BENDROJO TEISMO PIRMININKO NUTARTIS
2012 m. rugsėjo 19 d.(*)
„Laikinųjų apsaugos priemonių taikymas – Valstybės pagalba – Graikijos žemės ūkio draudimo organizacijos (ELGA) 2008–2009 m. išmokėtos kompensacijos – Sprendimas, kuriuo pagalba pripažįstama nesuderinama su vidaus rinka ir kuriuo nurodoma ją susigrąžinti – Prašymas sustabdyti vykdymą – Fumus boni juris – Skuba – Interesų derinimas“
Byloje T‑52/12 R
Graikijos Respublika, atstovaujama I. Chalkias ir S. Papaïoannou
ieškovė,
prieš
Europos Komisiją, atstovaujamą D. Triantafyllou ir S. Thomas
atsakovę,
dėl prašymo sustabdyti 2011 m. gruodžio 7 d. Komisijos sprendimo 2012/157/ES dėl Graikijos žemės ūkio draudimo organizacijos (ELGA) 2008–2009 m. išmokėtos kompensacijos (OL L 78, 2012, p. 21) vykdymą,
BENDROJO TEISMO PIRMININKAS
priima šią
Nutartį
Ginčo aplinkybės, procesas ir šalių reikalavimai
1 1988 m. įstatymu buvo įsteigta Graikijos žemės ūkio draudimo organizacija (toliau – ELGA), kuri visiškai priklauso valstybei ir kurios tikslas – gamtinių pavojų daromos žalos augalininkystei ir gyvulininkystei bei žemės ūkiuose auginamai augalijai ir gyvūnijai draudimas. ELGA draudimas yra privalomas, o pagrindines pajamas ELGA iš esmės gauna iš žemės ūkio produktų gamintojams, kuriems taikoma draudimo schema, nustatytų specialiųjų draudimo įmokų, kurių dydis augalinės kilmės produktams yra 3 %, o gyvulinės kilmės produktams – 0,5 %.
2 2009 m. Graikijos vyriausybė numatė, kad ELGA turi išmokėti maždaug 425 mln. eurų dydžio kompensacijas, kad patenkintų didelio skaičiaus Graikijos žemės ūkio gamintojų pareikštus skundus dėl negautų pajamų sumažėjus tam tikrų augalų kultūrų gamybai per 2008 ir 2009 m. auginimo ciklus, nes tais metais buvo susiklosčiusios blogos klimato sąlygos, kaip antai sausros, aukšta temperatūra, liūtys ir entomologinės bei fitopatologinės aptariamų kultūrų ligos.
3 Gavusi informacijos apie šias priemones, Europos Komisija pradėjo SESV 108 straipsnio 2 dalyje numatytą procedūrą, kuri baigėsi priėmus 2011 m. gruodžio 7 d. Sprendimą 2012/157/ES dėl Graikijos žemės ūkio draudimo organizacijos (ELGA) 2008–2009 m. išmokėtos kompensacijos (OL L 78, 2012, p. 21), kuriuo tam tikras kompensacijų išmokas, kurių suma sudarė maždaug 425 mln. eurų, pripažino neteisėta ir su bendrąja rinka nesuderinama valstybės pagalba bei nurodė jas susigrąžinti iš gavėjų (toliau – ginčijamas sprendimas).
4 Ginčijamame sprendime Komisija Graikijos Respublikai nustatė keturių mėnesių nuo to sprendimo įteikimo datos laikotarpį, per kurį iš žemės ūkio gamintojų turi būti susigrąžinta minėta suma su palūkanomis, skaičiuojamomis nuo tos datos, kai tos sumos buvo išmokėtos, iki jų susigrąžinimo datos. Vėliau šis terminas pratęstas dviem mėnesiams.
5 Dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo Graikijos Respublika pareiškė ieškinį, kurį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2012 m. vasario 8 d.
6 Atskiru dokumentu, Bendrojo Teismo kanceliarijai pateiktu 2012 m. gegužės 18 d., Graikijos Respublika pateikė šį prašymą dėl laikinųjų apsaugos priemonių taikymo, kuriame Bendrojo Teismo pirmininko iš esmės prašo:
– sustabdyti ginčijamo sprendimo vykdymą, kol Bendrasis Teismas priims sprendimą dėl pagrindinio ieškinio,
– priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
7 2012 m. gegužės 30 d. Bendrojo Teismo kanceliarijai pateiktose pastabose Komisija Bendrojo Teismo pirmininko iš esmės prašo:
– atmesti prašymą dėl laikinųjų apsaugos priemonių taikymo,
– priteisti iš ieškovės bylinėjimosi išlaidas.
8 2012 m. birželio 18 d. Bendrojo Teismo pirmininkas, remdamasis Bendrojo Teismo procedūros reglamento 105 straipsnio 2 dalimi ir siekdamas gero teisingumo vykdymo, nurodė sustabdyti ginčijamo sprendimo vykdymą tiek, kiek juo nurodoma Graikijos Respublikai susigrąžinti aptariamą pagalbą, ir tai grindė motyvu, kad Graikijos Respublikos teiginiai, jei jie būtų įrodyti, pagrindžia siekį išlaikyti esamą padėtį, kad būtų galima nuodugniai išnagrinėti šalių argumentus.
9 Per 2012 m. rugsėjo 11 d. posėdį šalys pateikė argumentus ir atsakė į Bendrojo Teismo pirmininko žodžiu pateiktus klausimus.
Dėl teisės
10 Iš kartu skaitomų, viena vertus, SESV 278 ir 279 straipsnių ir, kita vertus, SESV 256 straipsnio 1 dalies matyti, kad laikinąsias apsaugos priemones taikantis teisėjas gali, jei mano tai esant reikalinga dėl susiklosčiusių aplinkybių, sustabdyti ginčijamo teisės akto taikymą ar nustatyti reikiamas laikinąsias apsaugos priemones.
11 Procedūros reglamento 104 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad prašymuose dėl laikinųjų apsaugos priemonių taikymo nurodomas ginčo dalykas, aplinkybės, dėl kurių reikia skubaus sprendimo, ir faktiniai bei teisiniai pagrindai, prima facie patvirtinantys prašomos laikinosios apsaugos priemonės reikalingumą. Taigi laikinąsias apsaugos priemones taikantis teisėjas gali sustabdyti vykdymą ir taikyti kitas laikinąsias apsaugos priemones, jei nustatyta, kad jų suteikimą prima facie pateisina faktinės ir teisinės aplinkybės (fumus boni juris) ir kad jos skubios dėl to, jog siekiant, kad būtų išvengta rimtos ir nepataisomos žalos tų priemonių prašančios šalies interesams, yra būtina, kad jos būtų priimtos ir pradėtų veikti prieš priimant sprendimą pagrindinėje byloje (1995 m. liepos 19 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutarties Komisija prieš Atlantic Container Line ir kt., C‑149/95 P (R), Rink. p. I‑2165, 22 punktas). Šios sąlygos yra kumuliacinės, todėl prašymas dėl laikinųjų apsaugos priemonių taikymo turi būti atmestas, jei netenkinama bent viena iš šių sąlygų (1996 m. spalio 14 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutarties SCK ir FNK prieš Komisiją, C‑268/96 P (R), Rink. p. I‑4971, 30 punktas). Laikinąsias apsaugos priemones taikantis teisėjas prireikus taip pat turi pasverti šalių interesus nagrinėjamoje byloje (2001 m. vasario 23 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutarties Austrija prieš Tarybą, C‑445/00 R, Rink. p. I‑1461, 73 punktas ir 2002 m. balandžio 4 d. Pirmosios instancijos teismo pirmininko nutarties Technische Glaswerke Ilmenau prieš Komisiją, T‑198/01 R, Rink. p. II‑2153, 50 punktas).
12 Atlikdamas tokį bendrą vertinimą laikinąsias apsaugos priemones taikantis teisėjas turi didelę diskreciją ir atsižvelgdamas į bylos ypatybes gali laisvai nuspręsti, kaip šias įvairias sąlygas patikrinti bei tokio vertinimo tvarką, nes sprendžiant būtinybę taikyti laikinąsias apsaugos priemones jokia teisės norma nenustato jam privalomos iš anksto nustatytos analizės schemos (minėtos Teisingumo Teismo pirmininko nutarties Komisija prieš Atlantic Container Line ir kt. 23 punktas ir 2007 m. balandžio 3 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutarties Vischim prieš Komisiją, C‑459/06 P(R), neskelbiamos Rinkinyje, 25 punktas).
Dėl „fumus boni juris“
13 Remiantis gerai nusistovėjusia teismų praktika, sąlyga dėl fumus boni juris įvykdyta, kai bent vienas iš ieškovo nurodytų pagrindų pagrindiniam ieškiniui pagrįsti iš pirmo žvilgsnio atrodo tinkamas ir bet kuriuo atveju neatrodo nepagrįstas dėl to, kad jis susijęs su kilusiu subtiliu teisės klausimu, kurio išspręsti iš karto neįmanoma ir kuris vertas išsamaus tyrimo, tačiau jo negali atlikti laikinąsias apsaugos priemones taikantis teisėjas ir jis turi būti išnagrinėtas per procesą pagrindinėje byloje, todėl iš pirmo žvilgsnio ieškinys turi tvirtą pagrindą (šiuo klausimu žr. 2003 m. gegužės 8 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutarties Komisija prieš Artegodan ir kt., C‑39/03 P‑R, Rink. p. I‑4485, 40 punktą ir 1995 m. kovo 10 d. Pirmosios instancijos teismo pirmininko nutarties Atlantic Container Line ir kt. prieš Komisiją, T‑395/94 R, Rink. p. II‑595, 49 punktą bei 2010 m. balandžio 30 d. Nutarties Inuit Tapiriit Kanatami ir kt. prieš Parlamentą ir Tarybą, T‑18/10 R, neskelbiamos Rinkinyje, 95 punktą ir jame nurodytą teismų praktiką).
14 Šioje byloje pirmajame ir trečiajame pagrinduose, pateiktuose ieškiniui dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo pagrįsti, Graikijos Respublika kaltina Komisiją, kad ši pažeidė SESV 107 straipsnio 1 dalį neteisingai nusprendusi, jog ginčijami mokėjimai „[padarė] įtakos valstybių narių prekybai“ ir „[galėjo] iškraipyti konkurenciją“, nors kompensacijos dydis vidutiniškai buvo tik maždaug 500 eurų vienam ūkininkui ir visi mokėjimai buvo kompensacijos už realius nuostolius žemės ūkio gamybai dėl nuo gamintojų nepriklausančių priežasčių. Tokios mažos kompensacijos negali Graikijos ūkininkams suteikti konkurencinio pranašumo, palyginti su kitų valstybių narių gamintojais.
15 Graikijos Respublika priduria, kad nors ginčijamo sprendimo 59 punkte tvirtinama, kad „žemės ūkio sektorius atviras konkurencijai Europos Sąjungos lygmeniu ir todėl jam poveikį daro visos priemonės, palankios gamybai vienoje arba kitoje valstybėje narėje“, niekur nenurodyta, kad Komisija atsižvelgė į aptariamos rinkos savybes bei pagalbą gavusių Graikijos ūkininkų ekonominę padėtį. Komisija tik daro nuorodą į įvairius Teisingumo Teismo sprendimus, kuriuose pripažinta, kad žemės ūkio sektorius apskirtai yra jautrus konkurencijai. Vis dėlto šioje byloje ginčijami mokėjimai, skirti kompensuoti realius ūkininkų patirtus nuostolius, konkurenciją atkūrė, o ne ją iškraipė.
16 Graikijos Respublika taip pat teigia, kad Komisija klaidingai į tariamos valstybės pagalbos sumą įtraukė 186 mln. eurų, kuriuos 2008–2009 m. patys ūkininkai sumokėjo už privalomą draudimą ELGA. Ši suma turi būti išskaičiuota iš susigrąžintinos pagalbos dydžio.
17 Komisija atsako, jog tai, kad ginčijami mokėjimai buvo išmokėti kaip kompensacija, neturi jokios reikšmės jų pripažinimui valstybės pagalba. Dėl konkurencijos iškraipymo kriterijų ir poveikio valstybių narių prekybai remiantis gerai nusistovėjusia teismų praktika reikia pasakyti, kad nėra jokios svarbumo ribos, virš kurios šios sąlygos nebūtų tenkinamos, nes valstybės pagalbos gavėjai veiklą vykdo konkurencijai atviroje rinkoje, kuri reaguoja į bet kokias vienoje ar kitoje valstybėje narėje gamybai skatinti suteiktas priemones. Kiek tai susiję su Graikijos ūkininkų mokamomis ir Graikijos valstybės kontroliuojamomis privalomomis įmokomis, Komisija mano, jog ši suma, kurią ji vertina 145 mln. eurų, neturi būti išskaičiuota iš susigrąžintinos pagalbos, nes tai, kad tos lėšos iš pradžių buvo privačios, nesudaro kliūčių visus ginčijamus mokėjimus pripažinti valstybės pagalba.
18 Ketvirtajame pagrinde dėl panaikinimo Graikijos Respublika pabrėžia, kad Komisija klaidingai taikė SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą ir netinkamai naudojosi diskrecija, kurią ji turi valstybės pagalbos srityje, nes ginčijami mokėjimai turėjo būti laikomi suderinamais su bendrąja rinka dėl to, kad visoje Graikijos ekonomikoje kilusi labai didelė sumaištis. Iš tiesų ši pirminės teisės nuostata turėtų būti taikoma tiesiogiai, jei tenkinamos joje numatytos sąlygos, kaip yra šios bylos atveju: nuo 2008 m. daranti įtaką tarptautinė finansų ir ekonomikos krizė smarkiai paveikė visus Graikijos ekonomikos sektorius bei sukėlė labai didelę finansų krizę, kuri lėmė, be kita ko, didelį likvidumo Graikijos rinkoje sumažėjimą, nuolatinę penktus metus iš eilės trunkančią recesiją ir įvairių gyventojų sluoksnių nuskurdimą. Likvidumo trūkumas, nuo kurio kenčia žemės ūkio sektorius, gali sukelti sisteminį pavojų visoje Graikijos ekonomikoje, nes ji didžiąja dalimi grindžiama pirmine gamyba, o žemės ūkio gamintojai sudaro svarbią Graikijos ekonomikos gamybos dalį, nes ūkininkų iš viso yra maždaug 860 000 iš beveik 5 milijonų gyventojų, o tai yra reikšminga darbingų gyventojų dalis.
19 Komisija atsako, kad SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktu jai suteikiama diskrecija vertinti valstybės pagalbos suderinamumą su vidaus rinka, ir ji ta diskrecija pasinaudojo priimdama komunikatą, kuriame nustatyta Bendrijos laikinoji valstybės pagalbos priemonių sistema siekiant padidinti galimybes gauti finansavimą dabartinės finansų ir ekonomikos krizės sąlygomis (OL C 83, 2009, p. 1). To komunikato 4.2.2 punkto trečios pastraipos h papunktyje iš pradžių buvo nustatyta, kad pagalba neteikiama pirminės žemės ūkio produktų gamybos sektoriaus įmonėms dėl galimo konkurencijos iškraipymo šiame sektoriuje net dėl nedidelių pagalbos sumų, todėl Komisija nusprendė, kad ginčijami mokėjimai yra nesuderinami su tuo komunikatu ir jiems negali būti taikoma SESV 107 straipsnio 3 dalies b punkte numatyta nukrypti leidžianti nuostata.
20 Šeštajame pagrinde Graikijos Respublika kaltina Komisiją, kad ji klaidingai apskaičiavo susigrąžintinas sumas, nes neišskaičiavo pagalbos de minimis, kuri įteisinta 2004 m. spalio 6 d. Komisijos reglamente (EB) Nr. 1860/2004 dėl [EB] 87 ir 88 straipsnių taikymo de minimis valstybės pagalbai žemės ūkio ir žuvininkystės sektoriuose (OL L 325, p. 4) ir 2007 m. gruodžio 20 d. Komisijos reglamente (EB) Nr. 1535/2007 dėl [EB] 87 ir 88 straipsnių taikymo de minimis pagalbai žemės ūkio produktų gamybos sektoriuje (OL L 337, p. 35). Taigi 2008 finansiniais metais 25 mln. eurų suma turėtų būti laikoma de minimis pagalba, todėl neturėtų būti susigrąžinama, o per trejus 2009–2011 finansinius metus atitinkama suma turėtų sudaryti beveik 67 mln. eurų.
21 Komisija, nepareikšdama nuomonės dėl Graikijos Respublikos pateiktų skaičių, atsako, kad ji tikrai nepažeidžia de minimis pagalbos išskaičiavimo principo Graikijos ūkininkų atveju.
22 Dėl šio aspekto reikia pažymėti, kad pateiktais argumentais Graikijos Respublika iš esmės siekia įrodyti, kad, pirma, ginčijami mokėjimai neturi būti laikomi galinčiais daryti įtakos valstybių narių prekybai ir iškraipyti konkurenciją, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, ir, antra, bet kuriuo atveju 2011 m. gruodžio mėn. nustatyta pareiga susigrąžinti iš gavėjų jiems išmokėtas sumas turi būti laikoma pernelyg didele. Taigi nagrinėjant šiuos argumentus negalima neatsižvelgti į konkrečias aplinkybes, kurios nuo 2008 m. būdingos Graikijos ekonominei ir finansinei padėčiai.
23 Tokiomis aplinkybėmis, kiek tai susiję su ginčijamų mokėjimų poveikiu konkurencijai ir valstybių narių prekybai, reikia priminti, kad, Komisijos nuomone, bendra šių mokėjimų suma yra maždaug 425 mln. eurų. Tačiau iš pirmo žvilgsnio tampa aišku, kad 425 mln. eurų suma turi būti peržiūrėta ir gerokai sumažinta.
24 Pirma, akivaizdu, kad dalis šios sumos, kuri sudaro kelias dešimtis milijonų eurų, gali būti laikoma pagalba de minimis. Pasak Komisijos, net labai tikėtina, kad „dauguma gavėjų“, kurie gavo ELGA išmokas, gavo būtent tokią pagalbą, todėl jie atleisti nuo pareigos ją sugrąžinti. Be to, ginčijamo sprendimo 97, 98 ir 104 konstatuojamosiose dalyse aiškiai numatytas atvejis, kad nereikia susigrąžinti sumų, kurios gali būti laikomos de minimis pagalba. Jei de minimis pagalba nesusigrąžinama iš gavėjų ir jei ją suteikti leidžiama, tai reiškia, kad pripažįstama, jog tokia pagalba neiškraipo konkurencijos ir nedaro įtakos valstybių narių prekybai.
25 Antra, neginčijama, kad Graikijos ūkininkai pagal ELGA privalomo draudimo schemą mokėjo įmokas, kurios, bent jau netiesiogiai, sudarė dalį ELGA pajamų 2008–2009 m., t. y. mažiausiai 145 mln. eurų. Taigi nors aplinkybė, kad ginčijami ELGA mokėjimai buvo iš dalies finansuojami tokiomis privačiomis įmokomis, neužkerta kelio šiuos mokėjimus pripažinti valstybės pagalba, ne mažiau svarbu, kad šių mokėjimų finansinis poveikis konkurencijai ir valstybių narių prekybai sumažėja dėl to, kad patys ūkininkai, o tarp jų ir pagalbos gavėjai, turėjo mokėti tokias įmokas. Beje, ginčijamo sprendimo 22 punkte Komisija pripažino, kad dėl to, jog pagal privalomo draudimo schemą ELGA išmokamos kompensacijos finansuotos iš pajamų, gaunamų iš specialiųjų draudimo įmokų, galima pripažinti, kad tomis kompensacijomis jų gavėjams nesuteikiamas nepagrįstas pranašumas.
26 Taigi, kadangi ginčijamų mokėjimų finansinis poveikis konkurencijai ir valstybių narių prekybai iš pirmo žvilgsnio atrodo gerokai mažesnis, nei Komisijos nustatyti 425 mln. eurų, nėra jokios aplinkybės, kuria remiantis būtų galima paneigti, kad šie mokėjimai buvo panaudoti išimtinai kaip kompensacijos Graikijos ūkininkams, kurie neteko dalies pajamų sumažėjus tam tikrų augalų kultūrų gamybai dėl blogų klimato sąlygų, o ne tam, kad būtų dirbtinai sudarytos palankesnės sąlygos gamybai ir eksportui.
27 Kaip per posėdį patvirtino šalys, Graikijos Respublika jau kelerius metus patiria gilią ekonomikos ir finansų krizę. Ši krizė, dėl kurios šalis atsidūrė tam tikroje ekonominėje izoliacijoje, neaplenkė ir Graikijos žemės ūkio sektoriaus. Šiuo klausimu Graikijos Respublika teigia, o Komisija tam neprieštarauja, kad:
– žemės ūkio pajamos Graikijoje 2006–2011 m. sumažėjo 22,6 %, o atitinkamos pajamos Europos Sąjungoje išaugo 19 %,
– augalininkystės vertė 2005–2011 m. krito daugiau nei 15 %,
– gamybos sąnaudos 2008 m. padidėjo 11 %, 2010 m. – 4 %, o 2011 m. – 7,5 %, tačiau gamintojų kainos gerokai nukrito (pomidorai – 33,9 %, kopūstai – 27,5 %, medvilnė – 11,7 %, tabakas – 11 %, o špinatai – 21,5 %),
– 49 % sumažėjo žemės ūkio įmonėms teikiamas bankų finansavimas ir ūkininkai nuo to laiko turi tik labai mažas finansavimo galimybes.
28 Be to, Graikijos žemės ūkio sektoriuje vyrauja maži šeimos ūkiai. Komisija netiesiogiai pripažino šį sektoriaus susiskaldymą ir sutiko, kad ginčijami mokėjimai buvo paskirstyti taip, kad kiekvienas Graikijos ūkininkas gavo vidutiniškai apie 500 eurų. Galiausiai Komisija neteigia, kad Graikijos žemės ūkis pasižymėtų ypač agresyvia prekyba ar eksportu, ir taip pat netvirtina, kad ne Graikijos įmonės, veikiančios žemės ūkio produktų sektoriuje, būtų pateikusios skundų, kad po ginčijamų mokėjimų patyrė itin didelę Graikijos ūkininkų konkurenciją.
29 Taigi matyti, kad dėl Graikijos Respublikos pateiktų argumentų kyla teisės klausimas, ar ypatingomis šios bylos aplinkybėmis ginčijamų mokėjimų, kurie išmokėti kaip kompensacijos Graikijos ūkininkams, finansinis poveikis tikrai padarė neigiamos įtakos valstybių narių prekybai ir kėlė grėsmę, kad gali būti iškraipyta konkurencija, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį. Konkrečiai kalbant, reikia nustatyti, ar minėtos ypatingos aplinkybės turi įtakos su de minimis pagalbos schema susijusių argumentų taikymui, kuriais remiantis į šios nuostatos taikymo sritį galima neįtraukti pagalbos, neturinčios reikšmingos įtakos valstybių narių prekybai ir konkurencijai (šiuo klausimu žr. 2002 m. kovo 7 d. Teisingumo Teismo sprendimo Italija prieš Komisiją, C‑310/99, Rink. p. I‑2289, 10 punktą).
30 Tačiau neatrodo, kad Teisingumo Teismo praktikoje į šį klausimą būtų galutinai atsakyta. Teisingumo Teismas vartoja atsargią formuluotę, pagal kurią dėl santykinai nedidelės pagalbos svarbos arba santykinai mažo ją gaunančios įmonės dydžio „a priori negalima atmesti galimybės“, kad valstybių narių prekybai bus pakenkta, nes santykinai nedidelės svarbos pagalba turi įtakos tokiai prekybai ir iškraipo konkurenciją būtent tais atvejais, kai sektoriuje, kuriame veikia tą pagalbą gaunančios įmonės, yra labai didelė konkurencija (šiuo klausimu žr. 2004 m. balandžio 29 d. Teisingumo Teismo sprendimus: Graikija prieš Komisiją, C‑278/00, Rink. p. I‑3997, 69 ir 70 punktus, Italija prieš Komisiją, C‑372/97 P, Rink. p. I‑3679, 53 ir 54 punktus ir C‑298/00 P, Rink. p. I‑4087, 54 punktą bei juose nurodytą teismų praktiką) arba kai pagalbą gaunanti įmonė orientuojasi į tarptautinę prekybą (šiuo klausimu žr. 1980 m. rugsėjo 17 d. Teisingumo Teismo sprendimo Philip Morris prieš Komisiją, 730/79, Rink. p. 2671, 11 punktą).
31 Todėl šioje teismų praktikoje paliktas atviras klausimas, ar šioje byloje dėl labai ypatingų ir išimtinių sunkumų, susijusių su taupymo priemonėmis, kurios jau kelerius metus taikomos Graikijos ekonomikoje, galima teigti, kad Graikijos žemės ūkio sektoriuje nėra didelės konkurencijos ir kad jis neorientuotas į tarptautinę prekybą, ir dėl to galbūt atmesti prielaidą, kad ginčijamais mokėjimais buvo padaryta didelė įtaka valstybių narių prekybai ir konkurencijai.
32 Reikia pridurti, kad dėl Graikijos Respublikos išdėstytų argumentų kyla kitas teisės klausimas: ar, net ir tuo atveju, jei būtų pripažinta, kad ginčijami mokėjimai atitiko visus SESV 107 straipsnio 1 dalies reikalavimus jų suteikimo dieną, ginčijamas sprendimas vis tiek turi būti laikomas neproporcingu dėl to, kad 2011 m. gruodžio 7 d. juo nurodoma tuos mokėjimus susigrąžinti, nors nuo to laiko, kai jie buvo suteikti, ypač sunki Graikijos žemės ūkio padėtis dar pablogėjo.
33 Tokiomis aplinkybėmis iš teismų praktikos aiškiai matyti, kad valstybei narei nustatyta pareiga panaikinti valstybės pagalbą, kurią Komisija laiko nesuderinama su bendrąja rinka, siekiama atkurti prieš tai buvusią padėtį (žr. 1999 m. birželio 17 d. Teisingumo Teismo sprendimo Belgija prieš Komisiją, C‑75/97, Rink. p. I‑3671, 65 punktą ir minėto 2002 m. kovo 7 d. Sprendimo Italija prieš Komisiją 98 punktą). Teisingumo Teismas vis dėlto patikslino, kad tik „paprastai, išskyrus išimtines aplinkybes“, Komisija gali teisėtai pareikalauti atitinkamos valstybės narės vykdyti tokį susigrąžinimą, kad būtų atkurta ankstesnė padėtis (minėto Sprendimo Belgija prieš Komisiją 66 punktas, minėto 2002 m. kovo 7 d. Sprendimo Italija prieš Komisiją 99 punktas, minėto 2004 m. balandžio 29 d. Sprendimo Italija prieš Komisiją, C‑372/97 P, 104 punktas ir minėto Sprendimo C‑298/00 P 76 punktas).
34 Todėl šioje teismų praktikoje paliktas atviras klausimas, ar šioje byloje Graikijos Respublika gali pagrįstai remtis išimtinėmis aplinkybėmis, dėl kurių ginčijamu sprendimu nustatytas ginčijamų mokėjimų susigrąžinimas iš jų gavėjų taptų neproporcingas, nes Graikijos Respublika 2011 m. gruodžio 7 d., t. y. ginčijamo sprendimo priėmimo dieną, turėjo rūpintis dideliais nacionalinės ekonomikos sutrikimais, kaip tai suprantama pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies b punktą, įskaitant jos žemės ūkio sektorių, ir ar Komisija, remdamasi šia pirminės teisės nuostata, turėjo atsisakyti reikalauti bet kokio susigrąžinimo iš sektoriaus, kuris yra labai nusilpęs dėl minėtų sutrikimų.
35 Laikinąsias apsaugos priemones taikantis teisėjas mano, kad atsakymų į minėtus teisės klausimus iš karto pateikti negalima ir kad juos reikia išsamiai išnagrinėti būtent per pagrindinį procesą. Todėl nedarydamas jokio poveikio Bendrojo Teismo pozicijai dėl pagrindinio ieškinio, laikinąsias apsaugos priemones taikantis teisėjas šioje stadijoje negali nuspręsti, kad tas ieškinys akivaizdžiai nepagrįstas. Todėl minėti klausimai iš pirmo žvilgsnio atrodo pakankamai reikšmingi ir rimti, kad sudarytų fumus boni juris, kuriomis būtų galima pagrįsti sprendimą patenkinti pateiktą prašymą sustabdyti vykdymą tiek, kiek ginčijamu sprendimu nurodoma Graikijos Respublikai susigrąžinti ginčijamus mokėjimus iš žemės ūkio gamintojų.
Dėl skubos ir interesų pusiausvyros
36 Pagal nusistovėjusią teismų praktiką prašymo dėl laikinųjų apsaugos priemonių taikymo skuba turi būti vertinama atsižvelgiant į laikino sprendimo būtinumą, siekiant išvengti rimtos ir nepataisomos žalos šaliai, kuri prašo taikyti laikinąsias apsaugos priemones. Tokia šalis turi pateikti tvirtų įrodymų, kad negali laukti proceso dėl pagrindinio ieškinio pabaigos asmeniškai nepatirdama tokios žalos. Nors žalos neišvengiamumas neturi būti neturi būti visiškai tiksliai nustatytas, vis dėlto jos atsiradimas turi būti numatomas ir pakankamai tikėtinas. Šalis, kuri prašo taikyti laikinąsias apsaugos priemones, bet kokiu atveju privalo įrodyti faktines aplinkybes, kurios laikomos pagrindžiančiomis galimybę patirti rimtą ir nepataisomą žalą bei sudarančiomis galimybę laikinąsias apsaugos priemones taikančiam teisėjui įvertinti tikslias pasekmes, kurios tikriausiai kiltų nepritaikius prašomų priemonių, tačiau, suprantama, visiškai hipotetine žala, jei ji grindžiama būsimais ir neapibrėžtais įvykiais, negalima pagrįsti laikinųjų apsaugos priemonių taikymo (žr. 2010 m. kovo 26 d. Bendrojo Teismo pirmininko nutarties SNF prieš ECHA, T‑1/10 R, neskelbiamos Rinkinyje, 47 ir 48 punktus ir juose nurodytą teismų praktiką bei 2010 m. gegužės 7 d. Bendrojo Teismo pirmininko nutarties Almamet prieš Komisiją, T‑410/09 R, neskelbiamos Rinkinyje, 32 punktą ir jame nurodytą teismų praktiką).
37 Kadangi šį prašymą dėl laikinųjų apsaugos priemonių taikymo pateikė Graikijos Respublika, reikia priminti, kad valstybės narės atsako už nacionaliniu mastu bendraisiais laikomus interesus ir gali užtikrinti jų gynybą per laikinųjų apsaugos priemonių taikymo procedūrą (šiuo klausimu žr. 1993 m. birželio 29 d. Teisingumo Teismo nutarties Vokietija prieš Tarybą, C‑280/93 R, Rink. p. I‑3667, 27 punktą ir 1996 m. liepos 12 d. Nutarties Jungtinė Karalystė prieš Komisiją, C‑180/96 R, Rink. p. I‑3903, 85 punktą). Valstybės narės gali, be kita ko, prašyti taikyti laikinąsias apsaugos priemones teigdamos, kad ginčijama priemonė gali labai pakenkti valstybės užduočių vykdymui ir viešajai tvarkai.
38 Šiuo atveju, Graikijos Respublikos teigimu, 425 mln. eurų sumos susigrąžinimas iš visų šalies ūkininkų, kurių yra maždaug 800 000 ir kurie kartu su šeimomis sudaro trečdalį visų Graikijos gyventojų, gali sukelti įvairias ūkininkų reakcijas, nes jie paveikti krizės ir ypatingų taupymo priemonių, tuo labiau, kad viešojo ir privataus sektorių streikai jau yra tapę kasdienybe, socialinė įtampa yra labai paaštrėjusi, o protestuotojų konfrontacija su policija nuolat didėja.
39 Graikijos Respublika pabrėžia, kad siekdamos įvykdyti ginčijamą sprendimą 2012 m. sausio mėn. kompetentingos valdžios institucijos informavo visus ūkininkus apie neteisėta pripažintos pagalbos susigrąžinimą. Graikijos žemės ūkio kooperatyvų sąjungų konfederacija, kuri atstovauja visiems Graikijos ūkininkams, nedelsdama atsakė ir pabrėžė, kad ūkininkų finansinė padėtis yra sunki ir kad jie dabar negali sugrąžinti gautų sumų dėl ekonomikos krizės ir priimtų įvairių taupymo priemonių, kurios labai neigiamai paveikė ūkininkų pajamas.
40 Graikijos Respublika priduria, kad pareikalavus iš maždaug 800 000 ūkininkų šiandien grąžinti išmokėtas sumas ir jiems iš tikrųjų akivaizdžiai nesugebant to padaryti, šias sumas kompetentingos mokesčių tarnybos turėtų būtinai įtraukti į apskaitą, o dėl to bus patirtos didelės administracinės išlaidos, kils neigiamos administracinės pasekmės ir paskatins konfliktus su viešąja valdžia, nes tūkstančiais atveju bus pradėtos priverstinio sugrąžinimo procedūros. Tačiau šiuo metu viešasis sektorius turi įgyvendinti naujas mokesčių surinkimo, mokesčių deklaracijų tvarkymo ir pasibaigusių finansinių įsipareigojimų konstatavimo priemones.
41 Komisija teigia, kad skubos nėra ir pažymi, kad visus Graikijos gyventojus palietę ekonominiai sunkumai visiškai nesusiję su ginčijamo sprendimo taikymu ir kad galimas ūkininkų nesugebėjimas sugrąžinti pagalbą savaime nėra rimta ir nepataisoma žala pačiai Graikijos Respublikai. Kalbant apie su viešąja tvarka susijusią žalą pažymėtina, kad tokia žala yra teorinė ir neapibrėžta. Aplinkybė, kad tam tikri ūkininkai privalo grąžinti neteisėtą pagalbą automatiškai nereiškia, jog jie sukels neramumus. Beje, nebuvo įrodyta, kad metų pradžioje Atėnuose kilusius neramumus sukėlė ūkininkai, nes tuos neramumus, labai tikėtina, sukėlė miesto gyventojai, kurie paprastai nėra ūkininkai. Todėl bendri ir neapibrėžti nuogąstavimai dėl ateityje galinčių įvykti hipotetinių įvykių negali būti laikomi reikalavimuose numatyta rimta ir nepataisoma žala. Su pagalbos susigrąžinimu iš didelio skaičiaus jos gavėjų susijusi administracinė našta negali būti laikoma sunkia ir nepataisoma žala Graikijos Respublikai, nes būtų nelogiška, jei ginčijamam sprendimui įvykdyti reikalingos priemonės būtų laikomos žala.
42 Šiuo klausimu, kiek tai susiję su Graikijos Respublikos nurodytais administraciniais sunkumais, dėl kurių neįmanoma nedelsiant susigrąžinti ginčijamų mokėjimų, nusistovėjusioje teismų praktikoje dėl valstybės įsipareigojimų neįvykdymo iš tiesų nurodyta, kad nuogąstavimai dėl net ir neįveikiamų vidaus sunkumų nėra pagrindas valstybei narei nesilaikyti įsipareigojimų pagal Sąjungos teisę (2000 m. birželio 27 d. Teisingumo Teismo sprendimo Komisija prieš Portugaliją, C‑404/97, Rink. p. I‑4897, 52 punktas). Tačiau ši teismų praktika netaikoma, jei valstybė narė tinkamais teisiniais būdais ginčija tokią pareigą ir jei imasi reikiamų priemonių siekdama išvengti atsidurti neteisėtoje padėtyje.
43 Todėl per laikinųjų apsaugos priemonių taikymo procedūrą būtent reikia įvertinti, ar prima facie atrodo, kad ieškovė tikrai turi vykdyti įsipareigojimus pagal Sąjungos teisę. Šioje byloje laikinąsias apsaugos priemones taikantis teisėjas pripažino, kad yra fumus boni juris, kuriomis galima pagrįsti ginčijamo sprendimo vykdymo sustabdymą, t. y., kad Graikijos Respublika gali laikinai nesilaikyti šio sprendimo tiek, kiek juo nurodyta iš ūkininkų susigrąžinti ginčijamus mokėjimus. Taigi Graikijos Respublikai niekas netrukdo teigti, kad toks staigus susigrąžinimas gali sukelti administracinių sunkumų, galinčių jai padaryti rimtos ir nepataisomos žalos.
44 Tokiomis aplinkybėmis per posėdį Graikijos Respublika nurodė, kad kova su sukčiavimu mokesčių srityje yra vienas iš pagrindinių jos prioritetų esant dabartinėms ekonominėms sąlygoms, ir šiam jos teiginiui niekas neprieštaravo. Šiuo tikslu Graikijos Respublika dabar įgyvendina esminę mokesčių administravimo reformą, kuria siekiama atnaujinti ir pagerinti mokesčių surinkimo mechanizmą bei įveikti didžiules administracines kliūtis, būdingas šiai viešojo administravimo sričiai. Taip Graikijos Respublika pagrįstai ketina trumpuoju ir vidutinės trukmės laikotarpiu sukoncentruoti išteklius, skirtus sukurti veiksmingą mokesčių administratorių, gebantį nustatyti ir persekioti „didžiuosius mokesčių vengėjus“ ir kovoti su sukčiavimu mokesčių srityje, kurio mastai, kalbant apie negautas pajamas, per posėdį įvertinti 20 mlrd. eurų.
45 Tokiomis aplinkybėmis tai, kad Graikijos valdžia turi vykdyti ginčijamą sprendimą, kurio teisėtumo klausimas galutinai bus išnagrinėtas tik pasibaigus pagrindiniam procesui ir, galbūt, apeliaciniam procesui Teisingumo Teisme, gali bent jau iš dalies padaryti įtaką kovai su sukčiavimu mokesčių srityje.
46 Iš tiesų, kaip pažymėjo Graikijos Respublika, o Komisija jai neprieštaravo, susigrąžinant ginčijamus mokėjimus iš atitinkamų ūkininkų turėtų dalyvauti kelios tarnybos, pirmiausia ELGA ir mokesčių administratorius, tačiau šiuo metu valstybė neturi reikiamų darbuotojų tam tikslui. Konkrečiai kalbant, kai grąžintina pagalba savanoriškai nepervedama ELGA, mokesčių administratorius turi pradėti priverstinį šių sumų susigrąžinimą. Net pripažįstant, kad tokios priemonės nebus įgyvendinamos prieš visus 800 000 Graikijos ūkininkų, nes iš jų reikia atimti de minimis pagalbos gavėjus, remiantis šiuo atžvilgiu turimais skaičiais, t. y., kad 2008–2009 m. de minimis pagalbos suma buvo 92 mln. eurų (žr. šios nutarties 20 punktą), o kiekvienas ūkininkas gavo vidutiniškai 500 eurų dydžio pagalbą (žr. šios nutarties 14 ir 28 punktus), galima daryti išvadą, kad Graikijos ūkininkų, kurie turėtų sugrąžinti gautą pagalbą, skaičius tikriausiai vis tiek siektų kelis šimtus tūkstančių.
47 Atsižvelgiant į nurodytą ypač sunkią bendrą finansinę padėtį ir į minėtą Graikijos žemės ūkio kooperatyvų sąjungų konfederacijos reakciją, labai tikėtina, kad didelė dalis esamų šimtų tūkstančių pagalbos gavėjų atsisakys sumokėti reikalaujamas sumas, o dėl tos priežasties mokesčių administratoriaus darbuotojai turės masiškai imtis darbo, nors tų darbuotojų skaičius nepadidėjo. Akivaizdu, kad toks priverstinis masinis susigrąžinimas mokesčių administratoriui gerokai sutrukdys vykdyti vieną iš prioritetinių užduočių, t. y. kovoti su mokesčių vengimu ir išieškoti nuo mokesčių nuslėptas sumas, kurios yra maždaug penkiasdešimt kartų didesnės už ginčijamus mokėjimus.
48 Kiek tai susiję su pavojumi, kad bus sutrikdyta viešoji tvarka, jei nedelsiant bus pradėtas ginčijamų mokėjimų susigrąžinimas iš Graikijos žemės ūkio sektoriaus, neginčijama, kad socialinis klimatas Graikijoje šiuo metu pasižymi sumažėjusiu pasitikėjimu viešąja valdžia, bendru nepasitenkinimu ir neteisybės jausmu. Konkrečiai kalbant, kaip pažymėjo Graikijos Respublika, o Komisija to nepaneigė, aršios demonstracijos prieš drastiškas taupymo priemones, kurių ėmėsi Graikijos valdžios institucijos, nuolat plinta. Per posėdį Graikijos Respublika dar kartą priminė, kad per pastaruosius rinkimus Graikijoje iškilo tam tikros kraštutinės dešinės ir kraštutinės kairės pakraipos partijos.
49 Tokiomis aplinkybėmis Graikijos Respublikos nurodytas pavojus, kad neatidėliojamas ginčijamų mokėjimų susigrąžinimas iš žemės ūkio sektoriaus gali sukelti demonstracijas, kurios gali virsti riaušėmis, neatrodo nei visiškai hipotetinis, nei teorinis, nei netikras. Negalima atmesti galimybės, kad ginčijamų mokėjimų susigrąžinimą tam tikros socialinės grupės gali viešai panaudoti kaip prieš ūkininkus vykdomos neteisybės pavyzdį ir kad dabartinėje didelių emocijų valdomoje situacijoje tokios viešos kalbos gali iššaukti vienokias ar kitokias aršias demonstracijas, todėl nesvarbu nustatyti, kokia gyventojų kategorija gali kelti neramumus, kuriems malšinti kaskart prireikia pasitelkti vis didesnes tvarkos palaikymo pajėgas. Akivaizdu, kad tokių demonstracijų ir riaušių, kuriomis, kaip parodė neseni dramatiški įvykiai, jos gali pavirsti, sukeltas viešosios tvarkos sutrikdymas gali padaryti rimtos ir nepataisomos žalos, kuria Graikijos Respublika gali teisėtai remtis.
50 Atsižvelgiant į šios nutarties 48 punkte nurodytą informaciją, šią bylą reikia atskirti nuo bylos, kurioje buvo priimta 2000 m. spalio 12 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutartis Graikija prieš Komisiją (C‑278/00 R, Rink. p. I‑8787, 8, 16 ir 18 punktai), kurioje pagrindas, susijęs su „labai dideliais socialiniais neramumais“, buvo atmestas motyvuojant tuo, kad aptariama valstybė narė tik pateikė bendrus pamąstymus be konkretaus pagrindo ir nepateikė jokių įrodymų, susijusių su nurodytų tragiškų įvykių tikimybe. Iš tiesų, priešingai nei bylos C‑278/00 R aplinkybėmis, šiuo atveju visiems gerai žinoma, kad viešosios tvarkos sutrikdymai, kuriuos Graikijos Respublika nurodė kaip numatomas privalomo susigrąžinimo pasekmes, jau buvo įvykę panašiose situacijose, kaip antai protestuotojų demonstracijos dėl taupymo priemonių, kurių Graikijos valdžios institucijos ėmėsi prasidėjus ekonomikos krizei.
51 Todėl reikia konstatuoti, kad šiam atvejui būdingi požymiai, kurie įrodo, jog skuba yra.
52 Toks sprendimas nuosekliai dera su įvairių esamų interesų pusiausvyra, kurią nustatydamas laikinąsias apsaugos priemones taikantis teisėjas turi išnagrinėti, be kita ko, klausimą, ar ieškovės interesas pasiekti, kad būtų taikomos prašomos laikinosios apsaugos priemonės, yra viršesnis už interesą nedelsiant vykdyti ginčijamą sprendimą (šiuo klausimu žr. 2003 m. birželio 26 d. Teisingumo Teismo pirmininko nutarties Belgija ir Forum 187 prieš Komisiją, C‑182/03 R ir C‑217/03 R, Rink. p. I‑6887, 142 punktą).
53 Graikijos Respublika įrodė savo prašymo taikyti laikinąsias apsaugos priemones skubą ir fumus boni juris. Todėl reikia pripažinti, kad ji turi teisėtą interesą prašyti sustabdyti vykdymą, tuo labiau kad Komisija tik teigia, jog būtinybė laikytis konkurencijos taisyklių turi būti viršesnė už „miglotą ir neaiškią“ grėsmę viešajai tvarkai. Kaip minėta šioje nutartyje, pirma, neakivaizdu, kad ginčijami mokėjimai atitinka visus SESV 107 straipsnyje nurodytus reikalavimus ir, antra, skuba, grindžiama pavojumi, kad gali būti sutrikdyta viešoji tvarka, neturi būti laikoma nei miglota, nei neaiškia. Kiek tai susiję su pavojumi, kad bus pakenkta Graikijos valdžios pastangoms veiksmingai kovoti su bet kokiu sukčiavimu mokesčių srityje, negalima neatsižvelgti į tai, kad šių pastangų sėkmė yra ir netiesioginis Sąjungos interesas, nes dalis pajamų, gautų iš Graikijoje surenkamų mokesčių, kaip ir ginčijamo sprendimo vykdymas, gali papildyti bendrąjį Sąjungos biudžetą.
54 Taigi išimtinėmis aplinkybėmis, kurios šiuo metu būdingos Graikijos ekonominei ir socialinei padėčiai, reikia suteikti pirmenybę Graikijos Respublikos nurodytiems interesams, susijusiems, pirma, su socialinės taikos išsaugojimu bei socialinių neramumų prevencija, ir, antra, su galimybe sutelkti jos mokesčių administratoriaus pajėgumus užduotims, kurias ji laiko svarbiausiomis šaliai. Be to, dėl vykdymo sustabdymo Sąjungos interesams būtų pakenkta tik tiek, kad nacionalinių susigrąžinimo priemonių taikymas būtų nukeltas į vėlesnę datą, o kitų požymių, kad toks nukėlimas gali savaime padaryti neigiamos įtakos sėkmingam šių priemonių taikymui, nėra.
55 Remiantis visu tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad reikia patenkinti prašymą sustabdyti ginčijamo sprendimo vykdymą tiek, kiek juo iš Graikijos Respublikos reikalaujama iš gavėjų susigrąžinti išmokėtas sumas.
56 Be to, Procedūros reglamento 108 straipsniu laikinąsias apsaugos priemones taikančiam teisėjui leidžiama bet kuriuo momentu pakeisti arba panaikinti nutartį, jei pasikeičia aplinkybės, o „aplinkybių pasikeitimu“ reikia laikyti, konkrečiai kalbant, faktines aplinkybes, dėl kurių gali pasikeisti skubos kriterijaus vertinimas konkrečioje byloje (2002 m. vasario 14 d. Teisingumo Teismo nutarties Komisija prieš Artegodan, C‑440/01 P (R), Rink. p. I‑1489, 62–64 punktai). Todėl Komisija privalės prireikus kreiptis į Bendrąjį Teismą, jei manys, kad aplinkybės pasikeitė tiek, kad tuo pasikeitimu galima pateisinti šios nutarties dėl laikinųjų apsaugos priemonių taikymo pakeitimą.
Remdamasis šiais motyvais,
BENDROJO TEISMO PIRMININKAS
nutaria:
1. Sustabdyti 2011 m. gruodžio 7 d. Komisijos sprendimo 2012/157/ES dėl Graikijos žemės ūkio draudimo organizacijos (ELGA) 2008–2009 m. išmokėtos kompensacijos vykdymą tiek, kiek šiuo sprendimu iš Graikijos Respublikos reikalaujama iš gavėjų susigrąžinti jiems išmokėtas sumas.
2. Atidėti klausimo dėl bylinėjimosi išlaidų nagrinėjimą.
Priimta 2012 m. rugsėjo 19 d. Liuksemburge.