OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 2 lipca 2009 r.(1)
Sprawa C‑263/08
Djurgården‑Lilla Värtans Miljöskyddsförening
przeciwko
Stockholms kommun genom dess marknämnd
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Högsta domstolen (Szwecja)]
Dyrektywa 85/337 – Ocena wpływu na środowisko – Konwencja z Aarhus – Dyrektywa 2003/35/WE – Dostęp do wymiaru sprawiedliwości – Legitymacja organizacji pozarządowych, których przedmiotem działalności jest ochrona środowiska – Definicja „zainteresowanej społeczności” – Ustawodawstwo krajowe ograniczające dostęp do wymiaru sprawiedliwości do organizacji liczących co najmniej dwa tysiące członków
1. W niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Högsta domstolen (Sąd Najwyższy, Szwecja) zwraca się z pytaniem, czy dyrektywa 85/337(2), po nowelizacji dokonanej w 2003 r. w celu dostosowania tej dyrektywy do konwencji z Aarhus, zezwala na to, aby uregulowanie krajowe zapewniało dostęp do wymiaru sprawiedliwości jedynie organizacjom pozarządowym, których przedmiotem działalności jest ochrona środowiska, liczącym co najmniej dwa tysiące członków.
2. Tytułem wstępu do tego pytania należy również wyjaśnić, czy budowa podziemnej linii energetycznej, jak również odprowadzenie wód gruntowych niezbędnego w celu umożliwienia budowy tunelu z przewodami energetycznymi są jednym z „przedsięwzięć” wymienionych w załączniku II do wspomnianej dyrektywy.
I – Ramy prawne
A – Konwencja z Aarhus
3. Wspólnota Europejska, państwa członkowskie i dziewiętnaście innych państw podpisały w 1998 r. konwencję o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, znaną jako konwencja z Aarhus. Akt ten przyjęto w ramach Europejskiej Komisji Gospodarczej Narodów Zjednoczonych w formie konwencji zawartej we wspomnianym duńskim mieście w dniu 25 czerwca 1998 r. Weszła ona ostatecznie w życie w dniu 30 października 2001 r.
4. W akapitach siódmym, ósmym, trzynastym i osiemnastym preambuły przywołano cele, osiągnięciu których ma służyć konwencja:
„uznając, że każda osoba ma prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności oraz obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń,
uważając, że aby być zdolnym do dochodzenia tego prawa i spełniania tego obowiązku, obywatele muszą mieć dostęp do informacji, muszą być uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i muszą mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz uznając, iż obywatele mogą potrzebować w tym zakresie pomocy, aby realizować swoje uprawnienia,
[…]
uznając także znaczenie odpowiednich ról, jakie indywidualni obywatele, organizacje pozarządowe i sektor prywatny mogą odgrywać w ochronie środowiska,
[…]
mając na uwadze, że skuteczne mechanizmy prawne powinny być dostępne dla społeczeństwa, w tym dla organizacji społecznych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo egzekwowane”.
5. W art. 2 pkt 4, 5 konwencji zdefiniowano pojęcia „społeczeństwa” i „zainteresowanej społeczności” w następujący sposób:
„W rozumieniu niniejszej Konwencji,
[…]
4. „społeczeństwo” oznacza jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy;
5. „zainteresowana społeczność” oznacza część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska; dla potrzeb niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes w tym zakresie”.
6. Artykuł 9 ust. 2, 4 i 5 konwencji zawierają postanowienia dotyczące dostępu do wymiaru sprawiedliwości, zarówno w odniesieniu do jednostek, jak i organizacji pozarządowych, a także kryteriów stosowanych wobec postępowań sądowych:
„2. Każda ze Stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:
a) mający wystarczający interes; lub, alternatywnie,
b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy, dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej Konwencji.
Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery b).
Postanowienia niniejszego ustępu 2 nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym i nie mają wpływu na obowiązek wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej, jeżeli taki obowiązek jest przewidziany w prawie krajowym.
4. Dodatkowo i bez naruszania postanowień ustępu 1, procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz są bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty. Rozstrzygnięcia regulowane niniejszym artykułem przedstawia się lub dokumentuje w formie pisemnej. Rozstrzygnięcia sądów i, tam gdzie to możliwe, innych organów są publicznie dostępne.
5. Dla wsparcia realizacji postanowień niniejszego artykułu każda ze Stron zapewnia informowanie społeczeństwa o dostępie do administracyjnych lub sądowych środków odwoławczych oraz rozważa stworzenie odpowiedniego mechanizmu udzielania pomocy, aby zlikwidować lub zredukować finansowe i inne ograniczenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości”(3).
B – Dyrektywa 85/337 po nowelizacji dokonanej dyrektywą 2005/35
7. Konwencja z Aarhus została wprowadzona do wspólnotowego porządku prawnego za pośrednictwem różnych aktów, m.in. dyrektywy 2003/35. Akt ten zmienia różne obowiązujące dyrektywy, wśród których szczególne znaczenie dla celów niniejszej sprawy ma dyrektywa 85/337 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne.
8. W motywach 3 i 4 dyrektywa 2003/35 określa cele proponowanych zmian, zwracając szczególną uwagę na rolę organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska naturalnego.
„(3) Skuteczny udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji umożliwia społeczeństwu wyrażenie, a decydentom branie pod uwagę opinii i trosk, które mogą mieć związek z tymi decyzjami, zwiększając w ten sposób odpowiedzialność i przejrzystość procesu podejmowania decyzji oraz wnosząc wkład w publiczną świadomość w zakresie kwestii dotyczących środowiska i w poparcie dla podjętych decyzji.
(4) Udział, włączając uczestnictwo poprzez stowarzyszenia, organizacje i grupy, w szczególności organizacje pozarządowe promujące ochronę środowiska naturalnego, powinien być odpowiednio rozwijany, w tym między innymi poprzez promowanie edukacji społeczeństwa w zakresie środowiska naturalnego”.
9. Nowelizacja z 2003 r. wprowadziła do dyrektywy 85/337, oprócz innych zmian, następujące zmiany artykułów 1 i 6, a także nowy art. 10a. Artykuł 1 wprowadza definicje pojęć „społeczeństwo” i „zainteresowana społeczność”; art. 6 nadaje kształt zasadom informowania oraz brania udziału w procedurze oceny; a art. 10a kształtuje formę dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie spraw regulowanych przez dyrektywę 85/337. Zmieniona dyrektywa stanowi co następuje:
[.…] „społeczeństwo” oznacza jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy;
„zainteresowana społeczność” oznacza społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska wymienionych w art. 2 ust. 2; do celów niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za mające interes w tym zakresie;
[…]
Artykuł 6
[…]
2. Społeczeństwo jest informowane, czy to poprzez ogłoszenia publiczne lub inne właściwe środki, takie jak media elektroniczne jeśli są dostępne, o następujących kwestiach w ramach procedur decyzyjnych dotyczących środowiska określonych w art. 2 ust. 2 i najpóźniej do czasu kiedy tylko informacje mogą zostać należycie dostarczone:
a) wniosku o zezwolenie na inwestycję;
b) fakcie, że przedsięwzięcie poddane jest procedurze oceny wpływu na środowisko oraz, gdzie stosowne, fakt, że stosuje się art. 7;
c) danych szczegółowych właściwych władz odpowiedzialnych za podejmowanie decyzji, tych, od których można uzyskać istotne informacje, tych, do których mogą być przedkładane komentarze i zapytania oraz szczegóły harmonogramu dla przekazywania komentarzy lub zapytań;
d) charakterze możliwych decyzji lub, jeśli chodzi o jedną, projekcie decyzji;
e) wskazania dostępności informacji zebranych na podstawie art. 5;
f) wskazania czasu i miejsc, gdzie lub za pomocą których istotne informacje są udostępniane;
g) szczegóły uzgodnień dotyczących udziału społeczeństwa, wydane na mocy ust. 5 niniejszego artykułu.
3. Państwa członkowskie zapewniają, że w odpowiednich ramach czasowych są udostępniane zainteresowanej społeczności następujące informacje:
a) wszelkie informacje zebrane na podstawie art. 5;
b) zgodnie z ustawodawstwem krajowym, główne sprawozdania i porady wydane właściwej władzy lub władzom w czasie, kiedy zainteresowana społeczność została poinformowana zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu;
c) zgodnie z przepisami dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie dostępu społeczeństwa do informacji dotyczących środowiska [9], informacji innych niż te określone w ust. 2 niniejszego artykułu, które mają związek z decyzją zgodnie z art. 8 oraz które zostają udostępnione tylko po czasie kiedy zainteresowana społeczność została poinformowana zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu.
4. Zainteresowana społeczność otrzymuje wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska określonych w art. 2 ust. 2, i w tym celu uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy wszystkie opcje są dostępne właściwej władzy lub władzom zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję.
5. Szczegółowe regulacje dotyczące informowania społeczeństwa (na przykład poprzez rozlepianie plakatów w obrębie określonego promienia lub publikację w lokalnych gazetach) oraz konsultowania zainteresowanej społeczności (na przykład poprzez pisemne wnioski lub w drodze publicznego zapytania), są ustalane przez państwa członkowskie.
6. Przewidziane zostaną rozsądne ramy czasowe dla różnych faz, dające wystarczającą ilość czasu dla poinformowania społeczeństwa oraz zainteresowanej społeczności, aby przygotowały i skutecznie uczestniczyły w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego artykułu.
[…]
Artykuł 10a
Państwa członkowskie zapewniają, że zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym, członkowie zainteresowanej społeczności:
a) mający wystarczający interes lub ewentualnie,
b) podnoszący wadliwość prawa, gdy administracyjne procedury prawne państwa członkowskiego wymagają tego jako warunku koniecznego,
mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy dotyczących udziału społeczeństwa.
Państwa członkowskie ustalają, na jakim etapie mogą być kwestionowane decyzje, akty lub zaniechania.
Państwa członkowskie ustalają, co stanowi wystarczający interes lub wadliwość prawa, zgodnie z celem udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W tym celu interes wszelkich organizacji pozarządowych spełniających wymogi określone w art. 1 ust. 2 uważa się za wystarczający do celów lit. a) niniejszego artykułu. Takie organizacje uważa się również za mające prawa dotknięte wadliwością do celów lit. b) niniejszego artykułu.
Przepisy niniejszego artykułu nie wykluczają możliwości wstępnej procedury odwoławczej przed organem administracyjnym oraz nie mają wpływu na wymóg wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed zwróceniem się do sądowych procedur odwoławczych, gdzie taki wymóg istnieje na mocy prawa krajowego.
Każda taka procedura jest uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga.
W celu dalszej skuteczności przepisów niniejszego artykułu państwa członkowskie zapewniają, że praktyczne informacje dotyczące dostępu do administracyjnych i sądowych procedur odwoławczych są podawane do wiadomości społeczeństwa”.
10. W celu udzielenia odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne (które nie stanowi głównej kwestii w niniejszym postępowaniu) należy przywołać art. 4, jak również pkt 11 Załącznika I oraz pkt 10 lit. l) Załącznika II do wspomnianej dyrektywy 85/337. Artykuł 4 tej dyrektywy nakłada obowiązek dokonania oceny wpływu na środowisko z różnymi marginesami uznania przyznanymi państwom członkowskim. Wśród przedsięwzięć, które zawsze podlegają ocenie w Załączniku I do dyrektywy znajdują się:
„11. Ujęcia wód gruntowych lub systemy sztucznego nawadniania, gdzie pobór lub zużycie wody wynosi co najmniej 10 mln m3”.
11. W odniesieniu do przedsięwzięć, które podlegają ocenie na podstawie kryteriów wypracowanych przez państwa członkowskie w pkt 10 Załącznika II do dyrektywy znajdują się:
„l) Ujęcia wód gruntowych i systemy sztucznego nawadniania niewymienione w załączniku I”.
C – Uregulowanie krajowe
12. Miljöbalken [ustawa dotycząca środowiska naturalnego] stanowi w rozdziale 11 artykułach 2 i 9, iż odprowadzanie wód gruntowych i sztuczne nawadnianie, jak również budowa urządzeń temu służących stanowią działalność związaną z wodą, która wymaga uzyskania zezwolenia.
13. Rozdział 6 miljöbalken zawiera przepisy dotyczące oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne. W art. 4 stanowi ona, iż kto zamierza prowadzić działalność wymagającą uzyskania zezwolenia musi skonsultować swój zamiar z länsstyrelsen, organem nadzoru i osobami prywatnymi, które można uznać za szczególnie zainteresowane. Jeżeli, zgodnie z postanowieniami wynikającymi z art. 4 lub na podstawie decyzji länsstyrelsen, dana działalność może wywoływać takie skutki, należy skonsultować zamiar jej prowadzenia także z innymi organami państwowymi, samorządowymi, ogólnie rozumianą opinią publiczną oraz organizacjami, które można uznać za szczególnie zainteresowane.
14. Rozdział 16, w artykułach 12 i 13, przyznaje prawo do odwoływania się do sądów od postanowień i decyzji wydanych na podstawie miljöbalken. Podczas, gdy art. 12 przyznaje to uprawnienie, art. 13 wprowadza szereg ograniczeń dotyczących stowarzyszeń niedziałających w celu osiągania zysku, których celem statutowym jest ochrona przyrody i środowiska naturalnego. Od podmiotów tych art. 13 ust. 2 wymaga w szczególności, aby „prowadziły działalność w Szwecji od co najmniej trzech lat i aby liczyły co najmniej dwa tysiące członków”.
II – Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
15. Urząd miasta w Sztokholmie zlecił budowę linii wysokiego napięcia pomiędzy rejonami Hjorthagen i Fisksjöäng na północ od Djurgården. W celu ukończenia tego przedsięwzięcia realizujące je przedsiębiorstwo powinno zbudować tunel o długości około jednego kilometra. Przedsięwzięcie to wymagało odprowadzenia wód gruntowych ściekających do tunelu, w którym miały zostać umieszczone te linie, jak również do tunelu zapewniającego dostęp do tego tunelu.W związku z tym konieczna stała się budowa i utrzymanie na określonych nieruchomościach tego rejonu urządzeń służących odprowadzaniu tych wód, a także ich wprowadzaniu do gruntu lub skały w celu wyrównania jakiegokolwiek ewentualnego obniżenia poziomu wód gruntowych.
16. Jak wskazuje postanowienie odsyłające, Länsstyrelsen i Stockholms län [organ administracji państwowej regionu sztokholmskiego] zbadał ten zamiar i w dniu 27 maja 2004 r. stwierdził, iż zamierzona działalność ma znaczące skutki dla środowiska naturalnego.
17. W dniu 13 grudnia 2006 r. miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt (izba do spraw środowiska naturalnego Sądu Pierwszej Instancji w Sztokholmie) wydał urzędowi miasta w Sztokholmie zezwolenie na wykonanie wspomnianych robót. W trakcie tego postępowania Djurgården‑Lilla Värtans Miljöskyddsförening [stowarzyszenie zajmujące się ochroną środowiska naturalnego z Djurgården‑Lilla Värtans, zwane dalej „DVM”] przedstawiło swoje stanowisko, sprzeciwiając się uwzględnieniu wniosku.
18. DVM zaskarżyło decyzję wydaną przez miljödomstolen do Miljööverdomstolen (Svea hovrätt) [izba odwoławcza w sprawach z zakresu środowiska naturalnego (Sąd Apelacyjny w Svea)], który stwierdził, iż odwołanie jest niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji procesowej. Zdaniem tego sądu skarżąca nie posiada dwóch tysięcy członków, czego wymaga art. 13 zawarty w rozdziale 16 miljöbalken, aby móc zaskarżyć decyzje w przedmiocie wydania zezwolenia wydane na podstawie tej ustawy.
19. Od tego orzeczenia Miljööverdomstolen DVM wniosło skargę kasacyjną do Högsta domstolen [Sąd Najwyższy].
20. Wobec argumentów przedstawionych przez strony ów sąd postanowił przedstawić Trybunałowi Sprawiedliwości trzy pytania w celu wydania przez Trybunał orzeczenia w trybie prejudycjalnym:
„1) Czy pkt 10 załącznika II do dyrektywy Rady 85/337/EWG należy interpretować w ten sposób, że obejmuje on działalność związaną z wodą, w przypadku której ściekające wody gruntowe zostają odprowadzone z tunelu dla przewodów wysokiego napięcia i woda zostaje wprowadzona (doprowadzona) do gruntu lub skały w celu wyrównania ewentualnego obniżenia poziomu wód gruntowych, w tym budowę i utrzymanie urządzeń służących do odprowadzania i doprowadzania?
2) Jeżeli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź twierdząca: czy art. 10a dyrektywy 85/337, zgodnie z którym zainteresowana społeczność na określonych warunkach powinna mieć dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym przez prawo, by zakwestionować materialną i proceduralną legalność decyzji, aktów lub zaniechań – wymaga także, aby zainteresowana społeczność była uprawniona do zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu w sprawie udzielenia zezwolenia w przypadku, w którym zainteresowana społeczność miała możliwość wzięcia udziału w postępowaniu sądowym w sprawie udzielenia zezwolenia i wyrażenia swojego stanowiska?
3) Jeżeli na pytania pierwsze i drugie zostanie udzielona odpowiedź twierdząca: czy art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 4 i art. 10a dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie może ustanowić różne wymogi w odniesieniu do zainteresowanej społeczności w rozumieniu art. 6 ust. 4 lub art. 10a z tym skutkiem, że małe, zorganizowane na płaszczyźnie lokalnej stowarzyszenia ochrony środowiska są uprawnione do udziału w postępowaniu w sprawie decyzji przewidzianym na podstawie art. 6 ust. 4 dla przedsięwzięć, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko, w dziedzinie, w jakiej działa stowarzyszenie, ale nie mają prawa do zaskarżenia w rozumieniu art. 10a?”.
21. Uwagi na piśmie przedstawili rząd szwedzki, DVM i Komisja. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 7 maja 2009 r. stawili się przedstawiciele rządu szwedzkiego i Komisji, jak również pełnomocnik DVM, oraz przedstawili oni ustne uwagi w niniejszej sprawie.
III – Pierwsze pytanie prejudycjalne
22. W swoim pierwszym pytaniu sąd odsyłający zwraca się do Trybunału Sprawiedliwości o wyjaśnienie zakresu zastosowania zmienionej dyrektywy 85/337. Jego wątpliwość dotyczy zakresu pkt 10 lit. l) załącznika II do wspomnianego aktu, który wymaga dokonania oceny wpływu na środowisko (zwanego dalej „OWŚ”) w oparciu o kryteria ustanawiane przez każde z państw członkowskich, w odniesieniu do „ujęć wód gruntowych i systemów sztucznego nawadniania”. W istocie sąd odsyłający pyta, czy „ujęcie” należy ograniczyć do praktycznego korzystania z wody, czy, przeciwnie, można je zastosować, kiedy jego jedynym celem jest usunięcie wody w celu zapewnienia funkcjonowania tunelu. Postanowienie odsyłające uzasadnia tę wątpliwość, opierając się na różnicach wynikających z niektórych wersji językowych wspomnianego pkt 10 lit. l).
23. W odniesieniu do tego pytania zarówno rząd szwedzki, jak i Komisja uważają, iż przedsięwzięcie, o którym mowa w niniejszej sprawie zawiera się w załączniku II. DVM, przeciwnie, nie wypowiada się w tej kwestii.
24. W istocie Komisja podnosi, iż ścisła wykładnia, na którą powołuje się sąd odsyłający, nie pojawia się w żadnej wersji językowej zmienionej dyrektywy 85/337. W przypadku, gdyby taka wątpliwość pojawiła się w odniesieniu do któregoś z tłumaczeń, Komisja, podobnie jak rząd szwedzki, utrzymuje, iż tego typu rozbieżność nie może skutkować wykładnią zwężającą zakres zastosowania wspomnianej dyrektywy.
25. Zgadzam się z Komisją i rządem szwedzkim.
26. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości powszechnie przyjmuje się, iż „zakres zastosowania dyrektywy 85/337 jest szeroki, a jej cel dalekosiężny”(4). Za tym stwierdzeniem kryje się uzasadniona obawa, iż mogą pojawić się przedsięwzięcia o niekwestionowanym wpływie na środowisko, które w wyniku zwężającej wykładni zmienionej dyrektywy 85/337 pozostawałyby poza zakresem OWŚ. Wniosek taki byłby sprzeczny z celem dyrektywy, która dąży do zapewnienia wysokiego stopnia ochrony środowiska naturalnego, poczynając od działań prewencyjnych, zgodnie z poglądem, iż „najlepsza polityka ochrony środowiska naturalnego polega raczej na zapobieganiu powstawaniu zanieczyszczeń i zagrożeń u źródła niż na późniejszych próbach przeciwdziałania ich skutkom”(5).
27. Wersje językowe pkt 10 lit. l) załącznika II, jak również analogicznego postanowienia z załącznika I, nie wykazują istotnych rozbieżności. Komisja słusznie ocenia, iż wątpliwości podniesione przez sąd odsyłający nie wynikają z różnic w tłumaczeniach. Nie jestem w stanie stwierdzić, w której wersji ogranicza się pojęcie ujęcia wód gruntowych do ich ujęcia w określonym celu, a tym bardziej w celu ich późniejszego użytkowania(6).
28. Raczej przeciwnie, pkt 10 załącznika II dotyczący „przedsięwzięć infrastrukturalnych” zawiera trzynaście kategorii przedsięwzięć, spośród których jedynie trzy ograniczają ich zastosowanie do wykonywania w określonym celu. I tak lit. g) dotyczy „zapór i innych urządzeń przeznaczonych do gromadzenia lub zatrzymywania wody na dłuższe okresy”(7). Z drugiej strony, lit. k) dotyczy „prac nadbrzeżnych w celu zwalczania erozji i prac na morzu prowadzących do zmiany wybrzeża morskiego”(8). Wreszcie lit. h) obejmuje „linie tramwajowe, linie kolei nadziemnej i podziemnej, kolejki wiszące lub podobne szczególnego typu, używane wyłącznie lub głównie do transportu osobowego”(9). Wspomniane litery pkt 10 kontrastują wyraźnie ze sporną lit. l) tego punktu, w brzmieniu której nie znajduje się wzmianka na temat skutków i celów przedsięwzięć dotyczących ujęcia lub doprowadzenia wody.
29. Ponadto jak trafnie wskazała Komisja w trakcie rozprawy, cel przedsięwzięcia jest cechą, która nie ma związku z wpływem na środowisko, jaki może wywierać to przedsięwzięcie. Chociaż wskazuje cele, które należy osiągnąć, mogą one zupełnie nie mieć związku ze skutkami, jakie przedsięwzięcie to może ewentualnie wywrzeć na środowisko. Zatem, nie sądzę, aby kryterium to mogło warunkować wykładnię załączników do tej dyrektywy.
30. Z przesłanek wynikających z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz ogólnego brzmienia załącznika II wynika, iż przedsięwzięcie dotyczące „ujęć wód gruntowych i systemów sztucznego nawadniania” nie musi posiadać jako jedynego i wyłącznego celu użytkowania zasobów wodnych. W przeciwnym razie pkt 10 lit. l) załącznika II miałby zastosowanie do ograniczonej liczby przedsięwzięć, co byłoby sprzeczne z „szerokim” zakresem zastosowania, jaki zdaniem Trybunału Sprawiedliwości wyrażonym w wyżej przywołanym orzecznictwie, posiada zmieniona dyrektywa 85/337.
31. Ze względu na powyższe uwagi, w odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne stwierdzam, iż pkt 10 załącznika II do zmienionej dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, iż obejmuje on odprowadzanie wody z tunelu przeznaczonego do umieszczenia w nim linii energetycznych oraz doprowadzanie wody do gruntu w celu wyrównania ewentualnego obniżenia poziomu wód gruntowych, w tym budowę i utrzymanie urządzeń służących do odprowadzania i doprowadzania wody. Nie jest koniecznym, aby odprowadzenie wody służyło określonemu jej wykorzystaniu lub określonemu celowi.
IV – Drugie pytanie prejudycjalne
32. Högsta domstolen w dalszej części wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o wyjaśnienie, czy art. 10a zmienionej dyrektywy 85/337 zezwala „zainteresowanej społeczności”, która brała udział w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia, na odwołanie się bezpośrednio do sądu bez żadnych ograniczeń.
33. Kwestia ta wymaga dokładniejszego zbadania – bowiem pytanie to jest zasadniczym pytaniem podniesionym przez sąd odsyłający – czy art. 6 zmienionej dyrektywy 85/337 mający zastosowanie w związku z art. 1 ust. 2, który przewiduje udział organizacji zajmujących się środowiskiem naturalnym jako „zainteresowanej społeczności” w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia, jest uniwersalnym kluczem, którego zastosowanie otwiera automatycznie drzwi do kontroli sądowej przewidzianej w art. 10a.
34. Najpierw jednak zatrzymam się nad aspektem wymagającym odpowiedzi o charakterze wstępnym: czy miljödomstolen, tj. organ stanowiący część administracji wymiaru sprawiedliwowości, który jednak w niniejszej sprawie wydał zezwolenie na przedsięwzięcie obejmujące budowę podziemnej linii energetycznej i ujęcie wody, jest organem sądowym czy administracyjnym. Należy wyjaśnić tę kwestię, bowiem jeżeli działał on jako organ sądowy, wówczas nie miałby zastosowania art. 6 zmienionej dyrektywy 85/337, lecz art. 10a, a tym samym pytanie prejudycjalne pozbawione byłoby znaczenia.
A – Sądowy lub administracyjny charakter miljödomstolen
35. Artykuł 6 zmienionej dyrektywy 85/337 dotyczy postępowania administracyjnego, które gromadzi stanowiska wszystkich zainteresowanych w danej sprawie w celu podjęcia decyzji z zakresu polityki środowiskowej. Biorąc pod uwagę szeroki margines uznania, z jakiego korzystają władze przy dokonywaniu oceny środowiskowej, która z kolei wpływa na decyzję w przedmiocie wydania zezwolenia, uregulowanie to dąży do zapewnienia maksymalnego udziału w tym celu, aby wydane rozstrzygnięcie było zgodne z prawem, ale także odpowiednie ze względów technologicznych, społecznych, ekonomicznych, itd. Postępowanie sądowe, z drugiej strony, jest sporem między stronami koncentrującym się zasadniczo na dyspucie co do prawa i jego późniejszym zastosowaniu w określonych okolicznościach faktycznych.
36. W niniejszej sprawie wszystko wskazuje na to, iż miljödomstolen wykonywał funkcje administracyjne w ramach postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia.
37. Miljöbalken pełni określone funkcje zarządcze i nadzorcze nad izbami sądowymi zajmującymi się sprawami środowiskowymi. W niniejszej sprawie miljödomstolen, który zalicza się do szwedzkiego systemu sądowniczego, pełni funkcje administracyjne, które polegają na wydaniu zezwolenia lub odmowie zezwolenia na wykonanie przedsięwzięcia w zależności od ich wpływu na środowisko. Jak wskazała Komisja w swoich uwagach na piśmie, i jak wyjaśniła w trakcie rozprawy przedstawicielka rządu szwedzkiego, okoliczność, iż miljödomstolen jest organem sądowym, nie uniemożliwia mu działania na podstawie miljöbalken jako organ administracji(10).
38. W niniejszej sprawie pewnym jest, iż miljödomstolen wykonywał funkcje pozasądowe. Wskutek tego decyzja wydana przez ten organ w trakcie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonanie przedsięwzięcia będącego przedmiotem tej sprawy, mieści się w „procedurach decyzyjnych dotyczących środowiska”, do których odnosi się art. 6 zmienionej dyrektywy 85/337.
B – Artykuł 6 zmienionej dyrektywy 85/337 jako etap poprzedzający dostęp do wymiaru sprawiedliwości
39. W celu udzielenia odpowiedzi na drugie przedstawione pytanie, skoncentruję się na brzmieniu zmian wprowadzonych do dyrektywy 85/337 w 2003 r., jak również na celach, osiągnięciu których one służyły.
40. Posługując się takimi samymi definicjami jak konwencja z Aarhus, art. 1 ust. 2 zmienionej dyrektywy 85/337 dokonuje rozróżnienia pomiędzy „zainteresowaną społecznością” a „społeczeństwem” w celu wyodrębnienia tych, którzy mają bezpośredni interes w wykonaniu przedsięwzięcia środowiskowego spośród tych, którzy zajmują obojętne stanowisko wobec danej inicjatywy. Aby podkreślić znaczenie ruchów społecznych na rzecz ochrony środowiska naturalnego, wspomniany art. 1 ust. 2 stwierdza, iż „zainteresowaną społecznością” są „organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym”.
41. Praktyczne skutki spełnienia warunku bycia „zainteresowaną społecznością” odzwierciedlają artykuły 6 i 10a zmienionej dyrektywy 85/337. W pierwszym z tych przepisów przypisuje się „zainteresowanej społeczności” prawo dostępu do informacji środowiskowej(11), jak również rzeczywistego udziału w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny(12). Artykuł 10a pogłębia tę ideę oraz przyznaje tej kategorii podmiotów gwarancję dostępu do sądów i organów równorzędnych, w celu zakwestionowania zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie zmienionej dyrektywy 85/337, lecz pod warunkiem, iż miała miejsce „wadliwość prawa”(13) lub wykazują one „wystarczający interes”(14).
42. W przeciwieństwie do osób fizycznych i prawnych, organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska naturalnego zawsze spełniają warunek bycia „zainteresowaną społecznością” w zakresie, w jakim spełniają, jak wskazuje art. 1 ust. 2, „wymagania przewidziane w prawie krajowym”. Jeżeli organizacja zajmująca się ochroną środowiska odpowiada tej definicji, art. 10a przewiduje wyraźnie, iż uważa się ją za taką, w stosunku do której miała miejsce „wadliwość prawa” lub która wykazała „wystarczający interes”.
43. Zatem wspomniane organizacje korzystają automatycznie z prawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości(15). Domniemanie, jakie wprowadził przywołany art. 1 ust. 2 na rzecz organizacji zajmujących się ochroną środowiska, zastosowane w związku z art. 10a, pozwala im posługiwać się korzystniejszym reżimem, niż przypisany osobom fizycznym lub prawnym, które nie zajmują się wspieraniem ochrony środowiska.
44. Wreszcie organizacja pozarządowa, która bierze udział w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie oceny środowiskowej jako „zainteresowana społeczność”, posiada również szeroką legitymację procesową, jeśli zdecyduje się zaskarżyć decyzję organu administracji do sądów. Jednakże dostęp do tych sądów nie jest konsekwencją uprzedniego udziału w postępowaniu administracyjnym. Brzmienie tego przepisu wskazuje raczej, iż uprawnienia wynikające z art. 10a mają zastosowanie, kiedy podmiot zajmujący się ochroną środowiska naturalnego spełnia przesłanki z art. 1 ust. 2 pozwalające uznać go za „zainteresowaną społeczność”.
45. Ponadto wobec okoliczności, iż brzmienie art. 10a rozpoczyna się od przyznania prawa dostępu do sądu „zgodnie z odnośnym krajowym systemem prawnym”, nie sądzę, aby służyła ona przyznaniu państwom członkowskim dodatkowych uprawnień w chwili transponowania tego przepisu. Wzmianka ta odnosi się, moim zdaniem, do okoliczności, którą należy uwypuklić: iż przepisy dotyczące dostępu do wymiaru sprawiedliwości mają zastosowanie w ramach procedury obowiązującej w każdym z państw członkowskich. Chodzi zatem o to, iż osoby fizyczne lub prawne oraz organizacje zajmujące się ochroną środowiska, oprócz praw, które przyznaje im art. 10a, podlegają w całości przepisom dotyczącym właściwości sądów krajowych, terminów, zdolności procesowej, itp., przyjętym w krajowym porządku prawnym.
46. W oparciu o to stwierdzenie można z łatwością obalić argumenty rządu szwedzkiego.
47. Stanowisko tego rządu opiera się na wskazaniu różnic w celach, którym służą artykuły 6 i 10a, jak również ich odpowiedniki w konwencji z Aarhus. Rząd ten podnosi zatem, iż uregulowanie krajowe przyznaje praktycznie nieograniczony dostęp „społeczeństwu” w fazie administracyjnej postępowania w przedmiocie oceny środowiskowej. Rząd szwedzki twierdzi, iż okoliczność, że ochrona wynikająca ze szwedzkiego uregulowania w tym zakresie jest szersza niż wynikająca z konwencji i dyrektywy, pozwala mu stosować art. 10a w sposób zwężający.
48. Nie zgadzam się z tym.
49. Stanowisko rządu szwedzkiego pomija okoliczność, której istnieniu trudno zaprzeczyć: podmiotem, który wszczął przedmiotowy spór nie jest osoba fizyczna lub prawna, lecz organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska naturalnego. Jeżeli spełniają one wymogi stawiane w art. 1 ust. 2, organizacje takie stają się „zainteresowaną społecznością”(16). Korzystają zatem z dostępu do informacji i do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak również z dostępu do sądów w celu zaskarżania decyzji organów administracji.
50. Stosowanie jednolitej definicji „zainteresowanej społeczności” w odniesieniu do całości dyrektywy 85/337 pozwala na lepsza ochronę celów, osiągnięciu których służy ten akt. Ponadto z okoliczności, iż organizacje zajmujące się ochroną środowiska mają własną definicję „zainteresowanej społeczności”, odmienną od mającej zastosowanie wobec osób fizycznych lub prawnych, wynika, że uregulowanie to przyznaje tym podmiotom szczególną rolę nadzorczą. Byłoby sprzecznym z tą filozofią, aby po przyznaniu tego statusu zróżnicować go w poszczególnych postanowieniach dyrektywy, zezwalając państwom członkowskim na interpretowanie tej definicji według ich uznania i w odniesieniu do poszczególnych przepisów wspomnianej dyrektywy.
51. Zatem, dochodzę do wniosku, iż warunek bycia „zainteresowaną społecznością” stosowany w odniesieniu do organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska powinien być interpretowany jednolicie w odniesieniu do całej zmienionej dyrektywy 85/337(17). Jeżeli zastosowanie tej definicji w odniesieniu do, odpowiednio, artykułów 6 i 10a byłoby odmienne, dyrektywa wskazywałaby na to wyraźnie.
52. Podsumowując, wnioskuję, iż uprzedni udział, na podstawie art. 6 zmienionej dyrektywy 85/337, co do zasady nie jest warunkiem dostępu do wymiaru sprawiedliwości, z którego korzysta „zainteresowana społeczność”. Jednakże organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska naturalnego, która spełnia przesłanki bycia „zainteresowaną społecznością” w rozumieniu art. 1 ust. 2 wspomnianej dyrektywy, korzysta automatycznie z prawa dostępu do sądów na podstawie art. 10a tej dyrektywy(18).
V – Trzecie pytanie prejudycjalne
53. W swoim trzecim pytaniu Högsta domstolen wnosi o wyjaśnienie, czy art. 10a zmienionej dyrektywy 85/337 zezwala państwom członkowskim na wprowadzenie ograniczeń w dostępie do wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do organizacji zajmujących się ochroną środowiska, które uczestniczyły w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia.
54. Komisja i rząd szwedzki przedstawiły stanowiska broniące przeciwnych tez, które pokrótce przytoczę.
55. Zdaniem Komisji przywołany przepis, przyznając organizacjom zajmującym się ochroną środowiska większy dostęp do sądu, niż przyznany jednostkom, ogranicza jeszcze bardziej zakres swobody dyskrecjonalnej państw członkowskich i uniemożliwia im wprowadzenie ograniczeń, które uszczupłałyby cele realizowane przez tę dyrektywę. Zatem, Komisja uważa, iż ustawodawca szwedzki narusza prawo wspólnotowe, ograniczając dostęp do wymiaru sprawiedliwości wyłącznie do organizacji zajmujących się ochroną środowiska, które liczą co najmniej dwa tysiące członków.
56. Z drugiej strony rząd szwedzki obstaje przy związku między artykułami 6 i 10a zmienionej dyrektywy 85/337, powtarzając, iż bardziej ochronny system, jaki przyjęła Szwecja w odniesieniu do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie musi skutkować wprowadzeniem w takim samym stopniu dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Podnosi on, iż państwa członkowskie mogą ustanawiać bardziej rygorystyczne przesłanki legitymacji procesowej w postępowaniu sądowym, niż w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to, identyczne z podniesionym w odniesieniu do drugiego pytania prejudycjalnego, skutkuje stwierdzeniem przez rząd szwedzki, iż sporne uregulowanie krajowe jest zgodne ze zmienioną dyrektywą 85/337.
57. Artykuł 6 dyrektywy 85/337 nie działa sam w sobie jako uniwersalny klucz, który zapewnia dostęp do wymiaru sprawiedliwości wszystkim, którzy spełniają warunek bycia „zainteresowaną społecznością”(19). Raczej to art. 10a wprowadził bezpośredni i nieograniczony system dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla tych organizacji pozarządowych, które spełniają warunek bycia „zainteresowaną społecznością” przewidziany w przywołanym art. 1 ust. 2(20). O ile więc wspomniana dyrektywa upoważnia państwa członkowskie do ograniczenia legitymacji organizacji zajmujących się ochroną środowiska, to uprawnienie to nie wynika z art. 10a, lecz z samej definicji „zainteresowanej społeczności” mającej zastosowanie do tych podmiotów, a zawartej w art. 1 ust. 2 dyrektywy.
58. W dalszej części zbadam margines uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w momencie transponowania tej definicji do swoich porządków prawnych(21). Jednakże, w celu wypracowania ostatecznej wykładni tego przepisu, w pierwszej kolejności uzupełnię wykładnię literalną zmienionej dyrektywy 85/337 o analizę celów realizowanych przez konwencję z Aarhus i wspomnianą dyrektywę w odniesieniu do organizacji zajmujących się ochroną środowiska.
A – Rola organizacji pozarządowych w ochronie środowiska naturalnego oraz ochrona sądowa w sprawach środowiskowych
59. Postanowienia dotyczące dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach ochrony środowiska naturalnego będące przedmiotem niniejszego sporu wywodzą się z następującego założenia: środowisko naturalne nie jest dobrem indywidualnym, lecz zbiorowym. Za zapobieganie szkodom w środowisku naturalnym odpowiedzialne jest społeczeństwo, a nie jedynie poszczególne osoby lub wyodrębnione interesy. Z tej perspektywy przepisy konwencji z Aarhus i zmienionej dyrektywy 85/337 nabierają formy prawnej odpowiadającej powództwu zbiorowemu(22). Jednostka chroni się, jeżeli działa w grupie, a suma jednostek wzmacnia grupę. Interesy indywidualne i ogólne są w ten sposób lepiej chronione, a wszyscy uczestnicy osiągają więcej korzyści niż strat. Z tego względu oba te akty prawne przyznają ważną rolę organizacjom pozarządowym zajmującym się ochroną środowiska naturalnego.
60. Stanowisko to pociąga za sobą inne problemy, które zasługują na uwagę.
61. Przede wszystkim organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska naturalnego są wyrażeniem wspomnianych interesów zbiorowych. Reprezentując pewną liczbę skarżących i ich interesów, organizacje te działają na rzecz celów ogólnych, co nadaje im charakter zbiorowy(23). Wnoszą one również wiedzę specjalistyczną, która pozwala wybrać zagadnienia istotne spośród tych, które mają mniejsze znaczenie. Mówią jednym głosem w imieniu wielu skarżących i czynią to z pewnym stopniem technicznego wyspecjalizowania, które nie zawsze jest do dyspozycji jednostki. Nabierając takiego charakteru, podmioty te racjonalizują sposób, w który różne, sporne interesy są wyrażane i dochodzone przed władzami.
62. Po drugie, takie rozumienie polityki środowiskowej służy także wzmocnieniu funkcjonowania sądów. Popierając kanalizowanie sporów poprzez organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska, konwencja z Aarhus i zmieniona dyrektywa 85/337 uznają, iż podmioty te nie przeciążają ani nie paraliżują sądów. Raczej przeciwnie, łączą w jednym żądaniu wiele roszczeń podniesionych przez jednostki. Pewnym jest, iż nic nie wzbrania członkowi organizacji pozarządowej uczestnictwa w sporze na własny rachunek, lecz w ogólnym rezultacie polityka ta działa jak filtr, który w dłuższej perspektywie ułatwia pracę sądów(24). Jeżeli do tego dodamy, iż – jak wskazałam w punkcie poprzednim – stowarzyszenia te często dysponują wiedzą techniczną, której zwykle nie posiadają jednostki, wniesienie informacji technicznych do procesu również jest pozytywnym elementem, który ułatwia sądowi wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia.
63. Po trzecie, wydaje mi się istotnym podkreślenie, iż konwencja z Aarhus i zmieniona dyrektywa 85/337 odrzuciły możliwość wprowadzenia actio popularis w sprawach środowiskowych. Aczkolwiek państwa członkowskie mogą zdecydować się na rozwijanie trybu procesowego tego typu w swoich wewnętrznych porządkach prawnych, to ani prawo międzynarodowe, ani prawo wspólnotowe nie ustanowiły obecnie takiego środka(25). Jednakże wydaje mi się, iż odrzucono tę drogę właśnie dlatego, iż twórcy konwencji z Aarhus zdecydowali się na wzmocnienie roli organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska naturalnego. Opowiadając się za tym rozwiązaniem szukano środka, który zrównoważy najdalej idące podejście, jakim jest powództwo zbiorowe, z poglądem minimalistycznym zakładającym powództwo indywidualne, ograniczone do tych osób, które mają bezpośredni interes w rozstrzygnięciu sporu. Przyznanie uprzywilejowanej legitymacji procesowej organizacjom pozarządowym godzi oba te stanowiska(26). Jest to, moim zdaniem, bardzo rozsądne wyważenie sprawy.
64. Wobec powyższych uwag, sądzę, iż konwencja z Aarhus i dyrektywa 85/337 po zmianach wprowadzonych dyrektywą 2003/35 wyraźnie zdecydowały się na wzmocnienie roli organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska. Doprowadziły one do rozwiązania, zgodnie z którym ich udział zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, wzmacnia decyzje wydawane przez władze publiczne, lecz również usprawnia funkcjonowanie procedur z zakresu ochrony środowiska.
65. Traktując tę przesłankę jako założenie, przystępuję obecnie do analizy, czy udział tych podmiotów uzależniony jest od spełnienia określonych warunków i w jakich granicach.
B – Definicja „zainteresowanej społeczności” z art. 1 ust. 2 zmienionej dyrektywy 85/337 i „wymagania przewidziane w prawie krajowym” mające zastosowanie do organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska naturalnego
66. Jak już wspomniałam, art. 1 ust. 2 zmienionej dyrektywy 85/337 zawiera definicje „społeczeństwa” i „zainteresowanej społeczności”. W ramach tej drugiej kategorii przepis ten stwierdza, iż obok osób fizycznych i prawnych, które są lub mogą być dotknięte skutkami, uważa się za „zainteresowaną społeczność” „organizacje pozarządowe […] spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym”. Zatem dyrektywa ta wprowadza na rzecz tych organizacji domniemanie, na podstawie którego zwalnia się je z obowiązku wykazywania, iż są lub mogą być dotknięte jakimikolwiek skutkami danej decyzji środowiskowej.
67. Jednakże przepis ten zawiera istotne zastrzeżenie: iż organizacja zajmująca się ochroną środowiska spełnia wymagania przewidziane w prawie krajowym. Zdaniem rządu szwedzkiego jest tak, iż w tym fragmencie art. 1 ust. 2 zmienionej dyrektywy 85/337, gdzie znajduje się ograniczenie sporne w niniejszym procesie, ogranicza się dostęp do wymiaru sprawiedliwości wyłącznie do tych organizacji, które liczą co najmniej dwa tysiące członków.
68. Podzielam z rządem szwedzkim i z Komisją opinię, iż fragment ten przyznaje państwom członkowskim pewien margines uznania.
69. Zgadzam się również z Komisją Europejską, kiedy ta stwierdza, iż pomimo tego marginesu państwa powinny wprowadzić wszelkie adekwatne środki odpowiadające celom, osiagnięciu których służy zmieniona dyrektywa 85/337 po to, aby nie została ona pozbawiona effet utile (skuteczności).
70. W oparciu o te przesłanki i ze względu na uwagi zawarte w punktach od 61 do 64 niniejszej opinii, wydaje mi się niezbędnym ostrożne określenie granic tego odesłania do „wymagań przewidzianych w prawie krajowym”.
71. Definicja „zainteresowanej społeczności” jest prawdopodobnie zwornikiem sklepienia gmachu zbudowanego przez konwencję z Aarhus i zmienioną dyrektywę 85/337. Jak przedstawiłam w punktach od 40 do 45 niniejszej opinii, jeżeli organizacja zajmująca się ochroną środowiska nabędzie ten status, nie ma znaczenia spór, czy warunkiem późniejszego dostępu do sądów jest udział w postępowaniu administracyjnym. Najważniejszym jest, iż organizacja ta spełnia warunek bycia „zainteresowaną społecznością”, a nie to, czy bierze udział w jakiejkolwiek fazie tego postępowania, czy nie bierze udziału.
72. Ze względu na znaczenie, jakiego nabiera ta definicja, wydaje mi się oczywistym, iż konwencja z Aarhus i zmieniona dyrektywa 85/337, której wyraźnym celem jest zapewnić „udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji [środowiskowych]” oraz rozwijać „udział [.] w szczególności organizacji pozarządowych promujących ochronę środowiska naturalnego”(27), nie dopuszczają takiej wykładni ich przepisów, która skutkowałaby utrudnieniem dostępu wspomnianych podmiotów do postępowań administracyjnych i sądowych. Co więcej: dokładnie z tego powodu, iż definicja „zainteresowanej społeczności”, stosowana w odniesieniu do organizacji zajmujących się ochroną środowiska, otwiera drzwi do wykonywania wszelkich, istotnych uprawnień wynikających z konwencji z Aarhus i zmienionej dyrektywy 85/337, należy być szczególnie czujnym wobec sposobu odczytywania tego pojęcia przez państwa członkowskie(28).
73. Kiedy art. 1 ust. 2 zmienionej dyrektywy 85/337 odnosi się do „wymagań przewidzianych w prawie krajowym”, sądzę, iż odnosi się on do dwóch typów warunków. Przede wszystkim, warunków dotyczących spełnienia krajowych przepisów dotyczących zarejestrowania, utworzenia lub uznania stowarzyszeń, których celem jest prawne stwierdzenie istnienia tych podmiotów zgodnie z prawem wewnętrznym. Po drugie, warunków dotyczących działalności tych organizacji i związku, jaki mogą one wykazać z uprawnioną obroną interesów w zakresie środowiska naturalnego. To właśnie stanowi punkt newralgiczny tej definicji, bowiem w imię istnienia tego związku mogą być wprowadzane ograniczenia pozostające w jawnej sprzeczności z celami zmienionej dyrektywy, czyli również, jak stanowi art. 10a, z celem „udzielenia zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości”.
74. Rzeczywiście, kiedy prawo krajowe ustanawia warunki, które wymagają istnienia związku pomiędzy organizacją a decyzją środowiskową, powinny one mieć charakter obiektywny, przejrzysty i zgodny z celami zmienionej dyrektywy 85/337. Tak więc, nie można przyznać organowi władzy szerokiego marginesu uznania, aby badał on, przypadek po przypadku, czy organizacje zajmujące się ochroną środowiska realizują prawnie uzasadnione cele, czy nie. Nie można również zaaprobować warunków, które byłyby zdefiniowane w sposób tak szeroki lub wadliwy, iż skutkowałyby one stworzeniem niepewności lub dyskryminacją. Tym bardziej, należy odrzucić wszelkie ograniczenia, które skutkowałyby utrudnieniem, a nie ułatwieniem, dostępu organizacji zajmujących się ochroną środowiska do postępowań administracyjnych i sądowych.
75. Artykuł 13 rozdziału 16 miljöbalken wprowadza trzy przesłanki, które muszą spełnić organizacje zajmujące się ochroną środowiska, a spośród nich jedna została zakwestionowana w przedmiotowym postępowaniu: obowiązek, aby podmiot ten liczył co najmniej dwa tysiące członków. Wobec uwag zawartych w poprzednim punkcie, wydaje mi się oczywistym, iż przepis ten nie może stawić czoła analizie dokonanej w świetle zmienionej dyrektywy 85/337.
76. Aby dojść do tego wniosku, oprę się na dwóch ostatnich wskazanych przeze mnie kryteriach, dotyczących przejrzystości i spójności z celami wspomnianej dyrektywy.
77. Nałożenie na organizację obowiązku posiadania określonej liczby członków, aby mogła ona spełniać warunek bycia „zainteresowaną społecznością”, rodzi szereg problemów natury praktycznej. Przede wszystkim, uregulowanie szwedzkie nie wydaje się być jasne w odniesieniu do definicji pojęcia „członek”. Pytana na rozprawie dokładnie w tej sprawie przedstawicielka rządu szwedzkiego potwierdziła, że pojęcie to jest niejasne oraz że nie było ono przedmiotem wykładni dokonywanej przez sądy szwedzkie. Po drugie, wymóg posiadania określonej liczby członków dotyczy jedynie organizacji pozarządowych niedziałających w celu osiągania zysku. Co w takim razie z podmiotami zajmującymi się ochroną środowiska, które działają w celu osiągania zysku? O to również zapytano przedstawicielkę rządu szwedzkiego, lecz odmówiła ona udzielenia odpowiedzi w tej kwestii. Wnioskuję zatem, iż uregulowanie szwedzkie, pomimo tego, że może ono mieć charakter obiektywny, nie jest przejrzyste i tworzy niepewność. Najlepszym świadectwem wad tego przepisu prawa szwedzkiego są następujące okoliczności: jak przynała na rozprawie przedstawicielka rządu szwedzkiego, jedynie dwie organizacje zajmujące się ochroną środowiska mają obecnie, zgodnie z miljöbalken, dostęp do szwedzkiego wymiaru sprawiedliwości(29).
78. Sporne uregulowanie krajowe jest jeszcze bardziej problematyczne, kiedy bada się je w świetle celów konwencji z Aarhus i zmienionej dyrektywy 85/337. Przepis, który nakłada ograniczenie odnoszące się do liczby członków organizacji zajmującej się ochroną środowiska, aby mogła ona mieć dostęp do sądów, może zamknąć drogę do sądu wielu podmiotom, które mogłyby mieć uzasadniony interes w dostępie do wymiaru sprawiedliwości. W niniejszej sprawie, przepis ten poważnie dotyka lokalne organizacje zajmujące się ochroną środowiska, które nie mogą wystąpić do sądu nawet wówczas, kiedy przedsięwzięcia będące przedmiotem oceny posiadają wyłącznie znaczenie miejscowe(30). Ponadto praktycznym skutkiem tego uregulowania jest nie tylko usunięcie z praktyki sądowej lokalnych organizacji zajmujących się ochroną środowiska, lecz także innych dużych organizacji o znaczeniu krajowym oraz, co szczególnie rzuca się w oczy, o znaczeniu międzynarodowym(31). Ostatecznie, artykuł 13 rozdziału 16 miljöbalken osiągnął skutek całkowicie odmienny od realizowanego przez konwencję z Aarhus i zmienioną dyrektywę 85/337(32).
79. Niezależnie od tego, czy jest to skutek zamierzony, czy niezamierzony przez ustawodawcę szwedzkiego, pewnym jest, iż szwedzkie organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska nie posiadają obecnie dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
80. Chciałabym wreszcie dodać, iż moim zdaniem to samo rozwiązanie miałoby miejsce także wówczas, gdyby nie istniał przepis taki jak art. 9 konwencji z Aarhus lub art. 10a zmienionej dyrektywy 85/337. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wielokrotnie potwierdziło już, iż państwa członkowskie nie mogą przyjmować przepisów proceduralnych, które uniemożliwiałyby wykonywanie praw przyznanych przez uregulowanie wspólnotowe(33). Dyrektywa 85/337, która ustanowiła system oceny środowiskowej i przyznała prawa, zostałaby pozbawiona skutków, gdyby krajowa procedura nie gwarantowała dostępu do sądów. W niniejszej sprawie znajdujemy dobry dowód na to, iż wobec niemożności stosowania jednolitej praktyki w dostępie do wymiaru sprawiedliwości organizacji zajmujących się ochroną środowiska, środek taki byłby niezgodny ze wspólnotową zasadą skuteczności.
81. W rezultacie uważam, iż art. 10a w związku z art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337, w wersji zmienionej dyrektywą 2003/35, należy interpretowac w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie istnieniu przepisu takiego jak zawarty w art. 13 rozdziału 16 miljöbalken, który ogranicza dostęp do wymiaru sprawiedliwości wyłącznie do organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska liczących co najmniej dwa tysiące członków.
VI – Wnioski
82. Zatem, proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości udzielił następującej odpowiedzi na przedstawione pytania prejudycjalne:
1) Punkt 10 Załącznika II do dyrektywy 85/337/EWG Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, w wersji zmienionej dyrektywą 2003/35, należy interpretować w ten sposób, iż obejmuje on odprowadzanie wody z tunelu przeznaczonego do umieszczenia w nim linii energetycznych oraz doprowadzanie wody do gruntu w celu wyrównania ewentualnego obniżenia poziomu wód gruntowych, w tym budowę i utrzymanie urządzeń służących do odprowadzania i doprowadzania wody. Nie jest koniecznym, aby odprowadzenie wody służyło określonemu jej wykorzystaniu lub określonemu celowi.
2) Artykuł 10a dyrektywy 85/337/EWG, w wersji zmienionej dyrektywą 2003/35, nie zapewnia, co do zasady, aby „zainteresowana społeczność” z uwagi na fakt udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na podstawie art. 6 wspomianej dyrektywy miała nieograniczony dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Jednakże organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska naturalnego, która spełnia przesłanki bycia „zainteresowaną społecznością” w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG, w wersji zmienionej dyrektywą 2003/35, korzysta automatycznie z prawa dostępu do sądów na podstawie art. 10a przywołanej dyrektywy.
3) Artykuł 10a w związku z art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337, w wersji zmienionej dyrektywą 2003/35, należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie istnieniu przepisu takiego jak zawarty w art. 13 rozdziału 16 miljöbalken, który ogranicza dostęp do wymiaru sprawiedliwości wyłącznie do organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną środowiska liczących co najmniej dwa tysiące członków.