SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
de 11 de septiembre de 2019 (*)
«Función pública — Funcionarios — Promoción — Ejercicio de promoción de 2017 — Decisión de no promover al demandante al grado AD 7 con efectos de 1 de enero de 2017 — Artículo 45 del Estatuto — Artículo 9, apartado 3, del anexo IX del Estatuto — Desviación de poder — Sanción disciplinaria»
En el asunto T‑545/18,
YL, funcionario de la Comisión Europea, representado por los Sres. P. Yon y B. de Lapasse, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada inicialmente por las Sras. L. Radu Bouyon y R. Striani, y posteriormente por la Sra. Radu Bouyon y el Sr. B. Mongin, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 270 TFUE por el que se solicita, en primer lugar, la anulación de la decisión de la Comisión, comunicada al personal de dicha institución el 13 de noviembre de 2017, de no promover al demandante al grado AD 7 en el ejercicio de promoción de 2017; en segundo lugar, la promoción del demandante al grado AD 7 con efectos de 1 de enero de 2017; y, en tercer lugar, la reparación del perjuicio supuestamente sufrido por el demandante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena),
integrado por el Sr. S. Gervasoni, Presidente, y la Sra. K. Kowalik-Bańczyk (Ponente) y el Sr. C. Mac Eochaidh, Jueces;
Secretaria: Sra. M. Marescaux, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 3 de julio de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 El demandante, YL, es un funcionario destinado en la Dirección General (DG) [confidencial] (1) de la Comisión Europea desde el 16 de mayo de 2010. Desde el 1 de enero de 2012 está clasificado en el grado AD 6.
2 Entre el 6 de enero de 2014 y el 15 de enero de 2016, se concedió al demandante una excedencia voluntaria.
3 Mediante decisión de 23 de marzo de 2016 (en lo sucesivo, «decisión de 23 de marzo de 2016»), la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN») de la Comisión impuso al demandante una sanción de descenso de escalón, en primer lugar, por haber obtenido ilegalmente un día de baja por enfermedad el 18 de junio de 2013, fecha en la que participó en una actividad política; en segundo lugar, por haber publicado el 6 de febrero de 2014 en su sitio personal de Internet un artículo «polémico» sobre la Unión Europea sin haber informado previamente a la AFPN; en tercer lugar, por haber hecho comentarios a periodistas, entre el 11 de abril y el 1 de mayo de 2014, que podían dañar la reputación de la Comisión; en cuarto lugar, por no haber informado a la AFPN, pese a que se encontraba en excedencia voluntaria, de su elección, el 30 de marzo de 2014, para ocupar un cargo público, y, en quinto lugar, por haber ejercido una actividad externa entre el 25 de febrero y el 15 de abril de 2014 sin haber solicitado previamente la autorización de la AFPN.
4 El demandante no impugnó la decisión de 23 de marzo de 2016.
5 Mediante escrito de noviembre de 2017, el director general de la DG [confidencial] informó al demandante de que, de conformidad con las recomendaciones del Comité Paritario de Promoción, sería promovido al grado AD 7 con efecto retroactivo a 1 de enero de 2017.
6 El 13 de noviembre de 2017, la AFPN publicó la lista de los funcionarios promovidos en el ejercicio de promoción de 2017. La lista no incluía el nombre del demandante.
7 El 12 de febrero de 2018, el demandante presentó una reclamación contra la decisión de la AFPN de no promoverlo. En particular, sostenía que la AFPN no podía tener en cuenta la decisión de 23 de marzo de 2016 a tal efecto.
8 La AFPN desestimó la reclamación del demandante el 8 de junio de 2018 por considerar que el artículo 45 del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto») no contenía una lista taxativa de los criterios que debían tenerse en cuenta a efectos del examen comparativo de méritos previsto en dicho artículo, de modo que la decisión de 23 de marzo de 2016 podía tomarse en consideración a efectos de dicho examen. Además, indicó que el concepto de «conducta en el servicio» también podía ser uno de esos criterios.
Procedimiento y pretensiones de las partes
9 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 11 de septiembre de 2018, el demandante interpuso el presente recurso. La Comisión presentó escrito de contestación a la demanda en la Secretaría del Tribunal el 14 de diciembre de 2018.
10 El demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión de no promoverlo al grado AD 7 en el ejercicio de promoción de 2017.
– Anule la decisión desestimatoria de la reclamación.
– Promueva al demandante al grado AD 7 con efectos de 1 de enero de 2017.
– Le indemnice por los perjuicios sufridos, que evalúa en 100 000 euros, como consecuencia de la adopción de la decisión de no promoverlo al grado AD 7 en el ejercicio de promoción de 2017.
– Condene a la Comisión al pago de las costas del procedimiento, estimadas en 10 000 euros.
11 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas al demandante.
Fundamentos de Derecho
12 Con carácter previo, cabe recordar que, según jurisprudencia reiterada, la reclamación de un agente y su desestimación por la autoridad competente son parte integrante de un procedimiento complejo, de modo que, aunque el recurso formalmente se dirija contra la desestimación de la reclamación del agente, da lugar a que se someta al Tribunal el acto lesivo contra el cual se presentó la reclamación (sentencias de 17 de enero de 1989, Vainker/Parlamento, 293/87, EU:C:1989:8, apartado 8, y de 25 de octubre de 2018, KF/CSUE, T‑286/15, EU:T:2018:718, apartado 115).
13 Por consiguiente, debe considerarse que la pretensión de anulación de la decisión de la AFPN por la que se desestima la reclamación del demandante (en lo sucesivo, «decisión impugnada») tiene por objeto la anulación de la decisión de no promoverlo al grado AD 7 en el ejercicio de promoción de 2017.
14 Aunque el demandante invoca formalmente dos motivos distintos, el primero basado en la vulneración manifiesta del principio del Estado de Derecho, y el segundo, en una desviación de poder y de procedimiento, debe considerarse que dichos motivos constituyen, sustancialmente, un motivo único, basado en que la toma en consideración de la decisión de 23 de marzo de 2016 en el marco del examen comparativo de los méritos previsto en el artículo 45 del Estatuto tuvo por efecto sancionarlo por segunda vez por los mismos hechos. El demandante alega que la AFPN infringió el artículo 45 del Estatuto y el artículo 9, apartado 3, del anexo IX del Estatuto, vulneró el principio non bis in idem e incurrió en desviación de poder y de procedimiento.
15 La Comisión refuta las alegaciones del demandante.
16 De conformidad con el artículo 9, apartado 3, del anexo IX del Estatuto, que recoge el principio general non bis in idem en el Derecho de la Unión, no podrá imponerse más de una sanción disciplinaria por una misma falta.
17 Por otra parte, de los artículos 44 y 45 del Estatuto se desprende que, a diferencia de la subida de escalón, en virtud de la cual los funcionarios pasan automáticamente al siguiente escalón al cabo de cierto tiempo, la promoción solo se concede tras un examen comparativo de los méritos de los funcionarios que pueden optar a la promoción.
18 De ello se deduce que, de conformidad con el artículo 9, apartado 1, del anexo IX del Estatuto, la suspensión de la subida de escalón y, a fortiori, el descenso de escalón, constituyen una sanción. No obstante, la denegación de la promoción, que, por otra parte, no se menciona en dicha disposición, no puede, en principio, asimilarse a una sanción, ya que se basa en un examen comparativo de los méritos de los funcionarios que pueden optar a la promoción de que se trata.
19 A este respecto, a efectos del examen comparativo de los méritos, debe señalarse que, de conformidad con el artículo 45 del Estatuto, «la [AFPN] tomará en consideración, en particular, los informes de los funcionarios, la utilización, en el desempeño de sus funciones, de lenguas distintas de aquella de la que hayan justificado tener un conocimiento en profundidad […] y las responsabilidades por ellos desempeñadas».
20 Al utilizar la expresión «en particular», el artículo 45 del Estatuto especifica los tres criterios principales que deben tenerse obligatoriamente en cuenta en el examen comparativo de los méritos. Sin embargo, no excluye que se tomen en consideración otros criterios que también puedan dar una indicación de los méritos de los funcionarios que pueden ser promovidos (sentencias de 28 de septiembre de 2011, AC/Consejo, F‑9/10, EU:F:2011:160, apartado 25, y de 14 de noviembre de 2012, Bouillez/Consejo, F‑75/11, EU:F:2012:152, apartado 57).
21 Así pues, la AFPN puede tomar en consideración las faltas, en la medida en que constituyan un incumplimiento de las obligaciones que incumben al funcionario en virtud del Estatuto, con el fin de excluir, en su caso, la candidatura del demandante a la promoción (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 23 de febrero de 2001, De Nicola/BEI, T‑7/98, T‑208/98 y T‑109/99, EU:T:2001:69, apartado 220). En efecto, a la institución le interesa que solo se nombre a personas con una conducta profesional irreprochable para ocupar puestos de responsabilidad (sentencia de 2 de abril de 1998, Apostolidis/Tribunal de Justicia, T‑86/97, EU:T:1998:71, apartado 58).
22 Por último, ha de recordarse que si bien, de conformidad con el artículo 5, apartado 7, de la Decisión C(2013) 8968 final de la Comisión, de 16 de diciembre de 2013, por la que se establecen las disposiciones generales de aplicación del artículo 45 del Estatuto, el Comité Paritario de Promoción presenta a la AFPN la lista de los funcionarios a los que recomienda para ser promovidos, la AFPN es la única competente para adoptar las decisiones de promoción y para efectuar el examen comparativo de los méritos previsto en el artículo 45 del Estatuto (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 2017, HL/Comisión, T‑668/16 P, no publicada, EU:T:2017:802, apartado 30).
23 En estas circunstancias procede señalar en primer lugar que la AFPN, por un lado, no estaba vinculada por las recomendaciones del Comité Paritario de Promoción y, por otro, que podía justificadamente, para negarse a promover al demandante, tomar en consideración la decisión de 23 de marzo de 2016 en el marco del examen comparativo de méritos previsto en el artículo 45 del Estatuto.
24 Esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación del demandante en la que le reprocha a la AFPN que considerase, en la decisión denegatoria de la reclamación, que la decisión de 23 de marzo de 2016 o los hechos sancionados por dicha decisión podían entenderse comprendidos en el concepto de «conducta en el servicio».
25 En efecto, por una parte, en la medida en que esta alegación podría basarse en el concepto de «conducta en el servicio» que figura en el artículo 43 del Estatuto, debe señalarse que este concepto se refiere al contenido de los informes de calificación de los funcionarios, que, como se ha recordado en el apartado 20 de la presente sentencia, no constituyen más que uno de los criterios que deben tenerse en cuenta a efectos del examen comparativo de los méritos previsto en el artículo 45 del Estatuto.
26 Por otra parte, a pesar de la circunstancia, invocada por el demandante, de que los hechos sancionados por la decisión de 23 de marzo de 2016 no estaban, según este, «relacionados con sus deberes y responsabilidades en la DG [confidencial]» o, a fortiori, habían tenido lugar durante su excedencia voluntaria, basta señalar que los hechos se referían, no obstante, a incumplimientos de obligaciones derivadas de su condición de funcionario y que, por lo tanto, constituían una indicación de sus méritos en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 20 de la presente sentencia. Por lo tanto, ni siquiera la circunstancia de que una parte de estos hechos se produjera durante el período de excedencia voluntaria del demandante impedía por sí sola que se tuvieran en cuenta a efectos del examen comparativo de los méritos previsto en el artículo 45 del Estatuto.
27 En segundo lugar, debe señalarse que el demandante no aporta ninguna prueba de que la decisión impugnada no se adoptara sobre la base del examen comparativo de los méritos que exige el artículo 45 del Estatuto, sino como segunda sanción por los hechos que dieron lugar a la decisión de 23 de marzo de 2016.
28 A este respecto, el demandante se limita a alegar, por una parte, que la AFPN se negó a promoverlo sin informar previamente a la DG [confidencial] y, por otra, que la Dirección General de Recursos Humanos y Seguridad sigue la política de no promover a los funcionarios a los que se ha impuesto una sanción, a pesar de las recomendaciones formuladas por el Comité Paritario de Promoción.
29 Sin embargo, por una parte, debe señalarse que el hecho de que la DG [confidencial] esperara la promoción del demandante, de modo que el director general de la DG [confidencial] le informó erróneamente de que iba a ser promovido en el ejercicio de promoción de 2017, no es suficiente para demostrar que la decisión impugnada se adoptara para sancionarlo, y no como resultado del examen comparativo de los méritos, de conformidad con el artículo 45 del Estatuto.
30 Por otra parte, hay que señalar que, para demostrar la existencia de la política de no promoción invocada por el demandante, este se limita a presentar un proyecto de informe de una reunión, en particular, entre representantes de las organizaciones sindicales y el director general de la Dirección General de Recursos Humanos y Seguridad, así como una nota dirigida al director general por algunas de estas organizaciones. Pues bien, de esos documentos se desprende que algunas organizaciones sindicales consideran que la decisión de no promover a funcionarios a los que se ha impuesto una sanción «puede llevar» a sancionarlos dos veces, por lo que debería negociarse un «marco jurídico claro» entre estas y la Comisión. No obstante, el hecho de que la AFPN se negara a promover a otros funcionarios a los que se había impuesto anteriormente una sanción y que determinadas organizaciones sindicales considerasen, sin más aclaraciones, que las disposiciones relativas al examen del fondo de los méritos de dichos funcionarios no estaban suficientemente claras no permite demostrar por sí solo que, en el caso de autos, la decisión impugnada se adoptara con el fin de sancionarlo, y no tras el examen comparativo de los méritos establecido en el artículo 45 del Estatuto.
31 En tercer lugar, si bien el demandante alega haber aportado «indicios suficientes, pertinentes y coherentes» para demostrar que la AFPN cometió un error manifiesto de apreciación en el marco del examen de los méritos establecido en el artículo 45 del Estatuto, basta con señalar que esta afirmación no va acompañada de ninguna aclaración que permita apreciar su fundamento.
32 De ello se deduce que no han quedado demostrados en el presente asunto ni la infracción del artículo 45 del Estatuto, ni la del artículo 9, apartado 3, del anexo IX del Estatuto, ni la vulneración del principio non bis in idem, ni la desviación de poder, de la que la desviación de procedimiento no es más que una forma (sentencia de 2 de abril de 1998, Apostolidis/Tribunal de Justicia, T‑86/97, EU:T:1998:71, apartado 84).
33 Las demás alegaciones del demandante no desvirtúan esta conclusión. En efecto, sostiene que el hecho de que la AFPN le penalice al negarse a promoverlo, por una parte, permite a aquella no «poner fin al bloqueo de [su] carrera», en violación del principio de seguridad jurídica, y, por otra, le privó de su derecho a una tutela judicial efectiva, en la medida en que no pudo impugnar «la totalidad de los efectos que [AFPN] pretendía que tuviera» la decisión de 23 de marzo de 2016.
34 Sin embargo, basta señalar que las alegaciones mencionadas en el apartado 33 de la presente sentencia se basan en una premisa errónea, a saber, que la decisión impugnada constituye una sanción, lo que, como se ha señalado en el apartado 27 de la presente sentencia, no ha quedado acreditado en el caso de autos.
35 Además, no puede considerarse que la decisión impugnada tenga como consecuencia un bloqueo ilimitado y arbitrario de la carrera del demandante, en violación del principio de seguridad jurídica. Por una parte, la AFPN tuvo en cuenta una decisión sancionadora adoptada el 23 de marzo de 2016, es decir, en el año inmediatamente anterior al ejercicio de promoción de 2017. Por otra parte, la decisión impugnada no impide que el demandante sea promovido, en su caso, en un ejercicio de promoción posterior, como ocurrió de hecho en el ejercicio de promoción de 2018.
36 Por tanto, el motivo único debe desestimarse por infundado. Por consiguiente, procede desestimar la pretensión del demandante de que se anule la decisión impugnada y, en consecuencia, sus pretensiones de promoción al grado AD 7 con efectos de 1 de enero de 2017 y de reparación del perjuicio supuestamente sufrido como consecuencia de la adopción de dicha Decisión.
Costas
37 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del demandante, procede condenarlo en costas, como ha solicitado la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a YL.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de septiembre de 2019.
Firmas