PRESUDA OPĆEG SUDA (drugo vijeće)
26. veljače 2016.(*)
„Izvanugovorna odgovornost – Pristupanje Hrvatske Uniji – Ukidanje prije pristupanja nacionalnog propisa koji je predviđao uvođenje javnoovršiteljske službe – Šteta koju su pretrpjele osobe koje su prethodno imenovane javnim ovršiteljima – Propuštanje Komisije da poduzme mjere u vezi s ispunjavanjem pristupnih obveza – Dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima – Članak 36. Akta o pristupanju“
U spojenim predmetima T‑546/13, T‑108/14 i T‑109/14,
Ante Šumelj, sa stalnom adresom u Zagrebu (Hrvatska), i drugi tužitelji čija se imena navode u prilogu, koje zastupa M. Krmek, odvjetnik,
tužitelji,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju K. Ćutuk, G. Wils i u predmetima T‑546/13 i T‑108/14 S. Ječmenica, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom tužbe za naknadu štete koju su tužitelji navodno pretrpjeli zbog Komisijina protupravnog postupanja tijekom njezina praćenja ispunjavanja pristupnih obveza Republike Hrvatske,
OPĆI SUD (drugo vijeće),
u sastavu: M. E. Martins Ribeiro, predsjednica vijeća, S. Gervasoni (izvjestitelj) i L. Madise, suci,
tajnik: S. Bukšek Tomac, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 15. rujna 2015.,
donosi sljedeću
Presudu
Pravni okvir
1 U članku 36. Akta o uvjetima pristupanja Republike Hrvatske i prilagodbama Ugovora o Europskoj uniji, Ugovora o funkcioniranju Europske unije i Ugovora o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju (SL 2012., L 112, str. 21.) („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, br. 2/2012, str. 17.; u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju), priloženog Ugovoru između država članica Europske unije i Republike Hrvatske o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji (SL 2012., L 112, str. 10.) („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, br. 2/2012, str. 6.; u daljnjem tekstu: Ugovor o pristupanju), određuje se:
„1. Komisija pozorno prati sve obveze koje je Hrvatska preuzela u pregovorima o pristupanju, uključujući one koje se moraju ispuniti prije ili do dana pristupanja. Praćenje od strane Komisije sastoji se od redovito ažuriranih tablica za praćenje, dijaloga u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Hrvatske, s druge strane […], misija za stručnu procjenu, pretpristupnoga gospodarskog programa, fiskalnih obavijesti i, po potrebi, pisama ranog upozorenja hrvatskim vlastima. U jesen 2011. Komisija podnosi Izvješće o napretku Europskom parlamentu i Vijeću. U jesen 2012. ona Europskom parlamentu i Vijeću podnosi Sveobuhvatno izvješće o praćenju. Tijekom procesa praćenja Komisija se prema potrebi također oslanja na doprinos država članica te uzima u obzir doprinos međunarodnih organizacija i organizacija civilnog društva.
Praćenje od strane Komisije osobito je usmjereno na obveze koje je Hrvatska preuzela u području pravosuđa i temeljnih prava (Prilog VII.), uključujući trajni razvoj evidencije ostvarenih rezultata u reformi i učinkovitosti pravosuđa, nepristranom postupanju u predmetima ratnih zločina i borbi protiv korupcije.
[...]
Kao sastavni dio svojih redovitih tablica za praćenje i izvješćâ, Komisija do pristupanja Hrvatske izdaje šestomjesečne ocjene o obvezama koje je Hrvatska preuzela u tim područjima.
2. Ako se tijekom procesa praćenja ustanove pitanja koja izazivaju zabrinutost, Vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom na prijedlog Komisije, može poduzeti sve odgovarajuće mjere. Mjere se ne zadržavaju dulje nego li je to nužno potrebno, a Vijeće ih u svakom slučaju ukida, u skladu s istim postupkom, kada se dotična pitanja koja izazivaju zabrinutost uspješno riješe.“
2 Sukladno Prilogu VII. Aktu o pristupanju, naslovljenom „Posebne obveze koje je preuzela Republika Hrvatska u pregovorima o pristupanju (iz članka 36. stavka 1. drugog podstavka Akta o pristupanju)“:
„1. Nastaviti osiguravati djelotvornu provedbu svoje Strategije reforme pravosuđa i Akcijskog plana.
2. Nastaviti jačati neovisnost, odgovornost, nepristranost i profesionalizam pravosuđa.
3. Nastaviti poboljšavati učinkovitost pravosuđa.
[...]
6. Nastaviti poboljšavati ostvarivanje rezultata u provedbi pojačanih mjera prevencije u borbi protiv korupcije i sukoba interesa.
[...]
[9.] Nastaviti poboljšavati zaštitu ljudskih prava.
[...]“
3 Članak 36. Akta o pristupanju, sukladno članku 3. stavku 5. Ugovora o pristupanju, primjenjuje se od dana potpisivanja tog ugovora, to jest od 9. prosinca 2011.
Okolnosti spora
4 Republika Hrvatska, u cilju svojeg pristupanja Europskoj uniji, 29. listopada 2001. potpisala je Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Hrvatske i Europskih zajednica i njihovih država članica (SL 2005., L 26, str. 3.) („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, br. 142/2002). Tim se sporazumom, među ostalim, obvezala poštovati demokratska načela, ljudska prava te načela međunarodnog prava i pravne države.
5 Nakon pozitivnog mišljenja Europske komisije o ispunjavanju mjerila za otvaranje pristupnih pregovora, na međuvladinoj konferenciji održanoj 30. lipnja 2010. otvoreni su pregovori o poglavlju 23. pristupnih pregovora, naslovljenom „Pravosuđe i temeljna prava“.
6 Slijedom revidiranog Akcijskog plana za reformu pravosuđa od 20. svibnja 2010. (u daljnjem tekstu: Akcijski plan iz 2010.), kojim se, među ostalim, predviđalo i uvođenje instituta javnih ovršitelja, Hrvatski sabor 23. studenoga 2010. usvojio je Ovršni zakon („Narodne novine“, br. 139/10) i Zakon o javnim ovršiteljima („Narodne novine“, br. 139/10), kojima je uspostavljen novi pravni okvir ovrhe sudskih odluka. Sukladno članku 122. Zakona o javnim ovršiteljima, pojedine njegove odredbe trebale su stupiti na snagu 1. siječnja 2012., dok su ostale trebale stupiti na snagu na dan pristupanja Republike Hrvatske Uniji. Hrvatski sabor također je 15. prosinca 2010. donio Strategiju reforme pravosuđa za razdoblje od 2011. do 2015. godine (u daljnjem tekstu: Strategija reforme pravosuđa za 2011. – 2015.), u kojoj se ističe da su hrvatske vlasti problem neučinkovitog sustava ovrhe sudskih odluka odlučile riješiti njegovom radikalnom reformom zasnovanom na prenošenju provedbe ovrhe sa sudova na javne ovršitelje.
7 Pregovori o poglavlju 23. zaključeni su na međuvladinoj konferenciji održanoj 30. lipnja 2011., nakon što su hrvatske vlasti Komisiji predale Izvješće od 12. svibnja 2011. o ispunjavanju obveza predviđenih tim poglavljem.
8 Nakon što je Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske 19. kolovoza 2011. objavilo natječaj za imenovanje javnih ovršitelja, Ante Šumelj i drugi tužitelji čija se imena navode u prilogu, nakon što su prošli predmetni natječaj, rješenjima ministra od 24. listopada 2011. imenovani su javnim ovršiteljima te su 12. prosinca 2011. položili prisegu i dobili odobrenje za početak obavljanja službe.
9 U tablici za praćenje napretka postignutog u ispunjavanju obveza preuzetih na temelju poglavlja 23. za razdoblje od 30. lipnja do 1. rujna 2011. kao i u izvješću i mišljenju od 12. listopada 2011. Komisija je, među ostalim, navela da je Republika Hrvatska napredovala u ispunjavanju preuzetih obveza te da se reforma pravosuđa nastavlja i zahtijeva stalnu pažnju, osobito u pogledu učinkovitosti pravosudnog sustava.
10 Dana 9. prosinca 2011. između država članica Unije i Republike Hrvatske potpisan je Ugovor o pristupanju. Taj ugovor, koji je Republika Hrvatska ratificirala u siječnju 2012., objavljen je u Službenom listu Europske unije od 24. travnja 2012. U članku 36. Akta o pristupanju, koji je priložen Ugovoru o pristupanju, predviđa se da će Komisija pratiti sve obveze koje je Republika Hrvatska preuzela u pregovorima o pristupanju (vidjeti točke 1. do 3. ove presude).
11 Hrvatski sabor na konstituirajućoj sjednici 22. prosinca 2011., nakon parlamentarnih izbora održanih 4. prosinca 2011., odlučio je odgoditi primjenu Ovršnog zakona i Zakona o javnim ovršiteljima do 1. srpnja 2012.
12 Na sastanku predstavnika Delegacije Unije u Republici Hrvatskoj i hrvatskih vlasti održanom 25. siječnja 2012. hrvatski ministar pravosuđa očitovao se o toj odgodi te se obvezao s Komisijom savjetovati o novim zakonskim prijedlozima i o analizi i viziji sustava ovrhe. U dopisu od 30. siječnja 2012. poslanom pojedinim javnim ovršiteljima voditelj te delegacije Unije naveo je da Komisija, u okviru zadaće koja joj je povjerena u pogledu pažljivog praćenja ispunjavanja obveza koje je preuzela Republika Hrvatska, prati reformu sustava ovrhe sudskih odluka te da će, prema potrebi, u okviru tog praćenja izvijestiti hrvatske vlasti o svojem mišljenju.
13 U tablici za praćenje za razdoblje od 1. rujna 2011. do 29. veljače 2012. kao i u svojem izvješću od 24. travnja 2012. Komisija je u bitnome naglasila da je prije svega potrebno uspješno provesti reformu sustava ovrhe sudskih odluka, uzimajući osobito u obzir odgodu stupanja na snagu Zakona o javnim ovršiteljima.
14 Na dvama sastancima održanima 9. ožujka 2012. i u dopisu od 16. svibnja 2012. Komisija je zatražila pojašnjenja o toj odgodi. Komisija je usto izrazila nezadovoljstvo činjenicom da se prije te odgode nije savjetovalo s tijelima Unije te je naglasila potrebu da hrvatske vlasti u najkraćem roku definiraju jasan stav o pitanju sustava ovrhe sudskih odluka vodeći računa o zahtjevima učinkovitosti.
15 U dopisima od 21. i 22. svibnja 2012. hrvatske vlasti dostavile su Komisiji objašnjenja o reformi sustava ovrhe sudskih odluka te o odgovarajućim nacrtima zakona.
16 Na sastanku održanom 5. lipnja 2012. Komisija je upozorila hrvatske vlasti da izmjene mjera usuglašenih u pristupnim pregovorima moraju biti opravdane ozbiljnim razlozima i voditi postizanju jednakih rezultata, tražeći da je se informira o tim rezultatima.
17 Zakon o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima donesen je 21. lipnja 2012., čime je stupanje na snagu tog zakona odgođeno do 15. listopada 2012.
18 U dopisu od 27. lipnja 2012. upućenom hrvatskim vlastima Komisija je precizirala kriterije prema kojima treba ocjenjivati reformu sustava ovrhe sudskih odluka, zatražila da joj se dostave statistički podaci o postupcima ovrhe te ponudila pomoć svojih službi.
19 U tablici za praćenje za razdoblje od 1. ožujka do 1. rujna 2012. Komisija je u bitnome ponovila svoje mišljenje izneseno u prethodnoj tablici za praćenje te je navela da bi, s obzirom na to da je Republika Hrvatska u cjelini ispunila svoje obveze, ona trebala moći odmah nakon pristupanja provoditi pravnu stečevinu Unije.
20 Dopisom od 16. rujna 2012. jedan od tužitelja uputio je Komisiji pritužbu u kojoj ju je upozorio na činjenicu da Republika Hrvatska ne ispunjava svoje pristupne obveze te joj je zamjerio što nije djelovala kako bi osigurala njihovo ispunjavanje.
21 Prilikom susreta Komisije i hrvatskih vlasti održanog 25. rujna 2012. raspravljena su rješenja predviđena novim Ovršnim zakonom koji je bio u postupku donošenja kao i mogućnost uvođenja dodatnih poboljšanja.
22 Zakon o javnim ovršiteljima stavljen je izvan snage zakonom od 28. rujna 2012., čime je ta služba ukinuta od 15. listopada 2012.
23 Komisija je u svojem izvješću od 10. listopada 2012. izrazila zabrinutost zbog povećanja broja neriješenih predmeta vezanih uz ovrhu sudskih odluka te je navela da je jedna od mjera na koju hrvatske vlasti trebaju obratiti posebnu pozornost u nadolazećim mjesecima usvajanje novog propisa u području ovrhe sudskih odluka, kako bi se osigurala njihova provedba te smanjili zaostaci u predmetima povezanima s ovrhom sudskih odluka.
24 U dopisima od 8. i 19. listopada 2012. Komisija je nekolicini javnih ovršitelja odgovorila da će osigurati praćenje provedbe novog propisa u području ovrhe sudskih odluka izradom izvješća te posebice prateći doprinos novog sustava smanjivanju sudskih zaostataka.
25 Komisija je u dopisu od 3. prosinca 2012., odgovarajući na dopis od 10. listopada 2012. u kojem je hrvatske vlasti obavještavaju o donošenju novog propisa u području ovrhe sudskih odluka, podsjetila na kriterije za mjerenje rezultata tog novog propisa te je naglasila potrebu donošenja hitnih mjera kako bi navedeni propis doveo do uvjerljivih rezultata prije 1. srpnja 2013.
26 Ustavni sud Republike Hrvatske 23. siječnja 2013. donio je rješenje kojim je odbacio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom zakona kojim je odgođena primjena Zakona o javnim ovršiteljima. Taj je sud, međutim, priznao postojanje povrede legitimnih očekivanja imenovanih javnih ovršitelja da će svoju djelatnost početi obavljati 1. siječnja 2012. te je, u skladu s tim, naložio da se tim službenicima kao zadovoljština isplati paušalni iznos, neovisno o njihovu pravu da potražuju naknadu štete sukladno općim pravilima obveznog prava.
27 U tablici za praćenje za razdoblje od 1. rujna 2012. do 28. veljače 2013. Komisija je naglasila postignuti napredak Republike Hrvatske, upozoravajući na smanjenje broja neriješenih građanskih predmeta u području ovrhe sudskih odluka između rujna i prosinca 2012. (smanjenje između 4,28 i 28,85 %).
28 U izvješću od 26. ožujka 2013. Komisija je navela da je Republika Hrvatska uspješno provela prioritetnu mjeru u pogledu donošenja novog propisa u području ovrhe sudskih odluka kako bi se osigurala njihova provedba te smanjili zaostaci u predmetima povezanima s ovrhom sudskih odluka.
29 Vijeće Europske unije 22. travnja 2013. sa zadovoljstvom je prihvatilo to Komisijino izvješće kao i priložene tablice za praćenje te je primilo na znanje zaključak da Republika Hrvatska načelno ispunjava svoje obveze i zadovoljava zahtjeve koji proizlaze iz pristupnih pregovora. Također je istaknulo da pristupanje Republike Hrvatske predstavlja dovršetak rigorozno vođenog postupka pregovora i pažljivog praćenja priprema u okviru pretpristupnog procesa.
30 U odgovoru predsjedniku udruge osnovane u cilju zastupanja javnih ovršitelja od 23. travnja 2013. Komisija je naglasila da je pozorno pratila reformu sustava ovrhe sudskih odluka te je precizirala da je državi kandidatkinji ostavila mogućnost odabira vlastitog modela sustava ovrhe, pod uvjetom da taj model dovede do traženih rezultata te da je u skladu sa standardima Unije i najboljom praksom.
31 Ustavni sud Republike Hrvatske u rješenju od 23. travnja 2013. odbacio je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom zakona kojim je ukinut Zakon o javnim ovršiteljima. Taj je sud, među ostalim, naveo da nije razmatrao navode Hrvatske udruge javnih ovršitelja o neispunjavanju Ugovora o pristupanju jer je Komisija u svojem izvješću od 26. ožujka 2013. zaključila da Republika Hrvatska ispunjava svoje pristupne obveze.
32 Republika Hrvatska postala je članica Unije 1. srpnja 2013.
Postupak i zahtjevi stranaka
33 Tužitelji su pokrenuli ove postupke tužbama podnesenima tajništvu Općeg suda 20. rujna 2013. (predmet T‑546/13) i 17. veljače 2014. (predmeti T‑108/14 i T‑109/14).
34 Rješenjem od 5. svibnja 2014. predsjednik drugog vijeća Općeg suda spojio je predmete T‑546/13, T‑108/14 i T‑109/14 u svrhu provođenja pisanog dijela postupka, eventualnog usmenog dijela postupka te donošenja odluke kojom se završava postupak.
35 Rješenjem od 18. srpnja 2014. odluka o trima prigovorima nedopuštenosti odgođena je do donošenja odluke o meritumu.
36 Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
– odbije prigovore nedopuštenosti i Komisiji naloži snošenje troškova vezanih uz te prigovore;
– međupresudom utvrdi da je Unija odgovorna za štetu koju su pretrpjeli i do nastupanja pravomoćnosti međupresude prekine postupak glede određivanja iznosa te štete;
– naknadno odluči o troškovima, a u slučaju da Opći sud ne donese međupresudu, Komisiji naloži snošenje troškova.
37 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– ponajprije, odbaci tužbe kao nedopuštene;
– podredno, odbije tužbe kao neosnovane;
– naloži tužiteljima snošenje troškova.
38 U odgovoru na pitanja koja je na raspravi postavio Opći sud Komisija je povukla svoje prigovore nedopuštenosti, što je uneseno u raspravni zapisnik.
Pravo
39 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, da bi postojala izvanugovorna odgovornost Unije u smislu članka 340. stavka 2. UFEU‑a zbog nezakonitog postupanja njezinih institucija, mora se kumulativno ispuniti nekoliko uvjeta, tj. postupanje institucija mora biti protupravno, mora se pretrpjeti stvarna šteta i mora postojati uzročna veza između postupanja i navodne štete (vidjeti presude od 19. travnja 2012., Artegodan/Komisija, C‑221/10 P, Zb., EU:C:2012:216, t. 80. i navedenu sudsku praksu i od 16. svibnja 2013., Gap granen & producten/Komisija, T‑437/10, EU:T:2013:248, t. 16. i navedenu sudsku praksu).
40 Kad je riječ o uvjetu protupravnog postupanja koje se pripisuje institucijama, ustaljena je sudska praksa također da samo dovoljno ozbiljna povreda pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima može dovesti do izvanugovorne odgovornosti Unije (vidjeti presude od 4. srpnja 2000., Bergaderm i Goupil/Komisija, C‑352/98 P, Zb., EU:C:2000:361, t. 42. i 43. i navedenu sudsku praksu i od 2. ožujka 2010., Arcelor/Parlament i Vijeće, T‑16/04, Zb., EU:T:2010:54, t. 141. i navedenu sudsku praksu).
41 Uvodno treba precizirati da se navodno nezakonito postupanje zbog kojeg se u konkretnom slučaju proziva Komisija sastoji samo u protupravnom propuštanju, to jest u tome što nije poduzela mjere kojima se moglo spriječiti ukidanje Zakona o javnim ovršiteljima. Naime, suprotno navodima tužiteljâ na raspravi, činjenica da je Komisija dala pozitivno mišljenje u posljednjem izvješću o praćenju priprema Republike Hrvatske za pristupanje (vidjeti točku 28. ove presude) jedan je od njezinih eventualnih propusta koji su se navodno negativno odrazili na praćenje procesa pristupanja koje provodi ta institucija. Komisija nije zaustavila niti odgodila proces davanjem negativnog mišljenja. Mišljenje koje je dala u gore spomenutom izvješću stoga se ne može smatrati samostalnim protupravnim činjenjem, tim više što su sami tužitelji u replici isticali da Komisiju prozivaju zbog protupravnog propuštanja.
42 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, Unija može biti odgovorna zbog propusta institucija samo ako su te institucije povrijedile pravnu obvezu djelovanja koja proizlazi iz odredbe prava Unije (presude od 15. rujna 1994., KYDEP/Vijeće i Komisija, C‑146/91, Zb., EU:C:1994:329, t. 58. i od 13. studenoga 2008., SPM/Vijeće i Komisija, T‑128/05, EU:T:2008:494, t. 128.). Osim toga, iz sudske prakse slijedi da se zahtjev u pogledu povrede pravnog pravila kojim se dodjeljuju prava pojedincima primjenjuje i u slučaju protupravnog propuštanja (vidjeti presudu od 29. siječnja 1998., Dubois et Fils/Vijeće i Komisija, T‑113/96, Zb., EU:T:1998:11, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
43 U konkretnom slučaju tužitelji u osnovi tvrde da Komisijina obveza djelovanja proizlazi iz članka 36. Akta o pristupanju. Spominju i članke 13. i 17. UEU‑a te načelo zaštite legitimnih očekivanja.
Povreda članka 36. Akta o pristupanju
44 Treba utvrditi je li Komisija u okolnostima konkretnog slučaja imala obvezu u tablicama za praćenje i izvješćima utvrditi da hrvatske vlasti ne ispunjavaju svoje obveze zbog toga što je Zakon o javnim ovršiteljima odgođen, a potom i ukinut, uputiti im pisma ranog upozorenja upozoravajući ih na to neispunjavanje obveza sukladno članku 36. stavku 1. Akta o pristupanju te Vijeću predložiti odgovarajuće mjere sukladno članku 36. stavku 2. istog akta.
45 Prvo, tužitelji postojanje takve obveze temelje na navodnoj obvezi hrvatskih vlasti da uvedu javnoovršiteljsku službu, što prema njihovu mišljenju proizlazi iz Ugovora o pristupanju.
46 Nesporno je da su načela propisana poglavljem 23. pregovora o pristupanju, koje se odnosi na uspostavljanje neovisnog i učinkovitog pravosudnog aparata i poštovanje temeljnih prava, obveziva za hrvatske vlasti. Ta su načela preuzeta u Prilogu VII. Aktu o pristupanju u obliku deset posebnih obveza koje je preuzela Republika Hrvatska. Osim obveze u pogledu „djelotvorne provedbe svoje Strategije reforme pravosuđa i Akcijskog plana“ (obveza br. 1), Republika Hrvatska također se obvezala „nastaviti jačati neovisnost, odgovornost, nepristranost i profesionalizam pravosuđa“ (obveza br. 2), „nastaviti poboljšavati učinkovitost pravosuđa“ (obveza br. 3), „nastaviti poboljšavati ostvarivanje rezultata u provedbi pojačanih mjera prevencije u borbi protiv korupcije i sukoba interesa“ (obveza br. 6) te „nastaviti poboljšavati zaštitu ljudskih prava“ (obveza br. 9) (vidjeti točku 2. ove presude). Stoga je jedino neispunjavanje tih obveza moglo stvoriti Komisijinu obvezu da djeluje u konkretnom slučaju.
47 Kad je riječ o obvezi br. 1, treba reći da iz njezina teksta proizlazi da se ona ne odnosi na točno određenu strategiju reforme pravosuđa i akcijski plan. Naime, kao što to Komisija točno navodi, navedena obveza općenito govori o „strategiji reforme pravosuđa“ i „akcijskom planu“ hrvatskih vlasti, bez drugog pojašnjenja, iako je bilo moguće identificirati predmetnu strategiju i akcijski plan spominjući one koji su bili na snazi u trenutku potpisivanja Ugovora o pristupanju, to jest Strategiju reforme pravosuđa za 2011. – 2015. i Akcijski plan iz 2010., koji su oboje predviđali institut javnoovršiteljske službe (vidjeti točku 6. ove presude).
48 Razlog takvog općenitog navođenja objašnjava se činjenicom da je razdoblje od potpisivanja Akta o pristupanju do trenutka stvarnog pristupanja te posebice praćenje pristupnih obveza koje je provođeno u tom razdoblju obilježeno redovnim kontaktima između tijela Unije i države pristupnice, što potvrđuju i okolnosti ovog spora. No, ti kontakti, iako se ne mogu smatrati pregovaračkim kontaktima u užem smislu jer su pregovori po definiciji zatvoreni Aktom o pristupanju kojim su određene predmetne obveze, nužno poprimaju oblik – kako to ističe Komisija – prilagođavanja s jedne i druge strane ovisno o rezultatima dobivenima od države pristupnice i procjenama tijela nadležnog za praćenje. Stoga nije rijedak slučaj da država pristupnica tijekom razdoblja praćenja pristupnih obveza donese dodatne ili korektivne mjere, osobito ako je Komisija utvrdila da su rezultati nezadovoljavajući.
49 Iz navedenog slijedi da se strategija reforme i akcijski plan navedeni u Prilogu VII. Aktu o pristupanju nisu odnosili samo na Strategiju reforme pravosuđa za 2011. – 2015. i Akcijski plan iz 2010. koji su bili na snazi u vrijeme donošenja Akta o pristupanju, tim više jer je Akcijski plan iz 2010. uglavnom određivao kratkoročne ciljeve koje je trebalo ostvariti u 2010. godini, što podrazumijeva da je nakon njega trebao uslijediti novi plan ili više njih, sve do trenutka stvarnog pristupanja. Nadalje, i u samoj Strategiji reforme pravosuđa za 2011. – 2015. bilo je predviđeno da će se provedbene mjere razraditi u okviru više godišnjih akcijskih planova. Također, Komisija je na raspravi navela, a tužitelji to nisu osporili, da su hrvatske vlasti u prosincu 2012. usvojile novu strategiju reforme pravosuđa popraćenu novim akcijskim planom.
50 Činjenica na koju upozoravaju tužitelji – da se Strategija reforme pravosuđa za 2011. – 2015. i Akcijski plan iz 2010. spominju u više dokumenata usvojenih na marginama otvaranja i zatvaranja pregovora o poglavlju 23., među kojima osobito u izvješću hrvatskih vlasti od 12. svibnja 2011. (vidjeti točku 7. ove presude), te u Komisijinim izvješćima i tablicama za praćenje – ne može dovesti u pitanje tu analizu. Naime, navedena pozivanja na Strategiju reforme pravosuđa za 2011. – 2015. i Akcijski plan iz 2010. objašnjavaju se time da se radilo o strategiji reforme i akcijskom planu koji su bili na snazi u trenutku donošenja dotičnih dokumenata, što potvrđuje i činjenica da je Komisija u više kasnijih dokumenata spominjala drugu strategiju reforme i drugi akcijski plan (vidjeti, među ostalim, tablicu za praćenje za razdoblje od 1. rujna 2012. do 28. veljače 2013., u kojoj se spominju strategija usvojena u prosincu 2012. i akcijski plan čije je usvajanje predviđeno za ožujak 2013.).
51 Stoga iz obveze br. 1 ne proizlazi da bi hrvatske vlasti imale ikakvu obvezu da uvedu javnoovršiteljsku službu.
52 Međutim, iz navedenog ne treba zaključivati da su hrvatske vlasti, uključujući i vlast konstituiranu na temelju nove političke većine – kao što je to bio slučaj s onom koja je odgodila, a potom i ukinula Zakon o javnim ovršiteljima – bile slobodne izmijeniti Strategiju reforme pravosuđa za 2011. – 2015. i Akcijski plan iz 2010. Uzevši u obzir odredbe Akta o pristupanju, posebice članak 36. njegova Priloga VII., hrvatske vlasti bile su obvezne ispunjavati ne samo obvezu br. 1 nego i sve druge obveze predviđene tim prilogom, uključujući i obveze br. 2, br. 3, br. 6 i br. 9, na koje se pozivaju tužitelji.
53 Kad je riječ o obvezi br. 3, treba reći da ona govori samo o učinkovitosti pravosudnog sustava te se njome uopće ne propisuje dodjeljivanje nadležnosti za provođenje ovrhe sudskih odluka nekom posebnom tijelu sukladno postupcima koji bi i sami bili unaprijed određeni. Naime, kao što to Komisija pravilno ističe, sustav ovrhe sudskih odluka u državama članicama nije uređen pravom Unije, pa stoga nije dio pravne stečevine Unije koju država pristupnica mora preuzeti, što, uostalom, ne osporavaju ni tužitelji. Ugovori i Povelja Europske unije o temeljnim pravima postavljaju, doduše, određena načela na kojima se treba temeljiti vođenje sudskih postupaka u državama članicama, kao što su nepristranost sudova, presumpcija nevinosti i određena pravila kojima se želi osigurati pravosudna suradnja između država članica, prema potrebi, usklađivanjem nacionalnih zakonodavstava. Komisija je tako imala priliku intervenirati kod hrvatskih vlasti – što su, uostalom, istaknuli i tužitelji spominjući takozvani slučaj Lex Perković – zbog problema s prenošenjem pojedinih usklađenih odredbi u području pravosudne suradnje. S druge strane, nijedna odredba primarnog ili sekundarnog prava ne definira usklađeni sustav ovrhe sudskih odluka. Uostalom, tužitelji su sami naveli da su mnoge države članice Unije odabrale sustav ovrhe sudskih odluka sličan sustavu javnih ovršitelja, čime su priznali da takav sustav ne postoji u svim državama članicama.
54 Iz obveze br. 3 stoga se ne može zaključiti da postoji obveza povjeravanja ovršnih postupaka javnim ovršiteljima. Jedina obveza koja je određena hrvatskim vlastima jest osiguravanje učinkovitosti ovršnih postupaka, neovisno o sredstvima predviđenima da bi se to postiglo.
55 Kada je riječ o obvezi br. 9, vezanoj uz zaštitu ljudskih prava, iako se tužitelji pozivaju na kršenje temeljnih prava Unije te tvrde da su čak obavijestili Komisiju o njihovu kršenju od hrvatskih vlasti, oni ne navode nikakav konkretan element – osim povrede načela zaštite legitimnih očekivanja (glede razmatranja tog navoda vidjeti točke 72. do 77. ove presude) – kojim se može dokazati da ukidanje javnoovršiteljske službe ugrožava njihova prava.
56 Konačno, kada je riječ o obvezama br. 2 i br. 6, vezanima uz nepristranost i profesionalizam pravosuđa te borbu protiv korupcije i sukoba interesa, koje tužitelji također spominju – s obzirom na to da nije dano nikakvo pojašnjenje u tom smislu – ne može se zaključiti da postoji bilo kakva očita veza s javnoovršiteljskom službom.
57 Slijedom navedenog, ni iz jedne od obveza sadržanih u Prilogu VII. Aktu o pristupanju, na koji se tužitelji pozivaju, ne proizlazi obveza Republike Hrvatske da uvede javnoovršiteljsku službu, pa stoga ni Komisijina obveza da po toj osnovi upotrijebi instrumente predviđene u članku 36. Akta o pristupanju kako bi spriječila ukidanje Zakona o javnim ovršiteljima. Iz navedenog također slijedi da se Komisija ne može prozivati da je – ne koristeći se tim instrumentima – prihvatila izmjenu pristupnih obveza i da je time prekršila Ugovor o pristupanju i članak 26. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora od 23. svibnja 1969., naslovljen „Pacta sunt servanda“.
58 Drugo, postojanje Komisijine obveze da u konkretnom slučaju djeluje kako bi spriječila ukidanje Zakona o javnim ovršiteljima tužitelji temelje na činjenici da sustav ovrhe sudskih odluka koji je konačno usvojen nakon tog ukidanja nije nudio ista jamstva u pogledu učinkovitosti. U tom pogledu tvrde da su Komisiju upozorili na probleme koje otvara izvješće te na ukidanje Zakona o javnim ovršiteljima.
59 Prije svega treba reći da tužitelji u prilog tom navodu podnose samo jedan dokument, i to pritužbu koju je Komisiji uputio jedan od tužitelja u dopisu od 16. rujna 2012. (vidjeti točku 20. ove presude).
60 Nadalje treba reći da kampanja klevetanja, kojoj su navodno bili izloženi javni ovršitelji – što se spominje u navedenoj pritužbi te se ponavlja i u replici – koliko god da je vrijedna žaljenja, nije relevantna za ocjenjivanje učinkovitosti sustava ovrhe sudskih odluka u Hrvatskoj. Naime, takva se učinkovitost uglavnom mjeri kroz prizmu broja neriješenih predmeta u području ovrhe, duljine trajanja i troškova ovršnih postupaka te postotak naplate, kao što je to Komisija istaknula u svojim dopisima od 27. lipnja i 3. prosinca 2012. (vidjeti točke 18. i 25. ove presude), a što nije osporeno. Kampanja klevetanja javnih ovršitelja u medijima očito nema veze s navedenim kriterijima ocjenjivanja.
61 Kad je riječ o postojanju sukoba interesa u kojem se navodno nalazio hrvatski ministar pravosuđa, što se također spominje i u pritužbi i u replici, ono samo po sebi nije dovoljno za dokazivanje neučinkovitosti sustava ovrhe sudskih odluka u Hrvatskoj u svjetlu gore spomenutih kriterija. Naime, time bi se u najboljem slučaju mogao objasniti izbor u prilog sudskoj ovrsi s obveznim zastupanjem stranaka, umjesto ovrsi koju provode javni ovršitelji bez sudjelovanja odvjetnika, sugerirajući tako da bi troškovi ovršnog postupka u novom sustavu ovrhe bili viši nego što bi bili u sustavu zasnovanom na javnim ovršiteljima, i to zbog sudjelovanja odvjetnika. No trošak ovršnog postupka samo je jedan od kriterija ocjenjivanja učinkovitosti sustava ovrhe, i to ne nužno glavni. Komisija je, naime, u svojem izvješću od 10. listopada 2012., podižući smanjenje broja neriješenih predmeta povezanih s ovrhom sudskih odluka na razinu prioritetnog djelovanja koje moraju poduzeti hrvatske vlasti (vidjeti točku 23. ove presude), smatrala da broj neriješenih predmeta u području ovrhe predstavlja najvažniji kriterij za ocjenjivanje učinkovitosti sustava ovrhe u Hrvatskoj. Troškovi ovršnih postupaka stoga sami po sebi ne mogu dokazivati neispunjavanje obveze br. 3 iz Priloga VII. Aktu o pristupanju u pogledu učinkovitosti postupaka.
62 Konačno, navod iz pritužbe, ponovljen i u replici, prema kojem će novi sustav ovrhe – koji treba zamijeniti sustav zasnovan na javnim ovršiteljima – u načelu dovesti do povećanja broja ovršnih postupaka i neriješenih predmeta u području ovrhe, nije ničim potkrijepljen.
63 Slijedom navedenog, iz elemenata istaknutih u pritužbi od 16. rujna 2012. ne može se zaključiti da nije ispunjena obveza br. 3 iz Priloga VII. Aktu o pristupanju, pa time ni da postoji Komisijina obveza da djeluje kako bi se spriječilo ukidanje Zakona o javnim ovršiteljima. Komisija stoga nije kriva za protupravno propuštanje zbog suzdržavanja da u tu svrhu iskoristi instrumente predviđene člankom 36. Akta o pristupanju.
64 U tom pogledu treba dodati da se Komisija ne može prozivati ni da je postupala s nepažnjom u praćenju ispunjavanja hrvatskih vlasti obveze br. 3 u pogledu učinkovitosti ovršnih postupaka.
65 Naime, suprotno navodima tužiteljâ, Komisija se nije ograničila, posebice na sastanku održanom 5. lipnja 2012. (vidjeti točku 16. ove presude), na to da od hrvatskih vlasti zahtijeva da se novim sustavom ovrhe postignu rezultati jednaki onima koji bi bili postignuti sustavom zasnovanim na javnim ovršiteljima. Ona je, s jedne strane, tijekom cijelog pristupnog procesa, a osobito nakon druge odgode stupanja na snagu Zakona o javnim ovršiteljima, redovito od hrvatskih vlasti tražila očitovanja o stanju napretka reforme sustava ovrhe sudskih odluka bez javnih ovršitelja, tražeći prije svega da joj se dostave statistički podaci, te je ustrajala na potrebi postizanja uvjerljivih rezultata prije trenutka pristupanja (vidjeti dopise od 27. lipnja i 3. prosinca 2012. te izvješće od 10. listopada 2012., spomenute u točkama 18., 25. i 23. ove presude). S druge strane, ona je ishodila dostavu statističkih podataka, posebice onih vezanih uz broj neriješenih predmeta, ključan za kriterij učinkovitosti (vidjeti točku 61. ove presude), te ih je redovito ispitivala, utvrdivši u izvješću od 26. ožujka 2013. smanjenje broja neriješenih predmeta u području ovrhe (vidjeti točku 28. ove presude). Komisija se stoga ne može prozivati da nije provela pažljivu analizu učinkovitosti sustava ovrhe sudskih odluka u Hrvatskoj.
66 Iz navedenog slijedi da u konkretnom slučaju nisu povrijeđeni ni Komisijina dužna pažnja u provođenju praćenja ispunjavanja pristupnih obveza na temelju članka 36. Akta o pristupanju ni sam članak 36. Akta o pristupanju, pod pretpostavkom da je cilj te odredbe davanje subjektivnih prava pojedincima.
Povreda članaka 13. i 17. UEU‑a
67 Sukladno članku 13. UEU‑a, Unija ima institucionalni okvir – koji, među ostalim, čine Europski parlament, Vijeće i Komisija – čiji je cilj promicati njezine vrijednosti, zalagati se za njezine ciljeve, služiti njezinim interesima, interesima njezinih građana i interesima država članica te osigurati koherentnost, učinkovitost i kontinuitet njezinih politika i djelovanja.
68 Budući da tužitelji prozivaju samo Komisiju zato što nije poštovala obveze koje su joj određene Ugovorima, treba zaključiti da taj članak, kojim se definira institucionalni okvir Unije, nije relevantan u konkretnom slučaju, tim više jer su se tužitelji također pozvali na povredu članka 17. UEU‑a koji govori upravo o ulozi i ovlastima Komisije.
69 Naime, u članku 17. UEU‑a određuje se da Komisija promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative te izvršava koordinacijske, izvršne i upravljačke funkcije, kako je utvrđeno u Ugovorima.
70 Prema sudskoj praksi, iz članka 17. stavka 1. UEU‑a proizlazi da je Komisija, u svojoj ulozi čuvara Ugovorâ i na temelju njih sklopljenih sporazuma, dužna osigurati pravilnu primjenu od strane treće zemlje obveza koje je ona preuzela na temelju sporazuma predviđenog Ugovorima zahvaljujući sredstvima predviđenima tim sporazumom (vidjeti rješenje od 12. srpnja 2012., Mugraby/Vijeće i Komisija, C‑581/11 P, EU:C:2012:466, t. 68. i navedenu sudsku praksu).
71 Slijedom navedenog, s obzirom na to da je cilj članka 36. Akta o pristupanju preciziranje Komisijinih obveza na temelju članka 17. UEU‑a u kontekstu pristupanja Republike Hrvatske Uniji te da taj članak u konkretnom slučaju nije povrijeđen (vidjeti točku 66. ove presude), članak 17. UEU‑a također se ne može smatrati povrijeđenim.
Povreda načela zaštite legitimnih očekivanja
72 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo zaštite legitimnih očekivanja opće je načelo prava Unije koje pojedincima daje subjektivna prava (presude od 19. svibnja 1992., Mulder i dr./Vijeće i Komisija, C‑104/89 i C‑37/90, Zb., EU:C:1992:217, t. 15. i od 6. prosinca 2001., Emesa Sugar/Vijeće, T‑43/98, Zb., EU:T:2001:279, t. 64.). S obzirom na to, povreda tog načela može dovesti do odgovornosti Unije (vidjeti presudu SPM/Vijeće i Komisija, t. 42. supra, EU:T:2008:494, t. 146. i navedenu sudsku praksu).
73 Pravo pozvati se na zaštitu legitimnih očekivanja proteže se na svakog pojedinca koji se nađe u situaciji iz koje proizlazi da je uprava Unije, pruživši mu precizna jamstva, kod njega stvorila utemeljena očekivanja (vidjeti presude od 13. srpnja 1995., O’Dwyer i dr./Vijeće, T‑466/93, T‑469/93, T‑473/93, T‑474/93 i T‑477/93, Zb., EU:T:1995:136, t. 48. i navedenu sudsku praksu i od 16. listopada 1996., Efisol/Komisija, T‑336/94, Zb., EU:T:1996:148, t. 31. i navedenu sudsku praksu). S druge strane, osoba se ne može pozvati na povredu načela zaštite legitimnih očekivanja ako ne postoje precizna jamstva koja joj je pružila uprava. Takvim se jamstvima mogu smatrati precizne, bezuvjetne i podudarajuće informacije iz ovlaštenih i pouzdanih izvora (vidjeti presudu SPM/Vijeće i Komisija, t. 42. supra, EU:T:2008:494, t. 149. i navedenu sudsku praksu).
74 U konkretnom slučaju tužitelji su u osnovi spominjali samo precizna jamstva koja su im pružila nacionalna tijela imenujući ih javnim ovršiteljima. Naime, kao što su to istaknuli, Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj je odluci od 23. siječnja 2013. priznao postojanje „povred[e] […] legitimnih očekivanja [imenovanih javnih ovršitelja] zasnovanih na valjanim pravnim aktima države te […] povjerenj[a] pojedinaca u državne institucije i pravo koje one stvaraju“ (vidjeti točku 26. ove presude).
75 S druge strane, tužitelji nisu iznijeli nijedan element koji bi dokazivao ili dao pretpostaviti da su institucije Unije, uključujući Komisiju, kod njih stvorile utemeljena očekivanja da će se one pobrinuti za to da se javnoovršiteljska služba održi. Okolnost – koja, uostalom, nije potkrijepljena – da je Komisija sudjelovala u izradi Zakona o javnim ovršiteljima, da ju je financirala, odnosno da je izrada od nje potekla sama po sebi ne može predstavljati precizno jamstvo Komisije da će uvođenje javnih ovršitelja smatrati jedinim načinom ispunjenja pristupnih obveza. Da bi takva jamstva mogla postojati, ti bi akti prvotne potpore Zakonu o javnim ovršiteljima – imajući u vidu nepostojanje obveze Republike Hrvatske da uvede javnoovršiteljsku službu – morali biti upotpunjeni naknadnim suglasnim i izričitim djelovanjima u tom smislu.
76 Međutim, nijedan element koji tužitelji navode ne može se kvalificirati na taj način. Naime, u izvješću od 24. travnja 2012., koje spominju tužitelji, samo se prima na znanje odgoda Zakona o javnim ovršiteljima (vidjeti točku 13. ove presude) te se ta odgoda ni u jednom trenutku ne kritizira niti se, još manje, zahtijeva stupanje na snagu dotičnog zakona. Upravo suprotno, nakon što je primila odgodu na znanje, Komisija je zaključila da su hrvatske vlasti provele različite mjere radi poboljšanja učinkovitosti pravosudnog sustava i poboljšanja ovrhe sudskih odluka. Osim toga, na sastanku održanom 5. lipnja 2012., koji su tužitelji spomenuli na raspravi, Komisija je od hrvatskih vlasti zatražila tek dostavu podataka o sustavu ovrhe koji treba zamijeniti sustav zasnovan na javnim ovršiteljima, kako bi mogla provjeriti hoće li novi sustav dovesti do istih rezultata (vidjeti točku 16. ove presude). Zakon o javnim ovršiteljima na tom je sastanku stoga spomenut samo kao jedno od sredstava za postizanje cilja učinkovitog sustava ovrhe koji je zahtijevala Komisija, a ne kao cilj čije bi ostvarenje Komisija nalagala Republici Hrvatskoj.
77 Tužitelji stoga nisu dokazali da je Komisija kod njih stvorila legitimna očekivanja te da je tako svojim nečinjenjem povrijedila načelo zaštite takvih očekivanja.
78 Iz svega navedenog slijedi da se Komisija ne može prozivati ni za kakvo protupravno propuštanje.
79 Prema tome, jedan od triju kumulativnih uvjeta za postojanje odgovornosti Unije nije ispunjen, pa predmetne tužbe valja odbiti, bez potrebe razmatranja ostalih uvjeta potrebnih za postojanje te odgovornosti.
Troškovi
80 U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im, uz vlastite troškove, naložiti i snošenje troškova Komisije u skladu s njezinim zahtjevom.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužbe se odbijaju.
2. Anti Šumelju i drugim tužiteljima čija su imena navedena u prilogu nalaže se snošenje troškova.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 26. veljače 2016.
Potpisi
Prilog
Dubravka Bašljan, sa stalnom adresom u Zagrebu (Hrvatska),
Đurđica Crnčević, sa stalnom adresom u Sv. Ivanu Zelini (Hrvatska),
Miroslav Lovreković, sa stalnom adresom u Križevcima (Hrvatska),
tužitelji u predmetu T‑546/13,
Drago Burazer, sa stalnom adresom u Zagrebu,
Nikolina Nežić, sa stalnom adresom u Zagrebu,
Blaženka Bošnjak, sa stalnom adresom u Sv. Ivanu Zelini,
Bosiljka Grbašić, sa stalnom adresom u Križevcima,
Tea Tončić, sa stalnom adresom u Puli (Hrvatska),
Milica Bjelić, sa stalnom adresom u Dubrovniku (Hrvatska),
Marijana Kruhoberec, sa stalnom adresom u Varaždinu (Hrvatska),
tužitelji u predmetu T‑108/14,
Davor Škugor, sa stalnom adresom u Sisku (Hrvatska),
Ivan Gerometa, sa stalnom adresom u Vrsaru (Hrvatska),
Kristina Samardžić, sa stalnom adresom u Splitu (Hrvatska),
Sandra Cindrić, sa stalnom adresom u Karlovcu (Hrvatska),
Sunčica Gložinić, sa stalnom adresom u Varaždinu,
Tomislav Polić, sa stalnom adresom u Kaštel Novom (Hrvatska),
Vlatka Pižeta, sa stalnom adresom u Varaždinu,
tužitelji u predmetu T‑109/14