ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
26 de fevereiro de 2016 (*)
«Responsabilidade extracontratual — Adesão da Croácia à União — Revogação antes da adesão de uma legislação que prevê a criação da profissão de agente público de execução — Prejuízo sofrido pelas pessoas anteriormente nomeadas agentes públicos de execução — Não adoção pela Comissão de medidas para garantir o respeito dos compromissos de adesão — Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares — Artigo 36.° do Ato de Adesão»
Nos processos apensos T‑546/13, T‑108/14 e T‑109/14,
Ante Šumelj, residente em Zagreb (Croácia), e os outros demandantes cujo nome figura no anexo, representados por M. Krmek, advogado,
demandantes,
contra
Comissão Europeia, representada por K. Ćutuk e G. Wils, bem como, nos processos T‑546/13 e T‑108/14, por S. Ječmenica, na qualidade de agentes,
demandada,
que tem por objeto uma ação de indemnização com vista a obter a reparação do prejuízo alegadamente sofrido pelos demandantes devido ao comportamento faltoso da Comissão quando do acompanhamento do cumprimento dos compromissos de adesão assumidos pela República da Croácia,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção),
composto por: M. E. Martins Ribeiro, presidente, S. Gervasoni (relator) e L. Madise, juízes,
secretário: S. Bukšek Tomac, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 15 de setembro de 2015,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
1 O artigo 36.° do Ato de relativo às condições de adesão da República da Croácia e às adaptações do Tratado da União Europeia, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e do Tratado que institui a Comunidade Europeia da Energia Atómica (JO 2012, L 112, p. 21, a seguir «Ato de Adesão»), anexo ao Tratado entre os Estados‑Membros da União Europeia e a República da Croácia relativo à adesão da República da Croácia à União Europeia (JO 2012, L 112, p. 10, a seguir «Tratado de Adesão»), dispõe:
«1. A Comissão procede a um estreito acompanhamento de todos os compromissos assumidos pela Croácia nas negociações de adesão, incluindo aqueles que têm de ser alcançados antes ou até à data da adesão. O acompanhamento efetuado pela Comissão compreende quadros de acompanhamento regularmente atualizados, o diálogo no âmbito do Acordo de Estabilização e de Associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a República da Croácia, por outro […], missões de avaliação pelos pares, o programa económico de pré‑adesão, notificações orçamentais e, se for caso disso, cartas de notificação às autoridades croatas. No outono de 2011, a Comissão apresenta um relatório de situação ao Parlamento Europeu e ao Conselho. No outono de 2012, apresenta um relatório exaustivo de avaliação ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Ao longo de todo o processo de acompanhamento, a Comissão baseia‑se também nos contributos dos Estados‑Membros e toma em consideração, se adequado, as informações fornecidas pelas organizações internacionais e pela sociedade civil.
O acompanhamento por parte da Comissão centra‑se em particular nos compromissos assumidos pela Croácia no domínio do poder judicial e dos direitos fundamentais (anexo VII), nomeadamente o desenvolvimento contínuo de registos de verificação sobre a reforma do sistema judicial e a sua eficácia, o tratamento imparcial dos processos por crimes de guerra e a luta contra a corrupção.
[...]
Enquanto parte integrante dos seus protocolos e relatórios de avaliação periódicos, a Comissão elabora avaliações semestrais até à adesão da Croácia sobre os compromissos assumidos pelo país nestes domínios.
2. O Conselho, deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão, pode tomar todas as medidas adequadas se forem identificados problemas durante o processo de acompanhamento. As medidas não podem ser mantidas por um período superior ao estritamente necessário e devem ser, de qualquer modo, levantadas pelo Conselho, deliberando nos termos do mesmo procedimento, quando os problemas em causa tiverem sido resolvidos de modo eficaz.»
2 Nos termos do anexo VII do Ato de Adesão, intitulado «Compromissos específicos assumidos pela República da Croácia nas negociações de adesão (a que se refere o artigo 36.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Ato de Adesão)»:
«1. Continuar a garantir a implementação efetiva da sua estratégia para a reforma do sistema judicial e o respetivo plano de ação.
2. Continuar a reforçar a independência, a responsabilidade, a imparcialidade e o profissionalismo do poder judicial.
3. Continuar a melhorar a eficiência do poder judicial.
[...]
6. Continuar a melhorar a apresentação de resultados relativos às medidas de prevenção reforçadas na luta contra a corrupção e os conflitos de interesses.
[...]
9. Continuar a melhorar a proteção dos direitos humanos.
[...]»
3 Segundo o artigo 3.°, n.° 5, do Tratado de Adesão, o artigo 36.° do Ato de Adesão é aplicável a partir do momento da assinatura do referido Tratado, isto é, a partir de 9 de dezembro de 2011.
Antecedentes do litígio
4 Com vista à sua adesão à União Europeia, a República da Croácia assinou, em 29 de outubro de 2001, o Acordo de Estabilização e de Associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados‑Membros, por um lado, e a República da Croácia, por outro (JO 2005, L 26, p. 3), mediante o qual esta se comprometeu a respeitar os princípios democráticos, os direitos humanos e os princípios do direito internacional e do Estado de direito.
5 Após a emissão pela Comissão Europeia de um parecer favorável sobre o respeito dos critérios exigidos para a abertura das negociações de adesão, as negociações relativas ao capítulo 23 das negociações de adesão, intitulado «Poder judicial e direitos fundamentais», iniciaram‑se durante a conferência intergovernamental de 30 de junho de 2010.
6 No âmbito da continuação do plano de ação revisto pela reforma do sistema judicial de 20 de maio de 2010 (a seguir «plano de ação de 2010»), que previa, nomeadamente, a criação de agentes públicos de execução, o Parlamento croata adotou em 23 novembro de 2010, a Ovršni zakon (lei de execução forçada) (NN 139/10, a seguir «lei de execução forçada») e a Zakon o javnim ovršiteljima (lei relativa aos agentes públicos de execução) (NN 139/10, a seguir «lei relativa aos agentes públicos de execução»), que instituíram um novo regime de execução das decisões judiciais. Nos termos do artigo 122.° da lei relativa aos agentes públicos de execução, algumas disposições da referida lei deviam entrar em vigor no dia da adesão da República da Croácia à União. O Parlamento croata adotou também, em 15 de dezembro de 2010, a Estratégia para a reforma da justiça para o período de 2011‑2015 (a seguir «estratégia para a reforma do sistema judicial 2011‑2015»), que precisava que as autoridades croatas tinham decidido resolver o problema da ineficácia do sistema de execução das decisões judiciais mediante uma reforma radical do sistema baseada na transferência da execução forçada dos tribunais para os agentes públicos de execução.
7 As negociações relativas ao capítulo 23 foram encerradas durante a conferência intergovernamental de 30 de junho de 2011, na sequência da entrega à Comissão pelas autoridades croatas do seu relatório de 12 de maio de 2011 relativo ao cumprimento das obrigações previstas no referido capítulo.
8 Na sequência da publicação, em 19 de agosto de 2011, de um anúncio do concurso público para a apresentação de candidaturas com vista à nomeação de agentes públicos de execução pelo Ministério da Justiça croata, Ante Šumelj e os outros demandantes cujos nomes figuram em anexo, tendo sido aprovados no referido concurso, foram nomeados agentes públicos de execução por decisões ministeriais de 24 de outubro de 2011, prestaram juramento em 12 de dezembro de 2011 e obtiveram a autorização para iniciar a sua atividade.
9 Tanto no quadro de acompanhamento dos progressos alcançados no que se refere aos compromissos assumidos relativos ao capítulo 23 para o período compreendido entre 30 de junho e 1 de setembro de 2011, como no seu relatório e no seu parecer de 12 de outubro de 2011, a Comissão indicou, nomeadamente, que a República da Croácia progredia no que se refere aos seus compromissos e que a reforma judicial prosseguia e exigia uma atenção constante, nomeadamente no que respeita à eficácia do sistema judicial.
10 Em 9 de dezembro de 2011, os Estados‑Membros da União e a República da Croácia assinaram o Tratado de Adesão. O Tratado de Adesão, ratificado em janeiro de 2012 pela República da Croácia, foi publicado em 24 de abril de 2012 no Jornal Oficial da União Europeia. O Ato de Adesão, anexo ao Tratado de Adesão, prevê, no seu artigo 36.°, o acompanhamento pela Comissão dos compromissos assumidos pela República da Croácia durante as negociações de adesão (v. n.os 1 a 3, supra).
11 Em 22 de dezembro de 2011, o Parlamento croata, durante a sua sessão inaugural subsequente às eleições legislativas de 4 de dezembro de 2011, decidiu adiar a aplicação da lei de execução forçada e da lei relativa aos agentes públicos de execução para 1 de julho de 2012.
12 Durante uma reunião entre o representante da delegação da União na República da Croácia e as autoridades croatas que teve lugar em 25 de janeiro de 2012, o Ministro da Justiça croata deu explicações acerca do referido adiamento e comprometeu‑se a consultar a Comissão sobre as novas iniciativas legislativas bem como sobre a análise e a visão do sistema de execução. Numa carta de 30 de janeiro de 2012 enviada a vários agentes públicos de execução, o chefe da referida delegação da União indicou que, no âmbito da missão que lhe tinha sido confiada de acompanhar de perto os compromissos assumidos pela República da Croácia, a Comissão acompanhava a reforma do sistema de execução das decisões judiciais e que, se necessário, comunicaria o seu parecer às autoridades croatas no âmbito do referido acompanhamento.
13 No quadro de acompanhamento para o período compreendido entre 1 de setembro de 2011 e 29 de fevereiro de 2012 como, em substância, no seu relatório de 24 de abril de 2012, a Comissão salientou que a reforma do sistema de execução das decisões judiciais devia ser levada a cabo com prioridade, tendo em conta, em especial, o adiamento da entrada em vigor da lei relativa aos agentes públicos de execução.
14 Durante duas reuniões que tiveram lugar em 9 de março de 2012 e por carta de 16 de maio de 2012, a Comissão pediu explicações acerca desse adiamento. Expressou também o seu descontentamento pelo facto de as autoridades da União não terem sido consultadas antes do referido adiamento e salientou a necessidade de as autoridades croatas definirem o mais brevemente possível uma posição clara quanto à questão do sistema de execução das decisões judiciais tendo em conta exigências de eficácia.
15 Por cartas de 21 e de 22 de maio de 2012, as autoridades croatas transmitiram à Comissão explicações acerca da reforma do sistema de execução das decisões judiciais e dos projetos de lei correspondentes.
16 Numa reunião que teve lugar em 5 de junho de 2012, a Comissão indicou às autoridades croatas que as alterações das medidas acordadas durante as negociações de adesão deviam ser justificadas por motivos sérios e permitir alcançar resultados equivalentes, e pediu informações relativas a tais resultados.
17 Em 21 de junho de 2012, foi adotada uma lei que altera a lei relativa aos agentes públicos de execução, tendo adiado a sua entrada em vigor para 15 de outubro de 2012.
18 Por carta de 27 de junho de 2012 dirigida às autoridades croatas, a Comissão precisou os critérios com base nos quais a reforma do sistema de execução das decisões judiciais devia ser avaliada, solicitou que lhe fossem transmitidos dados estatísticos relativos aos processos de execução e ofereceu a ajuda dos seus serviços.
19 No quadro de acompanhamento para o período compreendido entre 1 de março e 1 de setembro de 2012, a Comissão reiterou, em substância, o seu parecer emitido no quadro de acompanhamento anterior e indicou que, tendo em conta que a República da Croácia, de uma forma geral, tinha cumprido os seus compromissos, esta deveria poder aplicar o acervo da União a partir da adesão.
20 Por carta de 16 de setembro de 2012, um dos demandantes apresentou uma denúncia à Comissão, chamando a sua atenção para o incumprimento pela República da Croácia dos seus compromissos de adesão e criticava‑a por não ter agido para garantir esse cumprimento.
21 Em 25 de setembro de 2012, por ocasião de um encontro entre a Comissão e as autoridades croatas, foram abordadas soluções previstas na nova lei de execução forçada em curso de adoção, bem como a possibilidade de introduzir melhorias adicionais.
22 Mediante a Lei de 28 de setembro de 2012, a lei relativa aos agentes públicos de execução foi revogada e a referida profissão foi suprimida a partir de 15 de outubro de 2012.
23 No seu relatório de 10 de outubro de 2012, a Comissão manifestou a sua preocupação face ao aumento do número de processos pendentes ligados à execução das decisões judiciais e indicou que uma das ações a que as autoridades croatas deviam prestar especial atenção nos meses seguintes era a adoção da nova legislação em matéria de execução das decisões judiciais de modo a garantir a aplicação das referidas decisões e reduzir o atraso nos processos relativos à execução de sentenças.
24 Por cartas de 8 e 19 de outubro de 2012, a Comissão respondeu a vários agentes públicos de execução que assegurava o acompanhamento da aplicação da nova legislação em matéria de execução das decisões judiciais elaborando relatórios e assegurando‑se nomeadamente de que o novo sistema contribuía para a redução do atraso judicial.
25 Por carta de 3 de dezembro de 2012, em resposta à carta das autoridades croatas de 10 de outubro de 2012 informando‑a da adoção da nova legislação em matéria de execução das decisões judiciais, a Comissão recordou os critérios que permitiam avaliar os resultados desta nova legislação e salientou a necessidade de medidas urgentes para que a referida legislação produzisse resultados antes de 1 de julho de 2013.
26 Por decisão de 23 de janeiro de 2013, o Ustavni sud (Tribunal Constitucional da Croácia) indeferiu um pedido de abertura de um processo de controlo de constitucionalidade da lei que adia a aplicação da lei relativa aos agentes públicos de execução. Não obstante, reconheceu a existência de uma violação das legítimas expectativas dos agentes públicos de execução nomeados que deviam ter começado a exercer a sua atividade em 1 de janeiro de 2012 e ordenou, por esse motivo, a título de indemnização, o pagamento de um montante fixo a esses agentes, sem prejuízo do seu direito de pedirem uma indemnização em conformidade com as normas gerais do direito das obrigações.
27 No quadro de acompanhamento para o período compreendido entre 1 de setembro de 2012 e 28 de fevereiro de 2013, a Comissão salientou os progressos feitos pela República da Croácia e fez menção à diminuição dos processos cíveis pendentes em matéria de execução das decisões judiciais entre setembro e dezembro de 2012 (diminuição compreendida entre 4,28% e 28,85%).
28 No seu relatório de 26 de março de 2013, a Comissão indicou que a República da Croácia tinha levado a cabo a ação prioritária relativa à adoção da nova legislação em matéria de execução de sentenças para garantir a aplicação das decisões judiciais e reduzir o atraso nos processos relativos à execução das sentenças.
29 Em 22 de abril de 2013, o Conselho da União Europeia recebeu com satisfação esse relatório de acompanhamento da Comissão, bem como os quadros de acompanhamento juntos ao mesmo, e tomou nota da conclusão de que, de uma maneira geral, a República da Croácia respeitava os seus compromissos e cumpria as exigências decorrentes das negociações de adesão. Observou também que a adesão da República da Croácia constituía o resultado de um processo de negociação levado a cabo com rigor e de um acompanhamento atento dos preparativos de pré‑adesão.
30 Na sua resposta de 23 de abril de 2013 ao presidente da associação constituída para representar os agentes públicos de execução, a Comissão salientou que tinha acompanhado de perto a reforma do sistema de execução de sentenças e precisou que deixava ao país candidato a possibilidade de escolher o seu modelo de sistema de execução, desde que esse modelo produza os resultados exigidos e seja conforme com os padrões da União e com as melhores práticas.
31 Por decisão de 23 de abril de 2013, o Ustavni sud indeferiu o pedido de abertura de um processo de controlo de constitucionalidade da lei que revoga a lei relativa aos agentes públicos de execução. Indicou, nomeadamente, que não procederia ao exame das alegações da associação croata dos agentes públicos de execução relativas ao incumprimento do Tratado de Adesão, pelo facto de a Comissão ter declarado no seu relatório de 26 de março de 2013 que a República da Croácia tinha cumprido os seus compromissos de adesão.
32 A República da Croácia tornou‑se membro da União Europeia em 1 de julho de 2013.
Tramitação processual e pedidos das partes
33 Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de setembro de 2013 (processo T‑546/13) e 17 de fevereiro de 2014 (processos T‑108/14 e T‑109/14), os demandantes intentaram as presentes ações.
34 Por despacho de 5 de maio de 2014 do presidente da Segunda Secção do Tribunal Geral, os processos T‑546/13, T‑108/14 e T‑109/14 foram apensados para efeitos da fase escrita, da eventual fase oral e da decisão que ponha termo à instância.
35 Por despacho de 18 de julho de 2014, procedeu à apensação das três exceções de inadmissibilidade deduzidas nestes três processos.
36 Os demandantes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– julgar improcedentes as exceções de inadmissibilidade e condenar a Comissão nas despesas correspondentes a essas exceções;
– declarar, mediante acórdão interlocutório, que a União é responsável pelos prejuízos que sofreram e suspender a instância relativa à fixação do montante dos referidos prejuízos até que o acórdão interlocutório tenha adquirido força de caso julgado;
– reservar a decisão quanto às despesas e, no caso de o Tribunal Geral não proferir um acórdão interlocutório, condenar a Comissão nas despesas.
37 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– a título principal, julgar as ações inadmissíveis;
– a título subsidiário, julgar as ações improcedentes;
– condenar os demandantes nas despesas.
38 Em resposta às perguntas feitas pelo Tribunal Geral na audiência, a Comissão renunciou às suas exceções de inadmissibilidade, o que fez constar na ata da audiência.
Questão de direito
39 Segundo jurisprudência constante, a responsabilidade extracontratual da União, na aceção do artigo 340.°, segundo parágrafo, TFUE, por comportamento ilícito dos seus órgãos, está subordinada à verificação de um conjunto de condições, a saber, o caráter faltoso do comportamento censurado às instituições, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento alegado e o prejuízo invocado (v. acórdãos de 19 de abril de 2012, Artegodan/Comissão, C‑221/10 P, Colet., EU:C:2012:216, n.° 80 e jurisprudência referida, e de 16 de maio de 2013, Gap granen & producten/Comissão, T‑437/10, EU:T:2013:248, n.° 16 e jurisprudência referida).
40 No que se refere ao caráter faltoso do comportamento censurado às instituições, é também jurisprudência constante que apenas uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que tenha por objeto conferir direitos aos particulares permite desencadear a responsabilidade extracontratual da União (v. acórdãos de 4 de julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão, C‑352/98 P, Colet., EU:C:2000:361, n.os 42 e 43 e jurisprudência referida, e de 2 de março de 2010, Arcelor/Parlamento e Conselho, T‑16/04, Colet., EU:T:2010:54, n.° 141 e jurisprudência referida).
41 A título preliminar, há que precisar que o comportamento alegadamente ilegal censurado no caso em apreço à Comissão consiste unicamente numa omissão faltosa, por não ter tomado as medidas que teriam permitido impedir a revogação da lei relativa aos agentes públicos de execução. Com efeito, contrariamente ao que os demandantes defenderam na audiência, o facto de emitir um parecer favorável no último relatório de acompanhamento dos preparativos da adesão da República da Croácia (v. n.° 28, supra) inscreve‑se no conjunto das omissões da Comissão que teriam alegadamente viciado o acompanhamento do processo de adesão pela referida instituição. A Comissão não pôs termo nem suspendeu o referido processo emitindo um parecer negativo. Assim, o parecer que emitiu no referido relatório não se pode considerar uma ação faltosa autónoma, tanto mais que os próprios demandantes salientaram na réplica que acusavam a Comissão de uma omissão faltosa.
42 Segundo jurisprudência constante, as omissões das instituições apenas podem desencadear a responsabilidade da União na medida em que as referidas instituições tenham violado uma obrigação legal de agir resultante de uma disposição do direito da União (acórdãos de 15 de setembro de 1994, KYDEP/Conselho e Comissão, C‑146/91, Colet., EU:C:1994:329, n.° 58, e de 13 de novembro de 2008, SPM/Conselho e Comissão, T‑128/05, EU:T:2008:494, n.° 128). Além disso, resulta da jurisprudência que a exigência de violação de uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares aplica‑se também no caso de uma omissão faltosa (v. acórdão de 29 de janeiro de 1998, Dubois et Fils/Conselho e Comissão, T‑113/96, Colet., EU:T:1998:11, n.° 60 e jurisprudência referida).
43 No caso em apreço, os demandantes sustentam, em substância, que a obrigação de agir da Comissão decorria do artigo 36.° do Ato de Adesão. Referem‑se igualmente aos artigos 13.° TUE e 17.° TUE.
Quanto à violação do artigo 36.° do Ato de Adesão
44 Importa determinar se, nas circunstâncias do caso em apreço, a Comissão tinha a obrigação de fazer constar nos seus quadros de acompanhamento e relatórios o desrespeito pelas autoridades croatas dos seus compromissos devido ao adiamento e posterior revogação da lei relativa aos agentes públicos de execução, e de proceder ao envio urgente de cartas de advertência informando‑as desse incumprimento, em conformidade com o artigo 36.°, n.° 1, bem como propor as medidas adequadas ao Conselho, nos termos do artigo 36.°, n.° 2, desse mesmo Ato.
45 Em primeiro lugar, os demandantes baseiam a existência dessa obrigação na obrigação que teria incumbido às autoridades croatas de criar a função de agente público de execução, que, na sua opinião, decorre do Tratado de Adesão.
46 É pacífico que os princípios estabelecidos no capítulo 23 das negociações de adesão, relativo à implementação de um sistema judicial independente e eficaz e ao respeito dos direitos fundamentais, são obrigatórios para as autoridades croatas. Esses princípios foram retomados no anexo VII do Ato de Adesão sob a forma de dez compromissos específicos assumidos pela República da Croácia. Além do compromisso relativo à «implementação efetiva da sua estratégia para a reforma do sistema judicial e o respetivo plano de ação» (compromisso n.° 1), a República da Croácia também se comprometeu a «continuar a reforçar a independência, a responsabilidade, a imparcialidade e o profissionalismo do poder judicial» (compromisso n.° 2), a «continuar a melhorar a eficiência do poder judicial» (compromisso n.° 3), a «continuar a melhorar a apresentação de resultados relativos às medidas de prevenção reforçadas na luta contra a corrupção e os conflitos de interesses» (compromisso n.° 6) e a «continuar a melhorar a proteção dos direitos humanos» (compromisso n.° 9) (v. n.° 2, supra). Assim, no caso em apreço, apenas o desrespeito desses compromissos poderia ter constituído fundamento de uma obrigação de agir da Comissão.
47 No que se refere ao compromisso n.° 1, cabe observar que decorre da sua redação que não visa uma estratégia para a reforma judicial e um plano de ação determinados. Com efeito, como, de forma pertinente, a Comissão observa, esse compromisso refere‑se de forma geral à «estratégia para a reforma do sistema judicial» e ao «plano de ação» das autoridades croatas, sem outra precisão, se bem que a estratégia e o plano em causa pudessem ter sido identificados, mencionando os que estavam em vigor à data da assinatura do Tratado de Adesão, a saber, a estratégia para a reforma do sistema judicial 2011‑2015 e o plano de ação de 2010, que previam a criação da função de agente público de execução (v. n.° 6, supra).
48 Essas menções gerais explicam‑se pelo facto de o período compreendido entre a data da assinatura do Ato de Adesão e a data da adesão efetiva e, em especial, o acompanhamento dos compromissos de adesão efetuado durante esse período, se caracterizar por intercâmbios regulares entre as autoridades da União e as do Estado‑Membro aderente, como demonstrado nos antecedentes do presente litígio. Ora, esses intercâmbios, embora não possam ser qualificados de reuniões de negociação em sentido estrito, dado que as negociações estavam por definição encerradas na data do Ato de Adesão que estipula os compromissos em causa, traduzem‑se necessariamente, como salienta a Comissão, por ajustamentos de uma parte e da outra em função dos resultados obtidos pelo Estado aderente e das apreciações da autoridade encarregada do acompanhamento. Assim, é habitual que, durante o período de acompanhamento dos compromissos de adesão, o Estado aderente adote medidas complementares ou corretivas, nomeadamente em caso de resultados dececionantes constatados pela Comissão.
49 Daqui resulta que a estratégia para a reforma e o plano de ação referidos no anexo VII do Ato de Adesão não se referem unicamente à estratégia para a reforma do sistema judicial 2011‑2015 e ao plano de ação de 2010, em vigor à data do Ato de Adesão, tanto mais que o plano de ação de 2010 fixava no essencial os objetivos a curto prazo que deviam ser realizados em 2010, o que implica necessariamente que se lhe seguiria um ou mesmo vários novos planos até à data da adesão efetiva. Além disso, a própria estratégia para a reforma do sistema judicial 2011‑2015 previa que as medidas de aplicação seriam elaboradas no âmbito de vários planos de ação anuais. No mesmo sentido, a Comissão precisou na audiência, sem que os demandantes negassem, que as autoridades croatas tinham adotado uma nova reforma do sistema judicial em dezembro de 2012 acompanhada de um novo plano de ação.
50 O facto sublinhado pelos demandantes, de que a estratégia para a reforma do sistema judicial 2011‑2015 e o plano de ação de 2010 são mencionados em vários atos adotados à margem da abertura e do encerramento das negociações relativas ao capítulo 23, nomeadamente no relatório das autoridades croatas de 12 de maio de 2011 (v. n.° 7, supra), bem como nos relatórios e quadros de acompanhamento da Comissão, não permite infirmar esta análise. Com efeito, essas referências à estratégia para a reforma do sistema judicial 2011‑2015 e ao plano de ação de 2010 explicam‑se pelo facto de que se tratava da estratégia para a reforma e do plano de ação em vigor à data dos documentos em causa, como atesta a menção em vários documentos posteriores da Comissão a uma outra estratégia para a reforma e a outro plano de ação (v., nomeadamente, o quadro de acompanhamento para o período compreendido entre 1 de setembro de 2012 e 28 de fevereiro de 2013 em que são mencionados a estratégia adotada em dezembro de 2012 e o plano de ação cuja adoção estava prevista para março de 2013).
51 Por conseguinte, não resulta do compromisso n.° 1 que as autoridades croatas estivessem obrigadas a criar a função de agente público de execução.
52 No entanto, não se pode deduzir daí que as autoridades croatas, incluindo as resultantes de uma nova maioria política, como era o caso das autoridades que adiaram e posteriormente revogaram a lei relativa aos agentes públicos de execução, dispunham de toda a liberdade para alterar a estratégia para a reforma do sistema judicial 2011‑2015 e o plano de ação de 2010. Tendo em conta as disposições do Ato de Adesão, em especial, o seu artigo 36.° e o seu anexo VII, essas autoridades estavam não só obrigadas a cumprir o compromisso n.° 1, mas também todos os outros compromissos previstos no referido anexo, nomeadamente, os compromissos n.os 2, 3, 6 e 9 invocados pelos demandantes.
53 No que se refere ao compromisso n.° 3, há que salientar que este se refere apenas à eficácia do sistema judicial e não impõe de modo algum a atribuição da competência de execução das decisões judiciais a um órgão em especial segundo procedimentos predefinidos. Com efeito, como a Comissão, com razão, observa, o sistema de execução das decisões judiciais nos Estados‑Membros não é regulado pelo direito da União e, consequentemente, não está abrangido pelo acervo da União que o Estado aderente deve incorporar, o que de resto não é contestado pelos demandantes. Os Tratados como a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia fixam certos princípios que devem reger a justiça nos Estados‑Membros, como a imparcialidade dos tribunais ou a presunção de inocência, bem como determinadas regras destinadas a assegurar a cooperação judiciária entre os Estados‑Membros, na medida em que seja necessário através da aproximação das legislações nacionais. Assim, a Comissão pôde intervir junto das autoridades croatas, como, de resto, os demandantes salientaram ao evocarem o processo denominado «Lex Perković», devido a problemas de transposição de certas disposições harmonizadas em matéria de cooperação judiciária. Em contrapartida, nenhuma disposição do direito primário ou do direito derivado define um sistema harmonizado de execução das decisões judiciais. Aliás, os demandantes realçaram que muitos Estados‑Membros da União tinham optado por um sistema de execução das decisões judiciais equivalente ao dos agentes públicos de execução reconhecendo, deste modo, que esse sistema não é partilhado por todos os Estados‑Membros.
54 Assim, não se pode deduzir do compromisso n.° 3 que exista uma obrigação de confiar os processos de execução a agentes públicos de execução. A única obrigação imposta às autoridades croatas é a de assegurar a eficácia dos processos de execução independentemente dos meios utilizados para a alcançar.
55 No que se refere ao compromisso n.° 9 relativo à proteção dos direitos humanos, embora os demandantes invoquem a violação dos direitos fundamentais da União e sustentem inclusive terem informado a Comissão da violação desses direitos pelas autoridades croatas, não apresentam nenhum elemento concreto diferente da violação do princípio da proteção da confiança legítima (para o exame desta alegação v. n.os 72 a 77, infra), que demonstre que a supressão da profissão de agente público de execução viola esses direitos.
56 Por último, no que se refere aos compromissos n.os 2 e 6, relativos, respetivamente, à imparcialidade e ao profissionalismo do poder judiciário e à luta contra a corrupção e os conflitos de interesses, também invocados pelos demandantes, não se pode deduzir, na falta de explicação a este respeito, nenhuma implicação evidente quanto à profissão de agente público de execução.
57 Por conseguinte, não resulta de nenhum dos compromissos do anexo VII do Ato de Adesão invocados pelos demandantes que a República da Croácia era obrigada a criar a profissão de agente público de execução e, consequentemente, que a Comissão era obrigada a recorrer, com base nesse fundamento, aos meios de ação previstos no artigo 36.° do Ato de Adesão para impedir a revogação da lei relativa aos agentes públicos de execução. Daqui resulta também que não se pode acusar a Comissão de, pelo facto de não ter recorrido a esses meios de ação, ter aprovado a alteração dos compromissos de adesão em violação do Tratado de Adesão e do artigo 26.° da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 23 de maio de 1969, intitulado «Pacta sunt servanda».
58 Em segundo lugar, os demandantes baseiam a existência de uma obrigação da Comissão de agir no caso em apreço para impedir a revogação da lei relativa aos agentes públicos de execução no facto de o sistema de execução das decisões judiciais finalmente adotado, após essa revogação, não apresentar as mesmas garantias de eficácia. A este respeito alegam que chamaram a atenção da Comissão para os problemas colocados pelo adiamento e revogação da lei relativa aos agentes públicos de execução.
59 Antes de mais, cabe salientar que os demandantes apresentam em apoio desta alegação um único documento, a saber, a denúncia apresentada à Comissão por um dos demandantes por carta de 16 de setembro de 2012 (v. n.° 20, supra).
60 Seguidamente, há que observar que a campanha de difamação de que foram objeto os agentes públicos de execução, mencionada nessa denúncia e retomada na réplica, por muito lamentável que seja, não é pertinente para apreciar a eficácia do sistema de execução das decisões judiciais na Croácia. Com efeito, essa eficácia avalia‑se essencialmente em função do número de processos pendentes em matéria de execução das decisões, da duração e dos custos dos processos de execução e das taxas de recuperação como a Comissão indicou nas suas cartas de 27 de junho e de 3 de dezembro de 2012 (v. n.os 18 e 25, supra), sem ter sido contestada sobre este ponto. Ora, é claro que a campanha difamatória dos agentes públicos de execução nos meios de comunicação não tem qualquer relação com esses critérios de apreciação.
61 Quanto à alegada situação de conflito de interesses em que se encontrou o Ministro da Justiça croata, também evocada na denúncia e na réplica, não basta por si só para demonstrar a ineficácia do sistema de execução das decisões judiciais na Croácia, atendendo aos critérios acima referidos. Com efeito, poderia quando muito explicar a opção seguida de atribuir a execução aos tribunais com a obrigação de as partes se fazerem representar, em vez da execução pelos agentes públicos de execução sem a intervenção de advogado, e sugerir, assim, que os custos dos processos de execução seriam mais elevados no novo sistema de execução do que no sistema de execução baseado nos agentes públicos de execução, devido à intervenção de advogados. Ora os custos dos processos de execução são apenas um dos critérios de apreciação da eficácia de um sistema de execução e, não necessariamente o critério essencial dessa apreciação. Com efeito, ao elevar ao nível de ação prioritária, que devia ser levada a cabo pelas autoridades croatas, a redução dos processos pendentes relativos à execução de sentenças no seu relatório de 10 de outubro de 2001 (v. n.° 23, supra), a Comissão considerou que o número de processos pendentes em matéria de execução de sentenças constituía um critério decisivo para apreciar a eficácia do sistema de execução na Croácia. Assim, os custos dos processos de execução por si só não permitem demonstrar o incumprimento do compromisso n.° 3 do anexo VII do Ato de Adesão no que se refere à eficácia dos referidos processos.
62 Por último, a alegação na denúncia, reiterada na réplica, de que o novo sistema de execução que devia substituir o baseado nos agentes públicos de execução conduziria, em substância, ao aumento do número de processos de execução e de casos pendentes em matéria de execução das decisões judiciais não está minimamente fundamentada.
63 Por conseguinte, não se pode deduzir dos elementos apresentados na denúncia de 16 de setembro de 2012 o desrespeito do compromisso n.° 3 do anexo VII do Ato de Adesão e, deste modo, uma obrigação de agir da Comissão a fim de impedir a revogação da lei relativa aos agentes públicos de execução. Assim, a Comissão não cometeu uma omissão faltosa por não ter usado, para esse fim, os meios de ação previstos no artigo 36.° do Ato de Adesão.
64 A este respeito, cabe acrescentar que também não se pode acusar a Comissão de falta de diligência no seu acompanhamento do respeito pelas autoridades croatas do compromisso n.° 3 quanto à eficácia dos processos de execução.
65 Com efeito, contrariamente ao que os demandantes sustentam, a Comissão não se limitou, nomeadamente na reunião de 5 de junho de 2012 (v. n.° 16, supra), a exigir às autoridades croatas que o seu novo sistema de execução produzisse resultados equivalentes aos que o sistema baseado nos agentes públicos de execução teria alcançado. Por um lado, durante todo o processo de adesão e, em especial, a partir do segundo adiamento da entrada em vigor da lei relativa aos agentes públicos de execução, solicitou regularmente às autoridades croatas precisões sobre o progresso da reforma do sistema de execução das decisões judiciais de que não faziam parte os agentes públicos de execução, nomeadamente pedindo a comunicação de dados estatísticos, e insistiu na necessidade de obter resultados conclusivos antes da adesão (v. cartas de 27 de junho e de 3 de dezembro de 2012 bem como relatório de 10 de outubro de 2012, referidos nos n.os 18, 25 e 23, supra). Por outro lado, conseguiu que lhe fossem comunicados os referidos dados estatísticos, relativos, em especial, ao critério de eficácia decisivo do número dos processos pendentes (v. n.° 61, supra), e examinou‑os periodicamente e constatou, no seu relatório de 26 de março de 2013, uma diminuição do número de processos por resolver em matéria de execução (v. n.° 28, supra). A Comissão não pode, assim, ser acusada de não ter procedido a uma análise diligente da eficácia do sistema de execução das decisões judiciais na Croácia.
66 Daqui resulta que, no caso em apreço, a Comissão não violou o dever de diligência que lhe incumbia no que se refere ao acompanhamento dos compromissos de adesão nos termos do artigo 36.° do Ato de Adesão, nem o próprio artigo 36.° do Ato de Adesão, admitindo que este tenha por objeto conferir direitos aos particulares.
Quanto à violação dos artigos 13.° TUE e 17.° TUE
67 Segundo o artigo 13.° TUE, a União dispõe de um quadro institucional, de que fazem parte nomeadamente o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão, que visa promover os seus valores, prosseguir os seus objetivos, servir os seus interesses, os dos seus cidadãos e os dos Estados‑Membros, bem como assegurar a coerência, a eficácia e a continuidade das suas políticas e das suas ações.
68 Uma vez que os demandantes apenas acusam a Comissão de não ter cumprido as obrigações que lhe são impostas pelos Tratados, há que considerar que este artigo, que define o quadro institucional da União, não é pertinente no caso em apreço, sobretudo tendo em conta que os demandantes também invocaram a violação do artigo 17.° TUE, consagrado, precisamente, ao papel e às atribuições da Comissão.
69 Com efeito, o artigo 17.° TUE dispõe que a Comissão promove o interesse geral da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito e que exerce funções de coordenação, de execução e de gestão em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados
70 Segundo a jurisprudência, decorre do artigo 17.°, n.° 1, TUE que a Comissão, na sua qualidade de guardiã dos Tratados e dos acordos celebrados por força dos mesmos, está obrigada a assegurar‑se de que os Estados terceiros cumprem adequadamente as obrigações que tenham contraído ao abrigo de um acordo previsto nos Tratados graças às medidas previstas nesse acordo (v. despacho de 12 de julho de 2012, Mugraby/Conselho e Comissão, C‑581/11 P, EU:C:2012:466, n.° 68 e jurisprudência referida).
71 Daqui resulta que, na medida em que o artigo 36.° do Ato de Adesão visa precisar as obrigações da Comissão ao abrigo do artigo 17.° TUE no contexto da adesão à União da República da Croácia e dado que no caso em apreço o referido artigo não foi violado (v. n.° 66, supra), também não se pode considerar que o artigo 17.° UE tenha sido violado.
Quanto à violação do princípio da proteção da confiança legítima
72 Segundo jurisprudência constante, o princípio da proteção da confiança legítima é um princípio geral que confere direitos aos particulares (acórdãos de 19 de maio de 1992, Mulder e o./Conselho e Comissão, C‑104/89 e C‑37/90, Colet., EU:C:1992:217, n.° 15, e de 6 de dezembro de 2001, Emesa Sugar/Conselho, T‑43/98, Colet., EU:T:2001:279, n.° 64). Por conseguinte, a violação deste princípio pode desencadear a responsabilidade da União (v. acórdão SPM/Conselho e Comissão, referido no n.° 42, supra, EU:T:2008:494, n.° 146 e jurisprudência referida).
73 O direito de invocar a proteção da confiança legítima é reconhecido a qualquer particular que se encontre numa situação da qual resulta que a administração da União, ao dar‑lhe garantias precisas, lhe criou expectativas fundadas (v. acórdãos de 13 de julho de 1995, O’Dwyer e o./Conselho, T‑469/93, T‑473/93, T‑474/93 e T‑477/93, Colet., EU:T:1995:136, n.° 48 e jurisprudência referida, e de 16 de outubro de 1996, Efisol/Comissão, T‑336/94, Colet., EU:T:1996:148, n.° 31 e jurisprudência referida). Em contrapartida, ninguém pode invocar a violação do princípio da confiança legítima na ausência de garantias concretas fornecidas pela administração. Constituem tais garantias as informações precisas, incondicionais e concordantes que emanam de fontes autorizadas e fiáveis (v. acórdão SPM/Conselho e Comissão, n.° 42, supra, EU:T:2008:494, n.° 149 e jurisprudência referida).
74 No caso em apreço, os demandantes limitaram‑se a afirmar, em substância, que as autoridades nacionais lhes tinham dado garantias ao nomeá‑los agentes públicos de execução. Como salientaram, o Ustavni sud, na sua decisão de 23 de janeiro de 2013, reconheceu também a existência de uma «violação [das] legítimas expectativas [dos agentes públicos de execução nomeados] baseadas em atos legislativos válidos emanados do Estado e [na] confiança depositada por esses particulares nas instituições desse Estado e no direito que delas emana» (v. n.° 26, supra).
75 Em contrapartida, os demandantes não invocaram nenhum elemento que demonstre ou permita supor que as instituições da União, entre elas a Comissão, lhes fizeram criar expectativas fundadas de que velariam pela manutenção da profissão de agente público de execução. O facto, de resto não demonstrado, de que a Comissão tinha participado na elaboração da lei relativa aos agentes públicos de execução, de que a tinha financiado ou mesmo estado na sua origem, não pode, por si só, constituir uma garantia precisa dada pela Comissão de que considerava que a criação dos agentes públicos de execução era a única forma de cumprir os compromissos de adesão. Tendo em conta o facto de que a República da Croácia não estava obrigada a criar a profissão de agente público de execução, para que a existência dessas garantias possa ser demonstrada, esses atos de apoio inicial à lei relativa aos agentes públicos de execução deveriam ter sido acompanhados de atos posteriores concordantes e explícitos nesse sentido.
76 Ora, nenhum das provas apresentadas pelos demandantes se podem qualificar assim. Com efeito, o relatório de 24 de abril de 2012 invocado pelos demandantes limita‑se a registar o adiamento da lei relativa aos agentes públicos de execução (v. n.° 13, supra), sem nunca criticar esse adiamento, nem sequer exigir a entrada em vigor da lei em causa. Muito pelo contrário, a Comissão observa até, depois de ter tido conhecimento do referido ato, que as autoridades croatas implementaram diferentes medidas para melhorar a eficácia do sistema judicial e a execução das decisões de justiça. Do mesmo modo, na reunião de 5 de junho de 2012 evocada pelos demandantes na audiência, a Comissão limitou‑se a solicitar às autoridades croatas que lhe comunicassem dados relativos ao sistema de execução que devia substituir o baseado nos agentes públicos de execução, para verificar se o novo sistema obteria resultados equivalentes (v. n.° 16, supra). Consequentemente, a lei relativa aos agentes públicos de execução só foi mencionada na referida reunião como um meio entre outros para alcançar o objetivo de eficácia do sistema de execução prosseguido pela Comissão e não como um objetivo que a Comissão impusesse à República da Croácia.
77 Por conseguinte, os demandantes não demonstraram que a Comissão lhes tinha criado uma confiança legítima e teria assim violado, mediante a sua omissão, o princípio da confiança legítima.
78 Resulta do que precede que não se pode imputar à Comissão nenhuma uma omissão faltosa.
79 Daqui resulta que não se verifica um dos três requisitos cumulativos para desencadear a responsabilidade da União e que as presentes ações devem, consequentemente, ser julgadas improcedentes, sem que seja necessário examinar os outros requisitos em que se baseia a referida responsabilidade.
Quanto às despesas
80 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo os demandados sido vencidos, há que os condenar a suportar, para além das suas despesas, as efetuadas pela Comissão, conforme pedido por esta.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção)
decide:
1) As ações são julgadas improcedentes.
2) Ante Šumelj e os outros demandantes cujos nomes figuram em anexo são condenados nas despesas.
Martins Ribeiro | Gervasoni | Madise |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 26 de fevereiro de 2016.
Assinaturas
Anexo
Dubravka Bašljan, residente em Zagreb (Croácia),
Đurđica Crnčević, residente em Sv. Ivan Zeline (Croácia),
Miroslav Lovreković, residente em Križevaci (Croácia),
demandantes no processo T‑546/13,
Drago Burazer, residente em Zagreb,
Nikolina Nežić, residente em Zagreb,
Blaženka Bošnjak, residente em Sv. Ivan (Croácia),
Bosiljka Grbašić, residente em Križevaci,
Tea Tončić, residente em Pula (Croácia),
Milica Bjelić, residente em Dubrovnik (Croácia),
Marijana Kruhoberec, residente em Varaždin (Croácia),
demandantes no processo T‑108/14,
Davor Škugor, residente em Sisak (Croácia),
Ivan Gerometa, residente em Vrsar (Croácia),
Kristina Samardžić, residente em Split (Croácia),
Sandra Cindrić, residente em Karlovac (Croácia),
Sunčica Gložinić, residente em Varaždin,
Tomislav Polić, residente em Kaštel Novi (Croácia),
Vlatka Pižeta, residente em Varaždin,
demandantes no processo T‑109/14.