UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
26 päivänä helmikuuta 2016 (*)
Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Kroatian liittyminen unioniin – Kansallisen lainsäädännön, jossa säädetään ulosottomiehen ammatin luomisesta, kumoaminen ennen liittymistä – Henkilöille, jotka on aikaisemmin nimitetty ulosottomiehiksi, aiheutunut vahinko – Se, että komissio ei ole toteuttanut toimenpiteitä, joilla pyrittäisiin takaamaan liittymiseen liittyvien sitoumusten noudattaminen – Sellaisen oikeussäännön riittävän ilmeinen rikkominen, jolla annetaan yksityisille oikeuksia – Liittymisasiakirjan 36 artikla
Yhdistetyissä asioissa T‑546/13, T‑108/14 ja T‑109/14,
Ante Šumelj, kotipaikka Zagreb (Kroatia), ja muut kantajat, joiden nimet mainitaan liitteessä, edustajanaan asianajaja M. Krmek,
kantajina,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään K. Ćutuk ja G. Wils sekä asioissa T‑546/13 ja T‑108/14 S. Ječmenica,
vastaajana,
joissa on kyse vahingonkorvauskanteista, joilla vaaditaan korvausta vahingosta, joka kantajille on väitetysti aiheutunut siitä, että komissio on menetellyt virheellisesti toteuttaessaan Kroatian tasavallan liittymiseen liittyvien sitoumusten noudattamista koskevaa seurantaansa,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. E. Martins Ribeiro sekä tuomarit S. Gervasoni (esittelevä tuomari) ja L. Madise,
kirjaaja: hallintovirkamies S. Bukšek Tomac,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 15.9.2015 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asiaa koskevat oikeussäännöt
1 Kroatian tasavallan liittymisehdoista sekä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen mukautuksista tehdyn asiakirjan (EUVL 2012, L 112, s. 21; jäljempänä liittymisasiakirja), joka on liitetty Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja Kroatian tasavallan väliseen sopimukseen Kroatian tasavallan liittymisestä Euroopan unioniin (EUVL 2012, L 112, s. 10; jäljempänä liittymissopimus), 36 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Komissio seuraa tiiviisti kaikkia Kroatian liittymisneuvotteluissa antamia sitoumuksia, mukaan lukien ne, jotka on täytettävä ennen liittymispäivää tai viimeistään liittymispäivänä. Komission toteuttama seuranta muodostuu säännöllisesti ajan tasalle saatettavista seurantataulukoista, Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Kroatian tasavallan välisen vakautus- ja assosiaatiosopimuksen – – mukaisesta vuoropuhelusta, vertaisarvioinneista, liittymistä edeltävästä talousohjelmasta, julkista taloutta koskevista ilmoituksista ja tarvittaessa Kroatian viranomaisille lähetettävistä varhaisvaroituskirjeistä. Komissio esittää syksyllä 2011 Euroopan parlamentille ja neuvostolle edistymistä koskevan kertomuksen. Syksyllä 2012 se esittää Euroopan parlamentille ja neuvostolle kattavan seurantakertomuksen. Koko seurantaprosessin ajan komissio käyttää hyväkseen myös jäsenvaltioiden palautetta ja ottaa tarvittaessa huomioon kansainvälisten ja kansalaisyhteiskunnan järjestöjen palautteen.
Komission seurannassa keskitytään erityisesti sitoumuksiin, jotka Kroatia on tehnyt oikeuslaitoksen ja perusoikeuksien alalla (liite VII), mukaan luettuna tulosten edelleen saavuttaminen oikeuslaitoksen uudistamisen ja tehokkuuden, sotarikosten puolueettoman käsittelyn ja korruption torjunnan osalta.
– –
Komissio esittää Kroatian näiden alojen osalta antamista sitoumuksista puolivuosittaiset arvioinnit Kroatian liittymiseen saakka erottamattomana osana säännöllisiä seurantataulukoitaan ja kertomuksiaan.
2. Neuvosto voi määräenemmistöllä komission ehdotuksesta toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet, jos seurantaprosessin aikana todetaan huolta aiheuttavia kysymyksiä. Toimenpiteitä ei saa pitää voimassa kauempaa kuin on ehdottomasti tarpeen, ja neuvoston on joka tapauksessa samaa menettelyä noudattaen poistettava ne, kun asianomaisiin huolta aiheuttaviin kysymyksiin on puututtu tehokkaasti.”
2 Liittymisasiakirjan liitteessä VII, jonka otsikko on ”Kroatian tasavallan liittymisneuvotteluissa antamat erityiset sitoumukset (joihin viitataan liittymisasiakirjan 36 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa)”, määrätään seuraavaa:
”1. Kroatia jatkaa oikeuslaitoksen uudistamista koskevan strategian ja toimintasuunnitelman tosiasiallista täytäntöönpanoa.
2. Kroatia jatkaa oikeuslaitoksen riippumattomuuden, vastuun, puolueettomuuden ja ammattimaisuuden vahvistamista.
3. Kroatia jatkaa oikeuslaitoksen tehokkuuden parantamista.
– –
6. Kroatia parantaa edelleen – – korruption ja eturistiriitojen torjuntaa koskevien tehostettujen ennalta ehkäisevien toimenpiteiden osalta saavuttamiaan tuloksia.
– –
9. Kroatia jatkaa ihmisoikeuksien suojelun parantamista.
– –”
3 Liittymisasiakirjan 36 artiklaa sovelletaan liittymissopimuksen 3 artiklan 5 kohdan mukaan kyseisen sopimuksen allekirjoittamispäivästä alkaen eli 9.12.2011 alkaen.
Asian tausta
4 Liittyäkseen Euroopan unioniin Kroatian tasavalta allekirjoitti 29.10.2001 Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Kroatian tasavallan välisen vakautus- ja assosiaatiosopimuksen (EUVL 2005, L 26, s. 3), jossa se muun muassa sitoutui noudattamaan demokratian periaatteita, ihmisoikeuksia ja kansainvälisen oikeuden periaatteita ja oikeusvaltioperiaatetta.
5 Sen jälkeen, kun Euroopan komissio oli antanut puoltavan lausunnon niiden kriteerien täyttymisestä, joiden oli täytyttävä, jotta liittymisneuvottelut voitiin aloittaa, liittymisneuvottelujen lukua 23, jonka otsikko on ”Oikeuslaitos ja perusoikeudet”, koskevat neuvottelut aloitettiin 30.6.2010 pidetyssä hallitustenvälisessä konferenssissa.
6 Oikeuslaitoksen uudistamista koskevan tarkistetun 20.5.2010 päivätyn toimintasuunnitelman (jäljempänä vuoden 2010 toimintasuunnitelma), jossa muun muassa luotiin ulosottomiehet, jatkotoimena Kroatian parlamentti antoi 23.11.2010 ulosottolain (Ovršni zakon; NN 139/10; jäljempänä ulosottolaki) ja ulosottomiehiä koskevan lain (Zakon o javnim ovršiteljima; NN 139/10; jäljempänä ulosottomiehiä koskeva laki), joissa otettiin käyttöön uusi tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmä. Ulosottomiehiä koskevan lain 122 §:n mukaan tiettyjen kyseisen lain säännösten oli tarkoitus tulla voimaan 1.1.2012, kun taas muiden säännösten oli tarkoitus tulla voimaan sinä päivänä, jona Kroatian tasavalta liittyi unioniin. Kroatian parlamentti hyväksyi myös 15.12.2010 oikeuslaitoksen uudistamista koskevan strategian ajanjaksolle 2011–2015 (jäljempänä vuosien 2011–2015 oikeuslaitoksen uudistamista koskeva strategia) ja täsmensi, että Kroatian viranomaiset olivat päättäneet ratkaista tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmän tehottomuutta koskevan ongelman järjestelmän perinpohjaisella uudistamisella, joka perustuu tuomioistuinten täytäntöönpanotehtävien siirtämiseen ulosottomiehille.
7 Lukua 23 koskevat neuvottelut päättyivät 30.6.2011 pidetyssä hallitustenvälisessä konferenssissa sen jälkeen, kun Kroatian viranomaiset olivat antaneet komissiolle 12.5.2011 päivätyn kertomuksensa, joka koski kyseisessä luvussa määrättyjen velvollisuuksien noudattamista.
8 Sen jälkeen, kun 19.8.2011 oli julkaistu julkinen viranhakuilmoitus Kroatian oikeusministeriön suorittamaa ulosottomiesten nimittämistä varten, kyseisen kilpailun läpäisseet Ante Šumelj ja muut kantajat, joiden nimet mainitaan liitteessä, nimitettiin ulosottomiehiksi 24.10.2011 tehdyillä ministeriön päätöksillä, vannoivat valan 12.12.2011 ja saivat luvan aloittaa toimintansa.
9 Luvun 23 perusteella annettujen sitoumusten osalta ajanjaksolla 30.6.–1.9.2011 saavutettua edistystä koskevassa seurantataulukossa ja 12.10.2011 antamissaan kertomuksessa ja lausunnossa komissio totesi muun muassa, että Kroatian tasavalta edistyi sitoumustensa noudattamisessa ja että oikeuslaitoksen uudistaminen jatkui ja edellytti jatkuvaa huomiota etenkin oikeuslaitoksen tehokkuuden osalta.
10 Unionin jäsenvaltioiden ja Kroatian tasavallan välillä allekirjoitettiin 9.12.2011 liittymissopimus. Liittymissopimus, jonka Kroatian tasavalta ratifioi tammikuussa 2012, julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 24.4.2012. Liittymissopimukseen liitetyn liittymisasiakirjan 36 artiklassa määrätään, että komissio seuraa Kroatian tasavallan liittymisneuvotteluissa antamia sitoumuksia (ks. edellä 1–3 kohta).
11 Kroatian parlamentti päätti 22.12.2011 avajaisistunnossaan, joka pidettiin 4.12.2011 pidettyjen parlamenttivaalien jälkeen, lykätä ulosottolain ja ulosottomiehiä koskevan lain soveltamista 1.7.2012 saakka.
12 Unionin Kroatian tasavallan edustuston edustajan ja Kroatian viranomaisten välisessä 25.1.2012 pidetyssä kokouksessa Kroatian oikeusministeri selitti kyseistä lykkäämistä ja sitoutui kuulemaan komissiota uusista lainsäädäntöaloitteista ja täytäntöönpanojärjestelmän arvioinnista ja visiosta. Tietyille ulosottomiehille lähetetyssä 30.1.2012 päivätyssä kirjeessä kyseisen unionin edustuston päällikkö totesi, että sen sille annetun tehtävän yhteydessä, joka koski Kroatian tasavallan antamien sitoumusten tiivistä seurantaa, komissio seurasi tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmän uudistamista ja ilmoitti tarvittaessa Kroatian viranomaisille näkemyksensä tämän seurannan yhteydessä.
13 Komissio korosti ajanjaksoa 1.9.2011–29.2.2012 koskevassa seurantataulukossa – kuten pääasiallisesti myös 24.4.2012 antamassaan kertomuksessa – sitä, että tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmän uudistaminen oli saatettava päätökseen ensisijaisesti, kun otettiin huomioon erityisesti ulosottomiehiä koskevan lain voimaantulon lykkääminen.
14 Kahden 9.3.2012 pidetyn kokouksen aikana ja 16.5.2012 päivätyllä kirjeellä komissio pyysi kyseistä lykkäämistä koskevia selityksiä. Se ilmaisi myös tyytymättömyytensä siihen, että unionin viranomaisia ei ollut kuultu ennen mainittua lykkäämistä, ja korosti sitä, että Kroatian viranomaisten oli määritettävä mahdollisimman pian selkeä kanta kysymykseen tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmästä siten, että ne ottivat huomioon tehokkuutta koskevat vaatimukset.
15 Kroatian viranomaiset esittivät 21. ja 22.5.2012 päivätyissä kirjeissä komissiolle tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmän uudistamista ja vastaavia lakiehdotuksia koskevia selityksiä.
16 Komissio totesi 5.6.2012 pidetyssä kokouksessa Kroatian viranomaisille, että liittymisneuvotteluissa sovittujen toimenpiteiden muutosten oli oltava perusteltuja painavista syistä ja mahdollistettava vastaavien tulosten saavuttaminen, ja pyysi niitä toimittamaan tällaisia tuloksia koskevia tietoja.
17 Ulosottomiehiä koskevan lain muuttamista koskeva laki annettiin 21.6.2012, ja siinä lykättiin ulosottomiehiä koskevan lain voimaantuloa 15.10.2012 saakka.
18 Komissio täsmensi 27.6.2012 päivätyssä Kroatian viranomaisille osoitetussa kirjeessä perusteet, joiden mukaan tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmän uudistamista oli arvioitava, pyysi niitä toimittamaan täytäntöönpanomenettelyjä koskevia tilastotietoja ja tarjosi yksikköjensä apua.
19 Komissio toisti ajanjaksoa 1.3.–1.9.2012 koskevassa seurantataulukossa pääasiallisesti aikaisemmassa seurantataulukossa esitetyn näkemyksensä ja totesi, että kun otettiin huomioon se, että Kroatian tasavalta oli noudattanut sitoumuksiaan pääpiirteissään, sen pitäisi kyetä panemaan unionin säännöstö täytäntöön liittymisestä alkaen.
20 Yksi kantajista teki 16.9.2012 päivätyllä kirjeellä komissiolle kantelun, jossa hän kiinnitti komission huomion siihen, että Kroatian tasavalta ei ollut noudattanut liittymiseen liittyviä sitoumuksiaan, ja arvosteli komissiota siitä, että se ei ollut ryhtynyt toimenpiteisiin niiden noudattamisen varmistamiseksi.
21 Komission ja Kroatian viranomaisten välillä 25.9.2012 järjestetyssä tapaamisessa käsiteltiin hyväksyttävänä olevassa uudessa ulosottolaissa säädettyjä ratkaisuja ja mahdollisuutta tehdä lisäparannuksia.
22 Ulosottomiehiä koskeva laki kumottiin 28.9.2012 annetulla lailla, ja kyseinen ammatti lakkautettiin 15.10.2012 lukien.
23 Komissio ilmaisi 10.10.2012 päivätyssä kertomuksessaan huolensa siitä, että tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanoon liittyvien ratkaisemattomien asioiden lukumäärä oli kasvanut, ja totesi, että yksi toimista, joihin Kroatian viranomaisten oli kiinnitettävä erityistä huomiota tulevina kuukausina, oli tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanoa koskevan uuden lainsäädännön antaminen tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanon takaamiseksi ja tuomioiden täytäntöönpanoa koskeviin asioihin liittyvän jutturuuhkan purkamiseksi.
24 Komissio vastasi 8. ja 19.10.2012 päivätyissä kirjeissä useille ulosottomiehille, että se toteutti tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanoa koskevan uuden lainsäädännön täytäntöönpanon seurannan laatimalla kertomuksia ja valvomalla erityisesti sitä, että uusi järjestelmä myötävaikuttaa tuomioistuinten jutturuuhkan purkamiseen.
25 Komissio muistutti 3.12.2012 päivätyssä kirjeessä, jossa vastattiin Kroatian viranomaisten 10.10.2012 päivättyyn kirjeeseen, jossa komissiolle ilmoitettiin tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanoa koskevan uuden lainsäädännön antamisesta, perusteista, joilla tämän uuden lainsäädännön tuloksia voidaan mitata, ja korosti sitä, että kiireelliset toimenpiteet olivat tarpeen, jotta mainitulla lainsäädännöllä saavutettaisiin ratkaisevia tuloksia ennen 1.7.2013.
26 Ustavni sud (perustuslakituomioistuin, Kroatia) hylkäsi 23.1.2013 tekemällään ratkaisulla pyynnön lain, jolla lykättiin ulosottomiehiä koskevan lain soveltamista, perustuslainmukaisuuden valvontaa koskevan menettelyn aloittamisesta. Se kuitenkin myönsi, että nimitettyjen ulosottomiesten perusteltuja odotuksia siihen, että he aloittaisivat toimintansa harjoittamisen 1.1.2012, oli loukattu, ja määräsi tästä syystä, että ulosottomiehille maksetaan vahingonkorvauksena kiinteämääräinen summa, mikä ei kuitenkaan rajoita heidän oikeuttaan vaatia vahingonkorvausta velvoiteoikeuden yleisten sääntöjen nojalla.
27 Komissio korosti ajanjaksoa 1.9.2012–28.2.2013 koskevassa seurantataulukossa Kroatian tasavallan saavuttamaa edistystä ja mainitsi, että tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanoa koskevat ratkaisemattomat siviiliasiat olivat vähentyneet syyskuun ja joulukuun 2012 välillä (4,28–28,85 prosentin vähentyminen).
28 Komissio totesi 26.3.2013 päivätyssä kertomuksessaan, että Kroatian tasavalta oli saattanut tuomioiden täytäntöönpanoa koskevan uuden lainsäädännön antamiseen liittyvän ensisijaisen toimen päätökseen tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanon takaamiseksi ja tuomioiden täytäntöönpanoa koskeviin asioihin liittyvän jutturuuhkan purkamiseksi.
29 Euroopan unionin neuvosto ilmaisi 22.4.2013 olevansa tyytyväinen tähän komission seurantakertomukseen ja siihen liitettyihin seurantataulukoihin ja pani merkille päätelmän, jonka mukaan yleisesti ottaen Kroatian tasavalta noudatti sitoumuksiaan ja täytti liittymisneuvotteluihin perustuvat vaatimukset. Se totesi myös, että Kroatian tasavallan liittyminen oli vaativan neuvotteluprosessin ja liittymistä edeltävien valmistelujen tiiviin seurannan lopputulos.
30 Komissio korosti 23.4.2013 ulosottomiesten edustamista varten perustetun yhdistyksen puheenjohtajalle antamassaan vastauksessa sitä, että se oli seurannut tiiviisti tuomioiden täytäntöönpanojärjestelmän uudistamista, ja täsmensi, että se jätti ehdokasvaltiolle mahdollisuuden valita täytäntöönpanojärjestelmämallinsa sillä ehdolla, että tällä mallilla saavutetaan vaaditut tulokset ja että tämä malli on unionin normien ja parhaiden käytäntöjen mukainen.
31 Ustavni sud hylkäsi 23.4.2013 tekemällään ratkaisulla pyynnön lain, jolla kumottiin ulosottomiehiä koskeva laki, perustuslainmukaisuuden valvontaa koskevan menettelyn aloittamisesta. Se totesi muun muassa, että se ei tutki ulosottomiesten kroatialaisen yhdistyksen väitteitä liittymissopimuksen noudattamatta jättämisestä, koska komissio oli todennut 26.3.2013 antamassaan kertomuksessa, että Kroatian tasavalta oli noudattanut liittymiseen liittyviä sitoumuksiaan.
32 Kroatian tasavallasta tuli unionin jäsenvaltio 1.7.2013.
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
33 Kantajat nostivat käsiteltävänä olevat kanteet unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 20.9.2013 (asia T-546/13) ja 17.2.2014 (asiat T-108/14 ja T-109/14) toimittamillaan kannekirjelmillä.
34 Unionin yleisen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtaja yhdisti 5.5.2014 antamallaan määräyksellä asiat T‑546/13, T‑108/14 ja T‑109/14 kirjallista käsittelyä, mahdollista suullista käsittelyä ja lopullista ratkaisua varten.
35 Hän siirsi 18.7.2014 antamallaan määräyksellä näissä kolmessa asiassa esitetyt kolme oikeudenkäyntiväitettä ratkaistaviksi pääasioiden yhteydessä.
36 Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää oikeudenkäyntiväitteet ja velvoittaa komission korvaamaan näistä väitteistä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut
– toteaa välituomiolla, että unioni on vastuussa heille aiheutuneesta vahingosta, ja lykkää asian käsittelyä kyseisen vahingon määrän vahvistamisen osalta siihen saakka, kunnes välituomio on tullut lainvoimaiseksi
– määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin, ja siinä tapauksessa, että unionin yleinen tuomioistuin ei anna välituomiota, velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
37 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– ensisijaisesti jättää kanteet tutkimatta
– toissijaisesti hylkää kanteet perusteettomina
– velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
38 Vastatessaan unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämiin kysymyksiin komissio luopui oikeudenkäyntiväitteistään, mikä merkittiin istunnon pöytäkirjaan.
Oikeudellinen arviointi
39 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetun sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun syntyminen sen elinten lainvastaisesta toiminnasta edellyttää seuraavien edellytysten täyttymistä: toimielinten moitittu toiminta on virheellistä, vahinko on tosiasiallisesti syntynyt ja väitetyn toiminnan ja väitetyn vahingon välillä on syy-yhteys (ks. tuomio 19.4.2012, Artegodan v. komissio, C‑221/10 P, Kok., EU:C:2012:216, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 16.5.2013, Gap granen & producten v. komissio, T‑437/10, EU:T:2013:248, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40 Toimielinten moititun toiminnan virheellisyyttä koskevan edellytyksen osalta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että unionin sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu voi syntyä pelkästään sellaisen oikeussäännön, jonka tarkoituksena on antaa yksityisille oikeuksia, riittävän ilmeisen rikkomisen perusteella (ks. tuomio 4.7.2000, Bergaderm ja Goupil v. komissio, C‑352/98 P, Kok., EU:C:2000:361, 42 ja 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 2.3.2010, Arcelor v. parlamentti ja neuvosto, T‑16/04, Kok., EU:T:2010:54, 141 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41 Aluksi on täsmennettävä, että väitetysti lainvastainen toiminta, josta komissiota käsiteltävissä asioissa moititaan, muodostuu ainoastaan tuottamuksellisesta laiminlyönnistä eli siitä, että komissio ei ole toteuttanut toimenpiteitä, joilla olisi voitu estää ulosottomiehiä koskevan lain kumoaminen. Toisin kuin kantajat ovat väittäneet istunnossa, se, että komissio on antanut puoltavan lausunnon Kroatian tasavallan liittymistä koskevia valmisteluja koskevassa viimeisessä seurantakertomuksessa (ks. edellä 28 kohta), kuuluu nimittäin niiden komission laiminlyöntien joukkoon, jotka ovat väitetysti rasittaneet kyseisen toimielimen toteuttamaa liittymisprosessin seurantaa. Komissio ei ole keskeyttänyt tai lykännyt kyseistä prosessia antamalla kielteisen lausunnon. Lausuntoa, jonka komissio on antanut edellä mainitussa kertomuksessaan, ei voida näin ollen pitää itsenäisenä tuottamuksellisena toimena etenkään, kun kantajat ovat itse korostaneet vastauskirjelmässä sitä, että ne moittivat komissiota tuottamuksellisesta laiminlyönnistä.
42 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin vastuu voi syntyä toimielinten laiminlyöntien perusteella vain, jos kyseiset toimielimet ovat laiminlyöneet unionin oikeuden säännökseen perustuvaa laillista toimimisvelvollisuutta (tuomio 15.9.1994, KYDEP v. neuvosto ja komissio, C‑146/91, Kok., EU:C:1994:329, 58 kohta ja tuomio 13.11.2008, SPM v. neuvosto ja komissio, T‑128/05, EU:T:2008:494, 128 kohta). Oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että vaatimusta sellaisen oikeussäännön, jonka tarkoituksena on antaa yksityisille oikeuksia, rikkomisesta sovelletaan myös silloin, kun laiminlyönti perustuu tuottamukseen (ks. tuomio 29.1.1998, Dubois et Fils v. neuvosto ja komissio, T‑113/96, Kok., EU:T:1998:11, 60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
43 Käsiteltävissä asioissa kantajat väittävät pääasiallisesti, että komission toimimisvelvollisuus perustui liittymisasiakirjan 36 artiklaan. He mainitsevat myös SEU 13 ja SEU 17 artiklan sekä luottamuksensuojan periaatteen.
Liittymisasiakirjan 36 artiklan noudattamatta jättäminen
44 On ratkaistava, oliko komissiolla käsiteltävien asioiden olosuhteissa velvollisuus todeta seurantataulukoissaan ja kertomuksissaan, että Kroatian viranomaiset eivät olleet noudattaneet sitoumuksiaan, koska ne olivat lykänneet ulosottomiehiä koskevan lain soveltamista ja tämän jälkeen kumonneet kyseisen lain, ja lähettää niille varhaisvaroituskirjeitä, joissa niitä varoitetaan tästä noudattamatta jättämisestä, liittymisasiakirjan 36 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja ehdottaa neuvostolle vastaavia tarvittavia toimenpiteitä saman asiakirjan 36 artiklan 2 kohdan nojalla.
45 Ensinnäkin kantajat perustavat tällaisen velvollisuuden olemassaolon Kroatian viranomaisten velvollisuuteen perustaa ulosottomiehen tehtävä, mikä kantajien mukaan perustuu liittymissopimukseen.
46 On riidatonta, että liittymisneuvottelujen luvussa 23, joka koskee riippumattoman ja tehokkaan oikeuslaitoksen perustamista ja perusoikeuksien noudattamista, vahvistetut periaatteet ovat Kroatian viranomaisten kannalta pakottavia. Nämä periaatteet on toistettu liittymisasiakirjan liitteessä VII kymmenen Kroatian tasavallan antaman erityisen sitoumuksen muodossa. Sitoumuksen, joka koskee ”oikeuslaitoksen uudistamista koskevan strategian ja toimintasuunnitelman tosiasiallista täytäntöönpanoa” (sitoumus nro 1), lisäksi Kroatian tasavalta on myös sitoutunut ”jatkamaan oikeuslaitoksen riippumattomuuden, vastuun, puolueettomuuden ja ammattimaisuuden vahvistamista” (sitoumus nro 2), ”jatkamaan oikeuslaitoksen tehokkuuden parantamista” (sitoumus nro 3), ”parantamaan edelleen – – korruption ja eturistiriitojen torjuntaa koskevien tehostettujen ennalta ehkäisevien toimenpiteiden osalta saavuttamiaan tuloksia” (sitoumus nro 6) ja ”jatkamaan ihmisoikeuksien suojelun parantamista” (sitoumus nro 9) (ks. edellä 2 kohta). Näin ollen komissiolle olisi voinut syntyä tässä tapauksessa toimimisvelvollisuus ainoastaan sen takia, että näitä sitoumuksia ei ole noudatettu.
47 Sitoumuksesta nro 1 voidaan todeta, että sen sanamuodosta ilmenee, että se ei koske tiettyä oikeuslaitoksen uudistamista koskevaa strategiaa ja tiettyä toimintasuunnitelmaa. Kuten komissio aivan oikein toteaa, tässä sitoumuksessa nimittäin viitataan yleisesti Kroatian viranomaisten ”oikeuslaitoksen uudistamista koskevaan strategiaan” ja ”toimintasuunnitelmaan” ilman muita täsmennyksiä, vaikka kyseinen strategia ja kyseinen suunnitelma olisi voitu yksilöidä mainitsemalla se strategia ja se suunnitelma, jotka olivat voimassa liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä, eli vuosien 2011–2015 oikeuslaitoksen uudistamista koskeva strategia ja vuoden 2010 toimintasuunnitelma, joihin molempiin sisältyi ulosottomiehen tehtävän perustaminen (ks. edellä 6 kohta).
48 Tällaiset yleiset maininnat selittyvät sillä, että liittymisasiakirjan allekirjoituspäivän ja tosiasiallisen liittymispäivän väliselle ajanjaksolle ja erityisesti kyseisen ajanjaksona aikana toteutetulle liittymiseen liittyvien sitoumusten seurannalle on ominaista se, että unionin viranomaiset ja liittyvän valtion viranomaiset olivat säännöllisesti yhteydessä toisiinsa, kuten käsiteltävien asioiden tausta osoittaa. Vaikka tätä yhteydenpitoa ei voida pitää neuvotteluina niiden suppeassa merkityksessä, koska neuvottelut päättyivät määritelmänsä mukaan liittymisasiakirjan, jossa määrätään kyseisistä sitoumuksista, antamispäivänä, tämä yhteydenpito ilmenee väistämättä – kuten komissio korostaa – liittyvän valtion saavuttamien tulosten ja seurannasta vastaavan viranomaisen arviointien perusteella molemmin puolin tehtyinä tarkistuksina. On siis yleistä, että liittyvä valtio toteuttaa liittymiseen liittyvien sitoumusten seurantajakson aikana täydentäviä tai korjaavia toimenpiteitä etenkin siinä tapauksessa, että komissio toteaa olevansa pettynyt tuloksiin.
49 Tästä seuraa, että liittymisasiakirjan liitteessä VII mainituissa uudistamista koskevassa strategiassa ja toimintasuunnitelmassa ei viitattu pelkästään vuosien 2011–2015 oikeuslaitoksen uudistamista koskevaan strategiaan ja vuoden 2010 toimintasuunnitelmaan, jotka olivat voimassa liittymisasiakirjan antamispäivänä, etenkään, kun vuoden 2010 toimintasuunnitelmassa vahvistettiin pääasiallisesti lyhyen aikavälin tavoitteet, jotka oli saavutettava vuonna 2010, mikä merkitsee sitä, että sen jälkeen oli välttämättä laadittava yksi tai jopa useampia uusia suunnitelmia tosiasialliseen liittymispäivään saakka. Vuosien 2011–2015 oikeuslaitoksen uudistamista koskevassa strategiassakin määrättiin, että täytäntöönpanotoimenpiteet suunnitellaan useiden vuosittaisten toimintasuunnitelmien yhteydessä. Samoin komissio täsmensi istunnossa, että Kroatian viranomaiset olivat hyväksyneet joulukuussa 2012 uuden oikeuslaitoksen uudistamista koskevan strategian, johon oli liitetty vastaava uusi toimintasuunnitelma, mitä kantajat eivät ole kiistäneet.
50 Tätä arviointia ei voida kumota sen kantajien korostaman seikan perusteella, että vuosien 2011–2015 oikeuslaitoksen uudistamista koskeva strategia ja vuoden 2010 toimintasuunnitelma mainitaan useissa lukua 23 koskevien neuvottelujen aloittamisen ja lopettamisen yhteydessä toteutetuissa toimissa, joihin kuuluu muun muassa Kroatian viranomaisten 12.5.2011 päivätty kertomus (ks. edellä 7 kohta), ja komission kertomuksissa ja seurantataulukoissa. Nämä viittaukset vuosien 2011–2015 oikeuslaitoksen uudistamista koskevaan strategiaan ja vuoden 2010 toimintasuunnitelmaan selittyvät nimittäin sillä, että kyse oli kyseisten asiakirjojen antamispäivänä voimassa olleista uudistamista koskevasta strategiasta ja toimintasuunnitelmasta, kuten useissa komission myöhemmissä asiakirjoissa oleva maininta toisesta uudistamista koskevasta strategiasta ja toisesta toimintasuunnitelmasta (ks. mm. ajanjaksoa 1.9.2012–28.2.2013 koskeva seurantataulukko, jossa mainitaan joulukuussa 2012 hyväksytty strategia ja toimintasuunnitelma, joka aiottiin antaa maaliskuussa 2013) osoittaa.
51 Sitoumuksesta nro 1 ei siis seuraa, että Kroatian viranomaisilla olisi velvollisuus perustaa ulosottomiehen tehtävä.
52 Tästä ei voida kuitenkaan päätellä, että Kroatian viranomaiset – mukaan lukien ne viranomaiset, jotka olivat seurausta uudesta poliittisesta enemmistöstä, kuten viranomaiset, jotka lykkäsivät ulosottomiehiä koskevan lain soveltamista ja kumosivat sen tämän jälkeen – saivat täysin vapaasti muuttaa vuosien 2011–2015 oikeuslaitoksen uudistamista koskevaa strategiaa ja vuoden 2010 toimintasuunnitelmaa. Kun liittymisasiakirjan määräykset – etenkin sen 36 artikla ja sen liite VII – otetaan huomioon, kyseisillä viranomaisilla oli velvollisuus noudattaa sitoumuksen nro 1 lisäksi myös kaikkia muita mainitussa liitteessä määrättyjä sitoumuksia, kuten muun muassa sitoumuksia nro 2, nro 3, nro 6 ja nro 9, joihin kantajat vetoavat.
53 Sitoumuksesta nro 3 on todettava, että se koskee pelkästään oikeuslaitoksen tehokkuutta ja siinä ei aseteta lainkaan velvollisuutta antaa tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanoa koskevaa toimivaltaa erityiselle elimelle sellaisten menettelyjen mukaisesti, jotka on itse määritetty etukäteen. Kuten komissio perustellusti korostaa, unionin oikeutta ei nimittäin sovelleta tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmään jäsenvaltioissa, ja kyseinen täytäntöönpanojärjestelmä ei näin ollen kuulu unionin säännöstöön, joka liittyvän valtion on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöään, mitä kantajat eivät myöskään kiistä. Perussopimuksissa, kuten Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, vahvistetaan tosin tiettyjä periaatteita, joita on sovellettava lainkäyttöön jäsenvaltioissa, kuten tuomioistuinten puolueettomuutta koskeva periaate ja syyttömyysolettamaa koskeva periaate, ja tiettyjä sääntöjä, joilla pyritään varmistamaan oikeudellinen yhteistyö jäsenvaltioiden välillä tarvittaessa lähentämällä kansallisia lainsäädäntöjä. Komissiolla on siten ollut mahdollisuus ryhtyä toimenpiteisiin Kroatian viranomaisten suhteen – kuten myös kantajat ovat todenneet vedotessaan niin sanottuun ”Lex Perković” ‑tapaukseen – tiettyjen oikeudellista yhteistyötä koskevien yhdenmukaistettujen säännösten täytäntöönpanoa koskevien ongelmien takia. Sitä vastoin missään primaarioikeuden määräyksessä tai johdetun oikeuden säännöksessä ei määritellä yhdenmukaistettua tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmää. Kantajat ovat myös korostaneet sitä, että useat unionin jäsenvaltiot olivat valinneet tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmän, joka vastaa ulosottomiesten järjestelmää, ja myöntäneet samalla sen, että kaikilla jäsenvaltioilla ei ollut tällaista järjestelmää.
54 Sitoumuksesta nro 3 ei voida näin ollen päätellä velvollisuutta antaa täytäntöönpanomenettelyt ulosottomiesten tehtäväksi. Ainoa Kroatian viranomaisille asetettu velvollisuus on täytäntöönpanomenettelyjen tehokkuuden varmistamista koskeva velvollisuus, joka ei ole riippuvainen siitä, mitä keinoja tässä käytetään.
55 Ihmisoikeuksien suojelua koskevasta sitoumuksesta nro 9 on todettava, että vaikka kantajat vetoavat unionin perusoikeuksien loukkaamiseen ja väittävät jopa, että he ovat ilmoittaneet komissiolle siitä, että Kroatian viranomaiset ovat loukanneet niitä, he eivät esitä mitään muuta sellaista konkreettista seikkaa kuin luottamuksensuojan periaatteen noudattamatta jättämisen (ks. tämän väitteen tutkimisesta jäljempänä 72–77 kohta), jolla voitaisiin osoittaa, että ulosottomiehen ammatin lakkauttaminen loukkaisi näitä oikeuksia.
56 Lopuksi on todettava oikeuslaitoksen puolueettomuutta ja ammattimaisuutta koskevasta sitoumuksesta nro 2 ja korruption ja eturistiriitojen torjuntaa koskevasta sitoumuksesta nro 6, jotka kantajat ovat myös maininneet, että niistä ei voida – koska tältä osin ei ole esitetty selityksiä – päätellä mitään selvää vaikutusta ulosottomiehen ammattiin.
57 Näin ollen mistään liittymisasiakirjan liitteeseen VII sisältyvästä sitoumuksesta, joihin kantajat vetoavat, ei seuraa, että Kroatian tasavallalla olisi velvollisuus luoda ulosottomiehen ammatti, eikä näin ollen myöskään seuraa, että komissiolla olisi velvollisuus turvautua tällä perusteella liittymisasiakirjan 36 artiklassa määrättyihin toimintatapoihin ulosottomiehiä koskevan lain kumoamisen estämiseksi. Tästä seuraa myös, että komissiota ei voida moittia siitä, että se ei ole turvautunut näihin toimintatapoihin ja on hyväksynyt liittymiseen liittyvien sitoumusten muuttamisen liittymissopimuksen ja valtiosopimusoikeutta koskevan 23.5.1969 allekirjoitetun Wienin yleissopimuksen 26 artiklan, jonka otsikko on ”Pacta sunt servanda ‑sääntö”, vastaisesti.
58 Toiseksi kantajat perustavat komission velvollisuuden toimia tässä tapauksessa ulosottomiehiä koskevan lain kumoamisen estämiseksi siihen, että lopulta tämän kumoamisen jälkeen hyväksytty tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmä ei ole tarjonnut samoja tehokkuutta koskevia takeita. He väittävät tässä yhteydessä kiinnittäneensä komission huomion ulosottomiehiä koskevan lain soveltamisen lykkäämisen ja kumoamisen aiheuttamiin ongelmiin.
59 Aluksi on todettava, että kantajat esittävät tämän väitteen tueksi yhden ainoan asiakirjan eli kantelun, jonka yksi kantajista teki komissiolle 16.9.2012 päivätyllä kirjeellä (ks. edellä 20 kohta).
60 Seuraavaksi on todettava, että kyseisessä kantelussa mainittu ja vastauskirjelmässä toistettu loanheitto, jonka kohteeksi ulosottomiesten on väitetty joutuneen, ei ole – vaikka se onkin valitettavaa – merkityksellistä arvioitaessa Kroatian tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmän tehokkuutta. Tällaista tehokkuutta mitataan nimittäin pääasiallisesti ratkaisujen täytäntöönpanoa koskevien vireillä olevien asioiden lukumäärän, täytäntöönpanomenettelyjen keston ja kustannusten ja takaisinperintäasteen mukaan, kuten komissio on todennut 27.6. ja 3.12.2012 päivätyissä kirjeissään (ks. edellä 18 ja 25 kohta), eikä tätä ole kiistetty. Ulosottomiehiin tiedotusvälineissä kohdistetulla loanheitolla ei ole selvästikään yhteyttä näihin arviointiperusteisiin.
61 Väitetystä eturistiriitatilanteesta, jossa Kroatian oikeusministeri on ja johon on myös vedottu sekä kantelussa että vastauskirjelmässä, on todettava, että pelkästään se ei riitä osoittamaan sitä, että Kroatian tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmä on tehoton edellä mainittujen arviointiperusteiden mukaan. Se voi nimittäin korkeintaan selittää sitä, että tuomioistuinten toteuttama täytäntöönpano, johon liittyy asianosaisten velvollisuus käyttää edustajaa, valittiin ulosottomiesten ilman asianajajaa toteuttaman täytäntöönpanon kustannuksella, ja siten viitata siihen, että täytäntöönpanomenettelyjen kustannukset ovat uudessa täytäntöönpanojärjestelmässä korkeammat kuin ne kustannukset, jotka aiheutuivat ulosottomiehiin perustuvasta täytäntöönpanojärjestelmästä, asianajajien käyttämisen takia. Täytäntöönpanomenettelyjen kustannukset ovat kuitenkin vain yksi täytäntöönpanojärjestelmän tehokkuutta koskevista arviointiperusteista eivätkä ne ole välttämättä olennainen peruste tässä arvioinnissa. Komissio nimittäin katsoi – kun se nosti tuomioiden täytäntöönpanoa koskeviin asioihin liittyvän jutturuuhkan purkamisen yhdeksi ensisijaisista toimista, jotka Kroatian viranomaisten oli toteutettava, 10.10.2012 päivätyssä kertomuksessaan (ks. edellä 23 kohta) –, että ratkaisujen täytäntöönpanoa koskevien vireillä olevien asioiden lukumäärä oli ratkaiseva Kroatian täytäntöönpanojärjestelmän tehokkuutta koskeva arviointiperuste. Pelkästään täytäntöönpanomenettelyjen kustannusten perusteella ei voida näin ollen osoittaa sitä, että liittymisasiakirjan liitteeseen VII sisältyvää sitoumusta nro 3 ei ole noudatettu näiden menettelyjen tehokkuuden osalta.
62 Lopuksi on todettava, että kantelussa esitetyn väitteen, joka on toistettu vastauskirjelmässä ja jonka mukaan uusi täytäntöönpanojärjestelmä, jolla on tarkoitus korvata ulosottomiehiin perustuva täytäntöönpanojärjestelmä, johtaa pääasiallisesti täytäntöönpanomenettelyjen ja ratkaisujen täytäntöönpanoa koskevien vireillä olevien asioiden lukumäärän kasvuun, tueksi ei ole esitetty mitään näyttöä.
63 Näin ollen 16.9.2012 tehdyssä kantelussa esitetyistä seikoista ei voida päätellä, että liittymisasiakirjan liitteeseen VII sisältyvää sitoumusta nro 3 ei ole noudatettu, eikä niistä voida siten päätellä, että komissiolla olisi toimimisvelvollisuus ulosottomiehiä koskevan lain kumoamisen estämiseksi. Komissio ei ole siis syyllistynyt tuottamukselliseen laiminlyöntiin, kun se ei ole turvautunut tässä tarkoituksessa liittymisasiakirjan 36 artiklassa määrättyihin toimintatapoihin.
64 Tässä yhteydessä on lisättävä, ettei komissiota voida myöskään moittia siitä, että se on toiminut huolimattomasti, kun se on toteuttanut sitä, noudattivatko Kroatian viranomaiset sitoumusta nro 3 täytäntöönpanomenettelyjen tehokkuuden osalta, koskevaa seurantaansa.
65 Toisin kuin kantajat väittävät, komissio ei nimittäin tyytynyt muun muassa 5.6.2012 pidetyssä kokouksessa (ks. edellä 16 kohta) vaatimaan Kroatian viranomaisilta, että niiden uudella täytäntöönpanojärjestelmällä saavutetaan tuloksia, jotka vastaavat niitä tuloksia, jotka ulosottomiehiin perustuvalla järjestelmällä olisi saavutettu. Se pyysi yhtäältä koko liittymisprosessin ajan ja erityisesti toisesta ulosottomiehiä koskevan lain voimaantulon lykkäämisestä lähtien säännöllisesti Kroatian viranomaisilta täsmennyksiä tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmän uudistamisen, jonka piiriin ulosottomiehet eivät kuuluneet, edistymisestä muun muassa tilastotietojen toimittamista koskevalla pyynnöllä ja korosti tarvetta saavuttaa ratkaisevia tuloksia ennen liittymispäivää (ks. 27.6. ja 3.12.2012 päivätyt kirjeet ja 10.10.2012 päivätty kertomus, jotka on mainittu edellä 18, 25 ja 23 kohdassa). Toisaalta komissiolle toimitettiin nämä tilastotiedot, jotka koskivat erityisesti vireillä olevien asioiden lukumäärään liittyvää ratkaisevaa tehokkuutta koskevaa arviointiperustetta (ks. edellä 61 kohta), ja komissio tarkasteli niitä säännöllisesti ja totesi 26.3.2013 päivätyssä kertomuksessaan, että täytäntöönpanoa koskevien ratkaisemattomien asioiden lukumäärä oli vähentynyt (ks. edellä 28 kohta). Komissiota ei voida näin ollen moittia siitä, että se ei ole arvioinut huolellisesti Kroatian tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanojärjestelmän tehokkuutta.
66 Tästä seuraa, että huolellisuusvelvollisuutta, joka komissiolla on sen toteuttaessa liittymiseen liittyvien sitoumusten seurantaa liittymisasiakirjan 36 artiklan perusteella, ja itse liittymisasiakirjan 36 artiklaa – jos katsotaan, että tämän määräyksen tarkoituksena on antaa yksityisille oikeuksia – ei ole jätetty noudattamatta käsiteltävissä asioissa.
SEU 13 ja SEU 17 artiklan noudattamatta jättäminen
67 SEU 13 artiklan mukaan unionilla on toimielinjärjestelmä, johon kuuluvat muun muassa Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio ja jolla pyritään edistämään unionin arvoja, ajamaan unionin tavoitteita, palvelemaan unionin, sen kansalaisten ja jäsenvaltioiden etuja sekä varmistamaan unionin politiikkojen ja toimien johdonmukaisuus, tehokkuus ja jatkuvuus.
68 Koska kantajat moittivat pelkästään komissiota siitä, että se ei ole noudattanut sille perussopimuksissa asetettuja velvollisuuksia, on katsottava, että kyseinen artikla, jossa määritellään unionin toimielinjärjestelmä, ei ole merkityksellinen käsiteltävissä asioissa etenkään, kun kantajat ovat vedonneet myös SEU 17 artiklan, joka koskee nimenomaisesti komission roolia ja toimivaltaa, noudattamatta jättämiseen.
69 SEU 17 artiklassa määrätään nimittäin, että komissio ajaa unionin yleistä etua ja tekee tätä varten tarvittavat aloitteet ja että komissio hoitaa yhteensovitus-, täytäntöönpano- ja hallinnointitehtäviään perussopimuksissa määrättyjen edellytysten mukaisesti.
70 Oikeuskäytännön mukaan SEU 17 artiklan 1 kohdasta seuraa, että komission on perussopimusten ja niiden nojalla tehtyjen sopimusten valvojana varmistuttava siitä, että kolmas valtio soveltaa asianmukaisesti velvollisuuksia, joihin se on sitoutunut perussopimuksissa tarkoitetussa sopimuksessa, mainitussa sopimuksessa määrättyjä keinoja käyttäen (ks. määräys 12.7.2012, Mugraby v. neuvosto ja komissio, C‑581/11 P, EU:C:2012:466, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
71 Tästä seuraa, että koska liittymisasiakirjan 36 artiklalla pyritään täsmentämään SEU 17 artiklaan perustuvat komission velvollisuudet Kroatian tasavallan unioniin liittymisen yhteydessä ja koska sitä ei ole jätetty noudattamatta käsiteltävissä asioissa (ks. edellä 66 kohta), ei voida myöskään katsoa, että SEU 17 artiklaa on jätetty noudattamatta.
Luottamuksensuojan periaatteen noudattamatta jättäminen
72 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luottamuksensuojan periaate on unionin oikeuden yleinen periaate, jolla annetaan yksityisille oikeuksia (tuomio 19.5.1992, Mulder ym. v. neuvosto ja komissio, C‑104/89 ja C‑37/90, Kok., EU:C:1992:217, 15 kohta ja tuomio 6.12.2001, Emesa Sugar v. neuvosto, T‑43/98, Kok., EU:T:2001:279, 64 kohta). Unionin vastuu voi näin ollen syntyä tämän periaatteen loukkaamisen perusteella (ks. edellä 42 kohdassa mainittu tuomio SPM v. neuvosto ja komissio, EU:T:2008:494, 146 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
73 Oikeus vaatia luottamuksensuojaa koskee kaikkia yksityisiä, jotka ovat sellaisessa tilanteessa, josta ilmenee, että heille on unionin hallintoviranomaisen antamien täsmällisten vakuuttelujen vuoksi syntynyt perusteltuja odotuksia (ks. tuomio 13.7.1995, O’Dwyer ym. v. neuvosto, T‑466/93, T‑469/93, T‑473/93, T‑474/93 ja T‑477/93, Kok., EU:T:1995:136, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 16.10.1996, Efisol v. komissio, T‑336/94, Kok., EU:T:1996:148, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Sitä vastoin henkilö ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen, jollei hallintoviranomainen ole antanut hänelle täsmällisiä vakuutteluja. Tällaisia vakuutteluja ovat täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä (ks. edellä 42 kohdassa mainittu tuomio SPM v. neuvosto ja komissio, EU:T:2008:494, 149 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
74 Käsiteltävissä asioissa kantajat ovat ainoastaan maininneet pääasiallisesti täsmälliset vakuuttelut, jotka kansalliset viranomaiset ovat antaneet heille nimittämällä heidät ulosottomiehiksi. Kuten he ovat korostaneet, Ustavni sud on lisäksi myöntänyt 23.1.2013 tekemässään ratkaisussa, että ”valtiolta peräisin oleviin päteviin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyihin toimiin perustuvia [nimitettyjen ulosottomiesten] perusteltuja odotuksia ja yksityisten luottamusta valtion elimiin ja niiden luomaan oikeuteen [on] loukattu” (ks. edellä 26 kohta).
75 Sitä vastoin kantajat eivät ole vedonneet mihinkään seikkaan, joka osoittaisi tai jonka perusteella voitaisiin olettaa, että heille olisi unionin toimielinten, joihin kuuluu muun muassa komissio, vuoksi syntynyt perusteltuja odotuksia siihen, että unionin toimielimet valvoisivat ulosottomiehen ammatin säilyttämistä. Pelkästään se seikka – jonka tueksi ei ole myöskään esitetty näyttöä –, että komissio on osallistunut ulosottomiehiä koskevan lain valmisteluun, on rahoittanut sen valmistelua tai on jopa sen alullepanija, ei voi olla komission antama täsmällinen vakuuttelu siitä, että komissio katsoo, että ulosottomiesten luominen on ainoa tapa noudattaa liittymiseen liittyviä sitoumuksia. Jotta tällaiset vakuuttelut näytettäisiin toteen, näitä ulosottomiehiä koskevaa lakia alun perin tukevia toimia olisi – kun otetaan huomioon se, että Kroatian tasavallalla ei ole velvollisuutta luoda ulosottomiehen ammattia – täydennettävä tällaisilla myöhemmillä yhtäpitävillä ja nimenomaisilla toimilla.
76 Mitään kantajien esittämistä seikoista ei voida kuitenkaan luonnehtia tällä tavalla. Kertomuksessa, joka on annettu 24.4.2012 ja johon kantajat ovat vedonneet, nimittäin ainoastaan todetaan, että ulosottomiehiä koskevan lain soveltamista on lykätty (ks. edellä 13 kohta), eikä missään vaiheessa arvostella tätä lykkäämistä eikä etenkään vaadita, että kyseisen lain olisi tultava voimaan. Päinvastoin komissio jopa toteaa sen jälkeen, kun se on todennut, että kyseistä soveltamista on lykätty, että Kroatian viranomaiset ovat toteuttaneet erilaisia toimenpiteitä, joilla pyritään parantamaan oikeuslaitoksen tehokkuutta, ja että tuomioistuinratkaisujen täytäntöönpanoa on parannettu. Samoin 5.6.2012 pidetyssä kokouksessa, johon kantajat ovat vedonneet istunnossa, komissio on ainoastaan pyytänyt Kroatian viranomaisia toimittamaan täytäntöönpanojärjestelmää, jolla on tarkoitus korvata ulosottomiehiin perustuva täytäntöönpanojärjestelmä, koskevia tietoja tarkistaakseen, saavutetaanko kyseisellä uudella järjestelmällä vastaavia tuloksia (ks. edellä 16 kohta). Ulosottomiehiä koskeva laki on siten mainittu kyseisen kokouksen aikana vain yhtenä keinona muiden joukossa täytäntöönpanojärjestelmän tehokkuutta koskevan päämäärän, jota komissio tavoittelee, saavuttamiseksi eikä sitä ole mainittu päämääränä, jota komissio velvoittaisi Kroatian tasavallan tavoittelemaan.
77 Kantajat eivät ole näin ollen osoittaneet, että heille oli komission vuoksi syntynyt perusteltu luottamus ja että komissio oli siten toimimattomuudellaan jättänyt noudattamatta luottamuksensuojan periaatetta.
78 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, ettei komissiota voida moittia mistään tuottamuksellisesta laiminlyönnistä.
79 Tästä seuraa, että yksi kolmesta kumulatiivisesta edellytyksestä, jotka koskevat unionin vastuun syntymistä, ei täyty ja että käsiteltävänä olevat kanteet on näin ollen hylättävä ilman, että on tarpeen tutkia muita edellytyksiä, jotka ovat välttämättömiä kyseisen vastuun syntymiseksi.
Oikeudenkäyntikulut
80 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantajat ovat hävinneet asiat, heidät on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto)
on ratkaissut asiat seuraavasti:
1) Kanteet hylätään.
2) Ante Šumelj ja muut kantajat, joiden nimet mainitaan liitteessä, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Julistettiin Luxemburgissa 26 päivänä helmikuuta 2016.
Allekirjoitukset
Liite
Dubravka Bašljan, kotipaikka Zagreb (Kroatia),
Đurđica Crnčević, kotipaikka Sv. Ivan Zeline (Kroatia),
Miroslav Lovreković, kotipaikka Križevaci (Kroatia),
kantajina asiassa T‑546/13,
Drago Burazer, kotipaikka Zagreb,
Nikolina Nežić, kotipaikka Zagreb,
Blaženka Bošnjak, kotipaikka Sv. Ivan (Kroatia),
Bosiljka Grbašić, kotipaikka Križevaci,
Tea Tončić, kotipaikka Pula (Kroatia),
Milica Bjelić, kotipaikka Dubrovnik (Kroatia),
Marijana Kruhoberec, kotipaikka Varaždin (Kroatia),
kantajina asiassa T‑108/14,
Davor Škugor, kotipaikka Sisak (Kroatia),
Ivan Gerometa, kotipaikka Vrsar (Kroatia),
Kristina Samardžić, kotipaikka Split (Kroatia),
Sandra Cindrić, kotipaikka Karlovac (Kroatia),
Sunčica Gložinić, kotipaikka Varaždin,
Tomislav Polić, kotipaikka Kaštel Novi (Kroatia),
Vlatka Pižeta, kotipaikka Varaždin,
kantajina asiassa T‑109/14.