SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PRIIT PIKAMÄE
vom 21. November 2019(1)
Rechtssache C‑836/18
Subdelegación del Gobierno en Ciudad Real
gegen
RH
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha [Obergericht für Kastilien-La Mancha, Spanien])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Unionsbürgerschaft – Art. 20 AEUV – Recht eines Drittstaatsangehörigen, der Ehegatte eines Unionsbürgers ist, der sein Recht auf Freizügigkeit nie ausgeübt hat, auf Aufenthalt in einem Mitgliedstaat – Nationale Rechtsvorschriften, die die Erteilung des Aufenthaltstitels davon abhängig machen, dass der Unionsbürger über ausreichende finanzielle Mittel verfügt, um für den Lebensunterhalt des Ehegatten aufzukommen – Auf das Fehlen ausreichender Mittel gestützte Ablehnung – Modalitäten der Prüfung, ob zwischen dem Drittstaatsangehörigen und dem Unionsbürger ein Abhängigkeitsverhältnis besteht“
I. Einleitung
1. Die vorliegende Rechtssache betrifft die Modalitäten der Umsetzung des abgeleiteten Aufenthaltsrechts, das einem Drittstaatsangehörigen, der zur Familie eines Unionsbürgers gehört, der sein Recht auf Freizügigkeit nie ausgeübt hat, in einem Mitgliedstaat auf der Grundlage von Art. 20 AEUV zuzuerkennen ist.
2. Diese Rechtssache bietet dem Gerichtshof die Gelegenheit, auf die Grundsätze, die er in den Urteilen vom 10. Mai 2017, Chavez-Vilchez u. a.(2), und vom 8. Mai 2018, K.A. u. a. (Familienzusammenführung in Belgien)(3), insoweit aufgestellt hat, in einem Zusammenhang näher einzugehen, in dem der Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels von einem Drittstaatsangehörigen, der Ehegatte eines Unionsbürgers ist, gestellt und danach abgelehnt wurde, ohne dass geprüft worden ist, ob zwischen diesen beiden Personen ein Abhängigkeitsverhältnis besteht.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
3. Art. 1 der Richtlinie 2004/38/EG(4) bestimmt:
„Diese Richtlinie regelt
a) die Bedingungen, unter denen Unionsbürger und ihre Familienangehörigen das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt innerhalb des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten genießen;
b) das Recht auf Daueraufenthalt der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten;
…“
4. Art. 3 („Berechtigte“) Abs. 1 der Richtlinie sieht vor:
„Diese Richtlinie gilt für jeden Unionsbürger, der sich in einen anderen als den Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, begibt oder sich dort aufhält, sowie für seine Familienangehörigen im Sinne von Artikel 2 Nummer 2, die ihn begleiten oder ihm nachziehen.“
5. Art. 7 Abs. 1 und 2 der Richtlinie bestimmt:
„(1) Jeder Unionsbürger hat das Recht auf Aufenthalt im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats für einen Zeitraum von über drei Monaten, wenn er
…
b) für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen oder
…
d) ein Familienangehöriger ist, der den Unionsbürger, der die Voraussetzungen des Buchstabens a), b) oder c) erfüllt, begleitet oder ihm nachzieht.
(2) Das Aufenthaltsrecht nach Absatz 1 gilt auch für Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und die den Unionsbürger in den Aufnahmemitgliedstaat begleiten oder ihm nachziehen, sofern der Unionsbürger die Voraussetzungen des Absatzes 1 Buchstabe a), b) oder c) erfüllt.“
B. Spanisches Recht
6. Art. 68 des Código Civil (Zivilgesetzbuch) bestimmt:
„Die Ehegatten sind verpflichtet, zusammenzuleben, einander treu zu sein und einander zu helfen. Darüber hinaus müssen sie die häusliche Verantwortung und die Fürsorge und Betreuung der Vor- und Nachfahren und der übrigen unter ihrer Aufsicht stehenden Angehörigen teilen.“
7. Art. 1 des Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (Königliches Dekret 240/2007 über Einreise, Freizügigkeit und Aufenthalt von Bürgern der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der übrigen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum in Spanien)(5) vom 16. Februar 2007, in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung, bestimmt:
„(1) Das vorliegende Königliche Dekret regelt die Bedingungen für die Ausübung der Rechte auf Ein- und Ausreise, Freizügigkeit, vorübergehenden Aufenthalt, ständigen Aufenthalt, Daueraufenthalt und Erwerbstätigkeit in Spanien für Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der übrigen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum sowie die Grenzen der vorstehenden Rechte aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit.
(2) Der Inhalt des vorliegenden Königlichen Dekrets lässt die Bestimmungen in Spezialgesetzen und internationalen Verträgen, denen Spanien beigetreten ist, unberührt.“
8. Art. 2 des Königlichen Dekrets sieht vor:
„Das vorliegende Königliche Dekret gilt auch unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit für Familienangehörige eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum, wenn sie ihn begleiten oder ihm nachziehen, unter den hierin vorgesehenen Bedingungen, die nachstehend aufgeführt sind:
a) für den Ehegatten, sofern keine Vereinbarung oder Feststellung über die Ungültigkeit der Ehe, über die Scheidung oder über die Trennung ohne Auflösung des Ehebandes vorliegt.
…“
9. Art. 7 des Königlichen Dekrets lautet:
„(1) Jeder Staatsangehörige eines Mitgliedstaats der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum hat das Recht, sich für einen Zeitraum von über drei Monaten im spanischen Hoheitsgebiet aufzuhalten, wenn er
…
b) für sich und seine Familienangehörigen über ausreichende Existenzmittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen in Spanien in Anspruch nehmen müssen, und er und seine Familienangehörigen über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz in Spanien verfügen oder
…
d) ein Familienangehöriger ist, der den Unionsbürger oder Staatsangehörigen eines anderen Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum, der die Voraussetzungen des Buchst. a, b oder c erfüllt, begleitet oder ihm nachzieht.
(2) Das in Abs. 1 vorgesehene Aufenthaltsrecht erstreckt sich auf Familienangehörige, die nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen, wenn sie den Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum in Spanien begleiten oder ihm nachziehen, sofern dieser die Voraussetzungen des Abs. 1 Buchst. a, b oder c erfüllt.
…
(7) Hinsichtlich der ausreichenden Existenzmittel darf kein fester Betrag festgelegt werden, sondern es muss die persönliche Situation der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum berücksichtigt werden. Dieser Betrag darf in keinem Fall über dem Schwellenbetrag der finanziellen Mittel liegen, unter dem Spaniern Sozialhilfe gewährt wird, oder über der Mindestrente der Sozialversicherung.“
III. Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits und Vorlagefragen
10. Der marokkanische Staatsangehörige RH heiratete am 13. November 2015 in Ciudad Real (Spanien) eine spanische Staatsangehörige. Sie ist aufgrund ihrer spanischen Staatsangehörigkeit Unionsbürgerin. Allerdings hat sie ihr Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Union nie ausgeübt. Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass die nationale Verwaltung die Gültigkeit und die Rechtmäßigkeit dieser Ehe nicht in Frage gestellt hat und RH keinem Einreiseverbot ins Inland unterliegt.
11. Das Ehepaar lebt zusammen mit dem Vater der spanischen Staatsangehörigen in Ciudad Real.
12. Am 23. November 2015 stellte RH bei der zuständigen nationalen Behörde einen Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels als Familienangehöriger eines Unionsbürgers.
13. Die Behörde lehnte den Antrag am 20. Januar 2016 auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 1 Buchst. b des Königlichen Dekrets 240/2007 ab, da ihrer Ansicht nach die Ehegattin von RH nicht nachgewiesen habe, dass sie persönlich über ausreichende finanzielle Mittel verfügt habe, um gemäß den Anforderungen dieser Bestimmung für den Lebensunterhalt ihres Ehegatten aufzukommen.
14. Diese Entscheidung wurde am 10. März 2016 vom Subdelegado del Gobierno de Ciudad Real (Unterdelegation der Regierung in Ciudad Real, Spanien) bestätigt.
15. RH erhob daraufhin beim Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de Ciudad Real (Verwaltungsgericht Nr. 2 Ciudad Real, Spanien) Klage und machte geltend, dass Art. 7 des Königlichen Dekrets 240/2007 auf einen Sachverhalt wie den fraglichen, in dem die spanische Staatsangehörige ihr Recht auf Freizügigkeit nie ausgeübt habe, nicht anwendbar sei. Dieses Gericht gab der Klage statt, da es die von RH dargelegten Erwägungen teilte.
16. Die Staatsverwaltung hat gegen das Urteil Rechtsmittel beim Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Obergericht für Kastilien-La Mancha, Spanien) eingelegt, das beschlossen hat, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die beiden folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Kann die Forderung, dass ein spanischer Bürger, der sein Recht auf Freizügigkeit nicht ausgeübt hat, als notwendige Bedingung für die Anerkennung des Aufenthaltsrechts seines die Staatsangehörigkeit eines Drittstaats besitzenden Ehegatten nach Art. 7 Abs. 2 des Königlichen Dekrets 240/2007 die Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 1 des Königlichen Dekrets erfüllen muss, bei einem Nichtvorliegen dieser Voraussetzungen eine Verletzung von Art. 20 AEUV darstellen, wenn der spanische Bürger infolge der Verweigerung dieses Aufenthaltsrechts gezwungen wäre, das Unionsgebiet als Ganzes zu verlassen?
Dabei ist zu beachten, dass in Art. 68 des spanischen Zivilgesetzbuchs die Verpflichtung der Ehegatten festgelegt ist, zusammen zu leben.
2. Wird jedenfalls unabhängig von dem Vorstehenden Art. 20 AEUV unter den genannten Umständen durch die Praxis des spanischen Staates, die Regelung in Art. 7 des Königlichen Dekrets 240/2007 automatisch anzuwenden, verletzt, nach der die Aufenthaltserlaubnis dem Familienangehörigen eines Unionsbürgers, der seine Freizügigkeit nicht ausgeübt hat, nur deshalb verweigert wird, weil der Unionsbürger die dort festgelegten Voraussetzungen nicht erfüllt, ohne dass eine konkrete Einzelfallprüfung erfolgt wäre, ob zwischen diesem Unionsbürger und dem Drittstaatsangehörigen ein derartiges Abhängigkeitsverhältnis besteht, das aus irgendeinem Grund in Anbetracht der gegebenen Umstände zur Folge hätte, dass sich der Unionsbürger, sollte dem Drittstaatsangehörigen das Aufenthaltsrecht versagt werden, nicht von dem Familienangehörigen, von dem er abhängig ist, trennen könnte und das Unionsgebiet verlassen müsste?
Die Frage stellt sich vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Gerichtshofs, u. a. des Urteils K.A. u. a. (Familienzusammenführung in Belgien).
17. RH, die spanische, die dänische, die deutsche und die niederländische Regierung sowie die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht.
IV. Würdigung
18. Meiner Prüfung der Fragen des vorlegenden Gerichts an den Gerichtshof möchte ich eine Vorbemerkung zur Tragweite dieser Fragen und zur Zuständigkeit des Gerichtshofs vorausschicken.
A. Vorbemerkung zur Tragweite der Vorlagefragen und zur Zuständigkeit des Gerichtshofs
19. Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass das Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Obergericht für Kastilien-La Mancha) ernsthafte Zweifel hinsichtlich der Kriterien hat, die die zuständige nationale Behörde bei der Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Buchst. b des Königlichen Dekrets 240/2007 herangezogen hat, um zu prüfen, ob die Existenzmittel der Unionsbürgerin ausreichend sind. Das vorlegende Gericht betont nämlich, dass die zuständige nationale Behörde lediglich die wirtschaftliche Lage der spanischen Staatsangehörigen geprüft habe, da es davon ausgegangen sei, dass die Pflicht, über ausreichende Existenzmittel zu verfügen, ausschließlich ihr oblegen habe. Die Behörde habe daher nicht die von ihrem Vater zur Verfügung gestellten Mittel berücksichtigt, obwohl das Angebot und der Nachweis der finanziellen Mittel festgestellt worden seien.
20. Zwar stellt das vorlegende Gericht dem Gerichtshof keine direkte Frage zu diesem Punkt, doch hält die Kommission es für angebracht, auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung der in Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 genannten Voraussetzung ausreichender Existenzmittel hinzuweisen. Dieser Hinweis ist nicht ohne jeden Nutzen. Gleichwohl bin ich aus den nachfolgenden Gründen nicht überzeugt, dass der Gerichtshof in einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens zuständig ist, diese Bestimmung auszulegen.
21. Gemäß Art. 7 Abs. 1 Buchst. b des Königlichen Dekrets 240/2007 kann ein zur Familie eines Unionsbürgers gehörender Drittstaatsangehöriger ein Aufenthaltsrecht in Spanien nur unter der Voraussetzung erhalten, dass der Unionsbürger u. a. über ausreichende Existenzmittel für sich selbst und seine Familienangehörigen verfügt, um keine Belastung für das spanische Sozialhilfesystem zu werden.
22. Mit dieser Bestimmung sollen die in Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 genannten Anforderungen in das nationale Recht umgesetzt werden.
23. Wie der Gerichtshof noch kürzlich in Erinnerung gerufen hat, soll die Richtlinie 2004/38 jedoch allein die Voraussetzungen regeln, unter denen ein Unionsbürger in andere Mitgliedstaaten als in den seiner eigenen Staatsangehörigkeit einreisen und sich dort aufhalten darf(6). Diese Richtlinie erfasst daher nicht den hier in Rede stehenden Sachverhalt, in dem der Unionsbürger sein Recht auf Freizügigkeit nicht ausgeübt hat und sich in dem Mitgliedstaat aufhält, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt(7).
24. Dieser Punkt wird in der vorliegenden Rechtssache nicht erörtert. Alle Parteien, die Erklärungen eingereicht haben, sind nämlich der Ansicht, dass das Einreise- und Aufenthaltsrecht von RH nicht unter die Bestimmungen des abgeleiteten Unionsrechts und insbesondere die im Rahmen der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen fällt.
25. Der von RH gestellte Antrag auf Erteilung eines Aufenthaltstitels zum Zweck der Familienzusammenführung wurde jedoch sehr wohl auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 1 Buchst. b des Königlichen Dekrets 240/2007 abgelehnt, da die zuständige nationale Behörde der Ansicht war, dass die Ehegattin von RH nicht nachgewiesen habe, dass sie persönlich über ausreichende finanzielle Mittel verfügt habe, um für den Lebensunterhalt ihres Ehegatten aufzukommen.
26. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts muss diese Bestimmung aufgrund der Rechtsprechung des Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) nämlich auch für jeden Antrag auf Familienzusammenführung gelten, den ein Drittstaatsangehöriger stellt, der zur Familie eines spanischen Staatsangehörigen gehört, der sein Recht auf Freizügigkeit nie ausgeübt hat.
27. Nach denselben Angaben sind die zuständigen nationalen Behörden daher verpflichtet, die in Art. 7 Abs. 1 Buchst. b des Königlichen Dekrets 240/2007 genannten Anforderungen gleichermaßen anzuwenden, wenn der von dem Drittstaatsangehörigen gestellte Antrag auf Familienzusammenführung die Situation eines Unionsbürgers betrifft, der, weil er sein Recht auf Freizügigkeit ausgeübt hat, in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2004/38 fällt, oder die Situation eines spanischen Staatsangehörigen betrifft, der, weil er sein Recht auf Freizügigkeit nie ausgeübt hat, von deren Anwendungsbereich ausgeschlossen ist.
28. Daher könnte es angebracht und zweckmäßig erscheinen, auf die Grundsätze hinzuweisen, die der Gerichtshof für die Prüfung der in Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 genannten Voraussetzung der Existenzmittel aufgestellt hat.
29. Ich glaube jedoch nicht, dass dieser Ansatz mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs vereinbar ist. Aus der Vorlageentscheidung geht nämlich nicht hervor, dass das spanische Recht einen „unmittelbaren und unbedingten Verweis“ auf Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 vornimmt und folglich die Auslegung dieser Richtlinie durch den Gerichtshof für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens durch das vorlegende Gericht verbindlich macht.
30. Ich weise darauf hin, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die Auslegung der Vorschriften eines Rechtsakts der Union sich in Sachverhalten rechtfertigt, die nicht in dessen Anwendungsbereich fallen, „wenn diese Vorschriften vom nationalen Recht unmittelbar und unbedingt für auf diese Sachverhalte anwendbar erklärt worden sind“, um zu gewährleisten, dass innerstaatliche Sachverhalte und unionsrechtlich geregelte Sachverhalte gleichbehandelt werden(8).
31. Im vorliegenden Fall bin ich indessen der Ansicht, dass die Angaben des vorlegenden Gerichts nicht ausreichen, um zu belegen, dass die genannten unionsrechtlichen Vorschriften vom spanischen Recht für unmittelbar und unbedingt anwendbar erklärt worden sind, so dass gewährleistet ist, dass innerstaatliche Sachverhalte und unionsrechtlich geregelte Sachverhalte derselben Regel unterliegen.
32. Ich stelle nämlich fest, dass weder das vorlegende Gericht noch die spanische Regierung in ihrer Stellungnahme dem Gerichtshof konkrete Vorschriften des spanischen Rechts genannt haben, mit denen die Vorschriften der Richtlinie 2004/38 für unmittelbar und unbedingt auf eine Situation wie die fragliche anwendbar erklärt worden sind, die der Unionsgesetzgeber vom Anwendungsbereich dieser Richtlinie ausgeschlossen hat, da sie ein Familienmitglied eines spanischen Staatsangehörigen betrifft, der sein Recht auf Freizügigkeit nie ausgeübt hat.
33. Das vorlegende Gericht verweist zwar auf die Auslegung des Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof), die „die nationale spanische Praxis [darstellt], auf die abzustellen ist“, und auch in der Orden PRE/1490/2012, por la que se dictan normas para la aplicación del artículo 7 del Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (Ministerialerlass PRE/1490/2012 mit Durchführungsbestimmungen zu Art. 7 des Königlichen Dekrets 240/2007 vom 16. Februar 2007 über Einreise, Freizügigkeit und Aufenthalt von Bürgern der Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der übrigen Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum in Spanien)(9) vom 9. Juli 2012 zugrunde gelegt worden sei. Die spanische Regierung verweist auch auf die einschlägige Rechtsprechung des Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof), der eine entsprechende Anwendung der Richtlinie 2004/38 für rechtmäßig befunden habe, da sie das europäische normative Instrument darstelle, das aufgrund seines Zwecks und seines Inhalts dem bei ihm anhängigen Sachverhalt am nächsten komme.
34. Meines Erachtens liegt es jedoch auf der Hand, dass eine vom Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof) aufgestellte Regel, auch wenn es sich um ein oberstes Gericht handelt und sie auf eine entsprechende Anwendung der Vorschriften des Unionsrechts abzielt, nicht einem Rechtsakt gleichkommt, mit dem der nationale Gesetzgeber genau angibt, dass er auf den Inhalt dieser Vorschriften verweisen möchte, wie es die Rechtsprechung des Gerichtshofs verlangt.
35. Daher bin ich – vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht durchzuführenden Überprüfungen – der Ansicht, dass der Gerichtshof a priori nicht dafür zuständig ist, Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 in einem Sachverhalt wie dem fraglichen auszulegen, der vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgeschlossen ist.
36. Daher werde ich für den Fall, dass das vorlegende Gericht nach den durchgeführten Überprüfungen feststellt, dass das nationale Recht für die Prüfung eines Antrags auf Familienzusammenführung wie den fraglichen sehr wohl einen unmittelbaren und unbedingten Verweis auf Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 vornimmt, hilfsweise die vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätze für die Auslegung dieser Vorschrift rekapitulieren.
B. Hilfsweise Darstellung der Grundsätze für die Prüfung der Voraussetzung des Vorliegens ausreichender Existenzmittel im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38
37. Ich erinnere daran, dass Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 dem Aufnahmemitgliedstaat, bei dem ein zur Familie eines Unionsbürgers gehörender Drittstaatsangehöriger einen Antrag auf Familienzusammenführung gestellt hat, erlaubt, den Nachweis zu verlangen, dass der Unionsbürger über ausreichende Existenzmittel für sich selbst und seine Familienangehörigen verfügt, um während seines Aufenthalts keine Belastung für das Sozialhilfesystem dieses Mitgliedstaats zu werden.
38. Im Ausgangsverfahren hat das vorlegende Gericht Zweifel an der Rechtmäßigkeit der gegenüber RH ergangenen Verweigerung des Aufenthaltstitels, da die zuständige nationale Behörde bei der Anwendung von Art. 7 Abs. 1 Buchst. b des Königlichen Dekrets 240/2007 nur die persönlichen Mittel der Unionsbürgerin unter Ausschluss der von ihrem Vater stammenden finanziellen Mittel berücksichtigt habe(10).
39. Die Zweifel des vorlegenden Gerichts lassen sich im Licht der umfangreichen Rechtsprechung des Gerichtshofs leicht ausräumen(11).
40. Zunächst einmal hat der Gerichtshof festgestellt, dass, da die Genehmigung der Familienzusammenführung die Grundregel darstellt, Vorschriften, mit denen sie eingeschränkt werden kann, eng auszulegen sind. Der Aufnahmemitgliedstaat verfügt zwar über einen Handlungsspielraum, doch darf dieser von ihm nicht in einer Weise genutzt werden, die das Ziel der Richtlinie 2004/38 – die Begünstigung der Familienzusammenführung – und die praktische Wirksamkeit der Richtlinie beeinträchtigen würde(12).
41. Was sodann die Voraussetzung ausreichender Existenzmittel anbelangt, hat der Gerichtshof im Urteil vom 2. Oktober 2019, Bajratari(13), darauf hingewiesen, dass „das Unionsrecht in Bezug auf die Herkunft der Mittel … keine Anforderungen enthält“(14). Daher hat er festgestellt, dass die Voraussetzung ausreichender Existenzmittel nicht nur erfüllt ist, wenn die finanziellen Mittel von einem Familienangehörigen des Unionsbürgers gestellt werden, sondern auch, wenn sie von einer anderen Quelle stammen, einschließlich einer Person, die rechtlich nicht verpflichtet ist, für den Lebensunterhalt des Begünstigten aufzukommen(15).
42. Wie der Gerichtshof erst kürzlich im Urteil vom 3. Oktober 2019, X (Langfristig Aufenthaltsberechtigte – Ausreichende feste und regelmäßige Einkünfte)(16) ausgeführt hat, ist er der Ansicht, dass „mit einer Auslegung der in Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Voraussetzung der ausreichenden Existenzmittel dahin, dass der Betreffende selbst über solche Mittel verfügen muss, ohne dass er sich insoweit auf Existenzmittel eines ihn begleitenden Familienangehörigen berufen könnte, dieser Voraussetzung, wie sie in der Richtlinie 2004/38 formuliert ist, ein Erfordernis in Bezug auf die Herkunft der Mittel hinzugefügt würde, das einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Ausübung des durch Art. 21 AEUV gewährleisteten Grundrechts auf Freizügigkeit und Aufenthalt darstellen würde, da es für die Erreichung des mit Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2004/38 verfolgten Ziels – Schutz der öffentlichen Finanzen der Mitgliedstaaten – nicht erforderlich ist“(17). Diese Überlegungen sind im Zusammenhang des Art. 20 AEUV entsprechend anwendbar.
43. Nach diesen hilfsweise dargelegten Ausführungen sind die Vorlagefragen zu prüfen.
C. Prüfung der Vorlagefragen
44. Die beiden Fragen, die das vorlegende Gericht an den Gerichtshof richtet, betreffen die Modalitäten der Prüfung, ob in einem Sachverhalt wie dem hier vorliegenden ein auf Art. 20 AEUV gestütztes abgeleitetes Aufenthaltsrecht besteht, auf das sich der Drittstaatsangehörige berufen könnte, der zur Familie eines Unionsbürgers gehört, der sein Recht auf Freizügigkeit nie ausgeübt hat.
45. Ich schlage dem Gerichtshof vor, zunächst die zweite Frage zu prüfen. Im Rahmen der klassischen Prüfung eines Antrags auf Erteilung eines Aufenthaltstitels, den ein zur Familie eines Unionsbürgers gehörender Drittstaatsangehöriger stellt, geht es bei dieser Frage nämlich um einen Aspekt des Verfahrens, der der Prüfung der von Art. 20 AEUV verlangten materiellen Voraussetzungen (das Bestehen eines Abhängigkeitsverhältnisses) vorausgeht, das das nationale Gericht in seiner ersten Frage näher prüft.
1. Zur zweiten Vorlagefrage
46. Mit seiner zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof wissen, ob Art. 20 AEUV einer nationalen Praxis entgegensteht, nach der das Aufenthaltsrecht eines zur Familie eines Unionsbürgers gehörenden Drittstaatsangehörigen automatisch allein deshalb versagt wird, weil der Unionsbürger die in den nationalen Rechtsvorschriften genannte Voraussetzung ausreichender Existenzmittel nicht erfüllt.
47. Die Antwort auf diese Frage ergibt sich meines Erachtens eindeutig aus dem Urteil K.A. u. a. (Familienzusammenführung in Belgien), auf das im Übrigen das vorlegende Gericht in seiner Frage ausdrücklich verwiesen hat.
48. Im vorliegenden Fall steht fest, dass für die Situation von RH und seiner Ehegattin eine Regelung gilt, für die a priori das Königreich Spanien zuständig ist, nämlich die Regelung des Rechts auf Einreise und Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen außerhalb des Anwendungsbereichs der Bestimmungen des abgeleiteten Unionsrechts.
49. Als Staatsangehörige eines Mitgliedstaats genießt die Ehegattin von RH jedoch den Status eines Unionsbürgers nach Art. 20 Abs. 1 AEUV und kann sich daher auch gegenüber dem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, auf die mit diesem Status verbundenen Rechte berufen, zu denen das elementare und persönliche Recht gehört, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten(18).
50. Auf der Grundlage dieser Bestimmung lehnt der Gerichtshof nationale Maßnahmen einschließlich Entscheidungen, mit denen Familienangehörigen eines Unionsbürgers das Aufenthaltsrecht versagt wird, ab, die bewirken, dass der Unionsbürger in seiner Freizügigkeit und seinem Aufenthaltsrecht beeinträchtigt wird(19) und ihm nach der vom Gerichtshof verwendeten Formulierung „der tatsächliche Genuss des Kernbestands der Rechte, die [ihm sein] Status verleiht, verwehrt wird“(20).
51. Um die Begründung des Gerichtshofs aufzugreifen, „[gibt] es ganz besondere Sachverhalte …, in denen einem Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger eines Unionsbürgers ist, ein Aufenthaltsrecht eingeräumt werden muss, obwohl das für das Aufenthaltsrecht von Drittstaatsangehörigen geltende Sekundärrecht nicht anwendbar ist und der betreffende Unionsbürger sein Recht auf Freizügigkeit nicht ausgeübt hat, da sonst die Unionsbürgerschaft ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt würde, wenn sich der Unionsbürger infolge der Verweigerung des Aufenthaltsrechts de facto gezwungen sähe, das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen, und ihm dadurch der tatsächliche Genuss des Kernbestands der Rechte, die ihm dieser Status verleiht, verwehrt würde“(21).
52. Gerade dieser innere Zusammenhang zur Freizügigkeit und zum Aufenthaltsrecht des Unionsbürgers rechtfertigt es, dass der Antrag eines zu seiner Familie gehörenden Drittstaatsangehörigen auf Erteilung eines Aufenthaltstitels nicht automatisch allein auf der Grundlage nationaler Vorschriften wie den fraglichen abgelehnt wird, die eine Voraussetzung ausreichender Existenzmittel festsetzen. Eine solche Ablehnung kann gegebenenfalls nur aus einer konkreten Beurteilung sämtlicher aktuellen, relevanten Umstände des Einzelfalls resultieren(22).
53. Diese konkrete Beurteilung muss es ermöglichen, das zwischen dem Drittstaatsangehörigen und dem Unionsbürger bestehende Abhängigkeitsverhältnis zu bewerten.
54. Ich weise darauf hin, dass die Gründe für die Ausreise des Unionsbürgers aus dem Unionsgebiet aufgrund der Ablehnung des Antrags des Drittstaatsangehörigen auf Erteilung eines Aufenthaltstitels in der Rechtsprechung des Gerichtshofs sehr genau umschrieben sind.
55. Insoweit hat der Gerichtshof ausgeführt, dass „die Weigerung, einem Drittstaatsangehörigen ein Aufenthaltsrecht zu gewähren, … die praktische Wirksamkeit der Unionsbürgerschaft … nur dann beeinträchtigen [kann], wenn zwischen ihm und dem Unionsbürger, der sein Familienangehöriger ist, ein Abhängigkeitsverhältnis besteht, das dazu führen würde, dass der Unionsbürger gezwungen wäre, den betreffenden Drittstaatsangehörigen zu begleiten und das Gebiet der Union als Ganzes zu verlassen“(23).
56. Bei den ganz besonderen Sachverhalten, auf die der Gerichtshof Bezug nimmt, handelt es sich um Sachverhalte, in denen der Unionsbürger keine andere Wahl hat, als dem Betroffenen, dem das Aufenthaltsrecht versagt wurde, zu folgen, weil er diesem gegenüber unterhaltsberechtigt ist, er also zur Bestreitung seines Lebensunterhalts völlig von diesem abhängig ist.
57. Diese Sachverhalte betreffen vor allem Eltern, die Drittstaatsangehörige sind und über ein minderjähriges Kind, das die Unionsbürgerschaft besitzt, das Sorgerecht ausüben, oder die rechtliche, finanzielle oder affektive Sorge für das Kind ausüben. Dies war der Fall in der Rechtssache, in der das Urteil vom 8. März 2011, Ruiz Zambrano, ergangen ist(24).
58. Sie betreffen seltener Erwachsene, die Drittstaatsangehörige sind und eine familiäre Beziehung zu einem anderen Erwachsenen haben, der Unionsbürger ist.
59. Im Urteil K.A. u. a. (Familienzusammenführung in Belgien) unterscheidet der Gerichtshof eindeutig danach, ob der Unionsbürger minderjährig(25) oder volljährig ist.
60. So hebt er hervor, dass „ein Erwachsener im Unterschied zu Minderjährigen – erst recht, wenn es sich bei diesen um Kleinkinder … handelt … – grundsätzlich in der Lage ist, ein von seinen Familienangehörigen unabhängiges Leben zu führen(26). Er führt weiter aus, dass ein Abhängigkeitsverhältnis zwischen zwei Erwachsenen, die derselben Familie angehören, „nur in außergewöhnlichen Fällen in Betracht [kommt], in denen die betreffende Person in Anbetracht aller relevanten Umstände keinesfalls von dem Familienangehörigen getrennt werden darf, von dem sie abhängig ist“(27).
61. Im vorliegenden Fall geht aus den Angaben des vorlegenden Gerichts hervor, dass die zuständige nationale Behörde den Antrag von RH auf Erteilung eines Aufenthaltstitels allein deshalb abgelehnt hat, weil seine Ehegattin nicht über die in Art. 7 Abs. 1 Buchst. b des Königlichen Dekrets 240/2007 geforderten Mittel verfügt hat, und somit nicht geprüft hat, ob unter Berücksichtigung aller besonderen Umstände des Einzelfalls zwischen ihnen ein solches Abhängigkeitsverhältnis bestand, das die Gewährung eines abgeleiteten Aufenthaltsrechts auf der Grundlage von Art. 20 AEUV rechtfertigen würde.
62. In Anbetracht der vorstehenden Darlegungen und im Licht der vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätze steht Art. 20 AEUV einer solchen Praxis eindeutig entgegen.
63. In seiner Vorlageentscheidung hebt das Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Obergericht für Kastilien-La Mancha) ferner hervor, dass die Unionsbürgerin nicht die Möglichkeit gehabt habe, diese besonderen Umstände darzulegen und somit geltend zu machen, dass ein Abhängigkeitsverhältnis bestehe, was die spanische Regierung offenbar zurückweist.
64. Es ist nicht Sache des Gerichtshofs, zu prüfen, ob und inwiefern die spanischen Rechtsvorschriften es den Betroffenen erlauben, der zuständigen nationalen Behörde alle relevanten Informationen zur Beurteilung der Frage zu geben, ob gegebenenfalls ein Abhängigkeitsverhältnis besteht. Demgegenüber erscheint es mir zweckmäßig, dem vorlegenden Gericht die Grundsätze in Erinnerung zu rufen, die der Gerichtshof in Bezug auf die Verfahrensmodalitäten für den Nachweis eines Abhängigkeitsverhältnisses aufgestellt hat, auf das ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht nach Art. 20 AEUV gestützt werden kann.
65. Zwar erkennt der Gerichtshof an, dass die Beweislast grundsätzlich bei dem Drittstaatsangehörigen liegt, der die Anerkennung eines solchen Aufenthaltsrechts anstrebt, doch erlegt er den Mitgliedstaaten zwei Pflichten auf. Erstens müssen sie in Bezug auf die Beweislast Verfahrensmodalitäten festlegen, die die praktische Wirksamkeit von Art. 20 AEUV nicht beeinträchtigen(28). Zweitens haben die Mitgliedstaaten auf der Grundlage der Angaben des Drittstaatsangehörigen die erforderlichen Untersuchungen durchzuführen, um festzustellen, ob zwischen dem Drittstaatsangehörigen und dem Unionsbürger ein solches Abhängigkeitsverhältnis besteht, das den Unionsbürger zwingen würde, das Unionsgebiet zu verlassen(29).
66. In Anbetracht all dessen bin ich daher der Ansicht, dass Art. 20 AEUV einer nationalen Praxis wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, nach der das Aufenthaltsrecht eines zur Familie eines Unionsbürgers gehörenden Drittstaatsangehörigen automatisch allein deshalb versagt wird, weil der Unionsbürger die in den nationalen Rechtsvorschriften genannte Voraussetzung ausreichender Existenzmittel nicht erfüllt. Die zuständigen nationalen Behörden haben eine konkrete Beurteilung sämtlicher aktuellen, relevanten Umstände des Einzelfalls vorzunehmen, um festzustellen, ob zwischen den betroffenen Personen ein solches Abhängigkeitsverhältnis besteht, dass die Gewährung eines abgeleiteten Aufenthaltsrechts auf der Grundlage dieser Vorschrift gerechtfertigt wäre.
2. Zur ersten Vorlagefrage
67. Mit seiner ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof wissen, ob in einem Sachverhalt wie dem in Rede stehenden, in dem das Aufenthaltsrecht des Drittstaatsangehörigen, der Ehegatte eines Unionsbürgers ist, versagt wurde, nationale Rechtsvorschriften zu berücksichtigen sind, die einen gemeinsamen Wohnsitz der Ehegatten verlangen, um zu beurteilen, ob zwischen ihnen ein Abhängigkeitsverhältnis besteht, und gegebenenfalls ein auf Art. 20 AEUV gestütztes abgeleitetes Aufenthaltsrecht zu gewähren ist.
68. Wie ich bereits ausgeführt habe(30), geht der Gerichtshof davon aus, dass ein Abhängigkeitsverhältnis zwischen zwei Erwachsenen, die derselben Familie angehören, „nur in außergewöhnlichen Fällen in Betracht [kommt], in denen die betreffende Person in Anbetracht aller relevanten Umstände keinesfalls von dem Familienangehörigen getrennt werden darf, von dem sie abhängig ist“(31). Er hat nämlich entschieden, dass „ein Erwachsener im Unterschied zu Minderjährigen – erst recht, wenn es sich bei diesen um Kleinkinder … handelt … – grundsätzlich in der Lage ist, ein von seinen Familienangehörigen unabhängiges Leben zu führen“(32). Für ein auf Art. 20 AEUV gestütztes abgeleitetes Aufenthaltsrecht ist daher der Nachweis erforderlich, dass der Unionsbürger keine andere Wahl hat, als dem Drittstaatsangehörigen zu folgen, dem das Aufenthaltsrecht versagt worden ist, weil er diesem gegenüber beispielsweise wegen einer schweren Krankheit oder Invalidität unterhaltsberechtigt ist und/oder weil er völlig von diesem abhängig ist, um seinen Lebensunterhalt zu bestreiten.
69. Das Ausgangsverfahren steht jedoch nicht in einem solchen Zusammenhang.
70. Wie alle Parteien, die Erklärungen abgegeben haben, festgestellt haben, enthält die dem Gerichtshof vorgelegte Akte keine Anhaltspunkte, die die Annahme zuließen, dass zwischen RH und seiner Ehegattin ein solches Abhängigkeitsverhältnis besteht, dass es gerechtfertigt wäre, dem Drittstaatsangehörigen auf der Grundlage von Art. 20 AEUV ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht zu gewähren.
71. Erstens übernimmt RH, wie aus den Angaben des vorlegenden Gerichts hervorgeht, gegenüber seiner Ehegattin, einer Unionsbürgerin, keine finanzielle Verantwortung. Tatsächlich geht aus dem Vorlagebeschluss hervor, dass das Paar in finanzieller Hinsicht vom Vater der Unionsbürgerin unterhalten wird.
72. Zweitens ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass das bloße Bestehen einer familiären Bindung, sei sie biologischer oder rechtlicher Natur, nicht ausreicht, um ein Abhängigkeitsverhältnis im Sinne von Art. 20 AEUV zu begründen(33). Das bloße Band der im vorliegenden Fall den Drittstaatsangehörigen und die Unionsbürgerin verbindenden Ehe reicht daher nicht zum Nachweis dafür aus, dass die Unionsbürgerin zu keiner Zeit von ihrem Ehegatten getrennt werden kann und schließlich keine andere Wahl hätte, als das Unionsgebiet zu verlassen und ihm zu folgen, wenn ein Aufenthaltsrecht versagt würde. Was das in Art. 68 des Zivilgesetzbuchs genannte Erfordernis des Zusammenlebens betrifft, bin ich der Ansicht, dass es ebenso wenig einen Umstand darstellt, der ein Abhängigkeitsverhältnis begründen kann, da diese Vorschrift nach den Angaben des vorlegenden Gerichts die Ehegatten nicht daran hindert, getrennt zu leben, so dass sie in verschiedenen Staaten leben könnten.
73. Zwar ist nicht ausgeschlossen, dass sich die Unionsbürgerin entschließt, ihrem Ehegatten zur Bewahrung der Einheit ihres Familienlebens in sein Herkunftsland zu folgen. Sollte dies der Fall sein, bin ich der Ansicht, dass es ihr freier Entschluss wäre, das Unionsgebiet aus einem Grund zu verlassen, der mit dem Erhalt des Familienlebens zusammenhängt, was der Gerichtshof für unzureichend hält, um ein Abhängigkeitsverhältnis zu begründen(34).
74. Da RH nicht in den Anwendungsbereich der Bestimmungen des abgeleiteten Unionsrechts und insbesondere der im Rahmen der Richtlinie 2004/38 vorgesehenen Bestimmungen fällt und er offenbar auch kein unmittelbar auf Art. 20 AEUV gestütztes abgeleitetes Aufenthaltsrecht beanspruchen kann, da zwischen diesem Drittstaatsangehörigen und der zu seiner Familie gehörenden Unionsbürgerin a priori kein solches Abhängigkeitsverhältnis besteht, dass es dazu führte, dass sie gezwungen wäre, das Unionsgebiet als Ganzes zu verlassen, um ihn zu begleiten, wird seine Situation von den Bestimmungen geregelt, für die ausschließlich der betreffende Mitgliedstaat zuständig ist.
V. Ergebnis
75. Im Licht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Obergericht für Kastilien-La Mancha, Spanien) wie folgt zu beantworten:
Art. 20 AEUV ist dahin auszulegen, dass
– er einer nationalen Praxis wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, nach der das Aufenthaltsrecht eines zur Familie eines Unionsbürgers gehörenden Drittstaatsangehörigen automatisch allein deshalb versagt wird, weil der Unionsbürger die in nationalen Rechtsvorschriften genannte Voraussetzung ausreichender Existenzmittel nicht erfüllt. Die zuständigen nationalen Behörden haben eine konkrete Beurteilung sämtlicher aktuellen, relevanten Umstände des Einzelfalls vorzunehmen, um festzustellen, ob zwischen den betroffenen Personen ein solches Abhängigkeitsverhältnis besteht, dass die Gewährung eines abgeleiteten Aufenthaltsrechts auf der Grundlage dieser Vorschrift gerechtfertigt ist;
– das Vorliegen nationaler Rechtsvorschriften wie die im Ausgangsverfahren fraglichen, die zwar ein Zusammenleben der Ehegatten verlangen, sie aber nicht daran hindern, getrennt zu leben, kein Umstand ist, der ein solches Abhängigkeitsverhältnis begründen kann.