SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
de 15 de septiembre de 2016 (*)
«Dumping — Importaciones de biodiésel originario de Indonesia — Derecho antidumping definitivo — Artículo 2, apartado 5, del Reglamento (CE) n.º 1225/2009 — Valor normal — Costes de producción»
En el asunto T‑120/14,
PT Ciliandra Perkasa, con domicilio social en Jakarta (Indonesia), representada por los Sres. F. Graafsma y J. Cornelis, abogados,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado inicialmente por la Sra. S. Boelaert, y posteriormente por la Sra. H. Marcos Fraile, en calidad de agentes, asistidas por los Sres. R. Bierwagen y C. Hipp, abogados,
parte demandada,
apoyado por
Comisión Europea, representada por los Sres. J.‑F. Brakeland y M. França y la Sra. A. Stobiecka-Kuik, en calidad de agentes,
y por
European Biodiesel Board (EBB), con domicilio social en Bruselas (Bélgica), representado por Mes O. Prost, y M.‑S. Dibling, abogados,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto una demanda basada en el artículo 263 TFUE para la anulación del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 1194/2013 del Consejo, de 19 de noviembre de 2013, por el que se establece un derecho antidumping definitivo y se percibe definitivamente el derecho provisional establecido sobre las importaciones de biodiésel originario de Argentina e Indonesia (DO 2013, L 315, p. 2), en cuanto impone un derecho antidumping a la demandante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena),
integrado por el Sr. G. Berardis, Presidente, y los Sres. O. Czúcz (Ponente) y A. Popescu, Jueces;
Secretario: Sra. M. Junius, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 14 de abril de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
Procedimiento administrativo
1 La demandante, PT Ciliandra Perkasa, es una sociedad indonesia que produce y exporta biodiésel a la Unión Europea.
2 El biodiésel, un combustible de sustitución parecido al diésel convencional, se produce en la Unión, pero también se importa en cantidades elevadas. En Indonesia se produce sobre todo a partir de aceite de palma en bruto (en lo sucesivo, «APB»), principal materia prima utilizada en la producción de biodiésel.
3 A raíz de una denuncia presentada el 17 de julio de 2012 por el European Biodiesel Board (EBB) en nombre de productores que representaban más del 60 % de la producción total de biodiésel de la Unión, la Comisión Europea publicó el 29 de agosto de 2012 un anuncio de inicio de un procedimiento antidumping relativo a las importaciones de biodiésel originario de Argentina e Indonesia (DO 2012, C 260, p. 8), conforme al artículo 5 del Reglamento (CE) n.º 1225/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO 2009, L 343, p. 51; en lo sucesivo, «Reglamento de base»).
4 La investigación del dumping y del perjuicio abarcó el período que va del 1 de julio de 2011 al 30 de junio de 2012 (en lo sucesivo, «período de investigación»). El examen de la evolución pertinente para la evaluación del perjuicio abarcó el período que va del 1 de enero de 2009 hasta el final del período de investigación.
5 La demandante fue seleccionada para figurar en la muestra de productores-exportadores indonesios examinada en la investigación referida y respondió a los cuestionarios de la Comisión en ese contexto.
6 El 27 de mayo de 2013, la Comisión adoptó el Reglamento (UE) n.º 490/2013 por el que se establece un derecho antidumping provisional sobre las importaciones de biodiésel originario de Argentina e Indonesia (DO 2013, L 141, p. 6; en lo sucesivo, «Reglamento provisional»). En ese Reglamento expuso en particular los detalles en los que se apoyaban los hechos y las consideraciones esenciales con cuyo fundamento se establecieron las medidas antidumping provisionales. El derecho provisional aplicable a la demandante era de cero, y el valor normal del producto similar se había calculado a partir de los datos contenidos en las respuestas de esa empresa a los cuestionarios mencionados en el anterior apartado 5, sin ajuste por el coste del APB.
7 Según el considerando 63 del Reglamento provisional, la Comisión calculó el valor normal del producto similar conforme al artículo 2, apartados 3 y 6, del Reglamento de base, basándose en los costes de producción de los productores-exportadores durante el período de investigación, a los que añadió los gastos de venta, generales y administrativos, y un margen razonable de beneficio. Precisó también que la cuestión de si esos costes reflejaban razonablemente los costes relacionados con la fabricación del producto afectado se examinaría en la fase definitiva de la investigación ya que no disponía de información suficiente acerca de si el sistema de impuestos diferenciales a la exportación en vigor en Indonesia (en lo sucesivo, «sistema de IDE») inducía la baja del precio del aceite de palma y, por lo tanto, distorsionaba los costes de los productores de biodiésel.
8 En los considerandos 64 y 65 del Reglamento provisional, la Comisión manifestó que la investigación había mostrado que el mercado indonesio de biodiésel estaba muy regulado por el Estado, por lo que el margen de beneficio no se había podido basar en los datos reales de las empresas incluidas en la muestra, pues no se consideraba que las ventas interiores se hubieran realizado en el curso de operaciones comerciales normales. Precisó también que el margen de beneficio utilizado al calcular el valor normal se había determinado con arreglo al artículo 2, apartado 6, letra c), del Reglamento de base.
9 El 1 de octubre de 2013, la Comisión informó a todas las partes interesadas de los hechos y de las consideraciones esenciales con fundamento en los cuales se proponía recomendar el establecimiento de un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones del producto considerado (en lo sucesivo, «información definitiva»), y se concedió a todas las partes un plazo para presentar observaciones sobre la información definitiva.
10 En la información definitiva la Comisión propuso aplicar a la demandante un derecho antidumping correspondiente a la diferencia entre el margen de dumping y el margen determinado en la fase provisional que se explicaba por un ajuste introducido en el coste del APB. En el escrito de acompañamiento la Comisión informó a la demandante de la posibilidad de proponer un compromiso.
11 El 15 de octubre de 2013, la demandante participó en una audiencia formal en la que impugnó el ajuste de coste realizado por la Comisión y el cálculo del margen de beneficio razonable para el cálculo del valor normal del producto similar.
12 El 17 de octubre de 2013, la demandante presentó sus observaciones sobre la información definitiva y una propuesta de compromisos.
13 El 8 de noviembre de 2013, la Comisión comunicó a la demandante que su propuesta de compromisos no se podía aceptar.
14 El 19 de noviembre de 2013, el Consejo de la Unión Europea adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n.º 1194/2013, por el que se establece un derecho antidumping definitivo y se percibe definitivamente el derecho provisional establecido sobre las importaciones de biodiésel originario de Argentina e Indonesia (DO 2013, L 315, p. 2; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»).
Reglamento impugnado
15 En primer lugar, en el considerando 28 del Reglamento impugnado el Consejo confirmó las conclusiones del Reglamento provisional, según las cuales el valor normal del producto similar se había calculado conforme al artículo 2, apartados 3 y 6, del Reglamento de base. En ese sentido el Consejo señaló que no se podía considerar que las ventas nacionales se realizaban en el curso de operaciones comerciales normales ya que el mercado del biodiésel en Indonesia estaba muy regulado por el Estado.
16 No obstante, en lo que atañe al cálculo de los costes relacionados con la fabricación del producto objeto de la investigación, de los considerandos 30, 34 y 66 a 74 del Reglamento impugnado resulta que, a raíz de una investigación ulterior, el Consejo aceptó la propuesta de la Comisión de modificar las conclusiones enunciadas en el considerando 63 del Reglamento provisional. Confirmó en especial el análisis según el cual el sistema de IDE hacía bajar los precios interiores del APB, la principal materia prima, hasta un nivel artificialmente bajo, distorsionando los costes de los productores de biodiésel. Dado que los costes de producción y venta del producto afectado no se reflejaban por tanto de forma razonable en los registros de los productores indonesios investigados, el Consejo decidió, en aplicación del artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base, no tener en cuenta los costes reales del APB, según los registraban las empresas interesadas en sus cuentas, y reemplazarlos por el precio al que esas empresas habrían comprado el APB de no existir dicha distorsión, que era el precio de exportación de referencia comunicado por las autoridades indonesias, que se basaba en los precios internacionales publicados (en Rotterdam, Malasia e Indonesia) (en lo sucesivo, «precio HPE»).
17 En lo que concierne al cálculo de los gastos de venta, generales y administrativos, en los considerandos 77 a 84 del Reglamento impugnado el Consejo decidió la aplicación de un margen de beneficio del 15 %, confirmando el análisis que figuraba en el considerando 65 del Reglamento provisional.
18 En segundo lugar, en los considerandos 105 a 142 del Reglamento impugnado el Consejo confirmó las apreciaciones expuestas en el Reglamento provisional en lo que atañe a la existencia de un perjuicio importante, al que se refiere el artículo 3, apartado 5, del Reglamento de base.
19 En tercer lugar, en los considerandos 144 a 189 del Reglamento impugnado el Consejo confirmó la apreciación expuesta en el Reglamento provisional acerca de la existencia de un nexo causal entre las importaciones y el perjuicio sufrido por la industria de la Unión.
20 En cuarto lugar, en los considerandos 190 a 201 del Reglamento impugnado el Consejo confirmó que la imposición de las medidas antidumping consideradas servía al interés de la Unión.
21 En definitiva, el Consejo decidió que, teniendo en cuenta los márgenes de dumping constatados y el nivel del perjuicio causado a la industria de la Unión, los importes garantizados por el derecho antidumping provisional establecido mediante el Reglamento provisional debían percibirse definitivamente (considerando 228 y artículo 2 del Reglamento impugnado), y que debía establecerse un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de biodiésel originario de Indonesia (artículo 1, apartado 1).
22 En el artículo 1, apartado 2, del Reglamento impugnado el tipo del derecho antidumping definitivo aplicable al producto en cuestión importado de Indonesia se fijó en 76,94 euros por tonelada neta en lo que concierne a la demandante.
Procedimiento y pretensiones de las partes
23 Por demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 18 de febrero de 2014 la demandante interpuso el presente recurso.
24 Con escritos presentados en la Secretaría del Tribunal, respectivamente, el 13 de mayo y el 2 de junio de 2014, la Comisión y el EBB solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del Consejo.
25 Por auto de 17 de julio de 2014 se admitió la demanda de intervención de la Comisión.
26 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 9 de julio y el 8 de agosto de 2014 la demandante solicitó que diversos documentos e informaciones contenidas en sus escritos fueran objeto de tratamiento confidencial respecto al EBB, en caso de que se admitiera su intervención.
27 Por auto de 22 de septiembre de 2014 se admitió la demanda de intervención del EBB y se reservó la decisión sobre el fundamento de la petición de tratamiento confidencial formulada por la demandante.
28 La Comisión presentó su escrito de formalización de la intervención el 1 de octubre de 2014.
29 Con un escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 17 de octubre de 2014 el EBB impugnó las solicitudes de tratamiento confidencial de la demandante.
30 Por escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 22 de octubre y el 3 de noviembre de 2014 el Consejo solicitó que diversos documentos e informaciones contenidas en sus escritos fueran objeto de tratamiento confidencial respecto al EBB.
31 Con escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 28 de noviembre de 2014 la demandante y el Consejo presentaron sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención de la Comisión.
32 El EBB presentó su escrito de formalización de la intervención el 12 de diciembre de 2014. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 18 de febrero de 2015 la demandante formuló sus observaciones sobre ese escrito.
33 Por auto de 18 de mayo de 2015 se acogieron en parte las solicitudes de tratamiento confidencial de la demandante, y se accedió a las presentadas por el Consejo.
34 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Novena) decidió abrir la fase oral del procedimiento, y en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento formuló preguntas por escrito a las partes, a las que éstas respondieron dentro del plazo señalado.
35 La demandante solicita en sustancia al Tribunal que:
– Anule el Reglamento impugnado en cuanto le afecta.
– Condene en costas al Consejo.
36 El Consejo, apoyado por la Comisión y el EBB, solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
37 En apoyo del recurso, la demandante aduce cinco motivos. El primero, se basa en un error manifiesto de apreciación al considerar que existe una distorsión de sus precios de compra; el segundo, en la infracción del Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (GATT) (DO 1994, L 336, p. 103; en lo sucesivo, «Acuerdo antidumping»), que figura en el anexo 1 A del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial de Comercio (OMC), en relación con el ajuste del coste de producción del APB; el tercero, en la infracción del artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base; el cuarto, en la ilegalidad de la determinación del margen de beneficio razonable; y, el quinto, en una falta de motivación y en el incumplimiento de la obligación de diligencia y de buena administración.
38 El Tribunal estima oportuno examinar en primer lugar el tercer motivo.
39 Este motivo se divide, en sustancia, en tres partes. En la primera parte, la demandante alega que el Consejo y la Comisión (en lo sucesivo, designados conjuntamente, «instituciones») no cumplieron la carga de la prueba que les incumbe para demostrar de forma suficiente en Derecho la existencia de una distorsión del precio del APB por el sistema de IDE, con objeto de excluir los precios del APB que figuraban en sus registros, en el sentido previsto por el artículo 2, apartado 5 del Reglamento de base, y que el Reglamento impugnado carece de motivación sobre ese aspecto. La segunda parte mantiene que el precio HPE no constituye una base razonable para ajustar el coste del APB que consta en sus registros porque a ese mismo precio le afecta la supuesta distorsión causada por el sistema de IDE. La tercera parte se refiere a la interpretación del artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base mantenida en este asunto y en especial a la aplicación por analogía de la sentencia de 7 de febrero de 2013, Acron y Dorogobuzh/Consejo (T‑235/08, no publicada, EU:T:2013:65).
40 Conviene examinar conjuntamente las partes primera y tercera.
41 La demandante afirma, en sustancia, que la base sobre la que las instituciones concluyeron que el precio del APB vendido en el mercado interior indonesio era artificialmente bajo no se deduce con claridad del Reglamento impugnado, dado que no se explican los niveles de precios «internacionales» a los que se hace referencia. Mantiene también en ese contexto que la afirmación expresada en el considerando 68 del Reglamento impugnado de que el sistema de IDE limita las posibilidades de exportación del APB se desmiente por el hecho de que Indonesia exporta cerca del 70 % de su producción total de APB. Por otro lado, el precio HPE no constituye un punto de referencia apropiado para llegar a la conclusión de que los precios indonesios del APB estaban falseados. Además, la demandante impugna la admisibilidad de los estudios aducidos por las instituciones en apoyo de su tesis de que los precios del APB en Indonesia estaban falseados a causa de una distorsión provocada por ese sistema. Por otra parte, el artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base no permite ajustar los costes por la sola razón de que sean bajos. Por último, la sentencia de 7 de febrero de 2013, Acron y Dorogobuzh/Consejo (T‑235/08, no publicada, EU:T:2013:65), no puede servir de precedente porque requiere una cierta forma de intervención directa del gobierno, y la posibilidad de ajustar los costes reflejados en los registros es una excepción a la regla general, que se ha de interpretar estrictamente.
42 El Consejo, apoyado por la Comisión y el EBB, mantiene, en sustancia, que las instituciones cumplieron su carga de la prueba acerca de la existencia de una distorsión de los precios del APB y aplicaron correctamente el artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base. En el Reglamento impugnado las instituciones explicaron el sistema de IDE y demostraron que éste había creado una distorsión a causa de la cual los precios del APB en el mercado interior eran artificialmente inferiores al precio HPE del APB, comunicado por las autoridades indonesias y basado en los precios internacionales publicados. Además, el efecto de la reglamentación indonesia en términos de ventajas para las industrias que operan en la fase económica posterior se ha reconocido y calculado en varios estudios. Las diferencias fácticas observadas con el asunto que dio lugar a la sentencia de 7 de febrero de 2013, Acron y Dorogobuzh/Consejo (T‑235/08, no publicada, EU:T:2013:65), no son determinantes, ya que el Tribunal confirmó en ella el principio general de que, si los gastos ligados a la fabricación del producto objeto de la investigación no se reflejan razonablemente en los registros de las sociedades interesadas, no pueden servir de base para el cálculo del valor normal, lo que es aplicable a los hechos de este asunto. El argumento acerca de las diferentes formas de intervención estatal supuestamente posibles carece también de pertinencia puesto que en el presente caso hubo una intervención directa del Estado indonesio al fijar los tipos de gravamen de los impuestos a la exportación e influir en los participantes en subastas. Las instituciones no ajustaron pues los costes por el único motivo de que fueran bajos, sino porque estaban falseados, lo que tuvo una fuerte incidencia en los precios interiores del APB y por tanto en los registros de las sociedades productoras.
43 En este asunto es preciso destacar que, al determinar el valor normal del producto similar en el Reglamento impugnado, las instituciones no calcularon los costes de producción del biodiésel con referencia al precio del APB reflejado en los registros contables de la demandante, sino que, como resulta en especial de los considerandos 29 y siguientes del mismo Reglamento, excluyeron ese precio y lo sustituyeron por el HPE, basándose en el artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base.
44 En ese sentido conviene recordar que en virtud del artículo 2, apartado 3, del Reglamento de base, cuando en el curso de operaciones comerciales normales no existan ventas del producto similar o éstas sean insuficientes, o cuando, debido a una situación especial del mercado, dichas ventas no permitan una comparación adecuada, el valor normal del producto similar se calculará sobre la base del coste de producción en el país de origen, más una cantidad razonable en concepto de gastos de venta, generales y administrativos y en concepto de beneficios, o bien utilizando los precios de exportaciones realizadas a un país tercero apropiado en el curso de operaciones comerciales normales, siempre que estos precios sean representativos. Esa misma disposición precisa que podrá considerarse que existe una situación particular del mercado para el producto afectado a efectos del párrafo anterior cuando, entre otras cosas, los precios sean artificialmente bajos, cuando exista un comercio de trueque significativo o cuando existan otros regímenes de transformación no comerciales.
45 Por otro lado, del artículo 2, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base resulta que, cuando el valor normal del producto similar se calcule conforme al artículo 2, apartado 3, del mismo Reglamento, los costes de producción deberán ser calculados normalmente sobre la base de los registros de la parte investigada, siempre que se atengan a los principios contables generalmente admitidos en el país de que se trate y se demuestre que reflejan razonablemente los costes de producción y venta del producto considerado.
46 En aplicación del artículo 2, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento de base, si los costes asociados con la producción y venta del producto investigado no se reflejan razonablemente en los registros de la parte afectada, se ajustarán o se establecerán sobre la base de los costes de otros productores o exportadores en el mismo país o, cuando tal información no esté disponible o no pueda utilizarse, sobre cualquier otra base razonable, incluida la información de otros mercados representativos.
47 El objetivo del artículo 2, apartado 5, párrafos primero y segundo, del Reglamento de base es lograr que los gastos de producción y venta del producto similar apreciados para calcular el valor normal de éste reflejen los gastos que un productor habría soportado en el mercado interior del país exportador.
48 Por otra parte, del texto del artículo 2, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base resulta que los registros contable de la parte sujeta a la investigación son la fuente prioritaria de información para determinar los costes de producción del producto similar y que la utilización de los datos que constan en esos registros constituye el principio aplicable, y su adaptación o su sustitución por otra base razonable la excepción.
49 Atendiendo al principio de que una excepción o inaplicación de una regla general debe interpretarse restrictivamente (véase la sentencia de 19 de septiembre de 2013, Dashiqiao Sanqiang Refractory Materials/Consejo, C‑15/12 P, EU:C:2013:572, apartado 17 y jurisprudencia citada), es preciso considerar, al igual que la demandante, que el régimen de excepción derivado del artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base debe interpretarse restrictivamente.
50 En este asunto, aunque la demandante no discute las razones que llevaron a las instituciones a calcular el valor normal del producto similar conforme al artículo 2, apartado 3, del Reglamento de base, esa parte impugna la aplicación del artículo 2, apartado 5, del mismo Reglamento de base, con fundamento en el cual las instituciones no se basaron en los precios del APB reflejados en sus registros para el referido cálculo.
51 En el Reglamento impugnado las instituciones no afirmaron que los registros de la demandante no se atuvieran a los principios contables generalmente admitidos en Indonesia. En cambio, manifestaron que sus registros no reflejaban razonablemente los costes ligados al APB necesarios para la producción del biodiésel.
52 En efecto, según resulta de los considerandos 29 a 34 y 66 a 70 del Reglamento impugnado, las instituciones consideraron que, en cuanto comprendía impuestos diferenciadas a la exportación sobre el APB y sobre el biodiésel, el sistema de IDE había provocado una distorsión del precio del APB ya que ejercía una presión sobre el precio del APB en el mercado interior, que quedaba fijado a un nivel artificialmente bajo.
53 Apoyándose en la sentencia de 7 de febrero de 2013, Acron y Dorogobuzh/Consejo (T‑235/08, no publicada, EU:T:2013:65), las instituciones estimaron en el considerando 31 del Reglamento impugnado que, cuando la regulación de los precios de las materias primas induce un precio artificialmente bajo en el mercado interior, puede suponerse que el coste de fabricación del producto considerado sufre una distorsión. En esas circunstancias, los datos que figuran en los registros de los productores-exportadores no pueden considerarse razonables y, por consiguiente, es preciso ajustarlos.
54 En ese sentido, hay que recordar que en el apartado 44 de la sentencia de 7 de febrero de 2013, Acron y Dorogobuzh/Consejo (T‑235/08, no publicada, EU:T:2013:65), el Tribunal estimó que, teniendo en cuenta que el gas natural se suministraba obligatoriamente a un precio muy bajo a los productores-exportadores interesados en virtud de la normativa rusa, el precio de fabricación del producto objeto del asunto que había dado lugar a esa sentencia estaba afectado por una distorsión del mercado interior ruso en el precio del gas, precio este que no derivaba de las fuerzas del mercado. Consideró por tanto que las instituciones habían apreciado válidamente que uno de los datos que figuraban en los registros contables de las partes demandantes en el asunto que dio lugar a la referida sentencia no se podía considerar razonable, y que por consiguiente se debía llevar a cabo su ajuste, recurriendo a otras fuentes procedentes de mercados que estimaban más representativos.
55 Sin embargo, como alega fundadamente la demandante, a diferencia de la situación en el asunto que dio lugar a la sentencia de 7 de febrero de 2013, Acron y Dorogobuzh/Consejo (T‑235/08, no publicada, EU:T:2013:65), de los autos del presente asunto no se deduce que el precio del APB estuviera directamente regulado en Indonesia. En efecto, el sistema de IDE al que se refieren las instituciones se limitaba a establecer impuestos a la exportación con tipos de gravamen diferentes para el APB y el biodiésel.
56 El hecho de que el sistema de IDE no regule directamente los precios del APB en Indonesia no excluye en sí la aplicación de la excepción prevista en el artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base.
57 En efecto, al igual que las instituciones, hay que recordar que la disposición correspondiente al artículo 2, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento de base se introdujo en el Reglamento de base anterior, el Reglamento (CE) n.º 384/96 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO 1995, L 56, p. 1), por el Reglamento (CE) n.º 1972/2002 del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, por el que se modifica el Reglamento n.º 384/96 (DO 2002, L 305, p. 1).
58 Pues bien, del considerando 4 del Reglamento n.º 1972/2002 resulta que la introducción de la disposición correspondiente al artículo 2, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento de base se proponía indicar cómo debía actuarse en caso de que los registros no reflejaran razonablemente los costes asociados con la producción y venta del producto considerado, en particular en los supuestos en los que, debido a una situación especial del mercado, las ventas del producto similar no permitieran una comparación adecuada. En esas circunstancias, según el mismo considerando, los datos pertinentes debían obtenerse de fuentes que no se vieran afectadas por «tales distorsiones».
59 El considerando 4 del Reglamento n.º 1972/2002 prevé, pues, la posibilidad de recurrir al artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base, especialmente cuando las ventas del producto similar no permiten una comparación válida a causa de una distorsión. También resulta del mismo que esa circunstancia se puede producir en particular cuando existe una situación especial del mercado, como la mencionada en el artículo 2, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento de base, que se refiere a precios artificialmente bajos del producto considerado, sin limitar no obstante ese tipo de situación a los casos en los que haya una regulación directa de los precios del producto similar o de las materias primas de éste por parte del Estado exportador.
60 En cambio, no cabe considerar razonablemente que cualquier medida de los poderes públicos del Estado exportador que pueda tener influencia en el precio de las materias primas, y, a través de él, en los precios del producto considerado, pueda originar una distorsión que permita separarse de los precios que figuran en los registros contables de la parte sujeta a la investigación al calcular el valor normal del producto similar. En efecto, como la demandante alega fundadamente, si se pudiera tomar en consideración cualquier medida adoptada por los poderes públicos del Estado exportador capaz de tener influencia, incluso mínima, en el precio de las materias primas, podría quedar privado de efecto útil alguno el principio establecido en el artículo 2, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base, según el cual esos registros constituyen la fuente prioritaria de información para determinar los costes de producción del producto similar.
61 Por tanto, una medida de los poderes públicos del país de exportación sólo puede llevar a las instituciones a excluir en el cálculo del valor normal del producto similar los precios de las materias primas que constan en los registros contables de la parte sujeta a la investigación cuando provoca una distorsión sensible de los precios de esas materias primas. En efecto, una interpretación distinta del régimen de excepción previsto en el artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base, como la propugnada por las instituciones, que permitiera en una situación como la de este asunto sustituir esos datos por un importe de costes apoyado en otra base razonable, podría desvirtuar en grado desmesurado el principio de que esos registros constituyen la fuente prioritaria de información para determinar los costes de producción del producto referido.
62 Además, en lo que atañe a la carga de la prueba de la existencia de factores justificativos de la aplicación del artículo 2, apartado 5, párrafo primero, del Reglamento de base, se ha de considerar que, cuando las instituciones estiman necesario excluir los costes de producción que figuran en los registros contables de la parte sujeta a la investigación para sustituirlos por otro precio juzgado razonable, deben basarse en pruebas, o cuando menos en indicios, que permitan acreditar la realidad del factor en virtud del cual se efectúa el ajuste (véase por analogía la sentencia de 10 de marzo de 2009, Interpipe Niko Tube e Interpipe NTRP/Consejo, T‑249/06, EU:T:2009:62, apartado 180 y jurisprudencia citada).
63 Por tanto, puesto que la actuación por la que se excluyen en el cálculo del valor normal del producto similar los costes de producción de éste que figuran en los registros contables de la parte sujeta a la investigación corresponde a un régimen de excepción (véase el anterior apartado 49), cuando la distorsión alegada por las instituciones no es una consecuencia inmediata de la medida estatal que la origina, como en el asunto que dio lugar a la sentencia de 7 de febrero de 2013, Acron y Dorogobuzh/Consejo (T‑235/08, no publicada, EU:T:2013:65), sino de los efectos que esa medida se supone produce en el mercado, las instituciones deben cuidar de exponer el funcionamiento del mercado afectado y demostrar los efectos concretos de esa medida en él, sin apoyarse para ello en simples conjeturas.
64 A la luz de esas consideraciones se ha de apreciar si las instituciones han demostrado de forma suficiente en Derecho que concurrían en este asunto las condiciones para separarse de los precios del APB que figuraban en los registros de la demandante al calcular el valor normal del producto similar.
65 En primer término, por lo que se refiere a la actuación de los poderes públicos indonesios identificada como fuente de la distorsión de los precios del APB, según se indica en el considerando 29 del Reglamento impugnado, se trata del sistema de IDE en cuanto comprende tipos de gravamen diferenciados de los impuestos a la exportación sobre el APB y el biodiésel, lo que confirmaron las instituciones en la vista. Del considerando 69 del mismo Reglamento resulta que, durante el período de investigación, el tipo del impuesto a la exportación de biodiésel variaba entre el 2 y el 5 %, mientras que en el mismo período las exportaciones de APB estaban sujetas a un impuesto a la exportación de entre el 15 y el 20 %, en tanto que el impuesto a la exportación de aceite de palma refinado, blanqueado y desodorizado se situaba entre el 5 y el 18,5 %.
66 En segundo término, en cuanto a los efectos del sistema de IDE, el Consejo expuso en el considerando 30 del Reglamento impugnado que una ulterior investigación había mostrado que ese sistema hacía bajar los precios de las materias primas en el mercado de Indonesia hasta un nivel artificialmente bajo.
67 Aunque en ese contexto el Consejo expuso en el considerando 68 del Reglamento impugnado que el sistema de IDE limitaba las posibilidades para exportar APB, dado que grandes cantidades de éste permanecían en el mercado interior e inducían a la baja los precios interiores del APB, es preciso observar que en ese Reglamento no se demostró en qué grado ese sistema, que comprendía impuestos a la exportación con tipo de gravamen diferenciado para el APB y para el biodiésel, había causado una distorsión sensible de los precios de esa materia prima en el mercado indonesio.
68 En el considerando 68 del Reglamento impugnado el Consejo también manifestó que la diferencia entre el precio del APB comercializado en el interior del país y su precio de referencia internacional se acercaba mucho al impuesto a la exportación aplicado al APB. Sin embargo, no acreditó los efectos que la diferencia entre los tipos de los impuestos sobre el APB y el tipo del impuesto sobre el biodiésel había podido producir por sí misma en el precio de esa materia prima en el mercado indonesio. En efecto, la constatación enunciada en ese considerando permite a lo sumo deducir conclusiones sobre ciertos efectos que el establecimiento de un impuesto a la exportación sobre el APB pudo producir en su precio, pero no en cambio sobre los efectos que la diferencia entre los tipos de ese impuesto y el tipo del impuesto sobre biodiésel pudo producir en el precio del APB en el mercado indonesio.
69 Las indicaciones del Consejo expuestas en los considerandos 67 y 70 del Reglamento impugnado, según las cuales el precio del APB que constaba en los registros contables de las sociedades interesadas fue reemplazado por el precio al que éstas habrían comprado el APB en el mercado interior de no existir la distorsión, es decir el precio HPE, tampoco permiten deducir conclusiones sobre los efectos que la diferencia entre los tipos del impuesto a la exportación sobre el APB y el tipo del impuesto a la exportación sobre el biodiésel pudo tener en el precio de esa materia prima en dicho mercado. Si esos considerandos tuvieran que entenderse como una constatación por el Consejo de que, sin esa diferencia de tipos de gravamen, el precio del APB en ese mercado habría alcanzado el mismo nivel que el precio HPE, basta observar que ello no se ha demostrado en el Reglamento impugnado ni en el procedimiento ante el Tribunal.
70 Por último, de los considerandos 73 y 74 del Reglamento impugnado resulta que las instituciones no niegan que el APB se sigue exportando desde Indonesia en grandes cantidades. Ahora bien, ante esa circunstancia no es suficiente deducir en el considerando 68 la conclusión de una mayor disponibilidad del APB en el mercado interior y de una baja de su precio, sin más explicaciones en su apoyo.
71 Sin que sea preciso pronunciarse sobre la admisibilidad de los estudios económicos invocados por las instituciones en el procedimiento ante el Tribunal, es preciso observar que se puede deducir ciertamente de ellos que los impuestos a la exportación llevan a un alza del precio a la exportación del producto sujeto al impuesto en relación con el precio en el mercado interior, a una reducción del volumen de exportación de ese producto y a una presión a la baja de los precios de ese producto en el mercado interior. También cabe deducir de ellos que un sistema de impuestos a la exportación que grava las materias primas en grado superior que los productos en un mercado en la fase económica posterior protege y favorece a las industrias domésticas que operan en esa última fase al proveerlas de las materias primas en cantidad suficiente a precios ventajosos.
72 No obstante, es forzoso constatar que esos estudios se limitan a analizar los efectos de los impuestos a la exportación en los precios de las materias primas, y no los efectos de tipos de gravamen diferenciados establecidos para los impuestos a la exportación del APB y del biodiésel.
73 Las instituciones se limitaron, así pues, a explicar la relación entre los precios internacionales y los precios internos del APB y a exponer indicaciones sobre el impacto del impuesto a la exportación sobre el APB en la disponibilidad de esa materia prima en el mercado interior y en su precio, sin demostrar no obstante los efectos concretos que el sistema de IDE como tal hubiera podido tener en el precio del APB en ese mercado ni en qué grado esos efectos serían diferentes de los de un sistema de imposición que no incluyera tipos diferentes de gravamen de los impuestos a la exportación para el APB y para el biodiésel.
74 Es preciso apreciar por tanto que las instituciones no han acreditado de forma suficiente en Derecho la existencia de una distorsión sensible del precio del APB en Indonesia imputable al sistema de IDE, en cuanto éste establecía tipos diferenciados de gravamen de los impuestos a la exportación sobre el APB y el biodiésel. Así pues, al considerar que el precio del APB no se reflejaba razonablemente en los registros de los productores indonesios examinados y al excluirlos, las instituciones infringieron el artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base.
75 En contra de lo argüido por las instituciones, no se opone a esa conclusión el hecho de que éstas disponen de una amplia facultad de apreciación en el ámbito de la política comercial común, en especial para las complejas evaluaciones económicas en materia de medidas de defensa comercial, y de que el juez de la Unión debe limitar su control a verificar el cumplimiento de las normas de procedimiento, la exactitud material de los hechos considerados para decidir la elección impugnada, la falta de error manifiesto en la apreciación de estos hechos y la inexistencia de desviación de poder [véase en ese sentido la sentencia de 18 de septiembre de 2002, Since Hardware (Guangzhou)/Consejo, T‑156/11, EU:T:2012:431, apartados 134 a 136 y jurisprudencia citada].
76 En efecto, un control del Tribunal limitado a comprobar si los factores en los que las instituciones de la Unión apoyan sus apreciaciones son aptos para sustentar las conclusiones que deducen de ellos no invade la amplia facultad de apreciación de las instituciones en el ámbito de la política comercial (véase en ese sentido la sentencia de 16 de febrero de 2012, Consejo y Comisión/Interpipe Niko Tube y Interpipe NTRP, C‑191/09 P y C‑200/09 P, EU:C:2012:78, apartado 68).
77 Pues bien, en el presente asunto el Tribunal se ha limitado a comprobar si las instituciones han demostrado que concurrían las condiciones para separarse en el cálculo del valor normal del producto similar de los gastos de producción y de venta de éste, según los reflejaban los registros contables de los productores indonesios examinados, conforme a la regla establecida por el artículo 2, apartado 5, del Reglamento de base.
78 De ello se sigue que deben acogerse la primera y la tercera parte del tercer motivo, sin que haya lugar a examinar la segunda parte de éste referida al carácter razonable del precio HPE como valor sustitutivo.
79 Es preciso examinar además si el error constatado puede justificar la anulación del Reglamento impugnado en cuanto impone un derecho antidumping a la demandante.
80 En contra de lo aducido por las instituciones, en las circunstancias de este asunto no es posible decidir la anulación parcial del artículo 1 del Reglamento impugnado únicamente en relación con el error constatado acerca del método de cálculo del porcentaje del derecho antidumping.
81 En efecto, según la jurisprudencia, la anulación parcial de un acto de la Unión sólo es posible si los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto del acto. Esa exigencia de separabilidad no se cumple cuando la anulación parcial modificaría la esencia de ese acto (sentencia de 10 de diciembre de 2002, Comisión/Consejo, C‑29/99, EU:C:2002:734, apartados 45 y 46).
82 Como se ha expuesto al examinar el tercer motivo, el cálculo del valor normal del producto similar realizado por las instituciones se basaba en consideraciones erróneas. Toda vez que el valor normal es una condición esencial para determinar el porcentaje del derecho antidumping aplicable, el artículo 1 del Reglamento impugnado no puede mantenerse, en cuanto impone un derecho antidumping individual a la demandante.
83 Se debe anular por tanto el Reglamento impugnado en cuanto impone un derecho antidumping a la demandante, sin que haya lugar a apreciar los otros motivos del recurso.
Costas
84 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos aducidos por el Consejo, procede condenarle a cargar con sus propias costas y con las de la demandante, conforme a lo solicitado por ésta.
85 La Comisión y el EBB cargarán con sus propias costas conforme a lo dispuesto por el artículo 138, apartados 1 y 3, del Reglamento de Procedimiento.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
decide:
1) Anular el artículo 1 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 1194/2013 del Consejo, de 19 de noviembre de 2013, por el que se establece un derecho antidumping definitivo y se percibe definitivamente el derecho provisional establecido sobre las importaciones de biodiésel originario de Argentina e Indonesia, en cuanto afecta a PT Ciliandra Perkasa.
2) El Consejo de la Unión Europea cargará con sus propias costas y con las de PT Ciliandra Perkasa.
3) La Comisión Europea y European Biodiesel Board (EBB) cargarán con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 15 de septiembre de 2016.
Firmas