РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети разширен състав)
28 февруари 2024 година(*)
„Икономическа и парична политика — Пруденциален надзор над кредитните институции — Член 9, параграф 1, втора алинея от Регламент (ЕС) № 1024/2013 — Пряко упражняване от ЕЦБ на правомощие на компетентен орган по силата на приложимото право на Съюза — Налагане от австрийското право на възстановителни лихви при нарушение на член 395 от Регламент (ЕС) № 575/2013 — Компетентност на ЕЦБ — Член 65, параграф 1 и член 70 от Директива 2013/36/ЕС — Пропорционалност“
По дело T‑667/21,
BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG, установена във Виена (Австрия), представлявана от H. Bälz, D. Bliesener, M. Bsaisou и G. Tönningsen, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска централна банка (ЕЦБ), представлявана от K. Lackhoff, J. Poscia и M. Ioannidis,
ответник,
подпомагана от
Република Австрия, представлявана от J. Schmoll и F. Koppensteiner,
встъпила страна,
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав),
състоящ се от: F. Schalin, председател, P. Škvařilová-Pelzl, I. Nõmm (докладчик), G. Steinfatt и D. Kukovec, съдии,
секретар: H. Eriksson, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид изложеното в съдебното заседание от 28 март 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателят BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG иска отмяна на решението на Европейската централна банка (ЕЦБ) ECB-SSM-2021-ATBAW-7-ESA-2018‑0000126 от 2 август 2021 г., прието на основание член 4, параграф 1, буква г) и параграф 3 и член 9, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (ОВ L 287, 2013 г., стр. 63), във връзка с член 395, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 176, 2013 г., стр. 1, и поправки в ОВ L 208, 2013 г., стр. 68 и в ОВ L 321, 2013 г., стр. 6), и член 97, параграф 1, точка 2 от Bundesgesetz über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (Закон за банковото дело) от 30 юли 1993 г. (BGBl. 532/1993), изменен с Bundesgesetz, mit dem das Bankwesengesetz, das Börsegesetz 2018, das Finalitätsgesetz, das Finanzmarkt-Geldwäsche-Gesetz, das Sanierungs- und Abwicklungsgesetz, das Wertpapieraufsichtsgesetz 2018 und das Zentrale Gegenparteien-Vollzugsgesetz geändert werden (Федерален закон за изменение на Закона за банковото дело, Закона за фондовите борси от 2018 г., Закона за окончателността, Закона за мерките срещу изпирането на пари на финансовите пазари, Закона за възстановяване и преструктуриране, Закона за контрол върху ценните книжа от 2018 г. и Закона за централните контрагенти) от 28 май 2021 г. (BGBl. I, 98/2021) (наричан по-нататък „BWG“).
Обстоятелствата по спора
2 Жалбоподателят е австрийска кредитна институция, която е част от групата от дружества BAWAG и отговаря за банковите дейности на групата BAWAG. Неговото дружество майка BAWAG Group AG е финансов холдинг. То подлежи на пряк пруденциален надзор от страна на ЕЦБ.
3 През 2016 г. жалбоподателят придобива непряко портфейл от кредити за жилищни недвижими имоти във Франция, състоящ се от около 20 000 главно обезпечени кредита в първоначален общ размер от около 1,4 милиарда евро, заедно със свързаните с тях акцесорни права и обезпечения (наричани по-нататък „портфейлът Vermeer“).
4 Придобиването е извършено от две френски кредитни институции — My Money Bank SCA и GE SCF SCA. За да се прехвърлят базисните кредити и обезпеченията по тях, без да се изменят всички отнасящи се до тях договори, предварително е извършена секюритизация на портфейла Vermeer. След това този портфейл е прехвърлен на специално учредения на 10 август 2016 г. за придобиването му общ фонд без правосубектност FCT Pearl, управляван от дружеството Eurotitrisation SA. Депозитар на фонда е дружеството Société Générale SA, което отговаря за съхраняването на активите на фонда и за надзора върху управляващото дружество. My Money Bank е определено за обслужващо лице на съставляващите активите на FCT Pearl кредити (наричани по-нататък „базисните кредити“ или „базисните експозиции“).
5 Жалбоподателят придобива всички дялове на FCT Pearl през декември 2016 г., ставайки така действителният му собственик. На това основание жалбоподателят получава погасителните вноски (главница и лихви) по базисните кредити. Той обаче не участва нито в оперативното управление на фонда, което се извършва от управляващото дружество и от депозитаря на фонда, нито в оперативното управление на базисните кредити, което се извършва от My Money Bank.
6 От 20 януари до 31 март 2017 г. ЕЦБ извършва проверка на място в помещенията на жалбоподателя на основание член 12 от Регламент № 1024/2013 и членове 143—146 от Регламент (ЕС) № 468/2014 на ЕЦБ от 16 април 2014 година за създаване на рамката за сътрудничество в единния надзорен механизъм между Европейската централна банка и националните компетентни органи и с определените на национално равнище органи (ОВ L 141, 2014 г., стр. 1).
7 В този контекст ЕЦБ разглежда по-специално метода, който жалбоподателят използва, за да определи общата експозиция към портфейла Vermeer от гледна точка на предвидените в Регламент № 575/2013 изисквания за големите експозиции. В това отношение ЕЦБ отбелязва, че жалбоподателят не разполага с данни, позволяващи идентифицирането на всеки длъжник по базисните кредити. От това тя заключава, че жалбоподателят не е могъл да използва т.нар. подход „на подробен преглед“, предвиден в член 390, параграф 7 от Регламент № 575/2013, за да определи нивото на експозицията си към портфейла Vermeer и така да изчисли стойността на експозицията на нивото на базисните експозиции, а не на това на самата сделка.
8 ЕЦБ счита, че съгласно член 6, параграф 2, буква а) от Делегиран регламент (ЕС) № 1187/2014 на Комисията от 2 октомври 2014 година за допълване на Регламент № 575/2013 по отношение на регулаторните технически стандарти за определяне на цялостната експозиция към клиент или група от свързани клиенти по отношение на сделките с базисни активи (ОВ L 324, 2014 г., стр. 1) всяка от базисните експозиции, за която не е установено кой е длъжникът, би трябвало да се отнесе към самата сделка, тъй като FCT Pearl е отделен клиент. Поради това прилагането по отношение на портфейла Vermeer на режима на големите експозиции е довело до превишения на определения съгласно член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 максимален размер от 25 % от приемливия капитал.
9 В това отношение ЕЦБ не приема доводите на жалбоподателя, че липсата на данни, позволяващи идентифицирането на всеки отделен кредитополучател от портфейла Vermeer по име, адрес и дата на раждане, не представлява пречка за идентифицирането на кредитополучателите съгласно режима на големите експозиции. От една страна, жалбоподателят подчертава, че за всеки базисен кредит и съответните му обезщетения е получил пълен набор от 93 вида данни, 21 от които се актуализират ежедневно, а 43 — ежемесечно. От друга страна, по отношение на 3 от тези 93 вида данни (име, дата на раждане и адрес) жалбоподателят пояснява, че поради изключително чувствителния им характер са му предоставени в криптиран формат съгласно споразумение за защита на данните, но че разкриването им в декриптиран формат е възможно, ако спазването на нормативните изисквания го налага.
10 В резултат от проверката на 10 май 2017 г., ЕЦБ приема доклад, като в извод 9 от него констатира нарушение на жалбоподателя по отношение на портфейла Vermeer на предвидения в член 395 от Регламент № 575/2013 максимален размер на големите експозиции.
11 На 1 септември 2017 г. жалбоподателят уведомява ЕЦБ, че от средата на месец септември възнамерява да промени реда за предоставяне на идентификационни данни за длъжниците по базисните кредити, за да може длъжностното лице по защита на данните да идентифицира всеки длъжник от всяка базисна експозиция от портфейла Vermeer.
12 На 20 септември и 30 октомври 2017 г. Finanzmarktaufsichtsbehörde (Комисия за надзор на финансовите пазари, Австрия) (наричана по-нататък „FMA“) иска от жалбоподателя да ѝ предостави таблица, в която да посочи приемливия капитал и да уточни най-високата сума, достигната чрез превишение на максималния размер на големите експозиции на индивидуална и консолидирана основа за всеки месец в периода от декември 2016 г. до септември 2017 г. Жалбоподателят предоставя на FMA исканата информация.
13 На 17 февруари 2021 г. ЕЦБ изпраща на жалбоподателя проекторешение и му предоставя възможност да изрази становище по него. На 2 март 2021 г. жалбоподателят представя писмено становище по проекторешението.
14 На 29 юни 2021 г. ЕЦБ изпраща на жалбоподателя ново проекторешение, съобразено с изменението на член 97, параграф 1 от BWG, и му предоставя възможност да изрази становище и по него. Жалбоподателят потвърждава становището си от 2 март 2021 г.
15 На 2 август 2021 г. на основание член 4, параграф 1, буква г) и член 9, параграф 1 от Регламент № 1024/2013, разглеждан във връзка с член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 и член 97, параграф 1, точка 2 от BWG, ЕЦБ приема Решение ECB/SSM/2021‑ATBAW‑7‑ESA‑2018‑0000126, с което начислява на жалбоподателя възстановителна лихва в размер на 19 332 923,82 евро (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
16 На първо място, като се позовава на окончателния си доклад от разследването, ЕЦБ приема, че жалбоподателят е разполагал с информация, позволяваща му да установи само размера на всяка базисна експозиция от портфейла Vermeer, но не и самоличността на всеки длъжник, тъй като съответните данни са му били предоставени в криптиран формат, и че следователно е трябвало да приложи член 6, параграф 2, буква а) от Делегиран регламент № 1187/2014, за да определи значението на посочените базисни експозиции за излагането на риск.
17 На второ място, въз основа на информацията, която жалбоподателят е предоставил на FMA, ЕЦБ приема, че съгласно член 6, параграф 2, буква а) от Делегиран регламент № 1187/2014 жалбоподателят е превишил максималния размер от 25 % от приемливия собствен капитал за експозиция към FCT Pearl в продължение на десет последователни месеца от декември 2016 г. до септември 2017 г.
18 На трето място, ЕЦБ приема, че на основание член 4, параграф 1, буква г) и параграф 3 и член 9, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1024/2013 има право да начисли възстановителни лихви на жалбоподателя по член 97 от BWG, и че тази мярка се квалифицира в решение от 7 август 2018 г., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648) като „административна мярка“ по смисъла на член 65, параграф 1 от Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (ОВ L 176, 2013 г., стр. 338). Освен това ЕЦБ отбелязва, че изменението на член 97 от BWG от 28 май 2021 г. е ирелевантно. От една страна, добавеното при това изменение изключение се отнасяло само до превишения на експозиции, които спадат към търговския портфейл и които член 395, параграф 5 от Регламент № 575/2013 разрешава само при определени условия. От друга страна, експозициите към FCT Pearl не били класирани от жалбоподателя в търговския му портфейл, а извън него.
19 На четвърто място и с оглед на изложеното, ЕЦБ начислява на жалбоподателя възстановителна лихва в размер на 19 332 923,82 евро, от които 10 159 572,31 евро са за нарушението на член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 на индивидуална основа и 9 173 351,51 евро — за нарушението му на консолидирана основа.
Искания на страните
20 Жалбоподателят иска от Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
21 ЕЦБ и Република Австрия искат от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
22 В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква по същество шест основания, с които съответно твърди, първо, че ЕЦБ не е разполагала с компетентност да начисли възстановителни лихви, второ, че задължението за плащане на възстановителни лихви е погасено по давност, трето, че ЕЦБ е допуснала грешки при прилагане на правото, като е установила нарушение, четвърто, че ЕЦБ е нарушила принципа на пропорционалност, пето, че ЕЦБ е нарушила задължението си да вземе предвид всички относими обстоятелства по случая, и шесто, при условията на евентуалност, че ЕЦБ е допуснала грешки при изчисляване на размера на начислените възстановителни лихви.
По първото основание, с което се твърди липса на компетентност на ЕЦБ
23 Жалбоподателят счита, че Регламент № 1024/2013, и по-конкретно член 9, параграф 1, втора алинея, второ изречение от него, не предоставя на ЕЦБ компетентност да начислява възстановителни лихви по член 97, параграф 1, точка 2 от BWG, и че съгласно член 9, параграф 1, трета алинея от Регламент № 1024/2013 ЕЦБ може само да изиска от FMA да упражни това си правомощие по австрийското право. Освен това жалбоподателят счита, че в случая решението от 7 август 2018 г., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), е ирелевантно.
24 ЕЦБ, подкрепяна от Република Австрия, счита, че разполага с компетентност за прилагане на член 97, параграф 2 от BWG, тъй като става въпрос за правомощие, предоставено ѝ „съгласно релевантните разпоредби от правото на Съюза“ по смисъла на член 9, параграф 1, втора алинея, второ изречение от Регламент № 1024/2013, и твърди, че компетентността ѝ да начислява възстановителни лихви, следва имплицитно от решение от 7 август 2018 г., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648).
25 С обжалваното решение ЕЦБ начислява на жалбоподателя възстановителни лихви на основание член 97, параграф 1, точка 2 от BWG заради нарушение на член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013.
26 Съгласно член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013, в редакцията му, приложима през спорния период, „[и]нституцията не формира към даден клиент или група от свързани клиенти експозиция, чиято стойност надвишава 25 % от приемливия капитал на институцията след отчитане на ефекта от редуцирането на кредитния риск съгласно членове 399—403[, като, к]огато този клиент е институция или когато група от свързани клиенти включва една или повече институции, тази стойност не надвишава по-голямата от следните две стойности: 25 % от приемливия капитал на институцията или 150 милиона евро, при условие че сборът на стойностите на експозициите, след отчитане на ефекта от редуцирането на кредитния риск съгласно членове 399—403, към всички свързани клиенти, които не са институции, не надвишава 25 % от приемливия капитал на институцията“.
27 Съгласно член 97, параграф 1, точка 2 от BWG:
„FMA налага лихви на кредитните институции, на отговорните предприятия по член 30, параграф 6 [от настоящия закон] и на централния орган при сдружение на кредитни институции по член 30a от този закон за следните суми: […] 2 % от превишението над максималния размер за големите експозиции по член 395, параграф 1 от [Регламент № 575/2013], изчислени на година, за период от 30 дни, освен ако става въпрос за разрешено превишение по член 395, параграф 5 [от този регламент], надзорни мерки по член 70, параграф 2 [от настоящия закон] или свръхзадлъжнялост на кредитната институция“.
28 Съгласно член 4, параграф 1, буква г) от Регламент № 1024/2013 на ЕЦБ е възложена задачата „да осигурява спазване на актовете, посочени в член 4, параграф 3, първа алинея, с които се налагат пруденциални изисквания на кредитните институции, свързани с […] ограниченията на големите експозиции“. Член 4, параграф 3 от същия регламент предвижда, че „[з]а изпълнението на задачите, които са ѝ възложени по силата на настоящия регламент, и с цел да гарантира високи стандарти на надзор, ЕЦБ прилага цялото приложимо право на Съюза, а когато то се състои от директиви — националното законодателство за транспониране на тези директиви[, а к]огато приложимото право на Съюза се състои от регламенти и когато понастоящем тези регламенти изрично предвиждат възможност за избор от страна на държавите членки, ЕЦБ прилага и националното законодателство, с което се упражнява този избор“. Освен това, тъй като жалбоподателят е значима институция по смисъла на член 6, параграф 4 от Регламент № 1024/2013, изпълнението на тази задача е пряка отговорност на ЕЦБ, а не на националните органи от единния надзорен механизъм (вж. в този смисъл решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ, T‑122/15, EU:T:2017:337, т. 63).
29 Следователно ЕЦБ е компетентна да следи за спазването на член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 от жалбоподателя, като последният не оспорва това.
30 Жалбоподателят обаче оспорва компетентността на ЕЦБ да начислява възстановителни лихви по член 97 от BWG на основание член 9, параграф 1, втора алинея, второ изречение от Регламент № 1024/2013.
31 На първо място, следва да се отбележи, че член 9 от Регламент № 1024/2013 е в началото на глава III от този регламент, озаглавена „Правомощия на ЕЦБ“, и че е озаглавен „Правомощия за надзор и разследване“. Той гласи:
„1. Изключително за целите на изпълнение на задачите, възложени ѝ по силата на член 4, параграфи 1 и 2 и член 5, параграф 2, в участващите държави членки ЕЦБ се счита, когато е подходящо, за компетентния орган или за определения на национално равнище орган, в съответствие с приложимото право на Съюза.
Също изключително за тези цели ЕЦБ има всички правомощия и задължения, които са изложени в настоящия регламент. ЕЦБ има също всички правомощия и задължения, които имат компетентните органи и определените на национално равнище органи съгласно приложимото право на Съюза, освен ако не е предвидено друго в настоящия регламент. По-специално, ЕЦБ има правомощията, посочени в раздели 1 и 2 от настоящата глава.
Доколкото е необходимо за изпълнението на възложените ѝ с настоящия регламент задачи, ЕЦБ може да изисква, посредством инструкции, от тези национални органи да упражнят своите правомощия по силата на националното право и в съответствие със заложените в него условия, когато ЕЦБ няма такива правомощия по силата на настоящия регламент. Тези национални органи уведомяват подробно ЕЦБ за упражняването на тези правомощия.
2. ЕЦБ упражнява правомощията по параграф 1 от настоящия член в съответствие с правните актове, посочени в член 4, параграф 3, първа алинея. При упражняване на съответните си надзорни правомощия и на правомощията си за провеждане на разследвания ЕЦБ и националните компетентни органи си сътрудничат тясно.
[…]“.
32 Следователно съгласно член 9, параграф 1 от Регламент № 1024/2013 за изпълнението на задачите си за пруденциален надзор ЕЦБ е компетентен орган и в това си качество разполага с три категории надзорни и разследващи правомощия.
33 Първо, съгласно член 9, параграф 1, втора алинея, първо изречение от Регламент № 1024/2013 ЕЦБ има всички правомощия, които са изложени в този регламент. Те са уредени в раздел 1 („Правомощия за провеждане на разследвания“) и в раздел 2 („Специфични правомощия за надзор“) от глава III от посочения регламент. Става въпрос за искане за информация (член 10), общи разследвания (член 11), проверки на място (членове 12 и 13), лицензиране (член 14) и по-общо за всички правомощия по озаглавения „Надзорни правомощия“ член 16. Освен това ЕЦБ разполага с предвиденото в член 18 от същия регламент правомощие за налагане на административни санкции.
34 Второ, съгласно член 9, параграф 1, втора алинея, второ изречение от Регламент № 1024/2013 ЕЦБ има всички правомощия, които имат „компетентните органи […] съгласно приложимото право на Съюза, освен ако не е предвидено друго в настоящия регламент“. Именно на това основание ЕЦБ приема, че има всички признати на FMA с член 97 от BWG правомощия.
35 Накрая, трето, съгласно член 9, параграф 1, трета алинея от Регламент № 1024/2013 ЕЦБ може да изисква, посредством инструкции, от националните органи „да упражнят своите правомощия по силата на националното право […], когато ЕЦБ няма такива правомощия по силата на настоящия регламент“. Жалбоподателят по същество твърди, че в случая е приложима именно тази алинея и че следователно самата ЕЦБ не е можела да начисли възстановителни лихви, а е трябвало да даде инструкции в този смисъл на FMA.
36 На второ място, следва да се отбележи, че изразът „приложимото право на Съюза“, който се съдържа в член 9, параграф 1, втора алинея, второ изречение от Регламент № 1024/2013, се отнася за правната уредба относно пруденциалния надзор върху кредитните институции. Тази правна уредба включва както Регламент № 1024/2013, така и по-конкретно Регламент № 575/2013 и Директива 2013/36, които, както се предвижда съответно в съображения 5 и 2 от тях, трябва да се разглеждат съвместно. Правомощията на компетентните органи в областта на пруденциалния надзор върху кредитните институции са предвидени в дял VII от Директива 2013/36.
37 Член 65, параграф 1 от Директива 2013/36 гласи:
„Без да се засягат надзорните правомощия на компетентните органи, посочени в член 64 и правото на държавите членки да предвиждат и налагат наказателноправни санкции, държавите членки определят правила относно административните санкции и други административни мерки във връзка с нарушаване на националните разпоредби за транспониране на настоящата директива и на разпоредбите на [Регламент № 575/2013] и предприемат всички необходими мерки, за да гарантират прилагането на тези правила […]“.
38 Член 67, параграф 1 от Директива 2013/36 предвижда, че „[н]астоящият член се прилага поне във всеки от следните случаи: […] к) институция поема експозиция, която надхвърля праговете, установени в член 395 от Регламент (ЕС) № 575/2013“. Съгласно член 67, параграф 2 от тази директива „[д]ържавите членки гарантират, че в случаите, посочени в параграф 1, административните наказания и другите административни мерки, които могат да бъдат наложени, включват най-малко следното […]“. Следва списък с наказания и други административни мерки, в който налагането на възстановителни лихви не фигурира.
39 Следователно от Директива 2013/36 се установява, от една страна, че държавите членки определят какви административни санкции и други административни мерки могат да се налагат при нарушение по-специално на Регламент № 575/2013, и от друга страна, че държавите членки са длъжни да предвидят определени административни санкции и мерки, и са свободни да въведат други.
40 На трето място, като се има предвид изложеното, уважаването или не на разглежданото основание зависи от това дали изразът „съгласно приложимото право на Съюза“, който се съдържа в член 9, параграф 1, втора алинея, второ изречение от Регламент № 1024/2013, включва правомощие на националните органи, което не е изрично посочено в член 67, параграф 2 от Директива 2013/36, а може да се квалифицира като „административна мярка“ по смисъла на член 65, параграф 1 от същата директива, или, напротив, упражняването на такова правомощие остава от изключителната компетентност на националните органи и ЕЦБ трябва да изиска от тях да го упражнят на основание член 9, параграф 1, трета алинея от посочения регламент.
41 В това отношение, първо, следва да се отбележи, че изразът „съгласно приложимото право на Съюза“ се тълкува в смисъл, че обхваща всички произтичащи от директива правомощия, независимо дали те произтичат от задължение, или от възможност на държава членка да приема законодателни актове, за разлика от признато от същата директива правомощие на държава членка да предвиди в националното си право по-строги правила извън установените с тази директива (вж. в този смисъл решение от 10 март 2016 г., Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, т. 79 и цитираната съдебна практика).
42 Второ, от решение от 7 август 2018 г., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), следва, че начисляването на възстановителни лихви се обхваща от установения с Директива 2013/36 правен режим.
43 Всъщност по отношение на по-ранна редакция на член 97 от BWG Съдът е приел, че начисляването на предвидените в тази разпоредба възстановителни лихви е сходно на административна мярка, която попада в приложното поле на член 65, параграф 1 от Директива 2013/36, тъй като обстоятелството, че тези лихви не са посочени в списъка по член 67, параграф 2 от Директива 2013/36, е ирелевантно, като се има предвид, че съгласно текста на тази разпоредба въпросният списък не е изчерпателен и че съгласно член 65, параграф 1 държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да гарантират прилагането на посочената директива и на Регламент № 575/2013 (решение от 7 август 2018 г., VTB Bank (Austria), C‑52/17, EU:C:2018:648, т. 31—44).
44 Съдът по-конкретно подчертава, че съгласно съображение 9 от Регламент № 575/2013, за да се избегнат нарушенията на функционирането на пазара и случаите на регулаторен арбитраж, минималните пруденциални изисквания, установени от правото на Съюза, следва да гарантират максимална хармонизация и че следователно в случай на превишаване на максималните размери по член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 държавите членки са длъжни да приложат за кредитните институции не мярка по националното си право, а административна санкция или друга административна мярка по смисъла на член 65, параграф 1 от Директива 2013/36 (решение от 7 август 2018 г., VTB Bank (Austria), C‑52/17, EU:C:2018:648, т. 41).
45 Трето, от това следва, че обстоятелството, че начисляването на възстановителни лихви не е посочено в списъка по член 67, параграф 2 от Директива 2013/36, не е пречка то да попадне в обхвата на установения със същата директива правен режим. Следователно то е сходно на правомощие, с което FMA разполага „съгласно приложимото право на Съюза“ по смисъла на член 9, параграф 1, втора алинея, второ изречение от Регламент № 1024/2013.
46 Ето защо ЕЦБ е била компетентна пряко да начисли на жалбоподателя възстановителни лихви.
47 Поради това разглежданото основание трябва да се отхвърли.
По четвъртото основание, с което се твърди нарушение на принципа на пропорционалност
48 Жалбоподателят по същество твърди, че ЕЦБ е нарушила принципа на пропорционалност, като му е наложила възстановителни лихви по член 97, параграф 1, точка 2 от BWG. В това отношение жалбоподателят по-специално отбелязва, от една страна, че обжалваното решение е непропорционално, тъй като не отчита факта, че твърдяното му нарушение се ограничава до това, че първоначално е разполагал само с криптирани данни за имената, адресите и датите на раждане на кредитополучателите, въпреки че е избрал този подход поради основателна причина, а именно с оглед на спазване на изискванията за защитата на данните и на свеждане до минимум на ненужната обработка на лични данни, и от друга страна, че за да се гарантира спазването на изискванията за голяма експозиция по член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013, допълнителните данни са предавани в некриптиран формат.
49 В отговор на зададен ѝ в съдебното заседание въпрос ЕЦБ потвърждава, че се е основала на тълкуването на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG на австрийските съдилища, според което възстановителните лихви се начисляват автоматично, когато са изпълнени предвидените в тази разпоредба условия. ЕЦБ по същество твърди, че е била длъжна да приложи посочения член 97, параграф 1, точка 2 от BWG и че сама по себе си тази разпоредба не е непропорционална. В писменото си становище ЕЦБ оспорва и основателността на доводите, с които жалбоподателят иска да докаже, че разглежданите възстановителни лихви са непропорционални.
50 В това отношение както в писменото си становище при встъпване, така и в съдебното заседание Република Австрия потвърждава, че австрийските съдилища тълкуват член 97, параграф 1, точка 2 от BWG като автоматично основание за начисляване на възстановителни лихви, когато посочените в тази разпоредба условия са изпълнени.
51 Член 65, параграф 1, последно изречение от Директива 2013/36 уточнява, че „административните санкции и другите административни мерки са ефективни, съразмерни и възпиращи“.
52 Член 70 от Директива 2013/36 е озаглавен „Ефективно налагане на санкции и упражняване на правомощията за налагане на санкции от страна на компетентните органи“ и гласи:
„Държавите членки гарантират, че при определяне на вида на административните санкции или други административни мерки и на размера на имуществените административни санкции компетентните органи отчитат всички приложими обстоятелства, в т.ч. когато е уместно:
а) тежестта и продължителността на нарушението;
б) степента на отговорност на физическо или юридическо лице, което е отговорно за нарушението;
в) финансовото състояние на физическо или юридическо лице, което е отговорно за нарушението, намираща израз например в общия оборот на юридическо лице или годишния доход на физическо лице;
г) величината на получената печалба или избегнатите загуби от физическото или юридическото лице, което е отговорно за нарушението, доколкото размерът им може да бъде определен;
д) загубите за трети страни в резултат на нарушението, доколкото могат да бъдат определени;
е) степента на съдействие, което физическото или юридическото лице, което е отговорно за нарушението, оказва на компетентния орган;
ж) предишни нарушения на физическото или юридическото лице, което е отговорно за нарушението;
з) евентуалните системни последици от нарушението“.
53 Тъй като, видно от точка 49 по-горе, ЕЦБ е приела обжалваното решение въз основа на предположението, че член 97, параграф 1, точка 2 от BWG се прилага автоматично и следователно при условията на обвързана компетентност, Общият съд трябва да провери правилността на това предположение. Всъщност естеството на компетентността, която ЕЦБ трябва да упражни при налагането на административна мярка, представлява предварителен въпрос, определящ начина, по който ЕЦБ е била длъжна да прецени пропорционалността на начисляването на възстановителни лихви. Всъщност, ако ЕЦБ разполага с оперативна самостоятелност, което предполага и право на преценка на пропорционалността на начисляването на възстановителни лихви с оглед на обстоятелствата по случая, то тогава следва да се приеме, че извършената от ЕЦБ в обжалваното решение преценка на пропорционалността е основана на погрешно правно предположение.
54 В това отношение обстоятелството, че с разглежданото основание жалбоподателят не оспорва автоматичното прилагане на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG, не е пречка Общият съд да разгледа този въпрос.
55 Всъщност от постоянната съдебна практика следва, че макар да трябва да се произнася само по исканията на страните, които трябва да очертаят рамките на спора, съдът на Съюза не е обвързан от доводите, изтъкнати от тях в подкрепа на исканията им, тъй като в противен случай би могъл да се окаже принуден да основе решението си на погрешни правни съображения (вж. решение от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 65 и цитираната съдебна практика; решение от 20 януари 2021 г., Комисия/Printeos, C‑301/19 P, EU:C:2021:39, т. 58). Това е така по-конкретно, когато, за да се отговори на предварителен въпрос с оглед на изложените от жалбоподателя доводи, трябва да се вземе предвид неизтъкнат от него аспект на приложимата правна уредба (вж. в този смисъл решения от 8 юли 2010 г., Комисия/Putterie-De-Beukelaer, T‑160/08 P, EU:T:2010:294, т. 65 и 66, и от 12 юни 2019 г., RV/Комисия, T‑167/17, EU:T:2019:404, т. 59).
56 В съответствие с принципа на състезателност страните са приканени в съдебното заседание да изразят становище по въпроса дали възприетото от ЕЦБ тълкуване на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG е съвместимо с член 70 от Директива 2013/36.
57 На първо място, доколкото става въпрос за тълкуването на разпоредба от националното право, следва да се припомни, че по принцип обхватът на националните законови, подзаконови и административни разпоредби трябва да се преценява в светлината на тълкуването им от националните съдилища (вж. в този смисъл решение от 16 септември 2015 г., Комисия/Словакия, C‑433/13, EU:C:2015:602, т. 81 и цитираната съдебна практика).
58 Следователно, когато Общият съд трябва да осъществи контрол върху основателността на прилагането от ЕЦБ на национално право за транспониране на директива, за установяването на обхвата на това национално право е достатъчно даденото му от националните юрисдикции тълкуване, ако въз основа на него може да се констатира, че това право е съвместимо с директивата, която транспонира. В такъв случай съображенията, с които се поставя под въпрос основателността на тълкуването на посочените юрисдикции, трябва да бъдат изначално отхвърлени (вж. в този смисъл решение от 24 април 2018 г., Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence и др./ЕЦБ, T‑133/16—T‑136/16, EU:T:2018:219, т. 84—92).
59 Това обаче не е така, когато от тълкуването на националните юрисдикции не би могло със сигурност да се установи съвместимост на националното право със съответната директива.
60 В такъв случай спазването на принципа на предимство на правото на Съюза всъщност предполага Общият съд, когато тълкува национално право, да изхожда, доколкото е възможно, от текста и целите на транспонираната директива, за да може да се постигне търсеният с нея резултат (вж. в този смисъл решение от 24 януари 2012 г., Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, т. 24).
61 Макар задължението за позоваване на правото на Съюза при тълкуването и прилагането на приложимите разпоредби от вътрешното право да е ограничено от спазването на общите принципи на правото и да не може да служи като основание за тълкуване contra legem на националното право, изискването за тълкуване в съответствие с правото на Съюза включва все пак и задължение за изменение при необходимост на постоянна съдебна практика, ако е основана на несъвместимо с целите на директива тълкуване на националното право (вж. в този смисъл решение от 19 април 2016 г., DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, т. 32 и 33 и цитираната съдебна практика).
62 Когато не може да тълкува националната правна уредба в съответствие с изискванията на правото на Съюза, Общият съд, също както и националният съд, при прилагане на разпоредби от правото на Съюза е длъжен да гарантира пълното им действие, като при необходимост по собствена инициатива остави без приложение всяка национална правна уредба, дори и последваща, която противоречи на разпоредба от правото на Съюза с директен ефект (вж. в този смисъл решение от 24 юни 2019 г., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, т. 58 и 61).
63 На второ място, налага се изводът, че член 70 от Директива 2013/36, разглеждан във връзка с член 4, параграф 1, член 65, параграф 1 и съображение 37 от нея, трябва да се разбира в смисъл, че FMA, а следователно и ЕЦБ определят вида на административната мярка с оглед на всички обстоятелства, което по правило налага те да имат право на преценка, и изключва възможността да действат при условията на обвързана компетентност.
64 Първо, това следва от буквалното и контекстуалното тълкуване на член 70, параграф 1 от Директива 2013/36.
65 Най-напред, следва да се отбележи, че макар в заглавието си да споменава само „санкции“, член 70 от Директива 2013/36 се отнася до определянето и на вида на „административните мерки“. Следователно задължението на държавите членки да гарантират, че компетентните органи отчитат всички приложими обстоятелства, включени в съдържащия се в тази разпоредба неизчерпателен списък, се отнася и за административните мерки.
66 По-нататък, от член 4, параграф 1 от Директива 2013/36 следва, че „компетентните органи“ по член 70 от Директива 2013/36 са тези, които „изпълняват функциите и задълженията, предвидени в настоящата директива“, а именно, що се отнася до Австрия, FMA, а що се отнася до прилагането на член 9, параграф 1, втора алинея от Регламент № 1024/2013 — ЕЦБ.
67 Накрая, следва да се отбележи, че член 65, параграф 1 и член 70 са включени в един и същ раздел на Директива 2013/36, озаглавен „Надзорни правомощия, правомощия за налагане на санкции и право на обжалване“, поради което следва да се приеме, че съдържащото се в тези две разпоредби понятие „административни мерки“ има едно и също значение. Ето защо, след като съгласно решение от 7 август 2018 г., VTB Bank (Austria) (C‑52/17, EU:C:2018:648), възстановителните лихви представляват административна мярка по смисъла на член 65, параграф 1 от Директива 2013/36, член 70 от същата директива се прилага и за начисляването на такива лихви.
68 Второ, този извод се потвърждава от телеологичното тълкуване на член 70 от Директива 2013/36, тъй като съображение 37 от нея разкрива намерението на законодателя да изисква от държавите членки да гарантират, че „компетентните органи вземат предвид всички относими обстоятелства“.
69 Трето, налага се изводът, че задължението на ЕЦБ да взема предвид всички обстоятелства, предполага, че когато приема административна мярка, трябва да прецени конкретните за случая обстоятелства.
70 Четвърто, от това следва, че тълкуване на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG в смисъл, че ЕЦБ действа при условията на обвързана компетентност, би ѝ попречило да вземе предвид всички относими обстоятелства, и би довело до несъвместимост на тази разпоредба с член 70 от Директива 2013/36.
71 Вярно е наистина, че видно от текста на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG, автоматичното начисляване на възстановителни лихви се компенсира от обстоятелството, че самата разпоредба предвижда два случая, при които нарушение на член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 не води до начисляване на възстановителни лихви. Това е така, от една страна, когато на основание член 70, параграф 2 от BWG компетентният орган е приел административно решение, с което е наложил на съответната кредитна институция да вземе определени мерки поради наличието на риск да не може да изпълни задълженията си към кредиторите си, или с цел да се гарантира стабилността на финансовата система, или от друга страна, когато съответната кредитна институция е в положение на свръхзадлъжнялост.
72 Следва обаче да се отбележи, че регламентирането от австрийския законодател на два случая, при които нарушение на член 395, параграф 1 от Регламент № 575/2013 не води до начисляване на възстановителни лихви, не може да бъде равнозначно на отчитане от компетентния орган на „всички приложими обстоятелства“ по смисъла на член 70 от Директива 2013/36.
73 Освен това квалифицирането на наложените на основание член 97, параграф 1, точка 2 от BWG възстановителни лихви като „административна мярка“, а не като „административна санкция“ по смисъла на член 65, параграф 1 от Директива 2013/36, не прави автоматичното им начисляване съвместимо с член 70 от същата директива.
74 Макар действително поради разликата в естеството задължението на компетентния орган за отчитане на всички приложими обстоятелства да не може непременно да е едно и също, когато става въпрос за административна мярка, каквато е начисляването на възстановителни лихви, за административна санкция или, a fortiori, за административна имуществена санкция, приложното поле на член 70 от Директива 2013/36 не се ограничава до административните санкции, а включва и административните мерки.
75 На трето място, следва да се отбележи, че член 97, параграф 1, точка 2 от BWG може да се тълкува в светлината на член 70 от Директива 2013/36 в смисъл, че предоставя право на преценка на ЕЦБ, което ѝ позволява, когато е необходимо, да не начисли възстановителни лихви, ако счете, че обстоятелствата налагат да вземе такова решение.
76 Първо, текстът на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG не изключва изрично възможността, когато е уместно, FMA да има право да прецени дали да го приложи.
77 Второ, в раздел XXII от BWG се съдържа и член 99e, който има същия текст като член 70 от Директива 2013/36 и от който следва, че когато определя какъв вид санкция или мярка да приеме за определено нарушение на Регламент № 575/2013, FMA трябва, когато е подходящо, да вземе предвид същите като неизчерпателно изброените в член 70 от Директива 2013/36 обстоятелства. Следователно „мерките“, посочени в този член, могат да се разбират като обхващащи и начисляването на възстановителни лихви по член 97, параграф 1, точка 2 от BWG.
78 Трето, признаването на право на преценка на ЕЦБ при прилагането на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG не води до неблагоприятно засягане на жалбоподателя и не би могло следователно да се счита за ограничено от спазването на общите принципи на правото по смисъла на цитираната в точка 61 по-горе съдебна практика.
79 В резултат на това, на четвърто място, ЕЦБ, като е приела обжалваното решение с разбирането, че начисляването на възстановителни лихви е автоматично, се е основала на погрешно правно предположение, което е опорочило преценката ѝ относно пропорционалността на прилагането на член 97, параграф 1, точка 2 от BWG, тъй като я е възпряло да разгледа обстоятелствата по случая.
80 Накрая, на пето място, доводите, с които ЕЦБ по същество твърди, че при посочените обстоятелства начисляването на възстановителни лихви не е непропорционално, трябва да се считат за ирелевантни за преценката на законосъобразността на обжалваното решение.
81 Всъщност съдът на Съюза не може да извърши вместо ответника проверка, която последният никога не е правил, и да предположи какви биха били изводите му от нея (вж. в този смисъл решение от 13 май 2015 г., Niki Luftfahrt/Комисия, T‑511/09, EU:T:2015:284, т. 149 и цитираната съдебна практика).
82 Тъй като при приемането на обжалваното решение ЕЦБ неправилно е счела, че е длъжна да приложи член 97, параграф 1, точка 2 от BWG, изложените в писменото ѝ становище съображения относно обстоятелствата по случая не са могли да бъдат взети предвид в обжалваното решение.
83 С оглед на изложеното разглежданото основание следва да се уважи и обжалваното решение следва да се отмени, без да е необходимо да се разглеждат останалите основания на жалбоподателя.
По съдебните разноски
84 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като ЕЦБ е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези на жалбоподателя.
85 Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Република Австрия понася собствените си разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав)
реши:
1) Отменя Решение ECB/SSM/2021-ATBAW-7-ESA-2018‑0000126 от 2 август 2021 г. на Европейската централна банка (ЕЦБ).
2) Осъжда ЕЦБ да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на BAWAG PSK Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse AG.
3) Република Австрия понася направените от нея съдебни разноски.
Schalin | Škvařilová-Pelzl | Nõmm |
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 28 февруари 2024 година.
Подписи