione ha comunicato allo Stato membro le proprie risultanze nell’ambito dell’indagine 2000/11 relativa alle spese effettuate a titolo di aiuto al consumo di olio d’oliva per gli esercizi 1996‑1998. A tal proposito, la Commissione fa riferimento alla lettera dell’8 febbraio 1999. Con lettera del 3 agosto 2001, la Commissione ha invitato lo Stato membro a partecipare ad una riunione bilaterale conformemente all’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95, riguardante, segnatamente, l’aiuto al consumo di olio d’oliva. Infine, con lettera del 14 aprile 2004, la Commissione ha comunicato ufficialmente alle autorità elleniche le sue conclusioni e ha valutato le spese che intendeva escludere.
92 Occorre considerare che, nella fattispecie, la lettera dell’8 febbraio 1999 costituisce l’inizio di un nuovo controllo da parte della Commissione e che non si tratta di una lettera ai sensi dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95.
93 A tal proposito, si deve rilevare che la rettifica in questione effettuata per gli esercizi 1996‑1998 è stata basata su alcuni riscontri relativi a fatti posteriori a quelli che hanno dato luogo alla rettifica riguardante gli esercizi 1994 e 1995.
94 Infatti, dal punto B.8.4.3 della relazione di sintesi, letto in combinato disposto con la lettera della Commissione del 14 aprile 2004, emerge che la rettifica finanziaria in questione è stata applicata per due motivi. In primo luogo, a causa dei ritardi nelle revoche dei riconoscimenti di alcune imprese, le quali, in forza dell’art. 12, n. 6, del regolamento n. 2677/85, come modificato dall’art. 1 del regolamento n. 643/93, avrebbero dovuto essere operate per gli esercizi 1996 e 1997, e in secondo luogo a causa della mancata irrogazione di sanzioni per irregolarità relative alla qualità dell’olio d’oliva ai sensi dell’art. 5, n. 2, del regolamento n. 2677/85, come modificato dall’art. 1 del regolamento n. 887/96.
95 Come emerge dal punto B.8.4.3 della relazione di sintesi, letto in combinato disposto con una lettera della Commissione del 31 ottobre 2001, la rettifica applicata a causa di ritardi nelle revoche dei riconoscimenti è pari all’ammontare degli aiuti indebitamente percepiti, durante gli esercizi 1996 e 1997, da parte di quattro imprese il cui riconoscimento avrebbe dovuto essere revocato relativamente a tali periodi.
96 Inoltre, dalla comunicazione della Commissione del 14 aprile 2004 emerge che la rettifica applicata a causa della mancata irrogazione di sanzioni per irregolarità riguardanti la qualità dell’olio d’oliva è pari alle sanzioni pecuniarie che, durante gli esercizi 1996‑1998, avrebbero dovuto essere imposte in 38 casi e che, ai sensi dell’art. 5, n. 2, terzo comma, del regolamento n. 2677/85, come da ultimo modificato dall’art. 1 del regolamento n. 887/96, avrebbero dovuto essere detratte dalle spese del FEAOG. Peraltro, dalla comunicazione del 14 aprile 2004 emerge che l’insieme delle campionature effettuate dalle autorità nazionali per il controllo di qualità ha avuto luogo dopo la fine dell’esercizio 1995 (15 ottobre 1995), mentre il passaggio della lettera del 3 luglio 1998 riguardante le imprese della terza categoria (v. precedente punto 90) si riferisce ad alcune relazioni di controllo redatte dalle autorità elleniche fino al mese di ottobre 1994.
97 Ciò considerato, è giocoforza constatare che le carenze che hanno dato luogo alla rettifica in causa (mancata revoca dei riconoscimenti e mancata irrogazione di sanzioni pecuniarie) sono posteriori all’esercizio 1995, che è l’ultimo esercizio interessato dal primo controllo della Commissione. Pertanto, la tesi sostenuta dalla Commissione all’udienza, secondo la quale il controllo di cui si tratta non può essere distinto dal primo controllo riguardante gli esercizi 1994 e 1995 (v. precedente punto 89), non può essere accolta. Infatti, nel caso di specie occorre considerare che, andando a verificare se le autorità elleniche avevano proceduto alle revoche dei riconoscimenti nonché all’irrogazione di sanzioni durante gli esercizi 1996‑1998, la Commissione ha proceduto ad un nuovo controllo, distinto dal primo. Allo stesso modo, la garanzia procedurale consistente nel termine di 24 mesi stabilito dai regolamenti nn. 729/70 e 1258/1999 non può essere disconosciuta per la sola ragione che le risultanze di un controllo sono in parte analoghe a quelle di un controllo anteriore.
98 Infine, l’argomento della Commissione secondo il quale le autorità elleniche avrebbero accettato la possibilità della rettifica in esame durante la procedura amministrativa non può essere accolto. Infatti, questa circostanza non è sufficiente per conferire alla Commissione la competenza ratione temporis richiesta dai regolamenti nn. 729/70 e 1258/1999 al fine di imporre rettifiche forfettarie nell’ambito del FEAOG.
99 Nella fattispecie, la lettera del 2 maggio 2001, inviata ai sensi dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1663/95, come modificato dal regolamento n. 2245/1999, è la prima che comporta tutti gli elementi richiesti dal primo comma di tale disposizione. Tale lettera segna dunque il dies a quo a partire dal quale deve essere calcolato il periodo di 24 mesi.
100 Ne consegue che la Commissione era incompetente ratione temporis a escludere spese effettuate anteriormente al 2 maggio 1999. Pertanto, occorre annullare la decisione impugnata nella parte in cui esclude dal finanziamento comunitario le spese relative all’aiuto al consumo di olio d’oliva.
Sull’audit finanziario
Normativa comunitaria
101 In forza dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1251/1999, «[i] pagamenti [ai produttori] vengono effettuati tra il 16 novembre e il 31 gennaio che seguono il raccolto».
102 Il regolamento (CE) della Commissione 16 febbraio 1996, n. 296, relativo ai dati che devono essere forniti dagli Stati membri ed alla contabilizzazione mensile delle spese finanziate dalla sezione «Garanzia» del FEAOG e che abroga il regolamento (CEE) n. 2776/88 (GU L 39, pag. 5), precisa le condizioni alle quali gli Stati membri possono beneficiare della copertura del FEAOG, sezione «Garanzia», per le spese che hanno sostenuto.
103 Ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 296/96, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 1° agosto 2001, n. 1577 (GU L 209, pag. 12):
«Qualsiasi spesa effettuata al di là dei termini o delle scadenze prescritti verrà imputata con una riduzione degli anticipi, secondo le modalità seguenti:
a) fino a concorrenza del 4% delle spese pagate entro i termini e le scadenze previsti, non verrà effettuata alcuna riduzione e il numero di mesi di ritardo nel pagamento non avrà alcuna importanza;
b) una volta superato il margine del 4%, qualsiasi spesa supplementare effettuata con un ritardo fino ad un massimo:
– di un mese sarà ridotta del 10%,
– di due mesi sarà ridotta del 25%,
– di tre mesi sarà ridotta del 45%,
– di quattro mesi sarà ridotta del 70%,
– di cinque mesi o più sarà ridotta del 100%.
Tuttavia, la Commissione applicherà una graduazione differente e/o dei tassi di riduzione inferiori o nulli qualora si dovessero verificare particolari condizioni di gestione per talune misure, o se vi siano giustificazioni fondate presentate dagli Stati membri.
Qualsiasi riduzione di cui al presente articolo è effettuata nel rispetto delle modalità previste dall’articolo 14 del regolamento (CE) n. 2040/2000».
Relazione di sintesi
104 In base al punto C.1.1.1 della relazione di sintesi, i servizi della Commissione hanno esaminato i ritardi di pagamento riscontrati nel corso del periodo che va dal 16 ottobre 2000 al 15 ottobre 2001, in conformità all’art. 4 del regolamento n. 296/96. A seguito di tale controllo e delle discussioni bilaterali, la Commissione ha applicato rettifiche riguardanti otto voci di bilancio.
Argomenti delle parti
105 Tra le voci di bilancio interessate dalle rettifiche in materia di audit finanziario, il governo ellenico contesta la rettifica di EUR 455 070,44 riguardante l’aiuto alle vecce e quella di EUR 33 718,52 riguardante l’aiuto per ettaro al riso.
106 Il governo ellenico deduce un solo motivo di annullamento relativo alla violazione dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 296/96, dell’art. 7, n. 4 e dell’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1258/1999 nonché del documento n. VI/5330/97, accompagnata da una carenza di motivazione e da un errore di fatto.
107 Dalle disposizioni di cui sopra emergerebbe che gli Stati membri devono osservare i termini di pagamento degli aiuti, pena subire rettifiche finanziarie decrescenti che potrebbero raggiungere il 100% delle spese. Orbene, a tale scopo la Commissione dovrebbe, in primo luogo, tenere conto del danno finanziario subito dalla Comunità a causa dell’inosservanza di tali termini e, in secondo luogo, rispettare il principio di proporzionalità. Per di più, la Commissione dovrebbe applicare tassi di riduzione inferiori o nulli qualora si dovessero verificare particolari condizioni di gestione per talune misure, o se vi siano giustificazioni fondate presentate dagli Stati membri. Pertanto, il superamento di un termine di pagamento a causa di controlli supplementari in casi contestati o a causa di pagamenti complementari intervenuti in seguito all’esame di eccezioni basate su errori di registrazione nelle banche di dati, costituirebbe una condizione particolare accompagnata da giustificazioni fondate.
108 Le autorità elleniche avrebbero informato la Commissione che il ritardo di pagamento era dovuto a controlli supplementari indispensabili, in particolare nella prefettura di Heraklion, che è la più grande del paese quanto alla produzione di vecce. Con lettera del 26 gennaio 2001, le autorità elleniche avrebbero chiesto la proroga del termine di pagamento degli aiuti al fine di rispettare i requisiti posti dal documento di lavoro n. VI/7105/98 relativo all’aumento della percentuale di controllo in caso di riscontro di irregolarità significative. Con lettera del 1° febbraio 2001, la Commissione avrebbe respinto tale richiesta, pur indicando che i giustificativi ad essa relativi sarebbero stati presi in considerazione durante la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG al fine di evitare l’imposizione di rettifiche. La soglia del 4% prevista dall’art. 4, n. 2, del regolamento n. 296/96 (v. precedente punto 103) sarebbe stata oltrepassata soltanto a causa del notevole aumento dei controlli effettuati dalle autorità prefettizie di Heraklion.
109 Orbene, la Commissione, con lettera del 6 novembre 2003, avrebbe ritenuto che la realizzazione dei controlli in questione rientrasse nell’ambito dell’art. 4, n. 2, lett. a), del regolamento n. 296/96. La Commissione dunque non avrebbe dovuto imporre alcuna rettifica o quantomeno imporre una rettifica inferiore.
110 Per quanto riguarda la rettifica relativa all’aiuto per ettaro al riso, il governo ellenico sottolinea che i ritardi riscontrati erano dovuti all’esame delle eccezioni fondate su errori di registrazione di alcuni elementi nella banca di dati. Per quanto riguarda una delle tre prefetture interessate, il ritardo sarebbe dovuto ad uno sciopero scoppiato in seno ad un’associazione di cooperative agricole, circostanza che costituisce un caso di forza maggiore. Ne conseguirebbe che i ritardi in questione sarebbero dovuti a circostanze eccezionali relative alla protezione degli interessi finanziari della Comunità. Ciò considerato, il governo ellenico chiede l’annullamento della decisione impugnata nella parte in cui impone la rettifica in questione o, in subordine, la limitazione di questa al 2% dei pagamenti effettuati fuori termine.
111 La Commissione risponde che l’art. 4, n. 2, lett. b), ultimo comma, del regolamento n. 296/96, in quanto disposizione derogatoria, deve essere interpretato restrittivamente, e che l’onere della prova incombe alla parte che intende avvalersene.
112 Per quanto concerne gli aiuti alle vecce, i ritardi di pagamento al di là del margine del 4% (v. precedente punto 103) sarebbero ingiustificati, poiché tale margine era concesso allo scopo di facilitare l’approfondimento dei controlli nonché la realizzazione di controlli supplementari. La domanda di proroga del termine, d’altronde, sarebbe stata introdotta tre giorni prima della scadenza dei termini supplementari e non potrebbe, pertanto, essere accolta. Dal documento n. VI/5330/97 emergerebbe che, quando gli Stati membri intendono ottenere una deroga per la realizzazione di controlli supplementari, devono fornire la prova che le somme contestate superino la soglia del 4% delle spese pagate. La Commissione considera che le autorità elleniche non hanno debitamente provato il superamento dei termini e che, ad ogni modo, la domanda di proroga è stata introdotta tardivamente.
113 La situazione sarebbe la stessa riguardo all’aiuto per ettaro al riso. Il governo ellenico non può invocare circostanze che rientrano nella propria sfera di responsabilità, quali l’esame dei ricorsi e delle eccezioni sollevate a causa di errori nella banca di dati, per giustificare il superamento del termine.
Giudizio del Tribunale
114 Occorre rilevare che, come emerge dalla tabella rappresentata al punto C.1.1.4 della relazione di sintesi, la Commissione ha applicato, per quanto riguarda l’aiuto alle vecce e l’aiuto per ettaro al riso, rettifiche pari alle deduzioni già effettuate nell’ambito degli anticipi mensili ai sensi dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 296/96.
115 Al pari della Commissione, si deve altresì sottolineare che l’art. 4, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 296/96 costituisce una disposizione derogatoria e che, pertanto, deve essere interpretato restrittivamente.
116 Peraltro, le spese di finanziamento a carico del FEAOG devono essere calcolate supponendo che i termini previsti dalla regolamentazione agricola applicabile siano rispettati. Di conseguenza, le autorità nazionali, quando procedono al pagamento degli aiuti dopo lo spirare del termine, imputano al FEAOG spese irregolari e, pertanto, non ammissibili, come comprovato dal quarto ‘considerando’ del regolamento n. 296/96 (v., in tal senso, sentenza della Corte 28 ottobre 1999, causa C‑253/97, Italia/Commissione, Racc. pag. I‑7529, punto 126). Pertanto, lo Stato membro deve organizzare il suo sistema di controlli tenendo conto del termine per i pagamenti degli aiuti impartito dall’art. 8, n. 1, del regolamento n. 1251/1999 (v., per analogia, sentenza del Tribunale 20 giugno 2006, causa T‑251/04, Grecia/Commissione, punto 76). D’altronde, il margine del 4% previsto dall’art. 4, n. 2, del regolamento n. 296/96 è diretto proprio a consentire agli Stati membri di effettuare controlli supplementari, precisando che il numero di mesi di ritardo non ha alcuna influenza per il pagamento che non oltrepassa tale margine.
117 Come emerge dal fascicolo, le autorità prefettizie di Heraklion avrebbero informato il Ministero dell’Agricoltura dei primi risultati dei controlli soltanto il 19 gennaio 2001, mentre quest’ultimo, con lettera del 22 gennaio 2001, avrebbe rammentato l’obbligo di effettuare nuovi controlli conformemente al documento n. VI/7105/98 (v. precedente punto 108). Con lettera del 26 gennaio 2001 (venerdì), il Ministero ha sollecitato la proroga del termine di pagamento in scadenza il 31 dello stesso mese, senza per questo precisare quale fosse la coltura interessata, né fornire documenti giustificativi ad essa attinenti. Tale richiesta è stata respinta a giusto titolo dalla Commissione con fax del 1° febbraio 2001, in quanto imprecisa e soprattutto tardiva.
118 Ciò considerato, giustamente la Commissione ha mantenuto la sua posizione nella lettera del 6 novembre 2003, secondo la quale la necessità di effettuare i controlli supplementari, fatta valere dalle autorità elleniche, non avrebbe dovuto oltrepassare il margine del 4% (v. precedente punto 103).
119 Pertanto, il governo ellenico non ha dimostrato che ricorressero le condizioni di applicazione dell’art. 4, n. 2, ultimo comma, del regolamento n. 296/96, per quanto riguarda i ritardi di pagamento relativi all’aiuto alle vecce.
120 Lo stesso vale per l’aiuto per ettaro al riso. Infatti, la Commissione a ragione sottolinea che lo Stato membro non può giustificare pagamenti tardivi invocando le carenze che riguardano le procedure nazionali e i ricorsi che ne derivano. L’argomento fondato sullo sciopero, invocato dalle autorità elleniche come un caso di forza maggiore, non può essere accolto. L’unico documento che vi fa riferimento è una lettera del 25 ottobre 2001 della prefettura di Imathia indirizzata al Ministero dell’Agricoltura, che spiegava che lo sciopero in questione aveva provocato l’invio tardivo, il 30 aprile 2001, dei risultati dell’esame dei ricorsi. Orbene, tale sciopero ha comportato un ritardo nell’esame dei ricorsi introdotti a causa di errori nei pagamenti dell’aiuto, complicazione che è imputabile allo Stato membro. Il governo ellenico d’altronde non fornisce alcun elemento sulla durata dello sciopero in questione, né sul suo carattere più o meno inopinato. Il presente motivo di annullamento va pertanto respinto.
121 Dall’insieme delle considerazioni che precedono deriva che la decisione impugnata deve essere annullata nella parte in cui impone alla Repubblica ellenica una rettifica specifica di EUR 200 146,68 per gli esercizi di bilancio 1996‑1998 (aiuto al consumo di olio d’oliva), mentre il ricorso deve essere respinto per il resto.
Sulle spese
122 Ai sensi dell’art. 87, n. 3, del regolamento di procedura, il Tribunale, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie spese. Poiché la Repubblica ellenica è rimasta soccombente sulla maggior parte dei capi del ricorso, si deve disporre che essa sopporterà le proprie spese nonché il 70% di quelle sostenute dalla Commissione. Quest’ultima sopporterà il 30% delle proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 29 aprile 2005, 2005/354/CE, che esclude dal finanziamento comunitario alcune spese eseguite dagli Stati membri a titolo del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia», è annullata nella parte in cui impone alla Repubblica ellenica una rettifica specifica di EUR 200 146,68 per gli esercizi di bilancio 1996‑1998 (aiuto al consumo di olio d’oliva).
2) Il ricorso deve essere respinto per il resto.
3) La Repubblica ellenica sopporterà, oltre alle proprie spese, il 70% di quelle sostenute dalla Commissione. Quest’ultima sopporterà il 30% delle proprie spese.
Pirrung | Forwood | Papasavvas |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 settembre 2007.
Il cancelliere | | Il presidente |
Indice
Ambito normativo
Fatti di causa
Procedimento e conclusioni delle parti
Sulla fondatezza del ricorso
Sui seminativi
La normativa comunitaria
La relazione di sintesi
Sul primo motivo, relativo all’incompetenza ratione temporis della Commissione
– Argomenti delle parti
– Giudizio del Tribunale
Sul secondo motivo, relativo ad errori di diritto e di fatto accompagnati da una carenza di motivazione
– Argomenti delle parti
– Giudizio del Tribunale
Sul terzo motivo, relativo ad una violazione del documento n. VI/5330/97 e del principio di proporzionalità, ad un errore di fatto e ad una carenza di motivazione riguardante il tasso della rettifica forfettaria in questione
– Argomenti delle parti
– Giudizio del Tribunale
Sull’olio d’oliva
Normativa comunitaria
Relazione di sintesi
Argomenti delle parti
Giudizio del Tribunale
Sull’audit finanziario
Normativa comunitaria
Relazione di sintesi
Argomenti delle parti
Giudizio del Tribunale
Sulle spese