HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera întâi)
10 aprilie 2024(*)
„Ajutoare de stat – Regim privind contribuțiile pentru colectarea apelor uzate – Plângere din partea unui concurent – Decizie de constatare a inexistenței unui ajutor de stat la încheierea fazei de examinare preliminară – Cerința de imparțialitate – Imparțialitate obiectivă – Noțiunea de «avantaj» – Principiul operatorului privat în economia de piață – Analiză ex ante a rentabilității marginale – Comunicarea Comisiei privind noțiunea de ajutor de stat”
În cauza T‑486/18 RENV,
Danske Slagtermestre, cu sediul în Odense (Danemarca), reprezentată de H. Sønderby Christensen, avocat,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de I. Barcew, C. Vang și P. Němečková, în calitate de agenți,
pârâtă,
susținută de
Regatul Danemarcei, reprezentat de M. Søndahl Wolff, C. Maertens, J. Kronborg și M. Jespersen, în calitate de agenți,
intervenient,
TRIBUNALUL (Camera întâi),
compus din domnii D. Spielmann, președinte, I. Gâlea (raportor) și T. Tóth, judecători,
grefier: doamna H. Eriksson, administratoare,
având în vedere faza scrisă a procedurii,
având în vedere Hotărârea din 30 iunie 2022, Danske Slagtermestre/Comisia (C‑99/21 P, EU:C:2022:510),
în urma ședinței din 26 septembrie 2023,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin acțiunea întemeiată pe articolul 263 TFUE, reclamanta, Danske Slagtermestre, solicită anularea Deciziei C(2018) 2259 final a Comisiei din 19 aprilie 2018 privind ajutorul de stat SA.37433 (2017/FC) – Danemarca (denumită în continuare „decizia atacată”).
Istoricul litigiului
2 Reclamanta este o asociație profesională care susține că reprezintă mici măcelării, abatoare, comercianți cu ridicata și întreprinderi de procesare daneze.
3 La 26 septembrie 2013, aceasta a depus o plângere la Comisia Europeană pentru motivul că Regatul Danemarcei, prin adoptarea lov nr. 902/2013 om ændring af lov om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber m.v. (Betalingsstruktur for vandafledningsbidrag, bemyndigelse til opgørelse af særbidrag for behandling af særlig forurenet spildevand m.v.) [Legea nr. 902/2013 de modificare a Legii privind stabilirea normelor referitoare la contribuțiile datorate operatorilor de epurare a apelor uzate (structura contribuțiilor pentru evacuarea apelor uzate, prin care se autorizează instituirea unor contribuții speciale pentru epurarea apelor uzate deosebit de poluate etc.)], ar fi acordat un ajutor de stat marilor abatoare sub forma unei reduceri a contribuțiilor pentru epurarea apelor uzate.
4 Înaintea intrării în vigoare a acestei legi, lov nr. 633/2010 om betalingsregler for spildevandsforsyningsselskaber m.v. (Legea nr. 633/2010 privind stabilirea normelor referitoare la contribuțiile datorate societăților de colectare și de epurare a apelor uzate) prevedea o redevență unitară pe metru cub de apă pentru toți consumatorii de apă racordați la aceeași instalație de epurare a apelor uzate, indiferent de sectorul de activitate și de consumul acestora. Prin Legea nr. 902/2013, a fost instituit un model degresiv în trepte care prevede un tarif pe metru cub de ape uzate stabilit în funcție de volumul de ape uzate evacuat (denumit în continuare „modelul în trepte”).
5 Modelul în trepte este conceput după cum urmează:
– tranșa 1 corespunde unui consum de apă mai mic sau egal cu 500 m³ pe an pentru fiecare bun imobil;
– tranșa 2 corespunde părții din consumul de apă care este cuprinsă între 500 m³ și 20 000 m³ pe an pentru fiecare bun imobil și
– tranșa 3 corespunde părții din consumul de apă care depășește 20 000 m³ pe an pentru fiecare bun imobil.
6 Tariful pe metru cub se stabilește pentru fiecare tranșă după cum urmează:
– tariful pe metru cub al tranșei 2 este cu 20 % mai mic decât cel al tranșei 1;
– tariful pe metru cub al tranșei 3 este cu 60 % mai mic decât cel al tranșei 1.
7 În cadrul modelului în trepte, consumatorii care se încadrează în tranșa 3 achită, așadar, mai întâi tariful prevăzut pentru tranșa 1 până ce consumul lor de apă depășește 500 m³. Aceștia achită ulterior tariful prevăzut pentru tranșa 2 până ce consumul lor depășește 20 000 m³ și, în final, plătesc contribuția lor pentru epurarea apelor uzate potrivit tarifului prevăzut pentru tranșa 3.
8 Între 10 octombrie 2013 și 12 septembrie 2017, Comisia a colectat și a făcut schimb de informații privind plângerea cu reclamanta și cu Regatul Danemarcei. La 23 iulie 2014 și la 25 februarie 2016, Comisia a trimis reclamantei scrisori de evaluare preliminară, în care a apreciat că măsura în discuție nu constituie un ajutor de stat.
9 La 19 aprilie 2018, Comisia a adoptat decizia atacată, în care a apreciat că contribuția instituită prin Legea nr. 902/2013 (denumită în continuare „contribuția pentru epurarea apelor uzate”) nu conferă niciun avantaj special anumitor întreprinderi și că, așadar, aceasta nu constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
10 În sprijinul acestei concluzii, Comisia a considerat că un operator privat în economia de piață ar fi pus în aplicare modelul în trepte. În această privință, ea a stabilit mai întâi, la punctul 36 din decizia atacată, că, întrucât modelul în trepte privește tarifarea infrastructurilor deschise care nu sunt destinate unui anumit utilizator final, ea urmează să verifice, în temeiul punctului 228 din Comunicarea sa privind noțiunea de ajutor de stat vizată la articolul 107 alineatul (1) [TFUE] (JO 2016, C 262, p. 1, denumită în continuare „Comunicarea din 2016”), dacă, prin intermediul contribuției pentru epurarea apelor uzate, utilizatorii instalațiilor de epurare a apelor uzate în Danemarca contribuie în mod incremental, dintr‑o perspectivă ex ante, la rentabilitatea acestor instalații. Comisia a indicat de asemenea la punctele 37 și 38 din aceeași decizie că aceasta ar fi situația dacă respectiva contribuție ar permite acoperirea pe termen mediu a costurilor lor marginale.
11 În continuare, la punctele 39 și 40 din decizia atacată, Comisia a considerat „rezonabilă” abordarea autorităților daneze potrivit căreia costurile instalațiilor de epurare a apelor uzate se compun în proporție de 80 % din costuri fixe și de 20 % din costuri variabile, cele dintâi trebuind să fie repartizate în mod egal între toți utilizatorii, în timp ce cele din urmă pot fi imputate utilizatorului vizat. La punctul 41 din decizia menționată, Comisia a considerat că tarifele corespunzătoare tranșelor 2 și 3 sunt superioare costurilor totale ale instalațiilor menționate și că acestea ar rămâne superioare chiar dacă raportul dintre costurile fixe și costurile variabile nu ar fi de 80/20, ci, de exemplu, de 70/30. Aceasta a concluzionat la punctul 42 din aceeași decizie că utilizatorii instalațiilor de epurare a apelor uzate din Danemarca contribuie la rentabilitatea acestora, în sensul punctului 228 din Comunicarea din 2016, prin contribuția pentru epurarea apelor uzate stabilită pe baza modelului în trepte.
12 În sfârșit, la punctele 43-45 din decizia atacată, Comisia a arătat că, în cazul majorării contribuției pentru epurarea apelor uzate, ar fi posibil ca marile întreprinderi să se deconecteze de la rețeaua de instalații de epurare a apelor uzate existentă pentru a‑și crea propriile instalații, caz în care aceste mari întreprinderi nu ar mai fi obligate să plătească contribuția menționată.
13 Prin Ordonanța din 1 decembrie 2020, Danske Slagtermestre/Comisia (T‑486/18, nepublicată, denumită în continuare „ordonanța inițială”, EU:T:2020:576), Tribunalul a respins acțiunea ca inadmisibilă pentru motivul că reclamanta nu avea calitate procesuală activă.
14 Prin Hotărârea din 30 iunie 2022, Danske Slagtermestre/Comisia (C‑99/21 P, denumită în continuare „hotărârea pronunțată în recurs”, EU:C:2022:510), Curtea a anulat ordonanța inițială.
15 Conform articolului 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, Curtea a considerat că dispune de elementele necesare pentru a se pronunța în mod definitiv asupra admisibilității acțiunii. În această privință, ea a considerat că decizia atacată este un act normativ care nu presupune măsuri de executare, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE. Ea a statuat, prin urmare, că, întrucât este vizată în mod direct de decizia atacată, reclamanta are calitate procesuală activă împotriva acesteia și că prezenta acțiune în fața Tribunalului având ca obiect anularea sa este admisibilă.
16 Curtea, dispunând totodată soluționarea cererilor privind cheltuielile de judecată odată cu fondul, a trimis cauza spre rejudecare Tribunalului pentru ca acesta să o examineze pe fond.
Concluziile părților
17 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
18 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
19 Regatul Danemarcei, intervenient în susținerea concluziilor Comisiei, solicită Tribunalului respingerea acțiunii.
În drept
20 Cu titlu introductiv, trebuie arătat că, în hotărârea pronunțată în recurs, Curtea a statuat în mod definitiv că acțiunea introdusă de reclamantă este admisibilă (a se vedea punctul 15 de mai sus).
21 Astfel, nu mai este necesară pronunțarea cu privire la argumentele părților referitoare la admisibilitatea acțiunii și trebuie analizate motivele prin care reclamanta contestă temeinicia deciziei atacate.
22 În această privință, în susținerea acțiunii formulate, reclamanta invocă șapte motive, întemeiate în esență, primul, pe încălcarea principiului contradictorialității, astfel cum este consacrat la articolul 41 alineatul (2) litera (a) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), al doilea, pe încălcarea dreptului oricărei persoane de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial din partea instituțiilor Uniunii Europene, prevăzut la articolul 41 alineatul (1) din cartă, al treilea, pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE, întrucât Comisia a considerat că contribuția pentru epurarea apelor uzate nu conferă niciun avantaj, al patrulea, pe faptul că acest avantaj ar fi selectiv, al cincilea, pe imputabilitatea în sarcina statului danez a modelului în trepte și pe acordarea sa prin intermediul resurselor publice, al șaselea, pe un obstacol în calea concurenței și, al șaptelea, pe o afectare a schimburilor comerciale dintre statele membre.
23 Tribunalul consideră oportun să examineze mai întâi al doilea motiv, întemeiat în esență pe încălcarea cerinței de imparțialitate.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea cerinței de imparțialitate
24 Prin intermediul celui de al doilea motiv, reclamanta susține că Comisia a încălcat cerința de imparțialitate prevăzută la articolul 41 alineatul (1) din cartă, ca urmare a situației de conflict de interese în care se afla membra Comisiei responsabilă cu concurența, care a semnat decizia atacată (denumită în continuare „membra în cauză a Comisiei”). În acest sens, ea arată că membra menționată participase, în cadrul guvernului danez, la elaborarea Legii nr. 902/2013 în calitate de ministră a economiei și a afacerilor interne, viceprim‑ministră și membră a Comitetului de coordonare al acestui guvern. Potrivit reclamantei, Comisia a încălcat anumite dispoziții ale Regulamentului său de procedură (JO 2000, L 308, p. 26, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 216) și ale Deciziei sale din 31 ianuarie 2018 privind un cod de conduită al membrilor Comisiei Europene (JO 2018, C 65, p. 7).
25 Comisia solicită respingerea celui de al doilea motiv. În opinia sa, în primul rând, responsabilitatea elaborării Legii nr. 902/2013 revenea ministrului mediului, iar nu membrei în cauză a Comisiei. În al doilea rând, calitatea sa de membră a Comitetului de coordonare al guvernului ar fi lipsită de relevanță, aprobarea unui proiect de lege de către comitetul menționat însemnând pur și simplu că guvernul prezintă proiectul parlamentului danez. În al treilea rând, în lipsa unui interes personal al membrei în cauză a Comisiei care să poată influența exercitarea independentă a funcțiilor sale, în special un beneficiu sau un avantaj potențial pentru ea, pentru soțul său sau pentru membrii în linie directă ai familiei sale, nu ar exista un conflict de interese în sensul articolului 2 alineatul (6) din codul său de conduită. În al patrulea rând, Comisia subliniază că, în temeiul articolului 250 TFUE și al articolului 2 alineatul (4) din codul său de conduită, deciziile sale sunt adoptate de colegiul comisarilor, cu majoritatea acestora, astfel încât unul singur dintre membrii săi nu poate avea o influență determinantă asupra adoptării unei decizii.
26 Articolul 41 alineatul (1) din cartă prevede în special că orice persoană are dreptul de a beneficia, în ceea ce privește problemele sale, de un tratament imparțial din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.
27 În această privință, trebuie arătat că cerința de imparțialitate, care se impune instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor în îndeplinirea misiunilor lor, urmărește să garanteze egalitatea de tratament care se află la baza Uniunii. Având în vedere importanța fundamentală a garanției de independență și de integritate în ceea ce privește atât funcționarea internă, cât și imaginea externă a instituțiilor, a organelor, a oficiilor și a agențiilor Uniunii, cerința de imparțialitate acoperă toate împrejurările pe care funcționarul sau agentul însărcinat să se pronunțe asupra unei cauze trebuie să le înțeleagă în mod rezonabil ca fiind de natură să apară în ochii terților ca fiind susceptibile să îi afecteze independența în materie (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 martie 2019, August Wolff și Remedia/Comisia, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, punctul 26 și jurisprudența citată).
28 De asemenea, revine acestor instituții, organe, oficii și agenții sarcina de a se conforma cerinței de imparțialitate în special în componenta sa referitoare la imparțialitatea obiectivă, potrivit căreia instituția vizată trebuie să ofere garanții suficiente pentru excluderea oricărei îndoieli legitime cu privire la o eventuală prejudecată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 martie 2019, August Wolff și Remedia/Comisia, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, punctul 27 și jurisprudența citată), aparențele putând prezenta de asemenea importanță [a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. și alții (Independența Camerei disciplinare a Curții Supreme), C‑585/18, C‑624/18 și C‑625/18, EU:C:2019:982, punctul 128 și jurisprudența citată].
29 În această privință, reiese din jurisprudență că, pentru a demonstra că organizarea procedurii administrative nu oferă garanții suficiente pentru excluderea oricărei îndoieli legitime cu privire la o eventuală prejudecată, nu este necesar să se demonstreze lipsa unei imparțialități, ci este suficient să existe o îndoială legitimă în această privință, iar aceasta să nu poată fi înlăturată (Hotărârea din 21 octombrie 2021, Parlamentul/UZ, C‑894/19 P, EU:C:2021:863, punctul 54; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 27 martie 2019, August Wolff și Remedia/Comisia, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, punctul 37).
30 Astfel, Curtea a statuat deja că imparțialitatea obiectivă a unui comitet poate fi compromisă atunci când un conflict de interese în privința unuia dintre membrii săi este susceptibil să rezulte dintr‑o suprapunere de funcții, indiferent de conduita personală a acelui membru (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 martie 2019, August Wolff și Remedia/Comisia, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, punctul 30).
31 În speță, în esență reclamanta contestă imparțialitatea obiectivă a membrei în cauză a Comisiei, subliniind că aceasta din urmă, pe de o parte, a participat la adoptarea Legii nr. 902/2013 în temeiul funcțiilor sale în cadrul guvernului danez și, pe de altă parte, și‑a asumat „responsabilitatea administrativă supremă” pentru soluționarea plângerii sale și pentru adoptarea deciziei atacate.
32 Primo, după cum subliniază Comisia, este adevărat că, pe de o parte, ministra daneză a mediului, iar nu membra în cauză a Comisiei, este cea care a prezentat proiectul aflat la originea adoptării Legii nr. 902/2013 și că, pe de altă parte, legea menționată a fost adoptată în urma unui vot cu majoritatea membrilor parlamentului danez.
33 Cu toate acestea, în primul rând, nu se contestă că membra în cauză a Comisiei, înainte de a ocupa această poziție, era, la momentul depunerii proiectului aflat la originea Legii nr. 902/2013 și al adoptării acesteia, ministră a economiei și a afacerilor interne, cu alte cuvinte o funcție de prim rang în cadrul guvernului danez. În plus, nu se contestă nici faptul că, în aceeași perioadă, membra respectivă era de asemenea viceprim‑ministră a Regatului Danemarcei și membră a Comitetului de coordonare al guvernului menționat. Astfel, înainte de a fi membră a Comisiei, aceasta deținea, în cadrul guvernului danez, o poziție deosebit de importantă.
34 În al doilea rând, trebuie arătat că Legea nr. 902/2013 avea ca obiect modificarea reglementării existente privind tarifarea apei și cuprindea, prin urmare, măsuri menite să aibă un impact asupra cheltuielilor particularilor și ale întreprinderilor, precum contribuția pentru epurarea apelor uzate. Or, este rezonabil să se considere că asemenea măsuri au putut fi propuse în acord cu ministrul însărcinat cu economia, și anume membra în cauză a Comisiei. De altfel, legea menționată se înscria în cadrul unui plan de acțiune de ansamblu al guvernului danez din acea perioadă, intitulat „Planul de creștere pentru Danemarca”.
35 În al treilea rând, dintr‑un articol de presă prezentat de reclamantă reiese că, la 26 februarie 2013, membra în cauză a Comisiei a participat în numele guvernului danez, împreună cu prim‑ministra, cu ministrul finanțelor și cu ministrul fiscalității, la o conferință de presă privind prezentarea acestui plan de acțiune care includea proiectul aflat la originea Legii nr. 902/2013. În special, pe de o parte, în cursul acestei conferințe de presă, membra în cauză a Comisiei declarase că „guvernul trimite un semnal foarte clar întreprinderilor” și că „nu va impune noi majorări generale de taxe și impozite pentru întreprinderi”. Pe de altă parte, în cursul aceleiași conferințe de presă, membra în cauză a Comisiei explicase de asemenea că, „pe lângă reducerile impozitului pe profit […], vor exista un anumit număr de facilități fiscale, în special […] o reducere a taxei pe apele uzate”.
36 Astfel, membra în cauză a Comisiei luase poziție pe plan național, în mod public și explicit, în favoarea reducerii contribuției pentru epurarea apelor uzate.
37 Ținând seama de aceste elemente, se poate considera în mod legitim că membra în cauză a Comisiei avea un interes ca contribuția pentru epurarea apelor uzate prevăzută de Legea nr. 902/2013, care este o măsură de reducere a redevenței pentru epurarea apelor uzate în favoarea celor mai importanți consumatori, să nu fie repusă în discuție din cauza nelegalității sale în raport cu normele dreptului Uniunii referitoare la ajutoarele de stat.
38 Secundo, trebuie, așadar, să se examineze dacă organizarea procedurii administrative în cadrul Comisiei care a condus la adoptarea deciziei atacate prezenta garanții suficiente pentru a exclude posibilitatea ca un asemenea interes să afecteze procedura menționată printr‑o încălcare a cerinței de imparțialitate.
39 În această privință, este adevărat că, după cum arată Comisia, articolul 250 TFUE prevede că hotărârile sale sunt valabil adoptate cu majoritatea membrilor săi, așa încât membra în cauză a Comisiei nu avea niciun vot decisiv pentru adoptarea deciziei atacate.
40 Nu este mai puțin adevărat că, în temeiul articolului 248 TFUE, „responsabilitățile care îi revin Comisiei sunt structurate și repartizate între membrii săi de către președinte”, acesta din urmă putând „modifica repartizarea acestor responsabilități în cursul mandatului”. Mai precis, potrivit articolului 3 alineatul (2) al doilea paragraf din Regulamentul de procedură al Comisiei, astfel cum a fost modificat prin Decizia 2010/138/UE, Euratom a Comisiei din 24 februarie 2010 (JO 2010, L 55, p. 60), „președintele atribuie membrilor Comisiei domenii de activitate specifice, pentru care sunt anume responsabili în ceea ce privește pregătirea activităților Comisiei și punerea în aplicare a deciziilor sale”.
41 Astfel, în pofida caracterului colegial al modului de adoptare a deciziilor în cadrul Comisiei, membra în cauză a Comisiei, în calitate de membră însărcinată cu concurența, era în mod specific responsabilă cu pregătirea deciziei atacate, ceea ce Comisia a confirmat de altfel în ședință, arătând că aceasta avea „responsabilitatea supremă pentru pregătirea propunerii de decizie respectivă”. În această privință, rolul de pregătire constituie un rol important în ceea ce privește decizia adoptată in fine de Comisie (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 27 martie 2019, August Wolff și Remedia/Comisia, C‑680/16 P, EU:C:2019:257, punctul 33).
42 O asemenea apreciere este susținută, în special în percepția terților, de faptul, subliniat în esență de reclamantă, că membra în cauză a Comisiei este singura semnatară a deciziei atacate.
43 Rezultă din ceea ce precedă că, în pofida interesului său în privința Legii nr. 902/2013 (a se vedea punctul 37 de mai sus), membra în cauză a Comisiei avea o răspundere specială în cadrul procedurii administrative care a condus la adoptarea deciziei atacate, în ceea ce privește examinarea unei măsuri prevăzute de legea menționată în raport cu normele referitoare la ajutoarele de stat.
44 Or, în ceea ce privește aparențele, o asemenea situație este de natură să dea naștere, în percepția terților, unei îndoieli legitime cu privire la o eventuală prejudecată a membrei în cauză a Comisiei, indiferent de conduita sa personală. În plus, Comisia nu a prezentat niciun element de natură să repună în discuție susținerile reclamantei pentru a înlătura îndoiala astfel creată. În consecință, conform jurisprudenței amintite la punctele 28-30 de mai sus, trebuie să se concluzioneze că procedura care a condus la adoptarea deciziei atacate nu oferea garanții suficiente în materie de imparțialitate obiectivă.
45 În consecință, al doilea motiv trebuie admis în totalitate. Prin urmare, nu este necesar să se examineze, pe de o parte, celelalte argumente invocate de reclamantă în cadrul acestui motiv și nici, pe de altă parte, argumentele Comisiei întemeiate pe lipsa interesului personal sau familial al membrei în cauză a Comisiei, în măsura în care acestea din urmă țin de imparțialitatea subiectivă.
46 Tribunalul apreciază că este necesar să se examineze, cu titlu suplimentar, al treilea motiv întemeiat pe faptul că Comisia a încălcat articolul 107 alineatul (1) TFUE atunci când a concluzionat, în decizia atacată, că contribuția pentru epurarea apelor uzate nu presupune existența unui avantaj.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 107 alineatul (1) TFUE în ceea ce privește condiția referitoare la existența unui avantaj
47 Prin intermediul celui de al treilea motiv, reclamanta susține că Comisia a apreciat în mod eronat că contribuția pentru epurarea apelor uzate nu conferă niciun avantaj anumitor întreprinderi și că, așadar, aceasta nu constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
48 Al treilea motiv este structurat în esență în jurul a două aspecte. Prin intermediul primului aspect, reclamanta susține că principiul operatorului privat în economia de piață (denumit în continuare „principiul operatorului privat”) nu este aplicabil. Prin intermediul celui de al doilea aspect, aceasta susține că, presupunând că ar fi aplicabil, principiul respectiv nu este respectat.
Cu privire la primul aspect al celui de al treilea motiv, întemeiat pe inaplicabilitatea principiului operatorului privat
49 Reclamanta susține că principiul operatorului privat este inaplicabil, dat fiind că, în primul rând, nu există o piață veritabilă a colectării apelor uzate în Danemarca, în al doilea rând, un asemenea principiu nu a fost niciodată aplicat unei măsuri cu aplicabilitate generală sau unei măsuri de reducere sau de scutire de la plata taxelor și, în al treilea rând, Comisia nu a examinat efectele modelului în trepte asupra clienților și a furnizorilor abatoarelor.
50 Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, contestă argumentația reclamantei.
51 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că articolul 107 alineatul (1) TFUE prevede mai multe condiții cumulative pentru ca o măsură națională să fie calificată drept ajutor de stat, printre care o condiție potrivit căreia măsura de stat în discuție într‑un anumit caz trebuie să acorde un avantaj selectiv întreprinderii sau întreprinderilor care beneficiază de acesta (a se vedea Hotărârea din 17 noiembrie 2022, Volotea și easyJet/Comisia, C‑331/20 P și C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punctele 102 și 103 și jurisprudența citată). În această privință, conferă un „avantaj”, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, orice măsură de stat care, indiferent de forma și de obiectivele acesteia, poate favoriza direct sau indirect una sau mai multe întreprinderi sau prin intermediul căreia se acordă acestor întreprinderi un avantaj pe care nu l‑ar fi putut obține în condiții normale de piață (a se vedea Hotărârea din 17 noiembrie 2022, Volotea și easyJet/Comisia, C‑331/20 P și C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punctul 107 și jurisprudența citată).
52 Caracterizarea unui asemenea avantaj se efectuează, în principiu, prin aplicarea principiului operatorului privat, cu excepția situației în care nu există nicio posibilitate de a compara comportamentul statului care este în discuție într‑un anumit caz cu cel al unui operator privat, deoarece acest comportament este indisociabil legat de existența unei infrastructuri pe care niciun operator privat nu ar fi putut să o constituie vreodată sau a situației în care statul a acționat în calitatea sa de putere publică, precizându‑se însă că simpla punere în aplicare a unor prerogative de putere publică precum recurgerea la mijloace de natură legislativă sau fiscală nu determină prin ea însăși inaplicabilitatea acestui principiu și nici urmărirea unor obiective de politică publică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 noiembrie 2022, Volotea și easyJet/Comisia, C‑331/20 P și C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punctele 108 și 120 și jurisprudența citată). Astfel, natura economică a intervenției statului în cauză, iar nu mijloacele puse în aplicare în acest scop, determină aplicabilitatea principiului menționat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 septembrie 2017, Comisia/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punctul 27).
53 În speță, măsura în cauză privește tarifarea epurării apelor uzate. În această privință, serviciul de epurare a apelor uzate este efectuat de operatorii infrastructurilor în schimbul unei remunerații rezultate în special din contribuția pentru epurarea apelor uzate în discuție în prezenta cauză. Mai precis, măsura menționată are ca obiect și ca efect reducerea tarifării aplicate celor mai importanți consumatori de apă. Aceasta este, așadar, asimilabilă unui rabat cantitativ acordat de operatorul unei infrastructuri unora dintre clienții săi, astfel încât comportamentul statului în cauză poate fi comparat cu cel al unui operator privat.
54 Prin urmare, indiferent de caracterul general al contribuției pentru epurarea apelor uzate, intervenția autorităților daneze cu ocazia adoptării acestei măsuri prezintă o natură economică, astfel încât orice avantaj care rezultă din aceasta trebuie apreciat pe baza principiului operatorului privat, conform jurisprudenței citate la punctul 52 de mai sus.
55 Pe de o parte, o asemenea concluzie nu este repusă în discuție de argumentul reclamantei întemeiat pe inexistența unei piețe de epurare a apelor uzate. Astfel, chiar presupunând că ar fi dovedită, o asemenea împrejurare nu ar determina, în sine, inaplicabilitatea principiului operatorului privat, din moment ce, în lipsa oricărei posibilități de a compara situația unei întreprinderi publice cu cea a unei întreprinderi private, condițiile normale de piață, care sunt în mod necesar ipotetice, trebuie apreciate prin raportare la elementele obiective și verificabile care sunt disponibile (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iulie 2003, Chronopost și alții/Ufex și alții, C‑83/01 P, C‑93/01 P și C‑94/01 P, EU:C:2003:388, punctul 38).
56 Pe de altă parte, în ceea ce privește argumentul reclamantei întemeiat pe lipsa examinării de către Comisie a efectelor modelului în trepte asupra clienților și a furnizorilor abatoarelor, trebuie să se constate că, printr‑un asemenea argument, reclamanta nu susține, în realitate, că principiul operatorului privat nu era aplicabil, ci contestă aplicarea principiului menționat de către Comisie. Astfel, argumentul menționat nu este pertinent în cadrul prezentului aspect.
57 Ținând seama de ceea ce precedă, trebuie să se concluzioneze că principiul operatorului privat era aplicabil în speță și, prin urmare, să se respingă primul aspect al celui de al treilea motiv.
Cu privire la al doilea aspect al celui de al treilea motiv, întemeiat pe o eroare în aplicarea principiului operatorului privat
58 Prin intermediul celui de al doilea aspect al celui de al treilea motiv, reclamanta susține că Comisia a aplicat în mod eronat principiul operatorului privat.
59 În această privință, ea reproșează în special Comisiei că, în cadrul aplicării principiului operatorului privat, a luat în considerare valori medii fără a examina costurile fiecărui utilizator, așa cum ar impune punctul 228 din Comunicarea din 2016. Comisia s‑ar fi contrazis în această privință atunci când a afirmat în decizia atacată că punctul 228 menționat este aplicabil, pentru a‑și întemeia ulterior analiza pe valori medii care corespund unui număr limitat de instalații de epurare. În plus, reclamanta reproșează Comisiei că a considerat drept costuri fixe, repercutate în mod egal asupra tuturor diferiților utilizatori, costuri legate de instalarea de canalizări, chiar dacă asemenea canalizări nu ar servi decât anumitor întreprinderi determinate și îndepărtate de instalația de epurare a apelor uzate. În sfârșit, ea susține că, contrar celor indicate de Comisie în decizia atacată, ar fi în realitate extrem de dificil pentru întreprinderi să se deconecteze de la rețeaua de instalații de epurare existentă.
60 Comisia, susținută de Regatul Danemarcei, contestă argumentația reclamantei.
61 În primul rând, Comisia subliniază că, pentru a se pronunța cu privire la existența unui avantaj conferit utilizatorilor finali ai unei infrastructuri, ea trebuie să se plaseze din perspectiva operatorului acesteia. Astfel, în opinia sa, ea trebuia să stabilească în speță dacă un operator privat aflat în aceeași situație ca operatorul unei instalații de epurare a apelor uzate ar fi adoptat modelul în trepte, așa încât argumentul reclamantei întemeiat pe o comparație a contribuției între abatoare nu ar fi pertinent.
62 În al doilea rând, Comisia contestă că ar fi aplicat în mod eronat punctul 228 din Comunicarea din 2016 în decizia atacată. În acest sens, mai întâi, ea arată că, întrucât modelul în trepte era de aplicare generală pentru toți utilizatorii de instalații de epurare a apelor uzate pe teritoriul danez, ea nu era obligată să examineze cuantumul contribuției pentru epurarea apelor uzate achitat de fiecare utilizator individual. În continuare, aceasta subliniază că modelul în trepte se bazează pe o formulă care permite efectuarea unui calcul pentru fiecare utilizator pe teritoriul danez, prin repartizarea costurilor fixe între toți utilizatorii în mod egal și prin imputarea costurilor variabile fiecărui utilizator. În sfârșit, Comisia susține că a verificat dacă prin contribuțiile reduse, calculate pe baza acestei formule, se acoperă costurile suportate de operatorii de instalații de epurare a apelor uzate, ceea ce constituie un element suficient pentru a considera că principiul operatorului privat este respectat.
63 În al treilea rând, Comisia contestă argumentul reclamantei referitor la neluarea în considerare a costurilor legate de canalizări, subliniind că de instalarea, de întreținerea și de gestionarea unei rețele de canalizare beneficiază toți utilizatorii în aceleași condiții, așa încât trebuie să se considere că asemenea costuri sunt fixe și că trebuie repartizate între toți utilizatorii, iar nu că sunt costuri marginale legate de prezența unui anumit utilizator.
64 În al patrulea rând, pe de o parte, Comisia arată că argumentul reclamantei potrivit căruia marile abatoare nu ar putea alege să se deconecteze de la o instalație existentă de epurare a apelor uzate este inoperant, în măsura în care nu este decisiv pentru a concluziona că contribuția pentru epurarea apelor uzate nu presupune existența unui avantaj. Pe de altă parte, același argument nu ar fi întemeiat în măsura în care întreprinderile menționate beneficiază de o posibilitate reală de a efectua o asemenea deconectare, potrivit unor condiții prevăzute în reglementarea daneză și amintite în decizia atacată.
65 La rândul său, Regatul Danemarcei susține că modelul în trepte nu conferă un avantaj anumitor întreprinderi. În acest sens, el subliniază că diferitele tarife calculate pe baza acestui model nu fac decât să reflecte costurile suportate efectiv de operatorii de instalații de epurare a apelor uzate, într‑un mod mai fidel realității decât redevența unitară pe metru cub de apă prevăzută de Legea nr. 633/2010. Potrivit Regatului Danemarcei, un operator privat ar fi adoptat o asemenea structură tarifară, dat fiind că ar încerca înainte de toate să își acopere costurile și să fidelizeze clienții cei mai importanți. În plus, în ceea ce privește argumentul reclamantei potrivit căruia modelul în trepte nu ar ține seama de costurile aferente canalizărilor proprii anumitor utilizatori, Regatul Danemarcei subliniază că contribuția pentru epurarea apelor uzate în discuție în prezenta cauză nu este singura contribuție plătită operatorilor instalațiilor de epurare și că Legea nr. 902/2013 prevede de asemenea o contribuție așa‑numită de racordare în cuantum unic și fix, care este achitată cu ocazia racordării unui teren la infrastructură și care se întemeiază pe un principiu al solidarității geografice, potrivit căruia prețul racordării este același indiferent de distanța dintre terenul în cauză și instalația de epurare a apelor uzate vizată.
66 Potrivit unei jurisprudențe constante, aplicarea principiului operatorului privat presupune demonstrarea de către Comisie, la finalul unei aprecieri globale care să țină seama de toate elementele relevante din speță, că întreprinderea sau întreprinderile care au beneficiat de măsura de stat în cauză în mod evident nu ar fi obținut un avantaj comparabil din partea unui operator privat normal de prudent și de diligent care s‑ar afla într‑o situație cât mai apropiată posibil și care ar acționa în condiții normale de piață. În cadrul acestei aprecieri globale, Comisia trebuie să țină seama de ansamblul opțiunilor pe care un asemenea operator le‑ar fi avut în vedere în mod rezonabil, de orice informație disponibilă și susceptibilă să influențeze în mod semnificativ decizia sa, precum și de evoluțiile previzibile la data la care a fost adoptată decizia de acordare a unui avantaj (a se vedea Hotărârea din 17 noiembrie 2022, Volotea și easyJet/Comisia, C‑331/20 P și C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punctul 113 și jurisprudența citată).
67 În special, Comisia trebuie să aprecieze dacă se putea considera că, la acea dată, operațiunea prin care a fost conferit avantajul avea o raționalitate economică, comercială și financiară, având în vedere perspectivele sale de rentabilitate pe termen scurt sau pe termen lung, precum și celelalte interese comerciale sau economice pe care le implica (a se vedea Hotărârea din 17 noiembrie 2022, Volotea și easyJet/Comisia, C‑331/20 P și C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punctul 114 și jurisprudența citată).
68 În plus, trebuie amintit că examinarea pe care Comisia trebuie să o efectueze cu ocazia aplicării criteriului operatorului privat impune realizarea unei aprecieri economice complexe în cadrul căreia această instituție dispune de o marjă largă de apreciere (a se vedea Hotărârea din 10 noiembrie 2022, Comisia/Valencia Club de Fútbol, C‑211/20 P, EU:C:2022:862, punctul 34 și jurisprudența citată) și că, în cadrul controlului pe care instanțele Uniunii îl exercită cu privire la aprecierile economice complexe efectuate de Comisie în domeniul ajutoarelor de stat, nu este de competența instanței Uniunii să substituie aprecierea Comisiei cu propria apreciere economică. Cu toate acestea, instanța Uniunii trebuie să verifice printre altele exactitatea materială a elementelor de probă invocate, fiabilitatea și coerența lor și să controleze dacă aceste elemente reprezintă toate datele relevante ce trebuie luate în considerare pentru aprecierea unei situații complexe și dacă acestea sunt de natură să susțină concluziile deduse (a se vedea Hotărârea din 11 noiembrie 2021, Autostrada Wielkopolska/Comisia și Polonia, C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punctul 117 și jurisprudența citată).
69 În această privință, Comisia este cea căreia îi revine sarcina probei privind îndeplinirea sau nu a condițiilor de aplicare a principiului operatorului privat (a se vedea Hotărârea din 26 martie 2020, Larko/Comisia, C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punctul 65 și jurisprudența citată), o asemenea sarcină a probei neputând fi îndeplinită prin enunțarea unor simple ipoteze nefundamentate corespunzător cerințelor legale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 martie 2016, Frucona Košice/Comisia, T‑103/14, EU:T:2016:152, punctul 205).
70 Acestea sunt considerațiile în lumina cărora trebuie analizată argumentația reclamantei prin care se urmărește să se repună în discuție modul în care Comisia a aplicat principiul operatorului privat în decizia atacată.
71 Primo, trebuie să se constate că, pentru a ajunge la concluzia potrivit căreia contribuția pentru epurarea apelor uzate nu presupunea existența unui avantaj, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, în măsura în care aceasta era conformă cu principiul operatorului privat, Comisia s‑a întemeiat pe metoda de analiză ex ante a rentabilității prevăzută la punctul 228 a doua‑a patra teză din Comunicarea din 2016. Pe de o parte, la punctul 36 din decizia atacată, Comisia a reprodus aceste teze. Pe de altă parte, la punctul 42 din aceeași decizie, ea a concluzionat că, „în conformitate cu punctul 228 din [Comunicarea din 2016], prin [contribuția pentru epurarea apelor uzate], utilizatorii fiecărei stații de epurare a apelor uzate contribuie la rentabilitatea acestei stații”.
72 În această privință, revine Comisiei, în cadrul largii sale puteri de apreciere amintite la punctul 68 de mai sus, sarcina de a alege metoda adecvată în cadrul obligației sale de a efectua o analiză completă a tuturor elementelor relevante ale operațiunii în litigiu și a contextului acesteia, inclusiv a situației întreprinderii beneficiare și a pieței relevante, pentru a verifica dacă întreprinderea beneficiară a obținut un avantaj economic pe care nu l‑ar fi obținut în condiții normale de piață (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 decembrie 2018, Ryanair și Airport Marketing Services/Comisia, T‑165/15, EU:T:2018:953, punctul 142, și Hotărârea din 29 septembrie 2021, TUIfly/Comisia, T‑447/18, nepublicată, EU:T:2021:625, punctul 80).
73 Cu toate acestea, atunci când Comisia adoptă orientări sau o comunicare destinată să precizeze criteriile pe care intenționează să le aplice în cadrul exercitării puterii sale de apreciere, rezultă de aici o autolimitare a acestei puteri, în sensul că îi revine obligația de a se conforma normelor indicative pe care și le‑a impus ea însăși, în măsura în care aceste norme nu se abat de la normele tratatului. În acest context, revine instanței Uniunii sarcina de a verifica dacă Comisia a respectat regulile pe care și le‑a stabilit (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 decembrie 2004, Kronofrance/Comisia, T‑27/02, EU:T:2004:348, punctul 79 și jurisprudența citată).
74 Prin urmare, atunci când a ales să aplice metoda de analiză ex ante a rentabilității, așa cum este definită la punctul 228 a doua‑a patra teză din Comunicarea din 2016, Comisia era în principiu obligată să respecte condițiile prevăzute de aceasta. La punctul 228 a doua‑a patra teză din Comunicarea din 2016, Comisia și‑a încadrat puterea de apreciere după cum urmează:
„Comisia consideră că testul [operatorului economic privat în economia de piață] poate fi întrunit pentru finanțarea publică a infrastructurilor deschise care nu sunt destinate unui anumit utilizator (unor anumiți utilizatori) în cazul în care utilizatorii lor contribuie în mod incremental, dintr‑o perspectivă ex ante, la rentabilitatea proiectului/operatorului. Aceasta este situația atunci când operatorul infrastructurii încheie acorduri comerciale cu utilizatorii individuali care permit acoperirea tuturor costurilor ce decurg din aceste acorduri, inclusiv o marjă de profit rezonabilă, pe baza unor perspective solide pe termen mediu. Această evaluare ar trebui să ia în considerare toate veniturile marginale și toate costurile marginale preconizate suportate de operator în legătură cu activitatea utilizatorului specific.”
75 Rezultă că, potrivit celei de a doua teze a punctului 228 din Comunicarea din 2016, pentru a stabili dacă operatorul unei infrastructuri publice care nu este destinată unui anumit utilizator o pune pe aceasta la dispoziția unor întreprinderi în condițiile pieței, trebuie să se verifice dacă „utilizatorii” infrastructurii respective contribuie la rentabilitatea acesteia în mod „progresiv”, potrivit anumitor versiuni lingvistice ale aceleiași comunicări (a se vedea în această privință versiunile în limbile franceză sau daneză) sau, potrivit altor versiuni lingvistice, în mod „incremental” (a se vedea în această privință versiunile în limbile engleză, germană, spaniolă sau română). Astfel, trebuie să se considere că metoda de analiză ex ante a rentabilității necesită stabilirea costurilor incrementale (sau marginale) și a veniturilor incrementale (sau marginale), cu alte cuvinte a costurilor și a veniturilor generate direct de utilizarea infrastructurii de către un utilizator suplimentar, pentru a evalua dacă prezența acestuia contribuie la rentabilitate. Prin urmare, în pofida utilizării termenului „utilizatori” la plural, metoda menționată implică în principiu posibilitatea de a stabili costurile și veniturile care rezultă din prezența fiecărui utilizator individual al unei infrastructuri.
76 O asemenea interpretare este confirmată, în primul rând, de a treia teză a punctului 228 din Comunicarea din 2016, din care reiese că utilizatorii contribuie în mod incremental la rentabilitatea unei infrastructuri atunci când operatorul acesteia încheie „cu utilizatorii individuali” acorduri care îi permit să acopere toate costurile care decurg din aceasta și să își rezerve o marjă de profit rezonabilă pe baza unor perspective solide pe termen mediu.
77 În al doilea rând, potrivit celei de a patra teze a punctului 228 din Comunicarea din 2016, metoda analizei ex ante a rentabilității implică luarea în considerare a tuturor veniturilor marginale și a tuturor costurilor marginale preconizate suportate de operatorul unei infrastructuri în legătură cu activitatea „utilizatorului”, acesta din urmă fiind desemnat la singular, anumite versiuni lingvistice ale Comunicării din 2016 făcând referire, în plus, la noțiunea de „utilizator specific” (a se vedea în această privință versiunile în limbile engleză, italiană, spaniolă sau română) sau de „utilizator vizat” (a se vedea în această privință versiunea în limba germană).
78 În al treilea rând, în nota de subsol 330 de la sfârșitul punctului 228 din Comunicarea din 2016, Comisia se referă, pe de o parte, la Decizia (UE) 2015/508 din 1 octombrie 2014 privind un presupus ajutor pentru infrastructură pus în aplicare de Germania în favoarea întreprinderii Propapier PM2 GmbH – ajutorul de stat SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08) (JO 2015, L 89, p. 72), care privea examinarea unei taxe reduse despre care se susținea că ar conferi un avantaj în favoarea unui anumit utilizator al unei infrastructuri și în care aceasta a aplicat metoda analizei ex ante a rentabilității. Pe de altă parte, în aceeași notă de subsol, Comisia face trimitere la punctele 61-64 din Orientările sale privind ajutoarele de stat destinate aeroporturilor și companiilor aeriene (JO 2014, C 99, p. 3, denumite în continuare „Orientările din 2014”), care privesc evaluarea acordurilor încheiate în mod individual de aeroporturi cu anumite companii aeriene (a se vedea punctul 61 din Orientările din anul 2014), pentru care se stabilește o metodă de analiză ex ante a rentabilității în termeni asemănători celor de la punctul 228 din Comunicarea din 2016.
79 În aceste condiții, după cum subliniază în mod întemeiat reclamanta, pentru a aplica modelului în trepte metoda de analiză ex ante a rentabilității, așa cum este prevăzută la punctul 228 din Comunicarea din 2016, Comisia era obligată să examineze, pentru fiecare întreprindere racordată la o instalație de epurare a apelor uzate, dacă contribuția pentru epurarea apelor uzate plătită în conformitate cu modelul în trepte era de natură să acopere costurile rezultate din utilizarea de către aceasta a infrastructurii în cauză.
80 Or, părțile nu contestă faptul că Comisia nu a fost în măsură să examineze costurile și veniturile proprii fiecărei întreprinderi utilizatoare a instalațiilor de epurare a apelor uzate în Danemarca, din moment ce aceasta s‑a întemeiat numai pe date medii referitoare la costurile totale și la veniturile totale a 6 dintre cele 98 de municipalități din această țară.
81 Prin urmare, reclamanta susține în mod întemeiat că, prin faptul că s‑a bazat numai pe asemenea date, Comisia nu a respectat limitele pe care le‑a impus puterii sale de apreciere la punctul 228 din Comunicarea din 2016.
82 În orice caz, chiar dacă s‑ar considera că Comisia a putut să aplice metoda de analiză ex ante a rentabilității fără a efectua o examinare a fiecărui utilizator, o asemenea metodă implica cel puțin ca aceasta să fie în măsură să verifice dacă modelul în trepte se bazează pe o abordare care permite să se impute utilizatorilor, în mod suficient de plauzibil, costurile marginale, cu alte cuvinte costurile generate direct de utilizarea unei instalații de epurare a apelor uzate.
83 În această privință, într‑o primă etapă, Comisia a constatat, la punctul 39 din decizia atacată, că modelul în trepte se baza pe repartizarea costurilor totale suportate de operatorii de instalații de epurare a apelor uzate între, pe de o parte, costurile fixe, împărțite în mod egal între toți utilizatorii și, pe de altă parte, costurile variabile, imputate diferiților utilizatori în funcție de consumul acestora. Într‑o a doua etapă, la punctele 40 și 41 din aceeași decizie, Comisia a considerat că veniturile provenite din contribuția pentru epurarea apelor uzate, după aplicarea tarifelor care se încadrează în tranșele 2 și 3, permit acoperirea tuturor costurilor suportate de operatorii instalațiilor de epurare a apelor uzate, întemeindu‑se pe estimarea autorităților daneze potrivit căreia aceste costuri erau, în ceea ce privește 20 sau chiar 30 % dintre ele, costuri variabile, iar în ceea ce privește 70 sau 80 % dintre ele, costuri fixe (a se vedea punctul 11 de mai sus).
84 Este adevărat că din aceste considerații reiese că autoritățile daneze au urmat o abordare care condiționează partea variabilă a contribuției pentru epurarea apelor uzate de costurile variabile suportate de operatorul unei instalații de epurare a apelor uzate, în funcție de fiecare utilizator.
85 Cu toate acestea, în răspunsul lor din 18 mai 2017 la o solicitare de informații din partea Comisiei, autoritățile daneze au explicat că, în abordarea care a servit drept bază pentru elaborarea modelului în trepte, costurile variabile cuprindeau numai cheltuieli de exploatare („OPEX”) legate de cantitatea de apă consumată de un utilizator.
86 Rezultă că, după cum susține în esență reclamanta, toate costurile care nu erau legate de cantitatea de apă consumată au fost considerate costuri fixe și, prin urmare, au fost repartizate între toți diferiții utilizatori, chiar dacă asemenea costuri ar fi existat numai ca urmare a prezenței unui anumit utilizator în rețea. Aceasta este în special situația cheltuielilor de investiții („CAPEX”), precum cele legate de crearea și de extinderea rețelei de canalizări, care au fost toate considerate costuri fixe, inclusiv în cazul în care aceste cheltuieli aveau ca scop unic racordarea la rețea a unui anumit utilizator. În această privință, în răspunsul la o întrebare adresată de Tribunal, Regatul Danemarcei, deși a recunoscut că asemenea costuri variază în funcție de distanța dintre instalație și utilizator, a arătat că acestea erau repartizate în mod egal între toți utilizatorii, în temeiul principiului solidarității geografice.
87 Prin urmare, în mod eronat, la punctul 38 din decizia atacată, Comisia a afirmat că a verificat dacă contribuția pentru epurarea apelor uzate, stabilită în temeiul modelului în trepte, permitea acoperirea costurilor incrementale pe termen mediu, ceea ce, în opinia sa, includea „toate categoriile de cheltuieli sau de investiții, precum cheltuielile cu personalul, cu echipamentul și cu investițiile care rezultă din prezența utilizatorului”.
88 În consecință, este evident că abordarea pe care se baza modelul în trepte nu permitea o definiție adecvată a costurilor marginale suportate de operatorii de instalații de epurare a apelor uzate.
89 În plus, nu se poate ține seama de argumentul Regatului Danemarcei întemeiat pe existența unei contribuții distincte pentru racordarea utilizatorilor la rețeaua de epurare a apelor uzate (a se vedea punctul 65 de mai sus), din moment ce Comisia nu a ținut seama de o asemenea contribuție în aprecierea sa din decizia atacată la finalul căreia a concluzionat că contribuția pentru epurarea apelor uzate, stabilită potrivit modelului în trepte, nu presupune existența unui avantaj. Rezultă că luarea în considerare a unui asemenea argument ar determina Tribunalul să modifice motivarea deciziei atacate, în pofida jurisprudenței constante potrivit căreia, în cadrul unei acțiuni în anulare, instanța Uniunii nu poate să substituie motivarea autorului actului atacat cu propria motivare (a se vedea Hotărârea din 5 mai 2021, ITD și Danske Fragtmænd/Comisia, T‑561/18, EU:T:2021:240, punctul 249 și jurisprudența citată).
90 În orice caz, întrucât o asemenea contribuție distinctă este identică pentru toți utilizatorii, indiferent de distanța acestora de instalația de epurare a apelor uzate, în temeiul principiului solidarității geografice, nici ea nu permite să se impute unui utilizator specific costurile ocazionate în mod specific de racordarea sa la rețea.
91 Rezultă din ceea ce precedă că, cu încălcarea limitelor pe care le‑a impus puterii sale de apreciere la punctul 228 din Comunicarea din 2016, Comisia a considerat, pe baza metodei de analiză ex ante a rentabilității, că contribuția pentru epurarea apelor uzate era conformă cu principiul operatorului privat.
92 Secundo, după cum s‑a amintit la punctul 67 de mai sus, acțiunea unui operator privat este ghidată în principiu de perspective de rentabilitate. Astfel, atunci când intervenția unui operator public în favoarea unei întreprinderi face abstracție de orice perspectivă de rentabilitate, chiar și pe termen lung, aceasta nu poate fi considerată conformă cu principiul operatorului privat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 2020, Comune di Milano/Comisia, C‑160/19 P, EU:C:2020:1012, punctul 114 și jurisprudența citată).
93 De altfel, atât la punctul 228 din Comunicarea din 2016, cât și la punctul 63 din Orientările din 2014, Comisia a condiționat în mod expres respectarea principiului operatorului privat de cerința unei „marje de profit rezonabile” pentru operatorul unei infrastructuri atunci când un asemenea operator acordă un avantaj unor utilizatori ai acesteia.
94 Or, în speță, după cum reiese în special din cuprinsul punctelor 37 și 38 din decizia atacată și așa cum a indicat în răspunsul la o întrebare adresată de Tribunal în cadrul unei măsuri de organizare a procedurii, Comisia a considerat că rabaturile instituite prin noul model în trepte pot respecta principiul operatorului privat cu singura condiție ca contribuția pentru epurarea apelor uzate să acopere costurile suportate de operatorii de instalații de epurare a apelor uzate.
95 Printr‑o asemenea apreciere, care face abstracție de orice perspectivă de rentabilitate, chiar și pe termen lung, Comisia, căreia îi revine sarcina probei privind întrunirea condițiilor de aplicare a principiului operatorului privat (a se vedea punctul 69 de mai sus), nu putea stabili că contribuția în cauză respecta un asemenea principiu, astfel cum susține în esență reclamanta.
96 De altfel, în răspunsul la o întrebare adresată de Tribunal, Regatul Danemarcei a arătat că normele referitoare la stabilirea contribuției pentru epurarea apelor uzate sunt guvernate de principiul „autofinanțării”, care, pe de o parte, impune ca cuantumul acestei contribuții să fie suficient pentru acoperirea costurilor suportate de operatorul unei instalații de epurare a apelor uzate și, pe de altă parte, exclude posibilitatea unui asemenea operator de a‑și rezerva o marjă de profit, excedentul față de costuri trebuind să fie reinvestit și niciun dividend neputând fi distribuit acționarilor.
97 În plus, ceea ce părțile nu contestă, aplicarea modelului în trepte determină, în ansamblu, o diminuare a cuantumului contribuției pentru epurarea apelor uzate în comparație cu sistemul de redevență unitară pe care îl înlocuiește. În această privință, așa cum a recunoscut în ședință, Comisia a apreciat conformitatea modelului în trepte cu principiul operatorului privat, fără a examina însă aspectul dacă un asemenea operator ar fi abandonat sistemul de redevență unitară pentru modelul în trepte, deși acesta părea mai puțin rentabil. Or, analiza ex ante a rentabilității definită la punctul 228 din Comunicarea din 2016, ai cărei termeni sunt reproduși la punctul 74 de mai sus, implică faptul că măsura națională examinată de Comisie contribuie „în mod incremental” la rentabilitatea operatorului unei infrastructuri, astfel încât, pentru a fi conformă cu principiul operatorului privat, măsura menționată ar trebui să majoreze o asemenea rentabilitate, chiar și pe termen lung, iar nu să o diminueze.
98 Așadar, trebuie să se concluzioneze că, prin faptul că nu a examinat dacă contribuția pentru epurarea apelor uzate permitea operatorilor de instalații de epurare a apelor uzate să își rezerve o marjă de profit, Comisia a încălcat principiul operatorului privat și, prin urmare, articolul 107 alineatul (1) TFUE.
99 Tertio, reclamanta contestă aprecierea Comisiei care figurează la punctele 43-45 din decizia atacată, potrivit căreia în esență menținerea unor tarife ridicate pentru epurarea apei implică riscul ca marile întreprinderi, care se încadrează în tranșa 3, să aleagă să se deconecteze de la rețeaua centralizată de epurare a apelor uzate prin crearea unei instalații proprii și, prin urmare, să nu mai fie supuse contribuției pentru epurarea apelor uzate.
100 În această privință, trebuie să se constate de la bun început că un asemenea argument nu este inoperant, contrar celor susținute de Comisie. Astfel, prin acest argument, reclamanta contestă un element de care Comisia a ținut seama în decizia atacată pentru a‑și susține concluzia potrivit căreia contribuția pentru epurarea apelor uzate este conformă cu principiul operatorului privat și, prin urmare, nu presupune un avantaj și nu constituie un ajutor de stat (a se vedea punctul 12 de mai sus).
101 În ceea ce privește temeinicia aprecierii Comisiei referitoare la posibilitatea de a se deconecta de la rețeaua centralizată de epurare a apelor uzate, trebuie arătat că, în primul rând, o asemenea posibilitate este condiționată de îndeplinirea mai multor condiții de fond cumulative prevăzute la articolul 16 alineatele 1) și 2) din bekendtgørelse nr. 1469 om spildevandstilladelser m.v. efter miljøbeskyttelseslovens kapitel 3 og 4 (Decretul nr. 1469 privind autorizațiile în materie de epurare a apelor uzate eliberate în temeiul capitolelor 3 și 4 din Legea privind protecția mediului) din 12 decembrie 2017. În special, aceste dispoziții prevăd că o asemenea deconectare nu poate fi autorizată decât dacă, pe de o parte, finanțarea globală a operatorului instalației de epurare a apelor uzate nu este substanțial redusă și, pe de altă parte, instalația menționată poate continua să funcționeze corect pe plan tehnic. Astfel, după cum arată în mod întemeiat reclamanta, este puțin probabil ca asemenea condiții să fie îndeplinite de utilizatorii ce se încadrează în tranșa 3, care sunt cei mai importanți și a căror deconectare este, prin urmare, cea mai în măsură să afecteze buna funcționare a unei instalații de epurare a apelor uzate pe plan tehnic și financiar.
102 În al doilea rând, chiar și atunci când sunt îndeplinite condițiile evocate la punctul precedent, posibilitatea de a se deconecta de la rețeaua centralizată de epurare a apelor uzate nu constituie un drept dobândit, ci este supusă unei autorizații din partea autorităților locale, care dispun de o largă marjă de apreciere în această privință, după cum a precizat Regatul Danemarcei în ședință.
103 În al treilea rând, în răspunsul la o întrebare adresată de Tribunal în cadrul unei măsuri de organizare a procedurii, Comisia și Regatul Danemarcei au arătat că, la momentul adoptării deciziei atacate, nu aveau cunoștință de exemple concrete de întreprinderi care s‑ar fi deconectat total de la rețeaua centralizată de epurare a apelor uzate la care erau racordate, pentru a‑și crea propria instalație.
104 Rezultă că riscul ca utilizatorii care se încadrează în tranșa 3 să se deconecteze de la rețeaua centralizată de epurare a apelor uzate, de care Comisia a ținut seama la punctele 43-45 din decizia atacată, prezenta un caracter ipotetic și nu era suficient de susținut. Prin urmare, atunci când a considerat că un operator privat ar fi ținut seama de un asemenea risc pentru a determina cuantumul contribuției pentru epurarea apelor uzate, Comisia nu și‑a îndeplinit sarcina probei care îi revenea în temeiul jurisprudenței amintite la punctul 69 de mai sus.
105 Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se concluzioneze că Comisia a încălcat articolul 107 alineatul (1) TFUE, precum și punctul 228 din Comunicarea din 2016 atunci când a apreciat că contribuția pentru epurarea apelor uzate nu presupune existența unui avantaj pentru motivul că ar fi fost decisă de un operator privat. În consecință, prezentul motiv trebuie admis.
106 Având în vedere ansamblul a ceea ce precedă, se impune admiterea celui de al doilea motiv, precum și, cu titlu suplimentar, a celui de al treilea motiv și, prin urmare, anularea deciziei atacate, fără a fi necesară examinarea celorlalte motive invocate de reclamantă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
107 Conform articolului 219 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, în deciziile Tribunalului date după anulare și trimitere spre rejudecare, acesta se pronunță atât asupra cheltuielilor de judecată privitoare la procedurile desfășurate în fața sa, cât și asupra celor privitoare la procedura de recurs în fața Curții.
108 În hotărârea pronunțată în recurs, Curtea a anulat ordonanța inițială și a dispus soluționarea cererilor privind cheltuielile de judecată odată cu fondul. Așadar, este de competența Tribunalului să se pronunțe în prezenta hotărâre, pe de o parte, cu privire la ansamblul cheltuielilor de judecată aferente procedurilor desfășurate în fața sa, și anume procedurile în cauzele T‑486/18 și T‑486/18 RENV, precum și, pe de altă parte, cu privire la cheltuielile de judecată aferente procedurii de recurs, și anume procedura în cauza C‑99/21 P.
109 Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
110 Întrucât Comisia a căzut în pretenții atât în cadrul procedurii de recurs, cât și în cadrul prezentei proceduri de trimitere spre rejudecare, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată aferente prezentei cauze, precum și cauzelor T‑486/18 și C‑99/21 P, conform concluziilor reclamantei.
111 Pe de altă parte, în temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, Regatul Danemarcei va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi)
declară și hotărăște:
1) Anulează Decizia C(2018) 2259 final a Comisiei din 19 aprilie 2018 privind ajutorul de stat SA.37433 (2017/FC) – Danemarca.
2) Comisia Europeană va suporta propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de Danske Slagtermestre în cadrul procedurilor desfășurate în fața Tribunalului și în fața Curții.
3) Regatul Danemarcei va suporta propriile cheltuieli de judecată.
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 10 aprilie 2024.
Semnături