PRESUDA OPĆEG SUDA (deveto vijeće)
11. rujna 2019.(*)
„Javna služba – Dužnosnici – Promaknuće – Postupak promaknuća za 2017. – Odluka da se tužitelja ne promakne u razred AD7 s učinkom od 1. siječnja 2017. – Članak 45. Pravilnika – Članak 9. stavak 3. Priloga IX. Pravilniku – Zlouporaba ovlasti – Stegovna mjera”
U predmetu T‑545/18,
YL, dužnosnik Europske komisije, kojeg zastupaju P. Yon i B. de Lapasse, avocats,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju su zastupali L. Radu Bouyon i R. Striani, a zatim L. Radu Bouyon i B. Mongin, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 270. UFEU‑a za, prvo, poništenje Komisijine odluke, priopćene osoblju te institucije 13. studenoga 2017., o tome da ne promakne tužitelja u razred AD 7 u okviru postupka promaknuća za 2017., drugo, promaknuće tužitelja u razred AD 7 s učinkom od 1. siječnja 2017. i, treće, naknadu štete koju je tužitelj navodno pretrpio,
OPĆI SUD (deveto vijeće),
u sastavu: S. Gervasoni, predsjednik, K. Kowalik‑Bańczyk (izvjestiteljica) i C. Mac Eochaidh, suci,
tajnik: M. Marescaux, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 3. srpnja 2019.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Tužitelj, YL, dužnosnik je raspoređen u Glavnoj upravi (GU) [povjerljivo](1) Europske komisije od 16. svibnja 2010. Razvrstan je u razred AD 6 od 1. siječnja 2012.
2 Od 6. siječnja 2014. do 15. siječnja 2016. tužitelj je koristio dopust za osobne potrebe.
3 Odlukom od 23. ožujka 2016. (u daljnjem tekstu: odluka od 23. ožujka 2016.) tijelo za imenovanje Komisije izreklo je tužitelju mjeru nazadovanja u niži stupanj zbog toga što je, kao prvo, nepropisno dobio dan bolovanja 18. lipnja 2013., tijekom kojega je sudjelovao u političkoj aktivnosti, kao drugo, 6. veljače 2014. objavio na svojoj osobnoj internetskoj stranici „polemički” članak o Europskoj uniji, a da prethodno nije obavijestio tijelo za imenovanje, kao treće, izvještavao, između 11. travnja i 1. svibnja 2014., novinare o onome što može biti riskantno za reputaciju Komisije, kao četvrto, propustio, iako je bio na dopustu na osobne potrebe, obavijestiti tijelo za imenovanje o svom izboru na javnu dužnost 30. ožujka 2014. i, kao peto, obavljao vanjsku djelatnost između 25. veljače i 15. travnja 2014., a da prethodno nije zatražio dopuštenje tijela za imenovanje.
4 Tužitelj nije osporavao odluku od 23. ožujka 2016.
5 Dopisom iz studenoga 2017. glavni direktor GU [povjerljivo] obavijestio je tužitelja da je u skladu s preporukama zajedničkog odbora za promaknuće promaknut u razred AD 7 s retroaktivnim učinkom od 1. siječnja 2017.
6 Dana 13. studenoga 2017. tijelo za imenovanje objavilo je popis promaknutih dužnosnika u okviru postupka promaknuća za 2017. Taj popis nije sadržavao tužiteljevo ime.
7 Dana 12. veljače 2018. tužitelj je podnio žalbu protiv odluke tijela za imenovanje o tome da ga ne promakne. Osobito je istaknuo kako tijelo za imenovanje nije moglo uzeti u obzir odluku od 23. ožujka 2016. u tu svrhu.
8 Tijelo za imenovanje odbilo je tužiteljevu žalbu od 8. lipnja 2018. zbog toga što članak 45. Pravilnika o osoblju za dužnosnike Europske unije (u daljnjem tekstu: Pravilnik) ne sadržava taksativan popis kriterija koje treba uzeti u obzir u svrhu usporedbe zasluga predviđene tim člankom, tako da se odluka od 23. ožujka 2016. mogla uzeti u obzir u svrhu te usporedbe. Nadalje, navelo je da pojam „ponašanje u službi” može predstavljati jedan od tih kriterija.
Postupak i zahtjevi stranaka
9 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 11. rujna 2018. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak. Komisija je podnijela tajništvu Općeg suda odgovor na tužbu 14. prosinca 2018.
10 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi odluku o tome da ga se ne promakne u razred AD 7 u okviru postupka promaknuća za 2017.;
– poništi odluku o odbijanju njegove žalbe;
– promakne ga u razred AD 7 s učinkom od 1. siječnja 2017.;
– naknadi mu pretrpljenu štetu, procijenjenu na 100 000 eura, koja proizlazi iz donošenja odluke o tome da ga se ne promakne u razred AD 7 u okviru postupka promaknuća za 2017.;
– naloži Komisiji snošenje troškova, procijenjenih na 10 000 eura.
11 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
12 Najprije valja podsjetiti da su, prema stalnoj sudskoj praksi, žalba službenika i odbijanje te žalbe od strane nadležnog tijela sastavni dio složenog postupka, tako da tužba, čak i ako je službeno podnesena protiv odbijanja službenikove žalbe, ima za učinak da se Općem sudu podnese akt kojim se nanosi šteta protiv kojeg je podnesena žalba (presude od 17. siječnja 1989., Vainker/Parlament, 293/87, EU:C:1989:8, t. 8. i od 25. listopada 2018., KF/SATCEN, T‑286/15, EU:T:2018:718, t. 115.).
13 Iz toga proizlazi da tužbeni zahtjev za poništenje odluke tijela za imenovanje o odbijanju tužiteljeve žalbe treba smatrati kao da ima za cilj poništenje odluke da ga se ne promakne u razred AD 7, u okviru postupka promaknuća za 2017. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
14 Iako tužitelj formalno ističe dva različita tužbena razloga od kojih je prvi utemeljen na očitoj povredi pravnog pravila, a drugi na zlouporabi ovlasti i postupka, valja smatrati da ti tužbeni razlozi čine, u biti, jedinstveni tužbeni razlog utemeljen na tome da je uzimanje u obzir odluke od 23. ožujka 2016. u okviru usporedbe zasluga predviđene člankom 45. Pravilnika imalo za učinak sankcioniranje po drugi put zbog istih činjenica. Tužitelj tako navodi da je tijelo za imenovanje u isto vrijeme povrijedilo članak 45. Pravilnika, kao i članak 9. stavak 3. Priloga IX. Pravilniku i načelo ne bis in idem te počinilo zlouporabu ovlasti i postupka.
15 Komisija osporava tužiteljeve argumente.
16 U skladu s člankom 9. stavkom 3. Priloga IX. Pravilniku, koji preuzima opće načelo prava Unije ne bis in idem, za jedan slučaj povrede dužnosti izriče se samo jedna stegovna mjera.
17 Osim toga, iz članaka 44. i 45. Pravilnika proizlazi da se, za razliku od napredovanja, prema kojem dužnosnici načelno automatski napreduju u viši stupanj nakon određenog vremena, odluka o promaknuću donosi tek nakon što se usporede zasluga dužnosnika koji ispunjavaju uvjete za promaknuće.
18 Iz toga proizlazi da, u skladu s člankom 9. stavkom 1. Priloga IX. Pravilniku, odgoda napredovanja u viši stupanj, kao i, a fortiori, nazadovanje u niži stupanj, predstavlja stegovnu mjeru. Međutim, odbijanje promaknuća koje, uostalom, nije spomenuto u ovoj odredbi, ne može se načelno smatrati stegovnom mjerom jer je utemeljeno na usporedbi zasluga dužnosnika koji ispunjavaju uvjete za predmetno promaknuće.
19 U tom pogledu, u svrhu usporedbe zasluga, valja istaknuti da, sukladno članku 45. Pravilnika, „[tijelo za imenovanje] posebno uzima u obzir izvješća o dužnosniku, jezike kojima se koristi u obavljanju poslova osim jezika čije je izvrsno poznavanje potvrđeno […] i razinu preuzetih odgovornosti”.
20 Upotrebom izraza „posebno” članak 45. Pravilnika ističe tri glavna kriterija koji se obvezno moraju uzeti u obzir pri usporedbi zasluga. On ipak ne isključuje uzimanje u obzir drugih kriterija koji jednako mogu biti pokazatelji zasluga dužnosnika koji mogu biti promaknuti (presude od 28. rujna 2011., AC/Vijeće, F‑9/10, EU:F:2011:160, t. 25., i od 14. studenoga 2012., Bouillez/Vijeće, F‑75/11, EU:F:2012:152, t. 57.).
21 Također, tijelo za imenovanje može uzeti u obzir povredu dužnosti, s obzirom na to da predstavlja kršenje obveza koje dužnosnik ima na temelju Pravilnika, kako bi odbacilo, ovisno o slučaju, kandidaturu dotične osobe za promaknuće (vidjeti, u tom smislu i po analogiji, presudu od 23. veljače 2001., De Nicola/EIB, T‑7/98, T‑208/98 i T‑109/99, EU:T:2001:69, t. 220.). Naime, u interesu institucije je da samo osobe koje imaju besprijekorno profesionalno ponašanje budu imenovane na odgovorna mjesta (presuda od 2. travnja 1998, Apostolidis/Sud, T‑86/97, EU:T:1998:71, t. 58.).
22 Naposljetku, treba podsjetiti da, iako u skladu s člankom 5. stavkom 7. Odluke C(2013) 8968 final Komisije od 16. prosinca 2013. o općim odredbama za provedbu članka 45. Pravilnika, zajednički odbor za promaknuće podnosi tijelu za imenovanje popis dužnosnika koje preporučuje za promaknuće, samo tijelo za imenovanje ima odgovornost odlučivanja o promaknuću i usporedbe zasluga predviđene člankom 45. Pravilnika (vidjeti u tom smislu presudu od 14. studenoga 2017., HL/Komisija, T‑668/16 P, neobjavljena, EU:T:2017:802, t. 30.).
23 U tim okolnostima, kao prvo, valja istaknuti da tijelo za imenovanje, s jedne strane, nije bilo vezano preporukama zajedničkog odbora za promaknuće i, s druge strane, da je bilo osnovano, za odbijanje promaknuća tuženika, uzeti u obzir odluku od 23. ožujka 2016. u okviru usporedbe zasluga predviđene člankom 45. Pravilnika.
24 Taj zaključak nije doveden u pitanje argumentom tužitelja kojim stavlja tijelu za imenovanje na teret da je u odluci kojom je odbio njegovu žalbu smatrao da je pojam „ponašanje u službi” mogao uključivati odluku od 23. ožujka 2016. ili činjenice utvrđene tom odlukom.
25 Naime, s jedne strane, ako se taj argument može temeljiti na pojmu „ponašanje u službi” iz članka 43. Pravilnika, valja istaknuti kako se taj pojam odnosi na sadržaj izvješća o ocjenjivanju dužnosnika koja, kao što je navedeno u točki 20. ove presude, predstavljaju samo jedan od kriterija koji se moraju uzeti u obzir s ciljem usporedbe zasluga predviđene člankom 45. Pravilnika.
26 S druge strane, neovisno o okolnosti na koju se poziva tuženik da činjenice utvrđene odlukom od 23. ožujka 2016. nisu bile, sukladno toj odluci, „povezane s njegovim dužnostima i [njegovim] odgovornostima unutar GU [povjerljivo] ili, a fortiori, da se nisu odvile tijekom njegovog dopusta za osobne potrebe, dovoljno je utvrditi da su se činjenice ipak odnosile na povredu obveza koje je imao zbog svog svojstva dužnosnika i da, stoga, predstavljaju pokazatelj njegovih zasluga u smislu sudske prakse navedene u točki 20. ove presude. Stoga, čak se ni okolnost da se jedan dio tih činjenica odvijao tijekom tužiteljeva dopusta za osobne potrebe ne protivi, sama po sebi, njihovom uzimanju u obzir s ciljem usporedbe zasluga predviđene člankom 45. Pravilnika.
27 Kao drugo, valja utvrditi da tužitelj nije podnio nijedan dokaz kojim bi mogao dokazati da pobijana odluka nije donesena na temelju usporedbe zasluga predviđene člankom 45. Pravilnika, nego s ciljem sankcioniranja po drugi put činjenica na temelju kojih je donesena odluka od 23. ožujka 2016.
28 Naime, u tom pogledu, tužitelj je samo istaknuo, s jedne strane, da ga je tijelo za imenovanje odbilo promaknuti, a da o tome nije prethodno obavijestilo GU [povjerljivo] i, s druge strane, da je GU „Ljudski resursi” primijenila politiku odbijanja promaknuća dužnosnika na kojeg se primjenjivala stegovna mjera, i to unatoč preporukama koje je sastavio zajednički odbor za promaknuće.
29 Međutim, s jedne strane, valja istaknuti da činjenica da je GU [povjerljivo] očekivala da će tužitelj biti promaknut, pa mu je glavni direktor pogrešno najavio da će biti promaknut u okviru postupka promaknuća za 2017., ne može dokazati da je pobijana odluka donesena s ciljem da ga se sankcionira, a ne nakon usporedbe zasluga u skladu s člankom 45. Pravilnika.
30 S druge strane, valja utvrditi da se, kako bi dokazao postojanje politike odbijanja promaknuća na koju se tužitelj poziva, on se ograničava na podnošenje nacrta zapisnika sa sastanka između, među ostalim, predstavnika sindikalnih organizacija i glavnog direktora GU „Ljudski resursi” i bilješke koju su neke od tih sindikalnih organizacija uputile spomenutom glavnom direktoru. Međutim, iz tih dokumenata proizlazi da sindikalne organizacije smatraju da odluka o tome da se ne promaknu dužnosnici na koje je primijenjena stegovna mjera „može dovesti” do toga da se ti dužnosnici sankcioniraju dva puta, na način da treba ispregovarati „jasan pravni okvir” između njih i Komisije. Ipak, okolnost da je tijelo za imenovanje odbilo promaknuti druge dužnosnike na koje je prethodno bila primijenjena stegovna mjera i da su spomenute sindikalne organizacije smatrale, bez daljnjih pojašnjenja, da odredbe vezane za usporedbu zasluga tih dužnosnika nisu dovoljno jasne, ne može dokazati sama za sebe da je u ovom slučaju pobijana odluka donesena s ciljem sankcioniranja, a ne nakon usporedbe zasluga predviđene člankom 45. Pravilnika.
31 Treće, iako tužitelj tvrdi da je iznio „dovoljno relevantnih i usklađenih indicija” kako bi dokazao da je tijelo za imenovanje počinilo očitu pogrešku u ocjeni u okviru usporedbe zasluga predviđene člankom 45. Pravilnika, dovoljno je istaknuti da ta tvrdnja nije popraćena nikakvim objašnjenjem na temelju kojega bi se mogla ocijeniti njena osnovanost.
32 Iz toga proizlazi da ni povreda članka 45. Pravilnika, ni ona članka 9. stavka 3. Priloga IX. Pravilniku, ni načela ne bis in idem, ni zlouporaba ovlasti, čiji je samo jedan oblik zlouporaba postupka (presuda od 2. travnja 1998., Apostolidis/Sud, T‑86/97, EU:T:1998:71, t. 84.) nisu utvrđeni u ovom slučaju.
33 Taj zaključak ne dovodi u pitanje druge tužiteljeve argumente. Naime, tužitelj smatra da činjenica da ga je tijelo za imenovanje sankcioniralo odbijanjem promaknuća, s jedne strane, dopušta potonjem da ne „prekine blokirati [njegovu] karijeru” povredom načela pravne sigurnosti i, s druge strane, lišila ga je njegovog prava na djelotvoran pravni lijek s obzirom na to da nije mogao pobijati „puni učinak koji je [tijelo za imenovanje] namjeravalo postići” odlukom od 23. ožujka 2016.
34 Međutim, dovoljno je utvrditi da se argumenti navedeni u točki 33. ove presude temelje na pogrešnoj premisi, odnosno da pobijana odluka predstavlja stegovnu mjeru, što, kao što je navedeno u točki 27. ove presude, nije utvrđeno u ovom slučaju.
35 Osim toga, ne može se smatrati da pobijana odluka ima za učinak dovođenje do neograničene i arbitrarne blokade tužiteljeve karijere povredom načela pravne sigurnosti. Naime, s jedne strane, tijelo za imenovanje uzelo je u obzir odluku o stegovnoj mjeri koja je izrečena 23. ožujka 2016., odnosno tijekom godine koja je neposredno prethodila postupku promaknuća za 2017. S druge strane, pobijana odluka ne predstavlja prepreku tome da tužitelj može eventualno ostvariti pravo na promaknuće prilikom kasnijeg postupka promaknuća, što je uostalom i bilo slučaj u okviru postupka promaknuća za 2018.
36 Posljedično, jedini tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan. Stoga, valja odbiti tužiteljev zahtjev koji se odnosi na poništenje pobijane odluke i, posljedično, odbiti njegove zahtjeve, s jedne strane, za promaknuće u razred AD 7 s učinkom od 1. siječnja 2017. i, s druge strane, za naknadu navodno pretrpljene štete koja proizlazi iz donošenja te odluke.
Troškovi
37 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se tužitelju naloži snošenje troškova i da on nije uspio u postupku, tužitelju se nalaže snošenje troškova.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. YL‑u se nalaže snošenje troškova.
Gervasoni | Kowalik‑Bańczyk | Mac Eochaidh |
Objavljena na javnoj raspravi u Luxembourgu 11. rujna 2019.
Potpisi