PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo vijeće)
15. rujna 2016. (*)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti u vezi s raspravama koje prethode donošenju direktive o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda – Odbijanje pristupa – Izuzeće u pogledu zaštite pravnog savjetovanja – Prava obrane – Prevladavajući javni interes”
U predmetu T‑710/14,
Herbert Smith Freehills LLP, sa sjedištem u Londonu (Ujedinjena Kraljevina), koji zastupa P. Wytinck, odvjetnik,
tužitelj,
protiv
Vijeća Europske unije, koje zastupaju E. Rebasti, M. Veiga i M. J. Herrmann, u svojstvu agenata,
tuženik,
koje podupire
Europska komisija, koju zastupaju P. Van Nuffel, J. Baquero Cruz i F. Clotuche‑Duvieusart, u svojstvu agenata,
intervenijent,
povodom zahtjeva za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a protiv Odluke Vijeća 18/c/01/14 od 23. srpnja 2014. o odbijanju pristupa određenim dokumentima povezanima s donošenjem Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ (SL 2014., L 127, str. 1.),
OPĆI SUD (osmo vijeće),
u sastavu: D. Gratsias, predsjednik, M. Kancheva i C. Wetter (izvjestitelj), suci,
tajnik: M. Junius, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 22. siječnja 2016.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Dopisom od 16. travnja 2014. Herbert Smith Freehills LLP podnio je Vijeću Europske unije, na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 70., svezak 1., str. 16.), zahtjev za pristup „svim dokumentima (uključujući interne dokumente i nacrte) koje su sastavili dužnosnici pravne službe Vijeća u vezi s ocjenom koju je pravna služba dala u pogledu pravne osnove prijedloga nove direktive Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda […] u okviru pripreme za sastanke trijaloga u vezi s [tom direktivom] u 2013., kao reakcija na te sastanke ili slijedom tih sastanaka ili koji se na njih odnose”. Osim toga je napomenuo da „[u] okviru daljnjeg postupanja pravne službe Vijeća po tom zahtjevu [očekuje] primiti (barem) dokumente (uključujući interne dokumente i nacrte) u vezi s ispitivanjem ili razmatranjem članka 24. prijedloga [direktive] od strane pravne službe”.
2 Vijeće je 4. lipnja 2014. odgovorilo na tužiteljev zahtjev odbivši pristup svim zatraženim dokumentima.
3 U toj prvotnoj odluci o odbijanju Vijeće je navelo da njegova pravna služba nije sastavila nijedno pisano mišljenje o pitanjima na koje se odnosi zahtjev. Što se tiče internih dokumenata i nacrta, navelo je ograničen broj dopisa između dužnosnika pravne službe Vijeća, dužnosnika pravnih službi Europskog parlamenta i Europske komisije i zastupnika država članica, i da određeni elementi te korespondencije u prilogu sadržavaju radne verzije članka 24. Prijedloga direktive Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda (u daljnjem tekstu: DDP) i dijelove prijedloga koji se na njega odnose. Vijeće smatra da bi njihovo otkrivanje nanijelo štetu njegovu interesu da zahtijeva i dobiva otvorena, objektivna i cjelovita pravna mišljenja te, što se tiče osobnih podataka, privatnog života osoba koje su sudjelovale u toj razmjeni poruka elektroničke pošte.
4 Dopisom od 16. lipnja 2014. tužitelj je podnio ponovni zahtjev za pristup dokumentima na koje se odnosio njegov prvi zahtjev.
5 Odlukom od 23. srpnja 2014., koja je tužitelju dostavljena 24. srpnja 2014., Vijeće je odbilo ponovni zahtjev tužitelja i odbilo pristup u njemu navedenim dokumentima (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
6 Iz sadržaja pobijane odluke proizlazi da su dokumenti koje je tužitelj definirao kao oni kojima je odbijen pristup sljedeći (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: zatraženi dokumenti):
– dopis od 21. studenoga 2013., koji je dužnosnik pravne službe Vijeća uputio dužnosnicima pravnih službi Parlamenta i Komisije, u kojem se nalaze preliminarna pravna stajališta o formulaciji članka 24. DDP‑a (u daljnjem tekstu: dokument br. 1);
– dopis od 26. studenoga 2013., koji je dužnosnik pravne službe Vijeća uputio pravnom savjetniku države članice, u kojem se nalazi vrlo kratko pojašnjenje glavnog pravnog cilja konkretnog nacrta; priložena radna verzija članka 24. DDP‑a i dijelovi prijedloga Komisije koji se na njega odnose (u daljnjem tekstu: dokument br. 2);
– dopis od 2. prosinca 2013., koji je dužnosnik pravne službe Vijeća uputio dužnosnicima pravnih službi Parlamenta i Komisije, u kojem se nalazi vrlo kratka napomena o mogućem tumačenju teksta; priložena radna verzija članka 24. DDP‑a i dijelovi Komisijinog prijedloga koji se na njega odnose (u daljnjem tekstu: dokument br. 3);
– dopis od 3. prosinca 2013., koji je dužnosnik pravne službe Vijeća uputio dužnosniku glavne uprave (GU) „B 4B” Glavnog tajništva Vijeća, u kojem se vrlo kratko spominje nacrt iz njegova priloga; priložena radna verzija članka 24. DDP‑a i dijelovi prijedloga Komisije koji se na njega odnose (u daljnjem tekstu: dokument br. 4);
– dopis od 4. prosinca 2013., koji je dužnosnik pravne službe Vijeća uputio dužnosnicima Parlamenta i Komisije, u kojem se poziva na presudu i navode kratka preliminarna stajališta o njezinoj relevantnosti (u daljnjem tekstu: dokument br. 5).
7 Komisija je u pobijanoj odluci utvrdila da zatraženi dokumenti sadržavaju pravna mišljenja u obliku neformalnih razmjena o preliminarnim pravnim stajalištima u vezi s odredbom DDP‑a koja je bila osobito sporna i o kojoj su se vodile složene i teške rasprave unutar Vijeća i između institucija.
8 Nadalje, Vijeće je utvrdilo da se duhanska industrija snažno protivila DDP‑u tijekom zakonodavnog postupka, da je jedan proizvođač duhana pokrenuo sudski postupak pred engleskim sudovima u kojem osporava zakonitost DDP‑a i da je stoga postojala stvarna i predvidiva vjerojatnost upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku. Vijeće je također iznijelo informacije prema kojima je Poljska razmatrala mogućnost podnošenja zahtjeva za poništenje DDP‑a pred Sudom Europske unije. Isto tako, smatralo je da će „odredba o slobodnom prometu” iz članka 24. DDP‑a i analizirana u zatraženim dokumentima neizbježno biti dio najavljenog sudskog postupka. U tim okolnostima Vijeće je smatralo da bi otkrivanje zatraženih dokumenata moglo ugroziti učinkovitost njegove obrane pred sudovima i, slijedom toga, povrijediti načelo jednakosti oružja i prava obrane.
9 Vijeće je također istaknulo da dokumenti koje su dužnosnici njegove pravne službe sastavili u neformalnom i preliminarnom kontekstu moraju biti posebno zaštićeni upravo zbog svoje neformalne i privremene naravi. Prema stajalištu Vijeća, otkrivanje takvih dokumenata moglo bi imati znatne posljedice na način na koji djeluje pravna služba i na njezinu slobodu izražavanja stajališta i, u konačnici, ugroziti njezinu sposobnost da zahtijeva i dobije „otvoreno, objektivno i cjelovito” pravno mišljenje.
10 Vijeće je stoga zaključilo da su zatraženi dokumenti obuhvaćeni člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe br. 1049/2001 koji se odnosi na zaštitu pravnog savjetovanja.
11 Što se tiče mogućeg postojanja prevladavajućeg interesa koji bi opravdao otkrivanje, Vijeće je smatralo da, uzimajući u obzir osobito osjetljivu narav predmetnih pravnih mišljenja, koja se odnose na pitanja koja bi mogla biti predmet spora, interes transparentnosti i sudjelovanja u zakonodavnom postupku u predmetnom slučaju ne prevladava nad potrebom zaštite pravnih stajališta sadržanih u zatraženim dokumentima koja su, u svakom slučaju, samo preliminarnog karaktera i ne odražavaju službena stajališta Vijeća.
12 Što se tiče pitanja može li se odobriti djelomičan pristup, Vijeće je zaključilo da su dijelovi zatraženih dokumenata na koje se odnosi taj zahtjev za djelomičan pristup u cijelosti obuhvaćeni navedenim izuzećem.
13 Naposljetku, Vijeće je odbilo pristup osobnim podacima sadržanima u dokumentima na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1049/2001.
Postupak i zahtjevi stranaka
14 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 6. listopada 2014., uz koju je podnio i zahtjev za ubrzani postupak, tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
15 Odlukom od 7. studenoga 2014. Opći je sud (osmo vijeće) odbio zahtjev za ubrzani postupak.
16 Vijeće je 19. prosinca 2014. podnijelo odgovor na tužbu.
17 Replika je podnesena tajništvu Općeg suda 25. veljače 2015.
18 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 8. siječnja 2015. Komisija je u ovom predmetu zatražila intervenciju u potporu zahtjevima Vijeća. Rješenjem od 3. ožujka 2015. predsjednik osmog vijeća Općeg suda odobrio je zatraženu intervenciju.
19 Komisija je 15. travnja 2015. podnijela svoj intervencijski podnesak.
20 Tajništvo Općeg suda zaprimilo je odgovor na repliku 16. travnja 2015.
21 Očitovanja tužitelja na intervencijski podnesak podnesena su 29. svibnja 2015.
22 Na temelju izvještaja suca izvjestitelja Opći sud (peto vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka.
23 Rješenjem od 11. studenoga 2015. Opći sud je na temelju članka 91. točke (c) Poslovnika Općeg suda naložio Vijeću da podnese presliku zatraženih dokumenata i naveo da sukladno članku 104. tog poslovnika ti dokumenti neće biti priopćeni tužitelju. Vijeće je tom rješenju udovoljilo u određenom roku.
24 Opći sud na raspravi 22. siječnja 2016. saslušao je izlaganja stranaka i njihove odgovore na usmena pitanja koja im je postavio.
25 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– naloži Vijeću snošenje troškova.
26 Vijeće i Komisija od Općeg suda zahtijevaju da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
27 U prilog svojem zahtjevu za poništenje tužitelj iznosi, nakon što je odustao od trećeg tužbenog razloga u replici, dva tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na povredi članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001, a drugi na povredi članka 4. stavka 6. spomenute uredbe.
Uvodna očitovanja
28 Valja podsjetiti da, u skladu sa svojom uvodnom izjavom 1., Uredba br. 1049/2001 odražava nastojanje izraženo člankom 1. stavkom 2. UEU‑a za obilježavanje novog koraka u procesu stvaranja „sve tješnje povezane unije između naroda Europe”, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Kao što se navodi u uvodnoj izjavi 2. te uredbe, pravo javnog pristupa dokumentima institucija odraz je njihove demokratičnosti (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 34.; od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 68., i od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 72.).
29 U tom smislu, svrha je Uredbe br. 1049/2001, kao što to stoji u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti najšire moguće pravo pristupa dokumentima (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 33; od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 69., i od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 73.).
30 Dakako, to je pravo ipak podložno određenim ograničenjima utemeljenima na razlozima javnog ili privatnog interesa. Konkretno, Uredba 1049/2001, u skladu sa svojom uvodnom izjavom 11., u članku 4. utvrđuje sustav izuzeća na temelju kojih institucije mogu odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićenih tim člankom (presude od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 70. i 71.; od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 74., i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 29.).
31 Usprkos tomu, budući da ta izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je tumačiti i primjenjivati restriktivno (presude od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, t. 63.; od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 36.; od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 73., i od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 75.).
32 Međutim, sama okolnost da se dokument odnosi na interes zaštićen izuzećem od prava na pristup predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 ne može biti dostatno opravdanje za primjenu potonjeg (presude od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, t. 51., i od 13. travnja 2005., Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, EU:T:2005:125, t. 69.).
33 Naime, s jedne strane, kada institucija odluči uskratiti pristup zatraženom dokumentu, ona je načelno dužna obrazložiti na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se poziva. Štoviše, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumna, a ne samo hipotetska (presuda od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, točka 76. i navedena sudska praksa).
34 S druge strane, kad institucija primjenjuje jedno od izuzeća iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001, ona mora odvagnuti specifičan interes koji je potrebno zaštititi neobjavljivanjem dotičnog dokumenta i opći interes davanja pristupa tom dokumentu, uzimajući u obzir prednosti koje proizlaze, kao što to navodi uvodna izjava 2. Uredbe br. 1049/2001, iz pojačane otvorenosti, odnosno čvršćeg sudjelovanja građana u procesu odlučivanja, kao i veće legitimnosti, učinkovitosti i odgovornosti administracije prema građanima u demokratskom sustavu (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 45.; od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 32., i od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, t. 53.).
35 Osim toga, Sud je također presudio da su u slučaju kad Vijeće djeluje u zakonodavnom svojstvu ta razmatranja očigledno od osobite važnosti, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 6. Uredbe br. 1049/2001, prema kojoj se širi pristup dokumentima treba odobriti upravo u takvom slučaju. Otvorenost u tom pogledu pridonosi jačanju demokracije tako što se građanima omogućuje da provjere sve informacije koje su bile temelj zakonodavnog akta. Naime, mogućnost građana da se upoznaju s temeljima zakonodavne aktivnosti preduvjet je učinkovitog izvršavanja demokratskih prava od strane potonjih (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 46., i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, t. 33.).
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001
36 Svojim prvim žalbenim razlogom, koji se sastoji od dva dijela, tužitelj Vijeću prigovara dvije povrede članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001.
37 U okviru prvog dijela tužitelj tvrdi da dokumenti br. 1, 2, 3 i 5 nisu obuhvaćeni područjem primjene izuzeća u pogledu pravnog savjetovanja, predviđenog u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001.
38 U okviru drugog dijela tvrdi da čak i ako dokumenti br. 1, 2, 3 i 5 ulaze u područje primjene članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001, oni bi ipak trebali biti dostavljeni, kao što je to bio dokument br. 4 jer postoji prevladavajući javni interes koji opravdava njihovo otkrivanje.
Prvi dio prvog tužbenog razloga
39 Tužitelj smatra da se izuzeće u pogledu pravnog savjetovanja iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 ne smije proširiti na poruke elektroničke pošte razmijenjene s trećim osobama u okviru zakonodavnog postupka. Naime, dokumenti br. 1, 2, 3 i 5 samo su plod međuinstitucionalne rasprave o sadržaju predloženog zakonodavnog akta. Spomenuto izuzeće primjenjuje se samo na interna mišljenja koja je dala pravna služba institucije o kojoj je riječ. Vijeće je stoga počinilo pogrešku time što se pozvalo na predmetno izuzeće u odnosu na dopise poslane dužnosnicima pravnih službi Parlamenta i Komisije te pravnom savjetniku države članice.
40 Vijeće i Komisija osporavaju argumente tužitelja.
41 U skladu s člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe br. 1049/2001 institucije odbijaju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu pravnog savjetovanja, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
42 Valja podsjetiti da prema sudskoj praksi Suda, što se tiče izuzeća u vezi s pravnim savjetovanjem predviđenog u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001, ispitivanje koje provodi Vijeće kada se od njega zatraži otkrivanje dokumenta mora se nužno provesti u tri koraka koji odgovaraju trima kriterijima iz te odredbe (presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 37., i od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, t. 95.).
43 Na taj način, kao prvo, Vijeće se mora uvjeriti da se dokument čije se razotkrivanje traži doista odnosi na pravno savjetovanje. Kao drugo, mora ispitati ugrožava li razotkrivanje dijelova predmetnog dokumenta za koje je utvrđeno da se odnose na pravno savjetovanje zaštitu koju takvo savjetovanje mora uživati, u smislu da bi otkrivanje nanijelo štetu interesu institucije da zahtijeva pravne savjete i dobiva otvorena, objektivna i cjelovita mišljenja. Kako bi se moglo pozvati na opasnost od ugrožavanja tog interesa, on mora biti razumno predvidljiv, a ne samo hipotetski. Kao treće i konačno, ako Vijeće smatra da otkrivanje dokumenta ugrožava potrebnu zaštitu pravnog savjetovanja kako je upravo definirana, na njemu je da provjeri postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava to otkrivanje, neovisno o tome što bi njime bila ugrožena njegova sposobnost traženja pravnih savjeta i dobivanja otvorenih, objektivnih i cjelovitih mišljenja (vidjeti u tom smislu presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 38. do 44., i od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, t. 96.).
44 Sud je također presudio da se, s obzirom na to da otkrivanje mišljenjâ pravne službe Vijeća danih u okviru zakonodavnih postupaka može ugroziti interes zaštite neovisnosti pravne službe Vijeća, ta opasnost mora odvagnuti u odnosu na prevladavajuće javne interese na kojima počiva Uredba br. 1049/2001. Takav prevladavajući javni interes predstavlja činjenica da otkrivanje dokumenata koji sadržavaju mišljenje pravne službe institucije o pravnim pitanjima koja su se javila tijekom rasprave o zakonodavnim inicijativama može povećati transparentnost i otvorenost zakonodavnog postupka i ojačati demokratsko pravo europskih građana na nadzor informacija koje čine osnovu zakonodavnog akta, kako je utvrđeno osobito u uvodnim izjavama 2. i 6. spomenute uredbe. Iz gore navedenih uvodnih izjava proizlazi da se Uredbom br. 1049/2001 u načelu nameće obveza otkrivanja mišljenja pravne službe Vijeća u vezi sa zakonodavnim postupkom (presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 67. i 68.).
45 To utvrđenje međutim ne isključuje mogućnost da se na temelju zaštite pravnog savjetovanja odbije otkrivanje određenog pravnog mišljenja, danog u kontekstu zakonodavnog postupka, koje je osobito osjetljive naravi ili ima osobito širok doseg koji prelazi okvir zakonodavnog postupka o kojem je riječ. U takvom slučaju na odnosnoj instituciji je da detaljno obrazloži odbijanje (presuda od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 69.).
46 Kao što to proizlazi iz gornje točke 39., tužitelj u okviru prvog dijela prvog tužbenog razloga dovodi u pitanje prvu fazu ispitivanja koje je provelo Vijeće.
47 Kada je riječ o pojmu „pravno savjetovanje”, treba istaknuti da članak 4. Uredbe br. 1049/2001 ne daje osnovu za tumačenje tog pojma koje zastupa tužitelj.
48 Kao prvo, treba utvrditi da pojam „pravno savjetovanje” nije definiran u Uredbi br. 1049/2001. Međutim, iz sudske prakse utvrđene presudom od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće (C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 38. i 39.), proizlazi da je pojam „pravno savjetovanje” povezan sa sadržajem dokumenta, a ne njegovim autorom ili adresatima. Kao što to proizlazi iz doslovnog tumačenja izraza „pravno savjetovanje”, riječ je o savjetu koji se odnosi na pravno pitanje, bez obzira na način na koji je to savjetovanje obavljeno. Drugim riječima, za primjenu izuzeća u pogledu zaštite pravnog savjetovanja nije relevantno je li dokument koji sadržava takvo savjetovanje izdan u početnoj, kasnijoj ili konačnoj fazi procesa odlučivanja. Isto tako, na tumačenje tog izraza ne utječe činjenica da je savjetovanje pruženo u formalnom odnosno neformalnom kontekstu.
49 Kao drugo, na temelju sadržaja članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 ne može se zaključiti da se on odnosi samo na savjetovanje koje je institucija pružila ili primila interno.
50 U tom pogledu valja podsjetiti da iz presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće (C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 42.), slijedi da izuzeće u pogledu pravnog savjetovanja predviđeno u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Uredbe br. 1049/2001 treba tumačiti na način da se njime želi zaštititi interes institucije da zahtijeva pravne savjete i dobiva otvorena, objektivna i cjelovita mišljenja.
51 Iako se načelno institucija obraća vlastitoj pravnoj službi, ništa se ne protivi tomu da institucija takvo mišljenje po potrebi zatraži izvan nje. Takav je primjerice slučaj kada institucija o kojoj je riječ zatraži savjetovanje jednog odvjetničkog ureda.
52 Stoga, pitanje je li pravni savjet dobiven od unutarnjeg ili vanjskog autora nije bitno za instituciju koja se poziva na izuzeće u pogledu zaštite savjetovanja.
53 Naposljetku, također se ništa ne protivi tomu da institucija koja se poziva na izuzeće u pogledu zaštite pravnog savjetovanja podijeli te savjete s „trećom stranom”. Činjenica da je dokument koji sadržava pravno mišljenje koje je dala institucija poslan pravnim službama drugih institucija ili državi članici sama po sebi ne mijenja narav tog dokumenta.
54 Slijedom navedenog, protivno tvrdnjama tužitelja, iz članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001 ne proizlazi da institucija mora dati pravno mišljenje samo za unutarnju uporabu.
55 U tom pogledu valja istaknuti da je u predmetnom slučaju, kao što je to istaknulo Vijeće i utvrdio Opći sud nakon podnošenja dokumenata u okviru mjere upravljanja postupkom spomenute u gornjoj točki 23., riječ o razmjeni između triju institucija u okviru trijaloga, što samo po sebi podrazumijeva razmjene „izvan” predmetne institucije.
56 Trijalog je tripartitni sastanak u kojem sudjeluju predstavnici Parlamenta, Vijeća i Komisije. Cilj tih kontakata je brzo postići sporazum o svim izmjenama koje su prihvatljive za Parlament i Vijeće. Iako se zakonodavne rasprave koje se vode tijekom trijaloga najčešće odnose na politička pitanja, one se ponekad mogu odnositi na tehnička pravna pitanja. U potonjem slučaju može se dogoditi da pravne službe triju institucija moraju među sobom raspraviti i postići sporazum glede određenog stajališta, koji zatim treba odobriti svaka od triju institucija u skladu sa svojim unutarnjim postupcima.
57 Redovni zakonodavni postupak propisan u članku 294. UFEU‑a, u skladu s kojim je donesen DDP, sastoji se od triju faza (prvo čitanje, drugo čitanje i treće čitanje s mirenjem), ali se može okončati u svakoj od tih faza ako Parlament i Vijeće dođu do sporazuma. Iako postupak može zahtijevati do tri faze, povećana uporaba trijaloga pokazuje da do sporazuma često dolazi u prvom čitanju.
58 U predmetnom slučaju DDP je donesen na temelju prvog čitanja Parlamenta. S obzirom na kraj mandata Parlamenta i Komisije u lipnju odnosno listopadu 2014., na zahtjev Parlamenta vodili su se pregovori u okviru trijaloga između Parlamenta, Vijeća i Komisije, među ostalim radi dogovora o sadržaju članka 24. DDP‑a i sporazuma o njegovoj formulaciji.
59 Razmjene pravnih stajališta između pravnih službi triju institucija kako bi se pronašao kompromis u pogledu zakonodavnog teksta u okviru trijaloga mogu se, ovisno o okolnostima slučaja, kvalificirati pravnim savjetovanjem i stoga mogu biti obuhvaćene izuzećem u pogledu pravnog savjetovanja.
60 Naime, pravne službe djeluju na temelju ovlaštenja i u cilju pronalaženja sporazuma. One stoga djeluju ujedno kao pregovarači i kao savjetnici o pravnim pitanjima.
61 Naposljetku, što se tiče argumenta tužitelja da dokument br. 2, poruka elektroničke pošte koju je Vijeće poslalo državi članici, dakle, prema tužiteljevom mišljenju, dokument razmijenjen s trećom stranom, nije stoga obuhvaćena područjem primjene izuzeća u pogledu pravnog savjetovanja, treba napomenuti da države članice čine Vijeće. Slijedom navedenog, razmjena između službi Vijeća i stalnih predstavništva država članica u okviru zakonodavnog postupka može biti, ovisno o okolnostima slučaja, obuhvaćena izuzećem u pogledu pravnog savjetovanja predviđenim u članku 4. stavku 2. drugoj alineji Urede br. 1049/2001.
62 Iz prethodno navedenoga proizlazi da je Vijeće pravilno smatralo da se sporni dokumenti odnose na pravno savjetovanje u smislu članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001. Stoga treba odbiti prvi dio prvog tužbenog razloga.
Drugi dio prvog žalbenog razloga
63 U okviru drugog dijela tužitelj tvrdi da ako su dokumenti br. 1 do 5 zaštićeni člankom 4. stavkom 2. drugom alinejom Uredbe br. 1049/2001, onda postoji prevladavajući javni interes koji opravdava njihovo otkrivanje.
64 U tom pogledu poziva se na presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće (C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 46.). Iz nje proizlazi da se pravna mišljenja dana u kontekstu zakonodavnog postupka načelno moraju otkriti i da se njihovim otkrivanjem može povećati transparentnost i otvorenost zakonodavnog postupka i ojačati demokratsko pravo europskih građana na nadzor informacija koje čine osnovu zakonodavnog akta. Tužitelj u tom kontekstu napominje da se zatraženi dokumenti odnose na bitan element ustavnog poretka Europske unije, odnosno pravnu osnovu DDP‑a, što je povezano s načelom dodjeljivanja sadržanim u članku 5. UEU‑a. Osim toga, taj je bitan element također predmet pitanja u vezi s tumačenjem postavljenim pred High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud (Engleska i Wales), odjel Queen’s Bench (upravno vijeće), Ujedinjena Kraljevina), što, prema tužiteljevom mišljenju, također pokazuje postojanje znatnog javnog interesa.
65 Vijeće, koje podupire Komisija, osporava činjenicu da u području zakonodavstva uvijek postoji prevladavajući interes koji opravdava otkrivanje zatraženih dokumenata. Obje se institucije u tom pogledu pozivaju na određena mišljenja dana o članku 24. DDP‑a, koja su osjetljiva i sporna. Njihovo otkrivanje ugrozilo bi interes traženja i dobivanja otvorenih, objektivnih i cjelovitih mišljenja, sposobnost Vijeća i Komisije da utvrde i prilagode svoju obranu tijekom budućeg sudskog postupka i neometanost te integritet pravnih rasprava pred sudovima Unije. S obzirom na te opasnosti, navodni prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje i na koji se tužitelj poziva ne prevladava nad javnim interesom zaštite predmetnog pravnog savjetovanja.
66 Najprije treba utvrditi da tužitelj nije istaknuo prigovor s kojim bi osporio postojanje stvarne, razumno predvidljive i ne samo hipotetske opasnosti da bi otkrivanje svih zatraženih dokumenata ugrozilo zaštitu pravnog savjetovanja u smislu članka 4. stavka 2. druge alineje Uredbe br. 1049/2001. Okolnost da je tužitelj u svojim dopisima izrazio sumnju glede osobito osjetljive naravi predmetnih dokumenata pripada isključivo u okvir odvagivanja, s jedne strane, interesa Vijeća za zaštitu predmetnih mišljenja i, s druge strane, prevladavajućeg interesa koji opravdava otkrivanje tog mišljenja. Slijedom navedenog, ispitivanje koje je Vijeće provelo u vezi s postojanjem stvarne opasnosti da bi otkrivanje zatraženih dokumenata moglo ugroziti njegov interes da zahtijeva pravne savjete i dobiva otvorena, objektivna i cjelovita mišljenja nije predmet ovog spora.
67 Budući da bi otkrivanje pravnog mišljenja moglo ugroziti zaštićeni interes, ta opasnost mora se odvagnuti u odnosu na prevladavajuće interese na kojima počiva Uredba br. 1049/2001. Kao što proizlazi iz sudske prakse iz gornje točke 34., na odnosnoj instituciji je da odvagne specifičan interes koji je potrebno zaštititi neotkrivanjem predmetnog dokumenta i, među ostalim, opći interes davanja pristupa tom dokumentu, uzimajući u obzir prednosti koje proizlaze, kao što to navodi uvodna izjava 2. Uredbe br. 1049/2001, iz pojačane otvorenosti, odnosno čvršćeg sudjelovanja građana u procesu odlučivanja kao i veće legitimnosti, učinkovitosti i odgovornosti administracije prema građanima u demokratskom sustavu.
68 Prevladavajući javni interes koji može opravdati otkrivanje dokumenta ne mora nužno biti različit od načela na kojima počiva Uredba br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374, t. 74. i 75., i od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, t. 92.).
69 Međutim, navođenje samo općih razloga ne može biti dovoljno za utvrđenje da prevladavajući javni interes ima prednost pred razlozima koji opravdavaju odbijanje otkrivanja predmetnih dokumenata (vidjeti u tom smislu presude od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 158.; od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, t. 93.; od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 105., i od 2. listopada 2014., Strack/Komisija, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, t. 131.).
70 U predmetnom slučaju iz pobijane odluke proizlazi da, prema mišljenju Vijeća, nijedan prevladavajući javni interes ne opravdava otkrivanje zatraženih dokumenata. Vijeće je u biti smatralo, kao što proizlazi iz točke 26. pobijane odluke, sažete u gornjoj točki 11., da s obzirom na osobito osjetljivu narav predmetnih pravnih mišljenja, koja se odnose na pitanja koja mogu biti predmet spora, interes transparentnosti i sudjelovanja u zakonodavnom postupku u predmetnom slučaju ne prevladava nad potrebom zaštite pravnih stajališta iznesenih u zatraženim dokumentima.
71 Nijedan od tužiteljevih argumenata sažetih u gornjoj točki 64. ne može dovesti u pitanje tu ocjenu.
72 Kao prvo, što se tiče argumenta da transparentnost potrebna za razumijevanje zakonodavnog postupka sama po sebi predstavlja javni interes koji se mora zaštititi i da ga je Vijeće propustilo uzeti u obzir, s obzirom na sudsku praksu navedenu u gornjoj točki 69. treba smatrati da tako opći razlog ne može biti osnova za utvrđenje da načelo transparentnosti u predmetnom slučaju ima osobitu važnost i stoga može prevladati nad razlozima koji opravdavaju odbijanje pristupa zatraženim dokumentima (vidjeti, u tom smislu i analogijom, presudu od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, EU:C:2010:541, t. 157. i 158.).
73 Kao drugo, što se tiče argumenta da je prevladavajući javni interes također utvrđen na temelju činjenice da se vodi spor pred High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud (Engleska i Wales), odjel Queen’s Bench (upravno vijeće), treba podsjetiti da tužitelj djeluje za račun društva British American Tobacco UK Ltd, koje je 27. lipnja 2014. pokrenulo spomenuti postupak, osporavajući valjanost DDP‑a, a osobito njegova članka 24., s obzirom na članak 114. UFEU‑a i zatražilo od tog suda da Sudu Europske unije uputi zahtjev za prethodnu odluku o valjanosti DDP‑a. Međutim, činjenica da je tužitelj pokrenuo postupak pred High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud (Engleska i Wales), odjel Queen’s Bench (upravno vijeće) upućuje na to da je ovdje više riječ o privatnom interesu nego o prevladavajućem javnom interesu. Osim toga, tužitelj je, u iščekivanju da spomenuti sud uputi zahtjev za prethodnu odluku, zatražio provođenje ubrzanog postupka (vidjeti gornju točki 14.), tvrdeći da ima jasan interes za dobivanje pristupa predmetnim dokumentima kako bi bolje pripremio očitovanja u očekivanom prethodnom postupku, čime je potvrdio svoj privatni interes.
74 Valja napomenuti da, kada je riječ o tužiteljevoj potrebi da se odobri otkrivanje zatraženih dokumenata na temelju prevladavajućeg interesa kako bi mogao bolje pripremiti svoje sudjelovanje u gore navedenom sudskom postupku, taj argument kao takav ne predstavlja javni interes koji opravdava otkrivanje i koji može prevladavati nad zaštitom povjerljivosti u smislu članka 4. Uredbe br. 1049/2001. Uzimajući u obzir opće načelo pristupa dokumentima iz članka 15. UFEU‑a i uvodne izjave 1. i 2. spomenute uredbe, taj interes mora biti objektivnog i općenitog karaktera te se ne smije pomiješati s pojedinačnim ili privatnim interesima.
75 Stoga se, s obzirom na prethodno navedeno, drugi dio prvog tužbenog razloga ne može prihvatiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001
76 Tužitelj u okviru drugog tužbenog razloga tvrdi da Vijeće nije pravilno primijenilo članak 4. stavak 6. Uredbe br. 1049/2001 jer nije odobrilo djelomičan pristup zatraženim dokumentima. Ugrožavanje zaštite pravnog savjetovanja moglo je biti znatno smanjeno da su dijelovi poruka elektroničke pošte izostavljeni. Osim toga, smatra da se mora barem odobriti dostava privremenih radnih verzija članka 24. DDP‑a, priloženih dokumentima br. 2, 3 i 4.
77 U tom smislu treba podsjetiti da, u skladu s člankom 4. stavkom 6. Uredbe br. 1049/2001, ako se jedno ili više izuzeća iz navedenog članka odnose samo na jedan dio zatraženog dokumenta, drugi se dijelovi dokumenta otkrivaju.
78 U predmetnom slučaju, Vijeće je u pobijanoj odluci smatralo da su dijelovi korespondencije na koje se odnosio tužiteljev zahtjev za pristup bili u potpunosti obuhvaćeni izuzećem u pogledu pravnog savjetovanja i da je stoga bilo nemoguće odobriti djelomičan pristup.
79 Vijeće je u odgovoru na tužbu također dodalo da otkrivanje pozdravnih formulacija ili trivijalnih logističkih informacija sadržanih u navedenim porukama elektroničke pošte tužitelju ne bi pružilo nikakve relevantne informacije te bi stoga bilo beskorisno.
80 U tom pogledu treba napomenuti, kao što je to učinilo Vijeće, da u skladu s ustaljenom sudskom praksom institucije mogu odbiti djelomičan pristup ako ispitivanje predmetnih dokumenata pokaže da je spomenuti djelomičan pristup besmislen jer, kada bi se dijelovi tih dokumenata otkrili, oni ne bi bili ni od kakve koristi podnositelju zahtjeva za pristup (presuda od 12. srpnja 2001., Mattila/Vijeće i Komisija, T‑204/99, EU:T:2001:190, t. 69.).
81 Slijedom navedenog, budući da su dijelovi predmetnih dokumenata na koje se odnosi tužiteljev zahtjev za pristup u potpunosti obuhvaćeni izuzećem u pogledu zaštite pravnog savjetovanja i da se ostali dijelovi odnose samo na pozdravne formulacije i trivijalne logističke informacije, Vijeće je s pravom zaključilo da djelomičan pristup nema nikakvog smisla.
82 Kad je riječ o radnim verzijama teksta članka 24. DPT‑a, priloženima dokumentima br. 2, 3 i 4, treba utvrditi da su mišljenja razmijenjena između triju pravnih službi odražena u tekstu tih verzija preko funkcije „Evidentiranje promjena” i da su u cijelosti dio pravnog savjetovanja. Stoga se može primijeniti isto obrazloženje kao i ono navedeno u gornjim točkama 71. do 75.
83 Iz toga proizlazi da drugi tužbeni razlog treba odbiti, a slijedom toga i tužbu u njezinoj cijelosti.
Troškovi
84 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, istom valja naložiti snošenje vlastitih troškova kao i troškova Vijeća, sukladno zahtjevu potonjeg.
85 U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Komisija će stoga snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Herbert Smith Freehills LLP snosit će vlastite troškove, kao i troškove Vijeća Europske unije.
3. Europska komisija snosit će vlastite troškove.
Objavljena na javnoj raspravi u Luxembourgu 15. rujna 2016.
Potpisi