Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 10 de abril de 2024 (*)
«Ayudas de Estado — Régimen de contribuciones por la recogida de aguas residuales — Denuncia de un competidor — Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda de Estado al término de la fase de examen preliminar — Exigencia de imparcialidad — Imparcialidad objetiva — Concepto de “ventaja” — Principio del operador privado en una economía de mercado — Análisis ex ante de la rentabilidad incremental — Comunicación de la Comisión relativa al concepto de “ayuda estatal”»
En el asunto T‑486/18 RENV,
Danske Slagtermestre, con domicilio social en Odense (Dinamarca), representada por el Sr. H. Sønderby Christensen, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. I. Barcew y C. Vang y la Sra. P. Němečková, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Reino de Dinamarca, representado por las Sras. M. Søndahl Wolff, C. Maertens, J. Kronborg y el Sr. M. Jespersen, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por los Sres. D. Spielmann, Presidente, I. Gâlea (Ponente) y T. Tóth, Jueces;
Secretaria: Sra. H. Eriksson, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la sentencia de 30 de junio de 2022, Danske Slagtermestre/Commission (C‑99/21 P, EU:C:2022:510);
celebrada la vista el 26 de septiembre de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, Danske Slagtermestre, solicita la anulación de la Decisión C(2018) 2259 final de la Comisión, de 19 de abril de 2018, relativa a la ayuda de Estado SA.37433 (2017/FC) — Dinamarca (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Antecedentes del litigio
2 La demandante es una asociación profesional que afirma representar a pequeñas carnicerías, mataderos, mayoristas y empresas de transformación daneses.
3 El 26 de septiembre de 2013, presentó una denuncia ante la Comisión sobre la base de que, mediante la adopción de la lov nr. 902/2013 om ændring af lov om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber m.v. (Betalingsstruktur for vandafledningsbidrag, bemyndigelse til opgørelse af særbidrag for behandling af særlig forurenet spildevand m.v.) [Ley n.º 902/2013, por la que se modifica la Ley que establece la Normativa Relativa a las Contribuciones Adeudadas a los Operadores de Tratamiento de Aguas Residuales (Estructura de las Contribuciones para la Evacuación de las Aguas Residuales, que autoriza el Establecimiento de Contribuciones Especiales por el Tratamiento de Aguas Residuales Especialmente Contaminadas, etc.)], el Reino de Dinamarca había concedido una ayuda de Estado a los grandes mataderos consistente en una reducción de las contribuciones por el tratamiento de aguas residuales.
4 Antes de la entrada en vigor de esta Ley, la lov nr. 633/2010 om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber m.v. (Ley n.º 633/2010, por la que se establece la Normativa Relativa a las Contribuciones Adeudadas a las Sociedades de Recogida y Tratamiento de Aguas Residuales) establecía una contribución unitaria por metro cúbico de agua para todos los consumidores de agua conectados a la misma instalación de tratamiento de aguas residuales, con independencia de su sector de actividad y de su consumo. Mediante la Ley n.º 902/2013 se estableció un sistema decreciente escalonado que disponía una tarifa por metro cúbico de aguas residuales en función del volumen de aguas residuales vertidas (en lo sucesivo, «sistema escalonado»).
5 El sistema escalonado está concebido de la siguiente manera:
– el tramo 1 corresponde a un consumo de agua inferior o igual a 500 m³ al año por bien inmueble;
– el tramo 2 corresponde al consumo de agua comprendido entre 500 m³ y 20 000 m³ al año por bien inmueble, y
– el tramo 3 corresponde al consumo de agua superior a 20 000 m³ al año por bien inmueble.
6 La tarifa por metro cúbico se fija para cada uno de los tramos del siguiente modo:
– la tarifa por metro cúbico del tramo 2 es un 20 % inferior a la del tramo 1,
– la tarifa por metro cúbico del tramo 3 es un 60 % inferior a la del tramo 1.
7 En el marco del sistema escalonado, por tanto, los consumidores que pertenecen al tramo 3 deben abonar en primer lugar la tarifa prevista para el tramo 1 hasta que su consumo de agua exceda de los 500 m3. A continuación, abonan la tarifa prevista para el tramo 2 hasta que su consumo exceda de los 20 000 m3 y, por último, la contribución por el tratamiento de las aguas residuales conforme a la tarifa prevista para el tramo 3.
8 Entre el 10 de octubre de 2013 y el 12 de septiembre de 2017, la Comisión recabó e intercambió información sobre la denuncia con la demandante y el Reino de Dinamarca. Los días 23 de julio de 2014 y 25 de febrero de 2016, la Comisión envió cartas de evaluación preliminar a la demandante, en las que estimaba que la medida en cuestión no constituía una ayuda de Estado.
9 El 19 de abril de 2018, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, en la que consideró que la contribución establecida por la Ley n.º 902/2013 (en lo sucesivo, «contribución para el tratamiento de las aguas residuales») no confería ninguna ventaja particular a determinadas empresas y, por lo tanto, no constituía ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
10 En apoyo de esta conclusión, la Comisión consideró que un operador privado, en una economía de mercado, habría aplicado el sistema escalonado. A este respecto, señaló, en primer lugar, en el apartado 36 de la Decisión impugnada, que, puesto que el sistema escalonado establecía la tarificación de infraestructuras abiertas no destinadas a ningún usuario final determinado, comprobaría, con arreglo al punto 228 de su Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107 [TFUE], apartado 1 (DO 2016, C 262, p. 1; en lo sucesivo, «Comunicación de 2016»), si, mediante la contribución por el tratamiento de las aguas residuales, los usuarios de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales en Dinamarca contribuían progresivamente, desde un punto de vista ex ante, a la rentabilidad de dichas instalaciones. También indicó, en los apartados 37 y 38 de la misma Decisión, que así sucedería si dicha contribución permitiera cubrir, a medio plazo, sus costes incrementales.
11 A continuación, en los apartados 39 y 40 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró «razonable» el enfoque de las autoridades danesas, según el cual los costes de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales se componían en un 80 % de costes fijos y en un 20 % de costes variables, debiendo repartirse los primeros por igual entre todos los usuarios, mientras que los segundos podían atribuirse al usuario afectado. En el apartado 41 de la referida Decisión, la Comisión consideró que las tarifas correspondientes a los tramos 2 y 3 eran superiores a los costes totales de dichas instalaciones y que seguirían siéndolo, aunque la relación entre costes fijos y costes variables fuera de 70/30, por ejemplo, y no de 80/20. Concluyó, en el apartado 42 de esta misma Decisión, que los usuarios de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales en Dinamarca contribuían a su rentabilidad, en el sentido del punto 228 de la Comunicación de 2016, a través de la contribución por el tratamiento de aguas residuales establecida sobre la base del sistema escalonado.
12 Por último, en los apartados 43 a 45 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que, en caso de aumento de la contribución por el tratamiento de las aguas residuales, las grandes empresas podrían desconectarse de la red de instalaciones de tratamiento de aguas residuales existente para crear las suyas propias, en cuyo caso estas grandes empresas ya no estarían obligadas a pagar dicha contribución.
13 Mediante auto de 1 de diciembre de 2020, Danske Slagtermestre/Comisión (T‑486/18, no publicado; en lo sucesivo, «auto inicial», EU:T:2020:576), el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso sobre la base de que la demandante carecía de legitimación activa.
14 Mediante sentencia de 30 de junio de 2022, Danske Slagtermestre/Comisión (C‑99/21 P; en lo sucesivo, «sentencia dictada en casación», EU:C:2022:510), el Tribunal de Justicia anuló el auto inicial.
15 De conformidad con el artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Tribunal de Justicia consideró que disponía de los elementos necesarios para resolver definitivamente sobre la admisibilidad del recurso. A este respecto, consideró que la Decisión impugnada era un acto reglamentario que no incluía medidas de ejecución, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Por lo tanto, declaró que, dado que la demandante resultaba directamente afectada por la Decisión impugnada, estaba legitimada para recurrirla y que el presente recurso ante el Tribunal General, por el que se solicitaba su anulación, era admisible.
16 El Tribunal de Justicia devolvió el asunto al Tribunal General para que lo examinara en cuanto al fondo y reservó la decisión sobre las costas.
Pretensiones de las partes
17 La demandante solicita al Tribunal General que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
18 La Comisión solicita al Tribunal General que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
19 El Reino de Dinamarca, que interviene en apoyo de las pretensiones de la Comisión, solicita al Tribunal General que desestime el recurso.
Fundamentos de Derecho
20 Con carácter preliminar, procede señalar que, en la sentencia dictada en casación, el Tribunal de Justicia declaró con carácter definitivo la admisibilidad del recurso interpuesto por la demandante (véase el apartado 15 de la presente sentencia).
21 Así pues, ya no es necesario pronunciarse sobre las alegaciones de las partes relativas a la admisibilidad del recurso y procede examinar los motivos por los que la demandante pone en tela de juicio la fundamentación de la Decisión impugnada.
22 A este respecto, en apoyo de su recurso, la demandante invoca siete motivos, basados, en esencia, el primero, en la vulneración del principio de contradicción, consagrado en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»); el segundo, en la vulneración del derecho de toda persona a que sus asuntos sean tratados imparcialmente por las instituciones de la Unión, establecido en el artículo 41, apartado 1, de la Carta; el tercero, en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que la Comisión consideró que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales no confería ninguna ventaja; el cuarto, en que esta ventaja es selectiva; el quinto, en la posibilidad de atribuir el sistema escalonado al Estado danés y en su concesión mediante recursos públicos; el sexto, en un obstáculo a la competencia y, el séptimo, en una afectación de los intercambios comerciales entre Estados miembros.
23 El Tribunal General considera oportuno examinar en primer lugar el segundo motivo, basado, en esencia, en la vulneración de la exigencia de imparcialidad.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración de la exigencia de imparcialidad
24 Mediante su segundo motivo, la demandante sostiene que la Comisión incumplió la exigencia de imparcialidad establecida en el artículo 41, apartado 1, de la Carta, debido a la situación de conflicto de intereses en que se encontraba la comisaria responsable de la competencia que firmó la Decisión impugnada (en lo sucesivo, «comisaria en cuestión»). En este sentido, alega que dicha comisaria había participado, en el seno del Gobierno danés, en la elaboración de la Ley n.º 902/2013 como ministra de Economía e Interior, vice primera ministra y miembro del Comité de Coordinación de dicho Gobierno. Según la demandante, la Comisión infringió determinadas disposiciones de su Reglamento interno (DO 2000, L 308, p. 26) y de su Decisión de 31 de enero de 2018 relativa a un Código de Conducta de los Miembros de la Comisión Europea (DO 2018, C 65, p. 7).
25 La Comisión solicita que se desestime el segundo motivo. En su opinión, en primer lugar, la responsabilidad de elaborar la Ley n.º 902/2013 incumbía a la ministra de Medio Ambiente y no a la comisaria en cuestión. En segundo lugar, su condición de miembro del Comité de Coordinación del Gobierno carece de pertinencia, ya que la aprobación de un proyecto de ley por dicho Comité solo significa que el Gobierno somete el proyecto al Parlamento danés. En tercer lugar, a falta de un interés personal de la comisaria en cuestión que pueda influir en el ejercicio independiente de sus funciones, a saber, un beneficio o una ventaja potencial para ella, su cónyuge o los miembros de su familia en línea directa, no existe conflicto de intereses en el sentido del artículo 2, apartado 6, del Código de Conducta de la Comisión. En cuarto lugar, la Comisión subraya que, en virtud del artículo 250 TFUE y del artículo 2, apartado 4, de su Código de Conducta, sus decisiones se adoptan por el Colegio de comisarios, por mayoría de estos, de modo que uno solo de sus miembros no puede tener una influencia determinante en la adopción de una decisión.
26 El artículo 41, apartado 1, de la Carta establece, en particular, que toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcialmente.
27 A este respecto, procede observar que la exigencia de imparcialidad, que se impone a las instituciones, órganos y organismos en el cumplimiento de sus funciones pretende garantizar la igualdad de trato en la que se basa la Unión. Habida cuenta de la importancia fundamental de la garantía de independencia e integridad por lo que respecta tanto al funcionamiento interno como a la imagen exterior de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, la exigencia de imparcialidad abarca todas las circunstancias en las que el funcionario o agente que ha de pronunciarse sobre un asunto deba estimar razonablemente que los terceros pueden considerar que tales circunstancias podrían afectar a su imparcialidad en la materia (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de marzo de 2019, August Wolff y Remedia/Comisión, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, apartado 26 y jurisprudencia citada).
28 Además, incumbe a dichas instituciones, órganos y organismos cumplir el requisito de imparcialidad, en particular en su vertiente relativa a la imparcialidad objetiva, según el cual la institución correspondiente debe ofrecer garantías suficientes para descartar cualquier duda legítima acerca de un posible prejuicio (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de marzo de 2019, August Wolff y Remedia/Comisión, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, apartado 27 y jurisprudencia citada), pues las apariencias también pueden revestir importancia [véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo), C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18, EU:C:2019:982, apartado 128 y jurisprudencia citada].
29 A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que, para demostrar que la organización del procedimiento administrativo no ofrece garantías suficientes para excluir toda duda legítima en cuanto a un posible prejuicio, no se requiere acreditar la existencia de falta de imparcialidad, sino que basta que exista una duda legítima a este respecto y que no pueda disiparse (sentencia de 21 de octubre de 2021, Parlamento/UZ, C‑894/19 P, EU:C:2021:863, apartado 54; véase también, en este sentido, la sentencia de 27 de marzo de 2019, August Wolff y Remedia/Comisión, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, apartado 37).
30 El Tribunal de Justicia ha declarado que la imparcialidad objetiva de un comité puede verse comprometida cuando a causa de un solapamiento de funciones se genere un conflicto de intereses de uno de sus miembros, y ello con independencia de la conducta personal de este (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de marzo de 2019, August Wolff y Remedia/Comisión, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, apartado 30).
31 En el caso de autos, en esencia, la demandante cuestiona la imparcialidad objetiva de la comisaria en cuestión subrayando que, por una parte, esta había participado en la adopción de la Ley n.º 902/2013, en virtud de sus funciones en el Gobierno danés y, por otra, había asumido la «más alta responsabilidad administrativa» en la tramitación de su denuncia y en la adopción de la Decisión impugnada.
32 En primer lugar, como subraya la Comisión, es cierto, por un lado, que fue la ministra de Medio Ambiente danesa y no la comisaria en cuestión quien presentó el proyecto que dio lugar a la adopción de la Ley n.º 902/2013 y, por otro lado, que dicha Ley había sido adoptada tras una votación por mayoría de los miembros del Parlamento danés.
33 Sin embargo, en primer término, no se discute que la comisaria en cuestión, antes de ocupar ese cargo, era, en el momento en que se presentó el proyecto que dio lugar a la Ley n.º 902/2013 y en el de su adopción, ministra de Economía e Interior, es decir, un cargo de máxima relevancia en el Gobierno danés. Además, tampoco se discute que, en esa época, dicha comisaria era también vice primera ministra del Reino de Dinamarca y miembro del Comité de Coordinación de tal Gobierno. Así, antes de ser comisaria, ocupaba en el Gobierno danés una posición particularmente importante.
34 En segundo término, procede señalar que la Ley n.º 902/2013 tenía por objeto la modificación de la normativa existente sobre la tarificación del agua y conllevaba, por tanto, medidas que debían incidir en los gastos de particulares y empresas, como la contribución por el tratamiento de las aguas residuales. Pues bien, es razonable considerar que tales medidas pudieron haber sido propuestas de acuerdo con la ministra de Economía, a saber, la comisaria en cuestión. Por otra parte, dicha Ley se enmarcaba en un plan de acción global del Gobierno danés de la época titulado «Plan de Crecimiento para Dinamarca».
35 En tercer término, de un artículo de prensa aportado por la demandante se desprende que, el 26 de febrero de 2013, la comisaria en cuestión había participado en nombre del Gobierno danés, con la primera ministra, el ministro de Economía y el ministro de Hacienda, en una conferencia de prensa sobre la presentación de dicho plan de acción, que incluía el proyecto que dio lugar a la Ley n.º 902/2013. En particular, por una parte, durante esta conferencia de prensa, la comisaria en cuestión había declarado que «el Gobierno transmit[ía] una señal muy clara a las empresas» y que «no impondr[ía] nuevos aumentos generales de tasas y derechos a las empresas». Por otra parte, durante dicha rueda de prensa, la comisaria en cuestión también explicó que, «además de las reducciones del impuesto de sociedades […], [habría] una serie de desgravaciones fiscales, en particular […] una reducción de la tasa sobre las aguas residuales».
36 De este modo, la comisaria en cuestión había adoptado una posición en el ámbito nacional, pública y explícitamente, a favor de la reducción de la contribución por el tratamiento de las aguas residuales.
37 Habida cuenta de los elementos anteriores, puede considerarse legítimamente que la comisaria en cuestión tenía interés en que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales establecida por la Ley n.º 902/2013, que es una medida de descuento de la tarifa por el tratamiento de las aguas residuales en favor de los consumidores más importantes, no se cuestionase sobre la base de su ilegalidad a la luz de las normas del Derecho de la Unión en materia de ayudas de Estado.
38 En segundo lugar, procede examinar, por tanto, si la organización del procedimiento administrativo en el seno de la Comisión que llevó a la adopción de la Decisión impugnada presentaba garantías suficientes para excluir que semejante interés viciara dicho procedimiento, vulnerando la exigencia de imparcialidad.
39 A este respecto, ciertamente, como alega la Comisión, el artículo 250 TFUE establece que sus acuerdos se adoptarán por mayoría de sus miembros, de modo que la comisaria en cuestión no tenía ningún voto de calidad en cuanto a la adopción de la Decisión impugnada.
40 No es menos cierto que, en virtud del artículo 248 TFUE, «las responsabilidades que incumben a la Comisión serán estructuradas y repartidas entre sus miembros por el Presidente», que puede «reorganizar el reparto de dichas responsabilidades a lo largo de su mandato». Más concretamente, a tenor del artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento interno de la Comisión, en su versión modificada por la Decisión 2010/138/UE, Euratom de la Comisión, de 24 de febrero de 2010 (DO 2010, L 55, p. 60), «el Presidente asignará a los Miembros de la Comisión determinados sectores de actividad, en los que serán específicamente responsables de la preparación de los trabajos de la Comisión y de la ejecución de sus decisiones».
41 De este modo, a pesar del carácter colegiado de la adopción de las decisiones en el seno de la Comisión, la comisaria en cuestión, como miembro encargado de la competencia, era específicamente responsable de la preparación de la Decisión impugnada, extremo que, por otra parte, la Comisión confirmó en la vista, al indicar que tenía la «más alta responsabilidad en la preparación de la propuesta de esta Decisión». A este respecto, el papel preparatorio es un papel importante en cuanto a la decisión adoptada in fine por la Comisión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 27 de marzo de 2019, August Wolff y Remedia/Comisión, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, apartado 33).
42 Tal apreciación se ve reforzada, en particular, en la percepción de terceros, por el hecho, resaltado en esencia por la demandante, de que la comisaria en cuestión es la única firmante de la Decisión impugnada.
43 De lo anterior se desprende que, a pesar de su interés en la Ley n.º 902/2013 (véase el apartado 37 de la presente sentencia), la comisaria en cuestión tenía una responsabilidad particular en el marco del procedimiento administrativo que condujo a la adopción de la Decisión impugnada, en relación con el examen de una medida establecida por dicha Ley a la luz de las normas relativas a las ayudas de Estado.
44 Pues bien, en cuanto a las apariencias, tal situación puede generar, a ojos de terceros, una duda legítima sobre un eventual prejuicio de la comisaria en cuestión, con independencia de su conducta personal. Además, la Comisión no ha aportado ningún elemento que pueda desvirtuar las alegaciones de la demandante con el fin de disipar la duda así creada. Por consiguiente, de conformidad con la jurisprudencia recordada en los apartados 28 a 30 de la presente sentencia, procede concluir que el procedimiento que condujo a la adopción de la Decisión impugnada no ofrecía garantías suficientes en cuanto a la imparcialidad objetiva.
45 En consecuencia, procede estimar el segundo motivo en su totalidad. Por lo tanto, no es necesario examinar, por un lado, las demás alegaciones formuladas por la demandante en el marco de este motivo ni, por otro lado, las alegaciones de la Comisión basadas en la falta de interés personal o familiar de la comisaria en cuestión, en la medida en que estas últimas se refieren a la imparcialidad subjetiva.
46 El Tribunal General considera que procede examinar, a mayor abundamiento, el tercer motivo, basado en que la Comisión infringió el artículo 107 TFUE, apartado 1, al concluir, en la Decisión impugnada, que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales no suponía la existencia de una ventaja.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en cuanto al requisito relativo a la existencia de una ventaja
47 Mediante su tercer motivo, la demandante sostiene que la Comisión consideró erróneamente que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales no confería ninguna ventaja a determinadas empresas y que, por tanto, no constituía una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
48 El tercer motivo se articula, en esencia, en dos partes. En la primera parte, la demandante sostiene que el principio del operador privado en una economía de mercado (en lo sucesivo, «principio del operador privado») no era aplicable. En la segunda, alega que, aun suponiendo que fuera aplicable, dicho principio no se cumple.
Sobre la primera parte del tercer motivo, basada en la inaplicabilidad del principio del operador privado
49 La demandante sostiene que el principio del operador privado no era aplicable dado que, en primer término, no existe un verdadero mercado de recogida de las aguas residuales en Dinamarca; en segundo término, tal principio nunca se ha aplicado a una medida de alcance general o a una medida de reducción o de exención de cargas, y, en tercer término, la Comisión no examinó los efectos del sistema escalonado sobre los clientes y proveedores de los mataderos.
50 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate la argumentación de la demandante.
51 Con carácter preliminar, procede recordar que el artículo 107 TFUE, apartado 1, establece varios requisitos acumulativos para que una medida nacional sea calificada de ayuda de Estado, entre ellos el requisito de que la medida estatal controvertida, en un determinado supuesto, debe conferir una ventaja selectiva a la empresa o a las empresas beneficiarias de ella (véase la sentencia de 17 de noviembre de 2022, Volotea e easyJet/Comisión, C‑331/20 P y C‑343/20 P, EU:C:2022:886, apartados 102 y 103 y jurisprudencia citada). A este respecto, confiere una «ventaja», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, cualquier medida estatal que, con independencia de su forma y sus objetivos, pueda favorecer directa o indirectamente a una o varias empresas o que conceda a estas una ventaja que no hubieran podido obtener en condiciones normales de mercado (véase la sentencia de 17 de noviembre de 2022, Volotea e easyJet/Comisión, C‑331/20 P y C‑343/20 P, EU:C:2022:886, apartado 107 y jurisprudencia citada).
52 La caracterización de tal ventaja se efectúa, en principio, aplicando el principio del operador privado, a menos que no exista posibilidad alguna de comparar el comportamiento del Estado de que se trata en un caso concreto con el de un operador privado, porque tal comportamiento se halle indisociablemente vinculado a la existencia de una infraestructura que ningún operador privado nunca podría haber creado o que el Estado haya actuado en su condición de poder público, debiendo precisarse, no obstante, que la mera aplicación de prerrogativas de poder público, como el recurso a instrumentos de carácter legislativo o fiscal, no implica, en sí misma, la inaplicabilidad de dicho principio, ni tampoco la persecución de objetivos de política pública (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de noviembre de 2022, Volotea e easyJet/Comisión, C‑331/20 P y C‑343/20 P, EU:C:2022:886, apartados 108 y 120 y jurisprudencia citada). En efecto, es la naturaleza económica de la intervención estatal en cuestión y no los medios empleados para ello la que hace que dicho principio sea aplicable (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2017, Comisión/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, apartado 27).
53 En el caso de autos, la medida controvertida se refiere a la tarificación del tratamiento de las aguas residuales. A este respecto, el servicio de tratamiento de las aguas residuales se presta por los operadores de infraestructuras a cambio de una remuneración generada, en particular, mediante la contribución por el tratamiento de las aguas residuales, que son el objeto del presente asunto. Más concretamente, dicha medida tiene por objeto y por efecto reducir la tarificación aplicada a los consumidores de agua más importantes. Por lo tanto, es asimilable a un descuento cuantitativo concedido por el operador de una infraestructura a algunos de sus clientes, de modo que el comportamiento estatal en cuestión puede compararse con el de un operador privado.
54 Por lo tanto, con independencia del carácter general de la contribución por el tratamiento de las aguas residuales, la intervención de las autoridades danesas en el momento de la adopción de esta medida es de naturaleza económica, de modo que cualquier ventaja resultante debe apreciarse sobre la base del principio del operador privado, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 52 de la presente sentencia.
55 Por una parte, tal conclusión no queda desvirtuada por la alegación de la demandante según la cual no existe un mercado del tratamiento de las aguas residuales. En efecto, aun suponiéndola acreditada, tal circunstancia no haría inaplicable, por sí misma, el principio del operador privado, ya que, al no ser posible comparar la situación de una empresa pública con la de una empresa privada, las condiciones normales de mercado, que son necesariamente hipotéticas, deben apreciarse en función de los datos objetivos y verificables de que se disponga (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de julio de 2003, Chronopost y otros/Ufex y otros, C‑83/01 P, C‑93/01 P y C‑94/01 P, EU:C:2003:388, apartado 38).
56 Por otra parte, en cuanto a la alegación de la demandante basada en la falta de examen, por parte de la Comisión, de los efectos del sistema escalonado sobre los clientes y proveedores de los mataderos, es preciso señalar que, mediante tal alegación, la demandante no sostiene, en realidad, que el principio del operador privado no fuera aplicable, sino que cuestiona la aplicación que ha hecho la Comisión de dicho principio. Así pues, tal alegación no es pertinente en el marco de la presente parte del tercer motivo.
57 Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que el principio del operador privado era aplicable en el caso de autos y, por tanto, desestimar la primera parte del tercer motivo.
Sobre la segunda parte del tercer motivo, basada en un error en la aplicación del principio del operador privado
58 Mediante la segunda parte del tercer motivo, la demandante sostiene que la Comisión aplicó erróneamente el principio del operador privado.
59 A este respecto, reprocha en particular a la Comisión que, en la aplicación del principio del operador privado, tuviera en cuenta valores medios sin examinar los costes de cada usuario, como exige el punto 228 de la Comunicación de 2016. A este respecto, prosigue, la Comisión se contradijo al afirmar, en la Decisión impugnada, que tal punto 228 era aplicable y, a continuación, basar su análisis en valores medios correspondientes a un número limitado de instalaciones de tratamiento. Además, la demandante reprocha a la Comisión haber considerado como costes fijos, repercutidos por igual entre la totalidad de los distintos usuarios, costes relacionados con la colocación de canalizaciones, aun cuando tales canalizaciones solo sirvieran a algunas empresas determinadas y alejadas de la instalación de tratamiento de aguas residuales. Por último, alega que, al contrario de lo que indicó la Comisión en la Decisión impugnada, en realidad sería extremadamente difícil para las empresas desconectarse de la red de instalaciones de tratamiento existente.
60 La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate la argumentación de la demandante.
61 En primer lugar, la Comisión indica que, para pronunciarse sobre la existencia de una ventaja para los usuarios finales de una infraestructura, debe situarse en la perspectiva de quien la explota. Así, en su opinión, en el caso de autos debía determinar si un operador privado que se encontrase en la misma situación que el operador de una instalación de tratamiento de aguas residuales habría recurrido al sistema escalonado, de modo que el argumento de la demandante basado en la comparación de la contribución entre los diferentes mataderos no es pertinente.
62 En segundo lugar, la Comisión niega haber aplicado erróneamente el punto 228 de la Comunicación de 2016 en la Decisión impugnada. En este sentido, en primer término, alega que, dado que el sistema escalonado es de aplicación general para todos los usuarios de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales en territorio danés, no estaba obligada a examinar el importe de la contribución por el tratamiento de las aguas residuales abonada por cada usuario individual. A continuación, subraya que el sistema escalonado se basa en una fórmula que permite un cálculo para cada usuario en territorio danés, que distribuye los costes fijos entre todos los usuarios de la misma manera y atribuye los costes variables a cada usuario. Por último, la Comisión sostiene que comprobó si las contribuciones reducidas, calculadas mediante esta fórmula, cubrían los costes en que incurrieron los operadores de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales, lo que constituía un elemento suficiente para considerar que se cumplía el principio del operador privado.
63 En tercer lugar, la Comisión rebate la alegación de la demandante sobre la falta de consideración de los costes relacionados con las canalizaciones, pues señala que la colocación, el mantenimiento y la gestión de una red de canalizaciones benefician a todos los usuarios en las mismas condiciones, de modo que tales costes deben considerarse fijos y repartirse entre todos los usuarios y no costes incrementales vinculados a la presencia de un usuario concreto.
64 En cuarto lugar, por una parte, la Comisión afirma que la alegación de la demandante de que los grandes mataderos no pueden optar por desconectarse de una instalación de tratamiento de aguas residuales existente es inoperante, en la medida en que no es determinante en lo atinente a la conclusión de que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales no implica la existencia de una ventaja. Por otra parte, esta alegación carece de fundamento en la medida en que dichas empresas disponen de una facultad real de proceder a tal desconexión, según las condiciones establecidas en la normativa danesa y recordadas en la Decisión impugnada.
65 Por su parte, el Reino de Dinamarca sostiene que el sistema escalonado no confiere ninguna ventaja a empresas determinadas. En este sentido, subraya que las diferentes tarifas calculadas sobre la base de este sistema no hacen sino reflejar los costes realmente soportados por los operadores de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales, y ello de manera más próxima a la realidad que la contribución unitaria por metro cúbico de agua establecida por la Ley n.º 633/2010. Según el Reino de Dinamarca, un operador privado habría adoptado tal estructura tarifaria, dado que hubiera pretendido ante todo cubrir sus costes y fidelizar a los clientes más importantes. Además, por lo que respecta a la alegación de la demandante de que el sistema escalonado no tiene en cuenta los costes relativos a las canalizaciones de determinados usuarios, el Reino de Dinamarca subraya que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales que es objeto del presente asunto no es la única contribución abonada a los operadores de las instalaciones de tratamiento y que la Ley n.º 902/2013 también establece una contribución denominada de conexión, de un importe único y fijo, que se paga con ocasión de la conexión de un terreno a la infraestructura y que se basa en un principio de solidaridad geográfica, según el cual el precio de la conexión es el mismo con independencia de la distancia entre el terreno en cuestión y la instalación de tratamiento de aguas residuales correspondiente.
66 Según reiterada jurisprudencia, la aplicación del principio del operador privado implica que la Comisión demuestre, tras una apreciación global que tenga en cuenta todos los elementos pertinentes del caso de que se trate, que la empresa o las empresas beneficiarias de la medida estatal en cuestión no habrían obtenido manifiestamente una ventaja comparable por parte de un operador privado normalmente prudente y diligente que se hallara en una situación lo más semejante posible y que actuara en condiciones normales de mercado. En el contexto de esta apreciación global, la Comisión debe tener en cuenta todas las opciones razonablemente contempladas por ese operador, cualquier información disponible y que pueda influir significativamente en su decisión y la evolución previsible en el momento de la adopción de la decisión de conceder una ventaja (véase la sentencia de 17 de noviembre de 2022, Volotea e easyJet/Comisión, C‑331/20 P y C‑343/20 P, EU:C:2022:886, apartado 113 y jurisprudencia citada).
67 En particular, la Comisión debe limitarse a apreciar si, en ese momento, podía considerarse que la operación por la que se concedió la ventaja tenía una racionalidad económica, comercial y financiera, habida cuenta de sus perspectivas de rentabilidad a corto plazo o a más largo plazo y de los demás intereses comerciales o económicos que comportaba (véase la sentencia de 17 de noviembre de 2022, Volotea e easyJet/Comisión, C‑331/20 P y C‑343/20 P, EU:C:2022:886, apartado 114 y jurisprudencia citada).
68 Además, ha de recordarse que el examen que corresponde llevar a cabo a la Comisión al aplicar el principio del operador privado requiere proceder a una apreciación económica compleja en cuyo marco dicha institución dispone de un amplio margen de apreciación (véase la sentencia de 10 de noviembre de 2022, Comisión/Valencia Club de Fútbol, C‑211/20 P, EU:C:2022:862, apartado 34 y jurisprudencia citada) y que, en el contexto del control que los órganos jurisdiccionales de la Unión ejercen sobre las apreciaciones económicas complejas realizadas por la Comisión en materia de ayudas de Estado, no corresponde al juez de la Unión sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya propia. Sin embargo, el juez de la Unión no solo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia y comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de ellos (véase la sentencia de 11 de noviembre de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comisión y Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, apartado 117 y jurisprudencia citada).
69 A este respecto, recae sobre la Comisión la carga de la prueba de si concurren o no los requisitos de aplicación del principio del operador privado (véase la sentencia de 26 de marzo de 2020, Larko/Comisión, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, apartado 65 y jurisprudencia citada) y esta carga de la prueba no puede satisfacerse mediante la formulación de meras hipótesis no sustentadas de manera suficiente en Derecho (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de marzo de 2016, Frucona Košice/Comisión, T‑103/14, EU:C:2016:152, apartado 205).
70 La argumentación de la demandante dirigida a cuestionar el modo en que la Comisión aplicó el principio del operador privado en la Decisión impugnada debe examinarse a la luz de estas consideraciones.
71 En primer lugar, procede señalar que, para llegar a la conclusión de que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales no suponía la existencia de una ventaja, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que se ajustaba al principio del operador privado, la Comisión se basó en el método de análisis ex ante de la rentabilidad previsto en el punto 228, frases segunda a cuarta, de la Comunicación de 2016. Por una parte, en el apartado 36 de la Decisión impugnada, reprodujo tales frases. Por otra, en el apartado 42 de la misma Decisión concluyó que, «de conformidad con el punto 228 de la [Comunicación de 2016], mediante [la contribución por el tratamiento de las aguas residuales], los usuarios de cada estación de tratamiento de aguas residuales contribu[ían] a la rentabilidad de dicha instalación».
72 A este respecto, corresponde a la Comisión, en el marco de su amplia facultad de apreciación recordada en el apartado 68 de la presente sentencia, elegir el método apropiado, en el marco de su obligación de llevar a cabo un examen completo de todos los elementos pertinentes de la operación objeto del litigio y de su contexto, incluida la situación de la empresa beneficiaria y del mercado correspondiente, para comprobar si la empresa beneficiaria percibió una ventaja económica que no habría obtenido en condiciones normales de mercado (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión, T‑165/15, EU:T:2018:953, apartado 142, y de 29 de septiembre de 2021, TUIfly/Comisión, T‑447/18, no publicada, EU:T:2021:625, apartado 80).
73 Sin embargo, cuando la Comisión adopta directrices o una comunicación con el fin de precisar los criterios que se propone aplicar en el ejercicio de su facultad de apreciación, la consecuencia es una autolimitación de dicha facultad, pues queda obligada a atenerse a las reglas indicativas que ella misma se ha impuesto, en la medida en que no se aparten de las normas del Tratado. En este contexto, corresponde al juez de la Unión comprobar que la Comisión ha respetado las reglas que ella misma se había impuesto (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de diciembre de 2004, Kronofrance/Comisión, T‑27/02, EU:T:2004:348, apartado 79 y jurisprudencia citada).
74 Por lo tanto, al optar por aplicar el método de análisis ex ante de la rentabilidad, tal como se define en el punto 228, frases segunda a cuarta, de la Comunicación de 2016, la Comisión estaba obligada, en principio, a respetar las condiciones establecidas en dicha Comunicación. En el referido punto 228, frases segunda a cuarta, de la Comunicación de 2016, la Comisión delimitó su facultad de apreciación de la siguiente manera:
«La Comisión considera que la prueba OEM [operador en una economía de mercado] puede superarse en el caso de la financiación pública de infraestructuras abiertas no destinadas a ningún usuario o usuarios específicos cuando sus usuarios contribuyan de modo incremental, desde un punto de vista ex ante, a la rentabilidad del proyecto/operador. Este es el caso cuando el operador de la infraestructura establece acuerdos comerciales con usuarios individuales que permiten cubrir todos los costes derivados de dichos acuerdos, incluido un margen de beneficios razonable. Esta evaluación tendría en cuenta todos los ingresos incrementales y los costes incrementales previstos incurridos por el operador en relación con la actividad del usuario específico.»
75 De ello resulta que, según la segunda frase del punto 228 de la Comunicación de 2016, para determinar si el operador de una infraestructura pública no destinada a ningún usuario específico la pone a disposición de las empresas en condiciones de mercado, debe comprobarse si los «usuarios» de dicha infraestructura contribuyen a su rentabilidad, de modo «progresivo», según determinadas versiones lingüísticas de esta Comunicación (véanse, a este respecto, las versiones en lengua francesa o danesa) o, según otras versiones lingüísticas, de modo «incremental» (véanse, a este respecto, las versiones en lengua inglesa, alemana, española o rumana). Así pues, debe considerarse que el método de análisis ex ante de la rentabilidad exige determinar los costes incrementales (o marginales) y los ingresos incrementales (o marginales), es decir, los costes e ingresos directamente ocasionados por la utilización de la infraestructura por un usuario adicional, con el fin de evaluar si su presencia contribuye a la rentabilidad. Por tanto, a pesar de la utilización del término «usuarios» en plural, dicho método implica, en principio, determinar los costes y los ingresos derivados de la presencia de cada usuario individual de una infraestructura.
76 Esta interpretación se ve confirmada, en primer lugar, por la tercera frase del punto 228 de la Comunicación de 2016, de la que se desprende que los usuarios contribuyen progresivamente a la rentabilidad de una infraestructura cuando el operador de esta celebra, «con usuarios individuales», acuerdos que le permiten soportar todos los costes derivados de la infraestructura y reservarse un margen de beneficio razonable sobre la base de perspectivas satisfactorias a medio plazo.
77 En segundo lugar, según la cuarta frase del punto 228 de la Comunicación de 2016, el método de análisis ex ante de la rentabilidad implica tener en cuenta todos los ingresos incrementales y todos los costes incrementales previstos del operador de una infraestructura en relación con la actividad «del usuario», a quien se refiere en singular, ya que algunas versiones lingüísticas de la Comunicación de 2016 hacen referencia, además, al concepto de «usuario específico» (véanse, a este respecto, las versiones en lengua inglesa, italiana, española o rumana) o de «usuario en cuestión» (véase, a este respecto, la versión en lengua alemana).
78 En tercer lugar, en la nota n.º 330 que figura al final del punto 228 de la Comunicación de 2016, la Comisión se refiere, por una parte, a su Decisión (UE) 2015/508, de 1 de octubre de 2014, relativa a la presunta ayuda en infraestructuras concedida por Alemania a favor de Propapier PM2 GmbH — Ayuda de Estado SA.36147 (C‑30/10) (ex NN 45/10; ex CP. 327/08) (DO 2015, L 89, p. 72), referida al examen de una contribución reducida que, según se alegaba, constituía una ventaja en beneficio de un usuario determinado de una infraestructura y en la que aplicó el método de análisis ex ante de la rentabilidad. Por otra parte, en esta misma nota, la Comisión se remite a los puntos 61 a 64 de sus Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas (DO 2014, C 99, p. 3; en lo sucesivo, «Directrices de 2014»), que tratan de la apreciación de los acuerdos celebrados por los aeropuertos con compañías aéreas individuales (véase el punto 61 de las Directrices de 2014), para la que se establece un método de análisis ex ante de la rentabilidad en términos parecidos a los del punto 228 de la Comunicación de 2016.
79 En estas circunstancias, como subraya acertadamente la demandante, para aplicar al sistema escalonado el método de análisis ex ante de la rentabilidad previsto en el punto 228 de la Comunicación de 2016, la Comisión estaba obligada a examinar, respecto de cada empresa conectada a una instalación de tratamiento de aguas residuales, si la contribución por el tratamiento de las aguas residuales abonada conforme al sistema escalonado podía cubrir los costes derivados de su utilización de la infraestructura en cuestión.
80 Pues bien, es pacífico entre las partes que la Comisión no pudo examinar los costes e ingresos de cada empresa usuaria de las instalaciones de tratamiento de las aguas residuales en Dinamarca, puesto que se basó únicamente en datos medios relativos a los costes totales y a los ingresos totales de seis de los noventa y ocho municipios de dicho país.
81 Por tanto, la demandante alega acertadamente que, al basarse únicamente en tales datos, la Comisión no respetó los límites que ella misma había establecido en relación con su facultad de apreciación en el punto 228 de la Comunicación de 2016.
82 En cualquier caso, aun considerando que la Comisión hubiera podido aplicar el método de análisis ex ante de la rentabilidad sin proceder a un examen de cada usuario, tal método implicaba cuando menos que estuviera en condiciones de comprobar que el sistema escalonado se basaba en un enfoque que permitiera atribuir a los usuarios, de manera suficientemente verosímil, los costes incrementales, es decir, los costes directamente ocasionados por su utilización de una instalación de tratamiento de aguas residuales.
83 A este respecto, en un primer momento, la Comisión declaró, en el apartado 39 de la Decisión impugnada, que el sistema escalonado se basaba en el reparto de los costes totales soportados por los operadores de instalaciones de tratamiento de aguas residuales entre, por una parte, los costes fijos, divididos por igual entre todos los usuarios y, por otra parte, los costes variables, atribuidos a los diferentes usuarios en función de su consumo. En un segundo momento, en los apartados 40 y 41 de la misma Decisión, la Comisión consideró que los ingresos procedentes de la contribución por el tratamiento de las aguas residuales, tras la aplicación de las tarifas correspondientes a los tramos 2 y 3, permitían cubrir todos los costes soportados por los operadores de instalaciones de tratamiento de aguas residuales, basándose en la estimación de las autoridades danesas según la cual dichos costes eran, en un 20 o 30 % costes variables y en un 70 u 80 % costes fijos (véase el apartado 11 de la presente sentencia).
84 Ciertamente, de estas consideraciones se desprende que las autoridades danesas siguieron un enfoque que supeditaba la parte variable de la contribución por el tratamiento de las aguas residuales a los costes variables soportados por el operador de una instalación de tratamiento de aguas residuales, en función de cada usuario.
85 Sin embargo, en su respuesta de 18 de mayo de 2017 a una solicitud de información de la Comisión, las autoridades danesas explicaron que, en el enfoque que sirvió de base para la elaboración del sistema escalonado, los costes variables únicamente incluían gastos de explotación («OPEX») vinculados a la cantidad de agua consumida por un usuario.
86 De ello se deduce que, como sostiene, en esencia, la demandante, todos los costes que no estaban relacionados con la cantidad de agua consumida fueron considerados costes fijos y, por tanto, repartidos entre la totalidad de los diferentes usuarios, aun cuando tales costes hubieran existido solamente por la presencia de un usuario determinado en la red. Tal es el caso, en particular, de los costes de inversión («CAPEX»), como los relacionados con la creación y extensión de la red de canalizaciones, todos ellos considerados costes fijos, incluso si tenían como única finalidad la conexión a la red de un usuario determinado. A este respecto, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal General, el Reino de Dinamarca, aun reconociendo que tales costes varían en función de la distancia entre la instalación y el usuario, indicó que se repartían por igual entre todos los usuarios en virtud del principio de solidaridad geográfica.
87 Por tanto, la Comisión afirmó erróneamente, en el apartado 38 de la Decisión impugnada, que había comprobado si la contribución por el tratamiento de las aguas residuales, determinada con arreglo al sistema escalonado, permitía cubrir los costes incrementales a medio plazo, lo que, a su juicio, incluía «todas las categorías de gastos o inversiones, como los gastos de personal, equipamiento e inversión derivados de la presencia del usuario».
88 En consecuencia, es evidente que el enfoque en el que se basaba el sistema escalonado no permitía una definición adecuada de los costes incrementales soportados por los operadores de instalaciones de tratamiento de aguas residuales.
89 Además, no puede tenerse en cuenta la alegación del Reino de Dinamarca basada en la existencia de una contribución distinta para la conexión de los usuarios a la red de tratamiento de aguas residuales (véase el anterior apartado 65), dado que la Comisión no tuvo en cuenta tal contribución en su apreciación incluida en la Decisión impugnada, al término de la cual concluyó que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales determinada según el sistema escalonado no suponía la existencia de una ventaja. De ello se deduce que tener en cuenta tal alegación conduciría al Tribunal General a modificar la motivación de la Decisión impugnada, en contra de reiterada jurisprudencia según la cual, en un recurso de anulación, el juez de la Unión no puede sustituir la motivación del autor de la decisión impugnada por la suya propia (véase la sentencia de 5 de mayo de 2021, ITD y Danske Fragtmænd/Comisión, T‑561/18, EU:T:2021:240, apartado 249 y jurisprudencia citada).
90 En cualquier caso, dado que esa contribución distinta es idéntica para todos los usuarios, independientemente de la distancia a la que estén de la instalación de tratamiento de aguas residuales, en virtud del principio de solidaridad geográfica, tampoco permite atribuir a un usuario específico los costes específicamente ocasionados por su conexión a la red.
91 De lo anterior resulta que la Comisión no respetó los límites que había impuesto a su facultad de apreciación en el punto 228 de la Comunicación de 2016, al considerar, sobre la base del método de análisis ex ante de la rentabilidad, que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales era conforme con el principio del operador privado.
92 En segundo lugar, como se ha recordado en el apartado 67 de la presente sentencia, la acción de un operador privado se guía, en principio, por perspectivas de rentabilidad. Así pues, cuando la intervención de un operador público en favor de una empresa prescinde de toda perspectiva de rentabilidad, incluso a largo plazo, no puede considerarse conforme con el principio del operador privado (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de diciembre de 2020, Comune di Milano/Comisión, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, apartado 114 y jurisprudencia citada).
93 Además, tanto en el punto 228 de la Comunicación de 2016 como en el punto 63 de las Directrices de 2014, la Comisión supeditó expresamente el cumplimiento del principio del operador privado a la exigencia de un «margen de beneficios razonable» para el operador de una infraestructura cuando este concede una ventaja a sus usuarios.
94 Pues bien, en el caso de autos, como se desprende, en particular, de los apartados 37 y 38 de la Decisión impugnada y según indicó en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal General en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, la Comisión consideró que los descuentos establecidos por el nuevo sistema escalonado podían cumplir el principio del operador privado con la única condición de que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales cubriera los costes soportados por los operadores de instalaciones de tratamiento de aguas residuales.
95 Mediante tal apreciación, que hace abstracción de toda perspectiva de rentabilidad, incluso a largo plazo, la Comisión, sobre quien recae la carga de la prueba de que concurren los requisitos de aplicación del principio del operador privado (véase el apartado 69 de la presente sentencia), no podía demostrar que la contribución en cuestión cumpliera tal principio, como sostiene, en esencia, la demandante.
96 Por otra parte, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal General, el Reino de Dinamarca indicó que las normas relativas a la determinación de la contribución por el tratamiento de las aguas residuales se regían por el principio de «autofinanciación», que, por una parte, exige que el importe de esta contribución sea suficiente para cubrir los costes soportados por el operador de una instalación de tratamiento de aguas residuales y, por otra, excluye la posibilidad de que tal operador se reserve un margen de beneficios, ya que el excedente en relación con los costes debe reinvertirse y no puede distribuirse ningún dividendo a los accionistas.
97 Además, las partes coinciden en que la aplicación del sistema escalonado conlleva, en su conjunto, una reducción del importe de la contribución por el tratamiento de las aguas residuales en relación con el sistema de contribución unitaria al que sustituye. A este respecto, como reconoció en la vista, la Comisión apreció la conformidad del sistema escalonado con el principio del operador privado sin examinar, no obstante, si tal operador habría abandonado el sistema de contribución unitaria por el sistema escalonado, a pesar de que este resultaba menos rentable. Pues bien, el análisis ex ante de la rentabilidad definido en el punto 228 de la Comunicación de 2016, cuyos términos se reproducen en el apartado 74 de la presente sentencia, implica que la medida nacional examinada por la Comisión contribuye «de modo incremental» a la rentabilidad del operador de una infraestructura, de modo que, para ajustarse al principio del operador privado, dicha medida debería aumentar esa rentabilidad, incluso a largo plazo, y no reducirla.
98 Por consiguiente, procede concluir que, al no examinar si la contribución por el tratamiento de las aguas residuales permitía a los operadores de instalaciones de tratamiento de aguas residuales reservarse un margen de beneficios, la Comisión vulneró el principio del operador privado y, por tanto, el artículo 107 TFUE, apartado 1.
99 En tercer lugar, la demandante rebate la apreciación de la Comisión que figura en los apartados 43 a 45 de la Decisión impugnada, según la cual, en esencia, el mantenimiento de tarifas elevadas por el tratamiento del agua entraña el riesgo de que las grandes empresas, incluidas en el tramo 3, opten por desconectarse de la red centralizada de tratamiento de aguas residuales creando su propia instalación y, por tanto, dejen de estar sujetas a la contribución por el tratamiento de las aguas residuales.
100 A este respecto, procede señalar de entrada que tal alegación no es inoperante, al contrario de lo que sostiene la Comisión. En efecto, mediante esta alegación, la demandante cuestiona un elemento que la Comisión tuvo en cuenta, en la Decisión impugnada, para fundamentar su conclusión según la cual la contribución por el tratamiento de las aguas residuales se ajustaba al principio del operador privado y, por tanto, no suponía ninguna ventaja y no constituía una ayuda de Estado (véase el apartado 12 de la presente sentencia).
101 Por lo que respecta a la fundamentación de la apreciación de la Comisión relativa a la facultad de desconectarse de la red centralizada de tratamiento de las aguas residuales, procede señalar, en primer lugar, que tal facultad está supeditada al cumplimiento de varios requisitos materiales acumulativos establecidos en el artículo 16, apartados 1 y 2, del bekendtgørelse nr. 1469 om spildevandstilladelser m.v. efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 3 og 4 (Decreto n.º 1469 sobre las autorizaciones en materia de tratamiento de aguas residuales concedidas en virtud de los capítulos 3 y 4 de la Ley de Protección del Medio Ambiente), de 12 de diciembre de 2017. En particular, estas disposiciones establecen que tal desconexión solo podrá autorizarse si, por un lado, la financiación global del operador de la instalación de tratamiento de aguas residuales no se ve sustancialmente reducida y, por otro, dicha instalación puede seguir funcionando de forma adecuada desde el punto de vista técnico. Así pues, como alega acertadamente la demandante, es poco probable que los usuarios comprendidos en el tramo 3 cumplan esos requisitos, pues se trata de los usuarios más importantes, cuya desconexión tiene, por tanto, mayor probabilidad de afectar al buen funcionamiento de una instalación de tratamiento de aguas residuales desde el punto de vista técnico y financiero.
102 En segundo lugar, aun cuando se cumplan los requisitos mencionados en el apartado anterior, la facultad de desconexión de la red centralizada de tratamiento de aguas residuales no es un derecho adquirido, sino que está sujeta a una autorización de las autoridades municipales, que disponen de un amplio margen de apreciación al respecto, como precisó el Reino de Dinamarca en la vista.
103 En tercer lugar, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal General en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, la Comisión y el Reino de Dinamarca informaron de que, en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, no conocían ejemplos concretos de empresas que se hubieran desconectado totalmente de la red centralizada de tratamiento de aguas residuales a la que estaban conectadas para crear su propia instalación.
104 De ello se deduce que el riesgo de que los usuarios comprendidos en el tramo 3 se desconecten de la red centralizada de tratamiento de aguas residuales, que la Comisión tuvo en cuenta en los apartados 43 a 45 de la Decisión impugnada, presentaba un carácter hipotético y no estaba suficientemente fundamentado. Por lo tanto, al considerar que un operador privado habría tenido en cuenta dicho riesgo para determinar el importe de la contribución por el tratamiento de las aguas residuales, la Comisión no cumplió la carga de la prueba que le correspondía en virtud de la jurisprudencia recordada en el apartado 69 de la presente sentencia.
105 Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que la Comisión infringió el artículo 107 TFUE, apartado 1, y el punto 228 de la Comunicación de 2016 al considerar que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales no suponía la existencia de una ventaja puesto que habría sido adoptada por un operador privado. En consecuencia, procede estimar el tercer motivo.
106 A la luz de todo lo anterior, procede estimar el segundo motivo y, a mayor abundamiento, el tercer motivo y, por tanto, anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar los demás motivos invocados por la demandante.
Costas
107 Con arreglo al artículo 219 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, en las decisiones del Tribunal General dictadas tras la casación y la devolución de un asunto, este decidirá sobre las costas relativas, por una parte, a los procedimientos entablados ante dicho Tribunal General y, por otra, al procedimiento de casación seguido ante el Tribunal de Justicia.
108 En la sentencia dictada en casación, el Tribunal de Justicia anuló el auto inicial y reservó su decisión sobre las costas. Por lo tanto, corresponde al Tribunal General resolver en la presente sentencia, por una parte, sobre la totalidad de las costas correspondientes a los procedimientos entablados ante él, a saber, los procedimientos en los asuntos T‑486/18 y T‑486/18 RENV y, por otra, sobre las costas correspondientes al procedimiento de casación, a saber, el procedimiento en el asunto C‑99/21 P.
109 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
110 Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión tanto en el marco del procedimiento de casación como en el presente procedimiento de devolución del asunto, procede condenarla a cargar con las costas del presente asunto y con las de los asuntos T‑486/18 y C‑99/21 P, conforme a lo solicitado por la demandante.
111 Asimismo, con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de Dinamarca cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:
1) Anular la Decisión C(2018) 2259 final de la Comisión, de 19 de abril de 2018, relativa a la ayuda de Estado SA.37433 (2017/FC) — Dinamarca.
2) Condenar a la Comisión a cargar, además de con sus propias costas, con las costas en las que incurrió Danske Slagtermestre en los procedimientos entablados ante el Tribunal General y el Tribunal de Justicia.
3) El Reino de Dinamarca cargará con sus propias costas.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de abril de 2024.
Firmas