SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 15 de septiembre de 2016 (*)
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Documentos relativos a los debates previos a la adopción de la Directiva relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos relacionados — Denegación de acceso — Excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico — Derecho de defensa — Interés público superior»
En el asunto T‑710/14,
Herbert Smith Freehills LLP, con domicilio social en Londres (Reino Unido), representada por el Sr. P. Wytinck, abogado,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por el Sr. E. Rebasti, la Sra. M. Veiga y el Sr. J. Herrmann, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Comisión Europea, representada por los Sres. P. Van Nuffel, J. Baquero Cruz y la Sra. F. Clotuche-Duvieusart, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE y por el que se solicita la anulación de la Decisión 18/c/01/14 del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se deniega el acceso a determinados documentos relacionados con la adopción de la Directiva 2014/40/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos relacionados y por la que se deroga la Directiva 2001/37/CE (DO 2014, L 127, p. 1),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por el Sr. D. Gratsias, Presidente, y la Sra. M. Kancheva y el Sr. C. Wetter (Ponente), Jueces;
Secretario: Sra. M. Junius, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 22 de enero de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 Mediante correo electrónico de 16 de abril de 2014, la demandante, Herbert Smith Freehills LLP, presentó ante el Consejo de la Unión Europea, sobre la base del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43), una solicitud de acceso relativa a «cualquier documento (incluidos los documentos internos y los borradores) redactado por los funcionarios del Servicio Jurídico del Consejo, en lo referente a la apreciación, por parte del Servicio Jurídico, de la fundamentación jurídica de las propuestas de una nueva Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos relacionados [...] para preparar las reuniones del diálogo tripartito relativos a [esta Directiva] en 2013, como reacción a dichas reuniones o tras estas reuniones u otras relacionadas». La demandante señaló además que, «en el contexto del curso que el Servicio Jurídico del Consejo [fuera a dar] a esa solicitud, [la demandante esperaba] recibir, (por lo menos) los documentos (incluidos los documentos internos y los borradores) relativos al examen o al estudio, por parte del Servicio Jurídico, del artículo 24 de la propuesta de [Directiva]».
2 El 4 de junio de 2014, el Consejo respondió a la solicitud de la demandante, denegando el acceso a todos los documentos solicitados.
3 En esta decisión inicial de denegación, el Consejo señaló que su Servicio Jurídico no había redactado ningún dictamen escrito sobre los aspectos a los que se refería la solicitud. En lo que respecta a los documentos internos y los borradores, el Consejo señaló la existencia de una reducida correspondencia escrita entre un funcionario del Servicio Jurídico del Consejo, funcionarios de los Servicios Jurídicos del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea y delegados de los Estados miembros, y que parte de esta correspondencia incluía en anexo versiones provisionales del artículo 24 de la propuesta de Directiva del Parlamento y del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos relacionados (en lo sucesivo, «DPT») y las partes de la propuesta que se referían a éste. El Consejo consideró que su divulgación menoscabaría su interés para solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos y, en lo que respecta a los datos de carácter personal, la intimidad de las personas que tomaron parte en ese intercambio de correos electrónicos.
4 Mediante correo electrónico de 16 de junio de 2014, la demandante presentó una solicitud confirmatoria de acceso a los documentos recogidos en su solicitud inicial.
5 Mediante decisión de 23 de julio de 2014, que fue notificada a la demandante el 24 de julio de 2014, el Consejo desestimó la solicitud confirmatoria de la demandante y denegó el acceso a los documentos señalados (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
6 Se desprende del contenido de la Decisión impugnada que los documentos identificados por la demandante que son objeto de la denegación de acceso son los siguientes (en lo sucesivo, conjuntamente, «documentos solicitados»):
– Un correo electrónico de 21 de noviembre de 2013, enviado por un funcionario del Servicio Jurídico del Consejo a funcionarios de los Servicios Jurídicos del Parlamento y de la Comisión, que recoge posturas jurídicas preliminares relativas a la redacción del artículo 24 de la DPT (en lo sucesivo, «documento n.º 1»).
– Un correo electrónico de 26 de noviembre de 2013, enviado por un funcionario del Servicio Jurídico del Consejo al asesor jurídico de un Estado miembro, con una explicación muy breve del objetivo jurídico principal de un proyecto específico; una versión provisional del artículo 24 de la DPT y, como anexo, las partes de la propuesta de la Comisión relativas a ésta (en lo sucesivo, «documento n.º 2»).
– Un correo electrónico de 2 de diciembre de 2013, enviado por un funcionario del Servicio Jurídico del Consejo a funcionarios de los Servicios Jurídicos del Parlamento y de la Comisión, que incluye una observación muy breve sobre la posible interpretación de un texto; como anexo, una versión provisional del artículo 24 de la DPT y de las partes de la propuesta de la Comisión relativas a ésta (en lo sucesivo, «documento n.º 3»).
– Un correo electrónico de 3 de diciembre de 2013, enviado por un funcionario del Servicio Jurídico del Consejo a un funcionario de la Dirección General «B 4B» de la Secretaría General del Consejo, haciendo referencia muy brevemente a un proyecto que se acompaña como anexo; una versión provisional del artículo 24 de la DPT y las partes de la propuesta de la Comisión relativas a ésta, que se acompañan como anexo (en lo sucesivo, «documento n.º 4»).
– Un correo electrónico de 4 de diciembre de 2013, enviado por un funcionario del Servicio Jurídico del Consejo a funcionarios de los Servicios Jurídicos del Parlamento y de la Comisión, haciendo referencia a una sentencia y reflejando breves posturas preliminares sobre su pertinencia (en lo sucesivo, «documento n.º 5»).
7 En la Decisión impugnada, el Consejo declaró que los documentos solicitados contenían asesoramiento jurídico bajo la forma de intercambios informales sobre posturas judiciales preliminares relativas a una disposición de la DPT que era particularmente polémica y que era objeto de discusiones complejas y difíciles en el seno del Consejo y entre las instituciones.
8 Seguidamente, el Consejo declaró que la DPT había sido impugnada formalmente por la industria tabaquera durante el proceso legislativo, que otro productor de tabaco había planteado un procedimiento judicial ante los órganos jurisdiccionales ingleses impugnando la legalidad de la DPT y que existía, por ello, un riesgo real y previsible de que se produjera una remisión prejudicial. El Consejo señaló también la existencia de indicios de que Polonia se planteaba la posibilidad de interponer un recurso de anulación de la DPT ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Consideró también que la «cláusula de libre circulación», que figura en el artículo 24 de la DPT y fue analizada en los documentos solicitados, formaría parte, inevitablemente, del anunciado debate judicial. En tales circunstancias, el Consejo consideró que la divulgación de los documentos solicitados habría podido menoscabar la eficacia de su defensa ante los órganos jurisdiccionales y, como consecuencia de ello, el principio de igualdad de armas y el derecho de defensa.
9 El Consejo destacó también que los documentos elaborados por los funcionarios de su Servicio Jurídico de modo informal y preliminar debían disfrutar de una especial protección, debido precisamente a su carácter informal y provisional. Según el Consejo, la divulgación de esos documentos podría tener considerables consecuencias sobre el modo en el que funciona el Servicio Jurídico y sobre la libertad de expresar sus posiciones y, a fin de cuentas, menoscabar su capacidad para solicitar y recibir asesoramiento jurídico «sincero, objetivo y completo».
10 Por ello, el Consejo concluyó que los documentos solicitados quedaban amparados por el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001, relativo a la protección del asesoramiento jurídico.
11 En lo que atañe a la existencia de un eventual interés superior que justifique la divulgación, el Consejo consideró, habida cuenta del carácter especialmente sensible del asesoramiento jurídico controvertido, relativo a cuestiones que podían ser objeto de un litigio, que el interés por la transparencia y la participación en el proceso legislativo no prevalecía, en el presente asunto, sobre la necesidad de proteger las posturas jurídicas que figuran en los documentos solicitados, los cuales, en todo caso, sólo tenían carácter preliminar y no reflejaban las posturas oficiales del Consejo.
12 En lo que respecta a la cuestión de si podía concederse un acceso parcial, el Consejo concluyó que las partes de los documentos solicitadas, a las que se refería dicha solicitud de acceso parcial, entraban en su totalidad en el ámbito de la excepción invocada.
13 Por último, el Consejo denegó el acceso a los datos personales contenidos en los documentos, sobre la base del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n.º 1049/2001.
Procedimiento y pretensiones de las partes
14 Mediante escrito de demanda presentado en la Secretaría del Tribunal el 6 de octubre de 2014, la demandante interpuso el presente recurso, acompañado de una solicitud de procedimiento acelerado.
15 Mediante resolución de 7 de noviembre de 2014, el Tribunal (Sala Octava) desestimó la solicitud de procedimiento acelerado.
16 El 19 de diciembre de 2014, el Consejo presentó el escrito de contestación a la demanda.
17 El escrito de réplica se presentó en la Secretaría del Tribunal el 25 de febrero de 2015.
18 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 8 de enero de 2015, la Comisión solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del Consejo. Mediante auto de 3 de marzo de 2015, el Presidente de la Sala Octava del Tribunal admitió dicha intervención.
19 El 15 de abril de 2015, la Comisión presentó su escrito de formalización de la intervención.
20 El escrito de dúplica se presentó en la Secretaría del Tribunal el 16 de abril de 2015.
21 Las observaciones de la demandante respecto al escrito de formalización de la intervención fueron presentadas el 29 de mayo de 2015.
22 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Octava) decidió iniciar la fase oral.
23 Mediante auto de 11 de noviembre de 2015, el Tribunal ordenó al Consejo que aportase una copia de los documentos solicitados, con arreglo al artículo 91, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, e indicó que, conforme al artículo 104 de dicho Reglamento, los mencionados documentos no serían entregados a la demandante. El Consejo cumplió con lo requerido en este auto dentro del plazo fijado.
24 En la vista de 22 de enero de 2016, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
25 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas al Consejo.
26 El Consejo y la Comisión solicitan al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
27 En apoyo de su solicitud de anulación, la demandante formula, tras haber renunciado a su tercer motivo en la réplica, dos motivos, basados, respectivamente, el primero, en la infracción del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001 y, el segundo, en la infracción del artículo 4, apartado 6, de dicho Reglamento.
Observaciones preliminares
28 Procede recordar que, conforme a su considerando 1, el Reglamento n.º 1049/2001 se inscribe en la voluntad expresada en el artículo 1 TUE, párrafo segundo, de constituir una nueva etapa en el proceso creador de una «unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa», en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. Como recuerda el considerando 2 de dicho Reglamento, el derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones está ligado al carácter democrático de éstas (sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 34; de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541, apartado 68, y de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, apartado 72).
29 Para ello, el Reglamento n.º 1049/2001 tiene por objeto, como indican su considerando 4 y su artículo 1, garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones (sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 33; de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541, apartado 69, y de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, apartado 73).
30 Es cierto que este derecho está sometido a la vez a determinados límites basados en razones de interés público o privado. Más concretamente, y de conformidad con su considerando 11, el Reglamento n.º 1049/2011 establece, en su artículo 4, un régimen de excepciones que autoriza a las instituciones a denegar el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para alguno de los intereses protegidos por este artículo (sentencias de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541, apartados 70 y 71; de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, apartado 74, y de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, apartado 29).
31 No obstante, dado que tales excepciones invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (sentencias de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, apartado 63; de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 36; de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541, apartado 73, y de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, apartado 75).
32 No obstante, el mero hecho de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción al derecho de acceso establecida en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001 no basta para justificar la aplicación de ésta (sentencias de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, apartado 51, y de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión, T‑2/03, EU:T:2005:125, apartado 69).
33 En efecto, por una parte, cuando la institución afectada decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se le ha solicitado, debe, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001 que dicha institución invoca. Además, el riesgo de dicho menoscabo debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético (véase la sentencia de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, apartado 76 y jurisprudencia citada).
34 Por otra parte, cuando una institución aplica una de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001, le corresponde ponderar el interés específico que debe protegerse no divulgando el documento de que se trate y, en particular, el interés general en que dicho documento sea accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el considerando 2 del Reglamento n.º 1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático (sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 45; de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, apartado 32, y de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, apartado 53).
35 Por otro lado, el Tribunal de Justicia también ha declarado que estas consideraciones tienen especial relevancia, evidentemente, cuando el Consejo actúa en su capacidad legislativa, como resulta del considerando 6 del Reglamento n.º 1049/2001, según el cual se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos precisamente en tal caso. La transparencia a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos (sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 46, y de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, apartado 33).
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001
36 Mediante su primer motivo, que se compone de dos partes, la demandante reprocha al Consejo dos infracciones del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001.
37 En la primera parte, la demandante alega que los documentos n.os 1, 2, 3 y 5 no entran en el ámbito de aplicación de la excepción relativa al asesoramiento jurídico, prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001.
38 En la segunda parte, la demandante alega que, incluso si los documentos n.os 1, 2, 3 y 5 entrasen dentro del ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001, deberían, al igual que el documento n.º 4, ser comunicados, debido a que existe un interés público superior que justifica su divulgación.
Sobre la primera parte del primer motivo
39 Según la demandante, la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001 no debería ampliarse a los correos electrónicos intercambiados con terceros en el marco de un proceso legislativo. En efecto, según la demandante, los documentos n.os 1, 2, 3 y 5 no son sino el producto de un debate interinstitucional relativo al contenido del acto legislativo propuesto. Según la demandante, la mencionada excepción sólo se aplica al asesoramiento jurídico interno prestado por el Servicio Jurídico de la institución de que se trate. Por ello, según la demandante, el Consejo cometió un error al invocar la excepción controvertida respecto a las comunicaciones enviadas a funcionarios de los Servicios Jurídicos del Parlamento y de la Comisión y al asesor jurídico de un Estado miembro.
40 El Consejo y la Comisión se oponen a las alegaciones de la demandante.
41 A tenor del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001, las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico, salvo que su divulgación revista un interés público superior.
42 Procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en lo que atañe a la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001, el examen que ha de realizar el Consejo cuando se le solicita la divulgación de un documento debe desarrollarse en tres tiempos, conforme a los tres criterios que figuran en dicha disposición (sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 37, y de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, apartado 95).
43 Así, en un primer momento, el Consejo debe cerciorarse de que el documento cuya divulgación se solicita se refiere a un dictamen jurídico. En un segundo momento, debe examinar si la divulgación de las partes del documento que se considera que contienen asesoramiento jurídico supone un perjuicio para la protección que debe tener dicho asesoramiento, en el sentido de que causaría un perjuicio al interés de una institución en solicitar dictámenes jurídicos y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos. Para poder ser invocado, el riesgo de menoscabar dicho interés debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético. En un tercer y último momento, si el Consejo considera que la divulgación de un documento supone un perjuicio para la protección del asesoramiento jurídico tal y como acaba de definirse, le corresponde comprobar que no existe un interés público superior que justifique dicha divulgación, pese al perjuicio que se ocasionaría a su aptitud para solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartados 38 a 44, y de 3 julio de 2014, Consejo/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, apartado 96).
44 El Tribunal de Justicia ha declarado también que, en la medida en que la divulgación del asesoramiento del Servicio Jurídico del Consejo emitido en el marco de procedimientos legislativos pueda menoscabar el interés en proteger la independencia del Servicio Jurídico del Consejo, dicho riesgo debe ser ponderado a la luz de los intereses públicos superiores que subyacen en el Reglamento n.º 1049/2001. Constituye tal interés público superior el hecho de que la divulgación de los documentos que contienen el dictamen del Servicio Jurídico de una institución acerca de cuestiones jurídicas surgidas durante el debate sobre iniciativas legislativas puede aumentar la transparencia y la apertura del proceso legislativo y puede reforzar el derecho democrático de los ciudadanos europeos a controlar la información que constituyó la base de un acto legislativo, tal y como se contempla, en particular, en los considerandos 2 y 6 de dicho Reglamento. De las anteriores consideraciones se desprende que el Reglamento n.º 1049/2001 obliga, en principio, a divulgar los dictámenes del Servicio Jurídico del Consejo relativos a un proceso legislativo (sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartados 67 y 68).
45 Esta afirmación no impide sin embargo que la divulgación de un dictamen específico, emitido en el contexto de un proceso legislativo, pero que tenga un carácter especialmente sensible o un alcance particularmente amplio que vaya más allá del marco del proceso legislativo en cuestión, pueda denegarse para proteger el asesoramiento jurídico. En tal caso, correspondería a la institución de que se trate motivar detalladamente la denegación (sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 69).
46 Como se desprende del apartado 39 anterior, en el marco de la primera parte, la demandante cuestiona el primer tiempo del examen hecho por el Consejo.
47 En lo que atañe al concepto de «dictamen jurídico», procede señalar que el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001 no da ninguna base a la interpretación de este concepto adoptada por la demandante.
48 En primer lugar, cabe señalar que el concepto de «dictamen jurídico» no está definido en el Reglamento n.º 1049/2001. Sin embargo, se desprende de la jurisprudencia derivada de la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374), apartados 38 y 39, que el concepto de «dictamen jurídico» está ligado al contenido de un documento y no a su autor o a sus destinatarios. Como se desprende de una interpretación literal de las palabras «dictamen jurídico», se trata de un asesoramiento relativo a una cuestión jurídica, cualesquiera que sean las modalidades conforme a las cuales se dé dicho dictamen. En otras palabras, para que la excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico sea aplicable es indiferente que el documento que contiene dicho dictamen se dé en una fase inicial, avanzada o final del proceso de toma de decisiones. Igualmente, el hecho de que el asesoramiento se produzca en un contexto formal o informal carece de incidencia para la interpretación de dichos términos.
49 En segundo lugar, la redacción del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001 no permite concluir que se refiere únicamente al asesoramiento proporcionado o recibido internamente por una institución.
50 A este respecto, procede recordar que se desprende de la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374), apartado 42, que la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001 debe interpretarse en el sentido de que su objeto es proteger el interés que tiene una institución en solicitar asesoramiento jurídico y en recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos.
51 Pese a que, en principio, una institución se dirige a su propio Servicio Jurídico, nada se opone a que la mencionada institución, en su caso, externalice la petición de dicho asesoramiento. Ése es, por ejemplo, el caso si la institución de que se trata solicita un dictamen a un despacho de abogados.
52 Por ello, la cuestión de si el asesoramiento jurídico proviene de un autor interno o externo carece de importancia para la institución que invoque la excepción relativa a la protección del asesoramiento.
53 Por último, nada se opone tampoco a que la institución que invocó la excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico comparta dicho asesoramiento con «un tercero». Pues bien, el hecho de que un documento que contiene un dictamen emitido por una institución haya sido enviado a los servicios jurídicos de otras instituciones o a un Estado miembro no modifica, por sí mismo, la naturaleza de ese documento.
54 Por ello, en contra de lo que sostiene la demandante, del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001 no se desprende que el dictamen deba ser emitido por una institución únicamente para uso interno.
55 A este respecto, es preciso destacar que, en el presente asunto, como ha señalado el Consejo y ha podido constatar el Tribunal tras la entrega de los documentos llevada a cabo en el marco de la diligencia de prueba mencionada en el apartado 23 anterior, estamos ante un intercambio entre las tres instituciones dentro de un diálogo tripartito, lo que implica, por definición, intercambios en el «exterior» de la institución de que se trata, con el fin de adoptar un texto legislativo definitivo.
56 Un diálogo tripartito es una reunión tripartita informal en la que participan representantes del Parlamento, del Consejo y de la Comisión. El objetivo de esos contactos es buscar rápidamente un acuerdo sobre un conjunto de enmiendas aceptables para el Parlamento y el Consejo. Si bien las discusiones legislativas durante un diálogo tripartito versan a menudo sobre cuestiones políticas, en ocasiones pueden versar también sobre cuestiones jurídicas técnicas. En este último caso, los servicios jurídicos de las tres instituciones deben discutir y llegar a un acuerdo sobre una postura, acuerdo que seguidamente deberá ser aprobado aún por cada una de las tres instituciones, conforme a sus respectivos procedimientos internos.
57 Así, el procedimiento legislativo ordinario previsto en el artículo 294 TFUE, procedimiento conforme al cual fue adoptada la DPT, conlleva tres etapas (primera lectura, segunda lectura y tercera lectura con conciliación), pero puede concluir en cada una de esas etapas si el Parlamento y el Consejo alcanzan un acuerdo. Si bien el procedimiento puede necesitar hasta tres lecturas, la utilización cada vez mayor de los diálogos tripartitos muestra que un acuerdo puede alcanzarse a menudo durante la primera lectura.
58 En el presente asunto, la DPT fue adoptada sobre la base de una primera lectura por el Parlamento. A la vista del fin de los mandatos del Parlamento y de la Comisión, respectivamente en junio y en octubre de 2014, se llevó a cabo una negociación tripartita entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión, a petición del Parlamento, para negociar, en particular, el contenido del artículo 24 de la DPT y alcanzar un acuerdo sobre su redacción.
59 Pues bien, los intercambios de puntos de vista jurídicos entre los servicios jurídicos de las tres instituciones para alcanzar un compromiso sobre un texto legislativo en el marco de un diálogo tripartito pueden calificarse, en su caso, de dictamen jurídico y, por ello, pueden estar comprendidos en la excepción relativa al asesoramiento jurídico.
60 En efecto, los servicios jurídicos actúan conforme a un mandato y con el objetivo de alcanzar un acuerdo. Actúan, por tanto, a la vez como negociadores y asesores sobre aspectos jurídicos.
61 Por último, en cuanto a la alegación de la demandante conforme al cual el documento n.º 2, un correo electrónico del Consejo enviado a un Estado miembro, que por ser, según la demandante, un documento remitido a un tercero, no entra dentro del ámbito de aplicación de la excepción relativa al asesoramiento jurídico, cabe reseñar que los Estados miembros forman el Consejo. Por ello, el intercambio de correspondencia entre los servicios del Consejo y las representaciones permanentes de los Estados miembros en el marco de un proceso legislativo puede, en su caso, quedar amparado por la excepción relativa al asesoramiento jurídico prevista en el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001.
62 De lo anterior se desprende que el Consejo consideró, acertadamente, que los documentos controvertidos se referían a un asesoramiento jurídico a efectos del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001. Por tanto, la primera parte del primer motivo debe desestimarse.
Sobre la segunda parte del primer motivo
63 En el marco de la segunda parte, la demandante alega que, en la medida en que los documentos n.os 1 a 5 estén protegidos por el artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001, existe un interés público superior que justifica su divulgación.
64 La demandante se refiere, a este respecto, a la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo (C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374), apartado 46. Según la demandante, de esa sentencia se desprende que los dictámenes jurídicos emitidos en el contexto de un proceso legislativo deben, en principio, ser divulgados y que su divulgación puede aumentar la transparencia y la apertura del proceso legislativo y reforzar el derecho democrático de los ciudadanos europeos a controlar la información que constituyó el fundamento de un acto legislativo. En ese contexto, la demandante señala que los documentos solicitados tratan de un elemento esencial del orden constitucional de la Unión Europea, a saber, la base jurídica de la DPT, lo que está vinculado al principio de atribución consagrado en el artículo 5 TUE. Además, este elemento esencial es también objeto de una cuestión de interpretación planteada ante la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Tribunal Superior de Justicia (Inglaterra y Gales), Queen’s Bench Division (Sala de lo Contencioso-Administrativo), Reino Unido], lo que muestra también, según la demandante, un importante interés público.
65 El Consejo, apoyado por la Comisión, cuestiona el hecho de que, en materia legislativa, exista siempre un interés superior que justifique la divulgación de los documentos solicitados. Ambas instituciones alegan, a este respecto, los dictámenes específicos emitidos sobre el artículo 24 de la DPT, dictámenes que tienen un carácter sensible y controvertido. Según dichas instituciones, su divulgación menoscabaría el interés en solicitar y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos, la capacidad del Consejo y de la Comisión de definir y adaptar su línea de defensa durante el futuro procedimiento judicial y la serenidad e integridad de los debates jurídicos ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. Según las mencionadas instituciones, habida cuenta de esos riesgos, el supuesto interés público que justifica la divulgación invocada por la demandante no puede prevalecer sobre el interés público de la protección del asesoramiento jurídico controvertido.
66 Con carácter preliminar, procede señalar que la demandante no ha planteado una alegación cuestionando la existencia de un riesgo real, razonablemente previsible y no puramente hipotético de que la divulgación de todos los documentos solicitados menoscabaría la protección del asesoramiento jurídico a efectos del artículo 4, apartado 2, segundo guion, del Reglamento n.º 1049/2001. Se da la circunstancia de que la demandante hace alusión en sus escritos a sus dudas en cuanto al carácter especialmente sensible de los documentos controvertidos únicamente en el marco de la ponderación del interés del Consejo en la protección del asesoramiento de que se trata y del interés superior que justifica la divulgación de ese asesoramiento. Por ello, el examen realizado por el Consejo respecto a la existencia de un riesgo real de que la divulgación de los documentos solicitados podría menoscabar su interés en solicitar asesoramiento jurídico y recibir dictámenes sinceros, objetivos y completos no es objeto del presente litigio.
67 Siempre que la divulgación de un dictamen jurídico pueda menoscabar el interés protegido, ese riesgo debe ser ponderado por los intereses superiores que subyacen en el Reglamento n.º 1049/2001. Como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 34 anterior, corresponde a la institución afectada ponderar el interés específico que debe protegerse no divulgando el documento de que se trate y, en particular, el interés general en que dicho documento se haga accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el considerando 2 del Reglamento n.º 1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático.
68 El interés público superior que puede justificar la divulgación de un documento no ha de ser necesariamente distinto de los principios que sustentan el Reglamento n.º 1049/2001 (véanse, en ese sentido, las sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartados 74 y 75, y de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartado 92).
69 No obstante, la exposición de consideraciones de carácter meramente genérico no basta para acreditar que un interés público superior prevalece sobre las razones que justifican denegar la divulgación de los documentos de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541, apartado 158; de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartado 93; de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 105, y de 2 de octubre de 2014, Strack/Comisión, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, apartado 131).
70 En el presente caso, se desprende de la Decisión impugnada que, según el Consejo, ningún interés público superior justifica la divulgación de los documentos solicitados. Esencialmente, como resulta del apartado 26 de la Decisión impugnada, resumido en el apartado 11 anterior, el Consejo consideró, habida cuenta del carácter especialmente sensible del asesoramiento jurídico de que se trata, que se refería a cuestiones que podían ser objeto de un litigio, que el interés por la transparencia y la participación en el proceso legislativo no prevalecía, en el caso de autos, sobre la necesidad de proteger las posturas jurídicas recogidas en los documentos solicitados.
71 Ninguna de las alegaciones formuladas por la demandante y resumidas en el apartado 64 anterior permite cuestionar esta apreciación.
72 En primer lugar, respecto al argumento basado en que la transparencia necesaria para la comprensión del proceso legislativo constituye en sí mismo un interés público que ha de ser protegido y que el Consejo no tomó en consideración, procede señalar que, a la vista de la jurisprudencia citada en el apartado 69 anterior, una consideración tan genérica no puede bastar para acreditar que el principio de transparencia presenta, en el caso de autos, una gravedad especial que pueda primar sobre las razones que justifican la denegación de la divulgación de los documentos solicitados (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541, apartados 157 y 158).
73 En segundo lugar, en lo que atañe al argumento conforme al cual el interés público superior también habría quedado acreditado por el hecho de que existía un litigio pendiente ante la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Tribunal Superior de Justicia (Inglaterra y Gales), Queen’s Bench Division (Sala de lo Contencioso-Administrativo)], procede recordar que la demandante actúa por cuenta de British American Tobacco UK Ltd, quien inició, el 27 de junio de 2014, dicho procedimiento impugnando la validez de la DPT, y en particular de su artículo 24, a la luz del artículo 114 TFUE, y solicitó que dicho órgano jurisdiccional planteara una petición de decisión prejudicial sobre la validez de la DPT ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Pues bien, el hecho de que la demandante haya interpuesto un recurso ante la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Tribunal Superior de Justicia (Inglaterra y Gales), Queen’s Bench Division (Sala de lo Contencioso-Administrativo)], demuestra que se trata más de un interés privado que de un interés público superior. A mayor abundamiento, la demandante, a la espera de tal remisión prejudicial por parte de ese Tribunal, solicitó un procedimiento acelerado (véase el apartado 14 anterior), alegando que tenía un interés evidente en tener acceso a los documentos controvertidos con el fin de preparar mejor las observaciones dentro del procedimiento prejudicial que se esperaba y presentar esos documentos al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con lo que acredita su interés privado.
74 Es preciso señalar, respecto a la necesidad de obtener la divulgación de los documentos solicitados en virtud del interés superior para poder preparar mejor su intervención en el procedimiento judicial mencionado anteriormente, que semejante argumento no es, como tal, constitutivo de un interés público que justifique la divulgación que pueda prevalecer sobre la protección de la confidencialidad, a efectos del artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001. Habida cuenta del principio general de acceso a los documentos recogido en el artículo 15 TFUE y de los considerandos 1 y 2 de dicho Reglamento, ese interés debe tener un carácter objetivo y general y no puede confundirse con intereses particulares o privados.
75 Por tanto, a la vista de las consideraciones anteriores, la segunda parte del primer motivo no puede prosperar.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.º 1049/2001
76 En el marco del segundo motivo, la demandante alega que el Consejo no aplicó correctamente el artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.º 1049/2001, al no acordar conceder acceso parcial a los documentos solicitados. La demandante alega que cualquier amenaza a la protección del asesoramiento jurídico habría podido reducirse sensiblemente si los correos electrónicos hubieran sido ocultados. Además, la demandante considera que debe concederse, al menos, la comunicación de las versiones provisionales intermedias del artículo 24 de la DPT, anexas a los documentos n.os 2, 3 y 4.
77 Es preciso recordar que, conforme al artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.º 1049/2001, en el caso de que las excepciones previstas por ese artículo se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.
78 En el presente asunto, el Consejo consideró, en la Decisión impugnada, que las partes de la correspondencia afectadas por la solicitud de acceso de la demandante estaban amparadas totalmente por la excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico, por lo que era imposible acordar un acceso parcial.
79 El Consejo añadió también, en la réplica, que una divulgación de los saludos o de información logística anodina que figura en los correos electrónicos identificados no habría aportado ninguna información pertinente a la demandante y habría sido, por tanto, inútil.
80 A este respecto, procede reseñar, como hizo el Consejo, que conforme a reiterada jurisprudencia, las instituciones están facultadas para no conceder un acceso parcial cuando el examen de los documentos controvertidos muestre que dicho acceso parcial carecería de sentido porque las partes de dichos documentos, si se divulgaran, no tendrían utilidad alguna para quien solicitó acceder a ellos (sentencia de 12 de julio de 2001, Mattila/Consejo y Comisión, T‑204/99, EU:T:2001:190, apartado 69).
81 Por tanto, en la medida en que las partes de los documentos controvertidos incluidos en la solicitud de acceso de la demandante están totalmente amparados por la excepción relativa a la protección del asesoramiento jurídico y que las demás partes sólo incluyen saludos e información logística anodina, el Consejo concluyó acertadamente que un acceso parcial a los mismos no tenía ningún sentido.
82 En lo que respecta a las versiones provisionales del texto del artículo 24 de la DPT, que figuran como anexos de los documentos n.os 2, 3 y 4, procede declarar que el asesoramiento intercambiado entre los tres servicios jurídicos fue reflejado, mediante la función llamada «seguimiento de las modificaciones», en el texto de dichas versiones y forman parte integrante de los dictámenes. Por ello, es aplicable el mismo razonamiento recogido en los apartados 71 a 75 anteriores.
83 De las consideraciones anteriores resulta que debe desestimarse el segundo motivo y, por tanto, el recurso en su conjunto.
Costas
84 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la demandante, procede condenarla al pago de sus propias costas, así como de las efectuadas por el Consejo, de conformidad con las pretensiones deducidas por este último.
85 A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. La Comisión soportará sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Herbert Smith Freehills LLP cargará con sus propias costas y con las del Consejo de la Unión Europea.
3) La Comisión Europea cargará con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 15 de septiembre de 2016.
Firmas