SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 22. decembra 2022(*)(i)
„Predhodno odločanje – Javna naročila – Direktiva 2014/24/EU – Oddaja javnega naročila brez javnega razpisa – Javna naročila med subjekti v javnem sektorju – Člen 12(3) – Javna naročila, ki se dodelijo ,in house‘ – Pojem ,podobno obvladovanje‘ – Pogoji – Zastopanje vseh sodelujočih javnih naročnikov – Člen 12(4) – Pogodba med javnimi naročniki, ki imajo skupne cilje v javnem interesu – Pojem ,sodelovanje‘ – Pogoji – Neprenos v določenih rokih – Neposredni učinek“
V združenih zadevah C‑383/21 in C‑384/21,
katerih predmet sta predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ju je vložil Conseil d'État (državni svet, Belgija) z odločbama z dne 15. junija 2021, ki sta prispeli na Sodišče 24. junija 2021, v postopkih
Sambre & Biesme SCRL (C‑383/21),
Commune de Farciennes (C‑384/21)
proti
Société wallonne du logement (SWL),
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi E. Regan (poročevalec), predsednik senata, D. Gratsias, M. Ilešič, I. Jarukaitis in Z. Csehi, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,
sodna tajnica: M. Siekierzyńska, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 30. marca 2022,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Sambre & Biesme SCRL J. Laurent in C. Servais, avocats,
– za Commune de Farciennes J. Bourtembourg in N. Fortemps, avocats,
– za belgijsko vlado J.-C. Halleux, C. Pochet in L. Van den Broeck, agenti, skupaj z M. Vastmans, avocate,
– za Evropsko komisijo P. Ondrůšek in G. Wils, agenta,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 9. junija 2022
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago člena 12(3) in (4) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65).
2 Ta predloga sta bila vložena v okviru sporov med Sambre & Biesme SCRL, družbo za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe (SLSP) (v nadaljevanju: SLSP Sambre & Biesme) (zadeva C‑383/21) in občino Farciennes (Belgija) (zadeva C‑384/21) na eni strani ter Société wallonne du logement (SWL) na drugi zaradi tega, ker je zadnjenavedena razveljavila sklepa upravnega odbora zadruge SLSP Sambre & Biesme, s katerima je ta zadruga, prvič, odobrila sklenitev okvirnega sporazuma o skupnih naročilih z občino Farciennes in, drugič, odločila, da glede na razmerje „in house“ med zadrugo SLSP Sambre & Biesme in zadrugo Intercommunale pour la gestion et la réalisation d’études techniques et économiques (Igretec) ne izvede javnega razpisa za storitve popisa azbesta.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 V uvodnih izjavah 5, 31 in 33 Direktive 2014/24 je navedeno:
„(5) Opozoriti bi bilo treba, da nobena določba v tej direktivi držav članic ne zavezuje, da storitve, ki jih želijo opravljati same ali jih organizirati drugače kot v obliki javnih naročil v smislu te direktive, oddajo v podizvajanje ali njihovo izvajanje prenesejo na zunanje izvajalce. Opravljanje storitev na podlagi zakonov, predpisov ali pogodb o zaposlitvi ne bi smelo biti zajeto. V nekaterih državah članicah bi lahko to na primer veljalo za nekatere upravne storitve in storitve za javno upravo, kot so storitve izvršilnih in zakonodajnih služb, ali za opravljanje nekaterih storitev za skupnost, kot so storitve na področju zunanjih zadev ali pravosodja ali storitve obveznega socialnega zavarovanja.
[…]
(31) Obstaja precejšnja pravna negotovost glede vprašanja, v kolikšni meri bi bilo treba pogodbe, sklenjene med subjekti v javnem sektorju, zajeti v pravila o javnem naročanju. Države članice in celo javni naročniki si zadevno sodno prakso Sodišča Evropske unije razlagajo različno. Zato je treba pojasniti, v katerih primerih se za pogodbe o izvedbi javnega naročila, sklenjene v javnem sektorju, ne uporabljajo pravila o javnem naročanju.
Tako pojasnilo bi moralo temeljiti na načelih iz ustrezne sodne prakse Sodišča Evropske unije. Dejstvo, da sta obe pogodbeni stranki tudi javna organa, samo po sebi ne izključuje uporabe pravil o javnem naročanju. Vendar pa uporaba pravil o javnem naročanju ne bi smela posegati v svobodo javnih organov, da izvajajo naloge na področju javnih storitev, za katere so pristojni, z uporabo lastnih virov, kar zajema tudi možnost sodelovanja z drugimi javnimi organi.
Treba bi bilo zagotoviti, da nobeno izvzeto javno-javno sodelovanje ne izkrivlja konkurence glede na zasebne gospodarske subjekte, tako da zasebnemu izvajalcu storitev zagotavlja prednost pred njegovimi konkurenti.
[…]
(33) Javni naročniki bi morali imeti možnost, da se odločijo, da bodo prek sodelovanja skupaj izvajali svoje javne storitve, ne da bi morali uporabljati kakršno koli določeno pravno obliko. Takšno sodelovanje bi lahko zajemalo vse vrste dejavnosti v zvezi z izvajanjem storitev in odgovornosti, ki so bile dodeljene sodelujočim organom ali so jih ti prevzeli, na primer obvezne ali prostovoljne naloge lokalnih ali regionalnih organov ali storitve, ki jih določenim organom nalaga javno pravo. Ni potrebno, da so storitve, ki jih izvajajo različni sodelujoči organi, nujno enake; lahko se tudi dopolnjujejo.
Pravila iz te direktive se ne bi smela uporabljati za pogodbe o skupnem opravljanju javnih storitev, če so sklenjena izključno med javnimi naročniki, če se pri tem sodelovanju upoštevajo le vidiki javnega interesa in če noben zasebni izvajalec storitev nima prednosti pred svojimi konkurenti.
Da bi izpolnili te pogoje, bi moralo sodelovanje temeljiti na konceptu sodelovanja. Tako sodelovanje ne pomeni, da morajo vsi sodelujoči organi izvajati glavne pogodbene obveznosti, pod pogojem, da se zavežejo, da bodo prispevali k skupnemu izvajanju zadevne javne storitve. Poleg tega bi bilo treba pri sodelovanju, vključno z vsakršnimi finančnimi transferji med sodelujočimi javnimi naročniki, upoštevati le vidike javnega interesa.“
4 Pod naslovom I te direktive „Področje uporabe, opredelitev pojmov in splošna načela“ je poglavje I, naslovljeno „Področje uporabe in opredelitve pojmov“, katerega oddelek 3, naslovljen „Izključitve“, vsebuje člene od 7 do 12.
5 Člen 12 te direktive, naslovljen „Javna naročila med osebami v javnem sektorju“, določa:
„1. Javno naročilo, ki ga javni naročnik odda pravni osebi zasebnega ali javnega prava, ne spada v področje uporabe te direktive, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(a) javni naročnik obvladuje zadevno pravno osebo podobno kot svoje službe;
(b) odvisna pravna oseba izvaja več kot 80 % svojih dejavnosti za izpolnitev nalog, ki ji jih je dal javni naročnik, ki jo obvladuje, ali ki so ji jih dale druge pravne osebe, ki jih obvladuje ta javni naročnik, in
(c) v odvisni pravni osebi neposreden zasebni kapital ni udeležen, razen v obliki neobvladujočega in nekontrolnega deleža zasebnega kapitala, ki se – v skladu s Pogodbama – zahteva z določbami nacionalne zakonodaje in ki ne vpliva odločilno na odvisno pravno osebo.
Šteje se, da javni naročnik obvladuje pravno osebo podobno kot svoje službe v smislu točke (a) prvega pododstavka, če odločilno vpliva na strateške cilje in pomembne odločitve odvisne pravne osebe. Tako obvladovanje lahko izvaja tudi druga pravna oseba, ki jo na enak način obvladuje javni naročnik.
2. Odstavek 1 se uporablja tudi, če odvisna pravna oseba, ki je javni naročnik, odda javno naročilo javnemu naročniku, ki odvisno osebo obvladuje, ali drugi pravni osebi, ki jo obvladuje isti javni naročnik, če v pravni osebi, ki ji je oddano javno naročilo, neposredni zasebni kapital ni udeležen, razen v obliki neobvladujočega in nekontrolnega deleža zasebnega kapitala, ki se – v skladu s Pogodbama – zahteva z določbami nacionalne zakonodaje in ki ne vpliva odločilno na odvisno pravno osebo.
3. Javni naročnik, ki ne obvladuje pravne osebe zasebnega ali javnega prava v smislu odstavka 1, lahko tej pravni osebi vseeno odda javno naročilo, ne da bi za to pravno osebo uporabljal to direktivo, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(a) javni naročnik skupaj z drugimi javnimi naročniki obvladuje zadevno pravno osebo podobno kot svoje službe;
(b) zadevna pravna oseba izvaja več kot 80 % svojih dejavnosti za izpolnitev nalog, ki so ji jih dali javni naročniki, ki jo obvladujejo, ali ki so ji jih dale druge pravne osebe, ki jih obvladujejo ti javni naročniki, in
(c) v odvisni pravni osebi neposreden zasebni kapital ni udeležen, razen v obliki neobvladujočega in nekontrolnega deleža zasebnega kapitala, ki se – v skladu s Pogodbama – zahteva z določbami nacionalne zakonodaje in ki ne vpliva odločilno na odvisno pravno osebo.
Za namene točke (a) prvega pododstavka se šteje, da javni naročniki skupaj obvladujejo pravno osebo, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(i) organe odločanja odvisne pravne osebe sestavljajo predstavniki vseh udeleženih javnih naročnikov. Posamezni predstavniki lahko zastopajo več ali vse sodelujoče javne naročnike;
(ii) ti javni naročniki lahko skupaj odločilno vplivajo na strateške cilje in pomembne odločitve odvisne pravne osebe in
(iii) odvisna pravna oseba nima interesov, ki so v nasprotju z interesi javnih naročnikov, ki jo obvladujejo.
4. Pogodba o izvedbi javnega naročila, sklenjena izključno med dvema ali več javnimi naročniki, ne spada v področje uporabe te direktive, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(a) pogodba o izvedbi javnega naročila določa ali vzpostavlja sodelovanje med sodelujočimi javnimi naročniki, z namenom, da se zagotovi, da se javne storitve, ki jih morajo opraviti, izvajajo ob uresničevanju ciljev, ki so jim skupni;
(b) pri tem sodelovanju se upoštevajo le vidiki javnega interesa in
(c) sodelujoči javni naročniki na trgu izvajajo manj kot 20 % dejavnosti, ki jih zajema sodelovanje.
[…]“.
6 Člen 90 iste direktive, naslovljen „Prenos in prehodne določbe“, v odstavku 1 določa:
„Države članice uveljavijo zakone in druge predpise, potrebne za uskladitev s to direktivo, najpozneje do 18. aprila 2016. Komisiji nemudoma sporočijo besedilo navedenih ukrepov.“
Belgijsko pravo
7 Direktiva 2014/24 je bila v belgijsko pravo prenesena z loi relative aux marchés publics (zakon o javnih naročilih) z dne 17. junija 2016 (Moniteur belge z dne 14. julija 2016, str. 44219), ki je začel veljati 30. junija 2017, to je po izteku roka za prenos te direktive iz člena 90 te direktive.
Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
8 SLSP Sambre & Biesme je zadruga z omejeno odgovornostjo, katere glavni ustanoviteljici sta občini Farciennes in Aiseau-Presles (Belgija). Ta zadruga je javno podjetje za gradnjo stanovanj, nadzira pa jo družba SWL, ki deluje za račun valonske vlade.
9 Leta 2015 sta se zadruga SLSP Sambre & Biesme in občina Farciennes odločili, da bosta združili svoja sredstva in v Farciennesu zgradili „ekološko četrt“ s približno 150 stanovanji. Za nadzor nad izvedbo njunega projekta sta želeli uporabiti storitve zadruge Igretec.
10 Igretec je zadruga z omejeno odgovornostjo, ki opravlja naloge javne službe in je zato pravna oseba javnega prava. Svojo dejavnost opravlja na več področjih. V njenem statutu je med drugim navedeno, da opravlja dejavnost priprave in vodenja projektov.
11 Pravila o organizaciji in delovanju zadruge Igretec izhajajo iz code de la démocratie locale et de la décentralisation (zakonik o lokalni demokraciji in decentralizaciji) ter njenih aktov o ustanovitvi. Njene članice so izključno pravne osebe javnega prava. V času nastanka dejstev v postopku v glavni stvari je bilo v zadrugo Igretec včlanjeno več kot 70 občin, med njimi občina Farciennes, in več kot 50 drugih javnih organov. Osnovni kapital zadruge Igretec je bil razdeljen v pet kategorij, pri čemer je bilo število deležev kategorije A, ki so bili dodeljeni občinam, 5.054.351, število deležev kategorije C, ki so bili dodeljeni „drugim javnim organom“, pa 17.126.
12 Zadruga Igretec deluje tako, da imajo občine vedno večino glasov in predsedujejo različnim upravnim organom, odločitve organov zadruge Igretec pa so sprejete le, če poleg večine glasov navzočih ali zastopanih članov upravnega odbora prejmejo tudi večino glasov članov upravnega odbora, ki prihajajo iz pridruženih občin.
13 Zadruga SLSP Sambre & Biesme se je 29. oktobra 2015 odločila za nakup enega deleža kategorije C v zadrugi Igretec, da bi bila kot članica zadruge upravičena do njenih storitev.
14 Občina Farciennes je 23. marca 2016 z zadrugo Igretec sklenila pogodbo o pomoči nosilcu projekta in o pravni pomoči ter pogodbo, ki se je nanašala na arhitekturno izvedljivost, statiko, posebne tehnike, cestišča, okolje in urbanistično zasnovo. Igretec je v okviru teh nalog predlagala tri različne možnosti izvedb, v okviru katerih je bil zajet projekt zadruge SLSP Sambre & Biesme, in predlagala, naj zadruga SLSP Sambre & Biesme in občina Farciennes skleneta sporazum o skupni izvedbi javnega naročila.
15 Upravni odbor zadruge SLSP Sambre & Biesme je 19. januarja 2017 odobril, prvič, okvirni sporazum z občino Farciennes o skupnih javnih naročilih in, drugič, posebno specifikacijo za izbiro izvajalca za izvedbo popisa azbesta in programa upravljanja z azbestom. Za to specifikacijo, ki jo je pripravila zadruga Igretec, je bilo navedeno, da pomeni prvo fazo izvedbe projekta ekološke četrti v Farciennesu.
16 Občinski svet občine Farciennes je 26. januarja 2017 odobril ta okvirni sporazum z zadrugo SLSP Sambre & Biesme.
17 Navedeni sporazum v členu 1, naslovljenem „Predmet“, med drugim določa, da občina Farciennes in zadruga SLSP Sambre & Biesme s tem okvirnim sporazumom določita svoje pravice in obveznosti pri zasnovi in izvedbi del pri gradnji ekološke četrti v Farciennesu ter da bosta oddali skupna javna naročila za storitve, gradnje in spodbujanje gradenj.
18 V zvezi s tem sta določili, da občina Farciennes v skupnem imenu deluje kot javni naročnik in da samostojno sprejema vse odločitve v zvezi z javnimi naročili in izbiro izvajalcev, pri čemer se stranki pred sprejetjem kakršne koli odločitve, s katero se izvaja okvirni sporazum, v skladu s členom 2 tega sporazuma uskladita v okviru usmerjevalnega odbora, sestavljenega iz predstavnikov vsake od njiju.
19 Člen 5 navedenega okvirnega sporazuma, naslovljen „Izbira pomoči nosilcu projekta za izvedbo naročil za storitve, gradnje in spodbujanje gradenj ter za pripravo dokumentacije glede urbane obnove“, določa, da se „stranki strinjata, da občina Farciennes z zadrugo Igretec sklene sporazum o pomoči nosilcu projekta, pravnih storitvah in okolju, in sicer v okviru razmerja ‚in house‘, ki obe stranki povezuje s to zadrugo“.
20 Upravni odbor zadruge SLSP Sambre & Biesme je 9. februarja 2017 sklenil, prvič, da se odobri sklenitev okvirnega sporazuma o skupnih naročilih z občino Farciennes in, drugič, da glede na razmerje „in house“, ki obstaja med zadrugo SLSP Sambre & Biesme in zadrugo Igretec, ne izvede postopka oddaje javnega naročila za storitve popisa azbesta, za katere je prej že odobril posebno specifikacijo.
21 Družba SWL je kot nadzorni organ z odločbo z dne 25. februarja 2017 ta sklepa upravnega odbora zadruge SLSP Sambre & Biesme razveljavila, ker pogoji za izjemo „in house“ med zadrugo SLSP Sambre & Biesme in zadrugo Igretec niso bili izpolnjeni.
22 Zadruga SLSP Sambre & Biesme (zadeva C‑383/21) in občina Farciennes (zadeva C‑384/21) sta 28. aprila oziroma 2. maja 2017 pri Conseil d’État (državni svet, Belgija) vložili tožbi za razveljavitev te odločbe SWL. Trdita, da so bili pogoji za to izjemo, določeni v členu 12(3) Direktive 2014/24, v zadevnih okoliščinah izpolnjeni, tako da je bilo mogoče zadevna javna naročila oddati neposredno. Poleg tega občina Farciennes (zadeva C‑384/21) trdi, da je oddaja naročila brez izvedbe postopka oddaje javnega naročila upravičena tudi na podlagi člena 12(4) te direktive, ker gre za sodelovanje med javnimi naročniki v smislu te določbe.
23 Glede na to, da zakon o prenosu navedene direktive v času nastanka dejstev v postopku v glavni stvari še ni začel veljati, čeprav se je rok iz člena 90 Direktive 2014/24 za ta prenos že iztekel, se predložitveno sodišče najprej sprašuje, ali je treba o sporih, ki potekata pred njim, glede na sodbo z dne 3. oktobra 2019, Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:829), odločiti na podlagi člena 12(3) in (4) te direktive, saj si stranki v sporu v glavni stvari nasprotujeta zlasti glede tega, ali je namen navedenih določb samo določiti možnost, da države članice s področja uporabe te direktive izključijo izvedbo postopka oddaje nekaterih javnih naročil, ki se oddajo med subjekti javnega sektorja.
24 Dalje, glede pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da lahko javni naročnik, ki skupaj z drugimi javnimi naročniki obvladuje zadevno pravno osebo, odda naročilo „in house“, se sprašuje, kako mora ta javni naročnik sodelovati v organih odvisnega subjekta in dejansko prispevati k njegovemu obvladovanju, zlasti z vidika zahteve iz člena 12(3), drugi pododstavek, točka (i), iste direktive. V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, da so bili člani kategorije C, med katere spada zadruga SLSP Sambre & Biesme, v zelo manjšinskem položaju, ki jim ni omogočal, da bi dejansko prispevali k obvladovanju zadruge Igretec.
25 Poleg tega predložitveno sodišče poudarja, da so občine kot člani zadruge kategorije A prevladovale v organih odločanja, in pojasnjuje, da članom zadruge kategorije C njihov zelo manjšinski položaj dejansko ni omogočal, da bi imeli v upravnem odboru zadruge Igretec člana, ki bi jih zastopal, ob tem da akti o ustanovitvi zadruge Igretec v različici, ki se uporablja za spora o glavni stvari, tem članom zadruge tudi nikjer niso zagotavljali, da bi v upravnem odboru sodeloval član, ki bi ga ti člani zadruge imenovali za zastopanje. Ker je predložitveno sodišče ugotovilo, da ti člani zadruge dejansko niso imeli nobenega predstavnika v upravnem odboru ali „stalni komisiji za pripravo in vodenje projektov“, je iz tega sklepalo, da člani zadruge kategorije C na noben način niso sodelovali pri skupnem obvladovanju zadruge Igretec.
26 Vendar predložitveno sodišče navaja, da tožeči stranki v sporih o glavni stvari trdita, da je na sejah upravnega odbora zadruge Igretec sodeloval občinski svetnik občine Farciennes, ki je bil hkrati član upravnega odbora zadruge SLSP Sambre & Biesme, pri čemer je bila občina Farciennes član tako zadruge Igretec kot zadruge SLSP Sambre & Biesme.
27 Hkrati pa predložitveno sodišče pojasnjuje, da ni dokazano, da je bil tak položaj določen in zagotovljen s pravnimi akti. Poleg tega naj bi ta oseba sodelovala na sejah upravnega odbora zadruge Igretec kot občinski svetnik občine Farciennes, tako da naj ne bi bilo mogoče šteti, da je v tem svojstvu zastopala tudi interese zadruge SLSP Sambre & Biesme.
28 Ob tem se predložitveno sodišče, glede na to, da tožeči stranki iz postopka v glavni stvari od njega zahtevata presojo in concreto, da bi se ugotovilo, ali javni naročnik subjekt, ki mu je oddano javno naročilo, obvladuje podobno kot svoje službe, sprašuje, ali je mogoče iz položaja, kot je opisan v točkah 26 in 27 te sodbe, sklepati, kot trdita tožeči stranki iz postopka glavni stvari, da je zadruga SLSP Sambre & Biesme sodelovala v organih odločanja zadruge Igretec in da je to zadrugo skupaj z drugimi javnimi naročniki na tak način obvladovala posredno, prek občine Farciennes.
29 Predložitveno sodišče pojasnjuje, po eni strani, da tožeči stranki iz postopka v glavni stvari sicer trdita, da je občina Farciennes članica tako zadruge SLSP Sambre & Biesme kot zadruge Igretec, in ta subjekta obvladuje podobno kot svoje službe, vendar ne nameravata uveljavljati možnosti neposredne oddaje javnega naročila med dvema subjektoma, ki ju obvladuje isti javni naročnik. Po drugi strani predložitveno sodišče izraža dvome o tem, da naj bi bili pogoji za izključitev takih naročil s področja uporabe pravil prava Unije o javnem naročanju vsekakor izpolnjeni, ker občina Farciennes zadevni pravni osebi obvladuje skupaj z drugimi javnimi naročniki.
30 Nazadnje se predložitveno sodišče sprašuje tudi o možnosti oddaje javnega naročila brez postopka javnega razpisa na podlagi člena 12(4) Direktive 2014/24, ker se občina Farciennes podredno sklicuje na obstoj sodelovanja med javnimi naročniki v smislu te določbe.
31 V zvezi s tem predložitveno sodišče dvomi o tem, da se lahko pojem „sodelovanje“ iz te določbe na okoliščine, kakršne so te v postopkih v glavni stvari, nanaša že samo zato, ker naloge pomoči nosilcu projekta, pravne storitve in naloge, povezane z okoljem, ki so zaupane zadrugi Igretec, spadajo v okvir sodelovanja med zadrugo SLSP Sambre & Biesme in občino Farciennes pri izvedbi skupnega projekta gradnje ekološke četrti v občini Farciennes, o tem, da gre med to občino in zadrugo Igretec v vsakem primeru za razmerje „in house“, in o tem, da sta ta občina in zadruga SLSP Sambre & Biesme članici zadruge Igretec prav v tistem sektorju njenih dejavnosti, ki se nanaša na naloge, ki ji jih želita zaupati.
32 V teh okoliščinah je Conseil d’État (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil ta vprašanja:
V zadevi C‑383/21:
„1. Ali je treba člen 12(3) Direktive [2014/2014] razlagati tako, da ima neposredni učinek?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali je treba člen 12(3) [Direktive 2014/24] razlagati tako, da je pogoj, da mora imeti javni naročnik, v obravnavani zadevi družba za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe, predstavnika v organih odločanja odvisne pravne osebe, v obravnavani zadevi medobčinske zadruge, izpolnjen le zato, ker je oseba, ki je v upravnem odboru te medobčinske zadruge kot občinski svetnik drugega sodelujočega javnega naročnika, v obravnavani zadevi občine, izključno zaradi dejanskih okoliščin in brez pravnega jamstva glede zastopanja, tudi član upravnega odbora družbe za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe, medtem ko je občina (neizključna) delničarka tako odvisnega subjekta (medobčinske zadruge) kot tudi družbe za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe?
3. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali je treba šteti, da je javni naročnik, v obravnavani zadevi družba za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe, ‚udeležen‘ v organih odločanja odvisne pravne osebe, v obravnavani zadevi medobčinske zadruge, le zato, ker je oseba, ki je v upravnem odboru te medobčinske zadruge kot občinski svetnik drugega sodelujočega javnega naročnika, v obravnavani zadevi občine, izključno zaradi dejanskih okoliščin in brez pravnega jamstva glede zastopanja, tudi član upravnega odbora družbe za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe, medtem ko je občina (neizključna) delničarka tako odvisnega subjekta (medobčinske zadruge) kot tudi družbe za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe?“
V zadevi C‑384/21:
„1. Ali je treba člen 12(3) Direktive [2014/2014] razlagati tako, da ima neposredni učinek?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali je treba člen 12(3) [Direktive 2014/24] razlagati tako, da je pogoj, da mora imeti javni naročnik, v obravnavani zadevi družba za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe, predstavnika v organih odločanja odvisne pravne osebe, v obravnavani zadevi medobčinske zadruge, izpolnjen le zato, ker je oseba, ki je v upravnem odboru te medobčinske zadruge kot občinski svetnik drugega sodelujočega javnega naročnika, v obravnavani zadevi občine, izključno zaradi dejanskih okoliščin in brez pravnega jamstva glede zastopanja, tudi član upravnega odbora družbe za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe, medtem ko je občina (neizključna) delničarka tako odvisnega subjekta (medobčinske zadruge) kot tudi družbe za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe?
3. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali je treba šteti, da je javni naročnik, v obravnavani zadevi družba za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe, ‚udeležen‘ v organih odločanja odvisne pravne osebe, v obravnavani zadevi medobčinske zadruge, le zato, ker je oseba, ki je v upravnem odboru te medobčinske zadruge kot občinski svetnik drugega sodelujočega javnega naročnika, v obravnavani zadevi občine, izključno zaradi dejanskih okoliščin in brez pravnega jamstva glede zastopanja, tudi član upravnega odbora družbe za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe, medtem ko je občina (neizključna) delničarka tako odvisnega subjekta (medobčinske zadruge) kot tudi družbe za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe?
4. Ali je treba člen 12(4) Direktive [2014/2014] razlagati tako, da ima neposredni učinek?
5. Če je odgovor na [četrto] vprašanje pritrdilen, ali je treba člen 12(4) [Direktive 2014/24] razlagati tako, da omogoča, da se brez predhodnega razpisa naloge pomoči nosilcu projekta, pravnih storitev in okolja dodelijo javnemu naročniku, v obravnavani zadevi medobčinski zadrugi, ker te naloge spadajo v okvir sodelovanja med dvema drugima javnima naročnikoma, v obravnavani zadevi občino in družbo za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe, ker ni sporno, da občina izvaja ‚skupni in house‘ nadzor nad medobčinsko zadrugo, in ker sta občina in družba za gradnjo stanovanj, ki opravlja storitev javne službe, članici medobčinske zadruge v sektorju njene dejavnosti ‚razvoja in vodenja projektov ter osrednjega nabavnega organa‘, na katero se nanašajo ravno naloge, ki ji jih želita dodeliti, pri čemer te naloge ustrezajo dejavnostim, ki jih na trgu izvajajo projektne pisarne, specializirane za zasnovo, uresničevanje in izvajanje projektov?“
33 S sklepom predsednika Sodišča z dne 27. avgusta 2021 sta bili zadevi C‑383/21 in C‑384/21 združeni za pisni in ustni del postopka ter izdajo sodbe.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje v zadevi C‑383/21 ter prvo in četrto vprašanje v zadevi C‑384/21
34 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v zadevi C‑383/21 ter prvim in četrtim vprašanjem v zadevi C‑384/21 v bistvu sprašuje, ali je treba člen 12(3) in (4) Direktive 2014/24 razlagati tako, da ima neposredne učinke v okviru sporov med pravnimi osebami javnega prava o neposredni oddaji javnih naročil, če zadevna država članica te direktive v predpisanem roku ni prenesla v nacionalni pravni red.
35 Iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da se je mogoče v vseh primerih, v katerih se določbe direktive z vidika vsebine izkažejo za brezpogojne in dovolj natančne, nanje sklicevati pred nacionalnimi sodišči zoper zadevno državo članico, če ta v predpisanem roku direktive ni prenesla v nacionalno pravo ali če je ni pravilno prenesla (sodba z dne 14. januarja 2021, RTS infra in Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, točka 44 in navedena sodna praksa).
36 Zavezujoča narava direktive, na kateri temelji možnost sklicevanja nanjo, v skladu s členom 288, tretji odstavek, PDEU obstaja le za „vsako državo članico, na katero je naslovljena“. V skladu z ustaljeno sodno prakso iz tega izhaja, da direktiva sama po sebi za posameznika ne more ustvarjati obveznosti in se torej nanjo kot tako pred nacionalnim sodiščem proti taki osebi ni mogoče sklicevati (sodba z dne 12. decembra 2013, Portgás, C‑425/12, EU:C:2013:829, točka 22 in navedena sodna praksa).
37 Spomniti pa je treba, da če se stranke v sporu lahko sklicujejo na direktivo v postopkih proti državi članici, ne pa proti posamezniku, lahko to storijo ne glede na status, v katerem država članica deluje. Preprečiti je namreč treba, da bi država članica imela koristi od tega, da krši pravo Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 7. julija 2016, Ambisig, C‑46/15, EU:C:2016:530, točka 21 in navedena sodna praksa).
38 Tako se lahko posamezniki sklicujejo na nepogojne in dovolj natančne določbe direktive ne samo zoper državo članico in vse njene upravne organe, ampak tudi zoper organizacije ali subjekte, čeprav zasebnopravne, ki bodisi spadajo v okvir ali so pod nadzorom javnega organa bodisi jim je država članica zaupala izvajanje naloge v javnem interesu in imajo za to pristojnosti, ki presegajo tiste, ki izhajajo iz pravil, ki se uporabljajo v razmerjih med posamezniki (sodba z dne 30. aprila 2020, Blue Air – Airline Management Solutions, C‑584/18, EU:C:2020:324, točka 72 in navedena sodna praksa).
39 Ker je obveznost države članice, da sprejme vse potrebne ukrepe za dosego cilja, ki ga določa neka direktiva, zavezujoča obveznost, ki jo nalagata člen 288, tretji odstavek, PDEU in ta direktiva, in ker morajo to obveznost spoštovati vsi subjekti iz prejšnje točke te sodbe, so spori med temi subjekti spori, ki vključujejo stranke, ki morajo izvajati zadevno direktivo in zoper katere se je zato v sporih mogoče sklicevati na brezpogojne in dovolj natančne določbe te direktive. Iz tega izhaja, da se je mogoče v okviru takih sporov na določbe navedene direktive sklicevati ne glede na to, ali želijo ti subjekti zagotoviti spoštovanje obveznosti, ki so s temi določbami naložene, ali pa želijo uveljaviti pravice, ki so jim z njimi podeljene (glej v tem smislu sodbo z dne 12. decembra 2013, Portgás, C‑425/12, EU:C:2013:829, točke 34, 35 in 38).
40 Kot izhaja iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe, so stranke postopka v glavni stvari pravne osebe javnega prava, ki so dolžne spoštovati Direktivo 2014/24. Če ta direktiva v nacionalni pravni red ni bila prenesena v postavljenih rokih, se lahko javni naročniki, kot sta zadruga SLSP Sambre & Biesme in občina Farciennes, v okviru obravnavanih sporov sklicujejo na določbe te direktive, če so brezpogojne in dovolj natančne.
41 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Sodišče pojasnilo, da je določba prava Unije na eni strani brezpogojna, če določa obveznost, ki ne vsebuje nobenega pogoja, in njena izvršitev ali učinki niso odvisni od nobenega akta institucij Evropske unije ali držav članic, ter na drugi strani dovolj natančna, da se nanjo lahko sklicuje upravičenec in jo uporabi sodišče, če določa obveznost z enopomenskimi izrazi (sodba z dne 14. januarja 2021, RTS infra in Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, točka 46 in navedena sodna praksa). To pa za člen 12(3) in (4) Direktive 2014/24 velja.
42 Na prvem mestu, v zvezi z brezpogojnostjo teh določb je treba najprej ugotoviti, kot je bilo navedeno v točki 23 te sodbe, da se predložitveno sodišče glede na sodbo z dne 3. oktobra 2019, Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:829), sprašuje o vsebini navedenih določb, saj si stranke v postopkih v glavni stvari nasprotujejo med drugim glede tega, ali je namen teh določb zgolj ta, da se določi možnost, da države članice oddajo nekaterih javnih naročil med subjekti iz javnega sektorja izključijo s področja uporabe te direktive. Javni naročniki se namreč, odvisno od primera, ne bi mogli sklicevati na take izključitve, če zadevna država članica te možnosti ni uporabila, ker direktiva ni bila prenesena.
43 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da člen 12 Direktive 2014/24, kot je razvidno iz naslova oddelka, v katerega je umeščen, v bistvu določa, da so javna naročila, ki se oddajo med subjekti iz javnega sektorja, ki izpolnjujejo merila iz tega člena, izključena s področja uporabe te direktive, zato mora javni naročnik ta merila upoštevati, če želi neposredno oddati tako javno naročilo. Natančneje, odstavka 3 in 4 tega člena 12 se nanašata, prvi, na javna naročila, ki jih javni naročnik odda pravni osebi, ki jo skupaj z drugimi javnimi naročniki obvladuje podobno kot svoje službe, in drugi, na javna naročila, sklenjena izključno med javnimi naročniki, da bi se določilo ali vzpostavilo sodelovanje med javnimi naročniki, z namenom zagotoviti, da se javne storitve, ki jih morajo opraviti, izvajajo ob uresničevanju ciljev, ki so jim skupni.
44 Tako je v členu 12 Direktive 2014/24 kodificirana in natančneje določena sodna praksa, ki jo je Sodišče razvilo na področju neposredne oddaje naročil, kar dokazuje, da je zakonodajalec Unije želel, da je ta ureditev neposredne oddaje javnih naročil urejena s to direktivo (glej v tem smislu sodbo z dne 8. maja 2019, Rhenus Veniro, C‑253/18, EU:C:2019:386, točka 27 in navedena sodna praksa).
45 Zato pa s členom 12 te direktive – kot je ugotovilo Sodišče – državam članicam ni bila odvzeta pravica, da dajo prednost enemu načinu opravljanja storitev, izvedbi gradenj ali dobavi blaga v škodo drugih. Ta svoboda namreč pomeni izbiro, ki se opravi v fazi pred fazo oddaje javnega naročila in ki zato ne spada na področje uporabe Direktive 2014/24 (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, točka 44, ter sklepa z dne 6. februarja 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, točki 41 in 47, in z dne 6. februarja 2020, Rieco, od C‑89/19 do C‑91/19, EU:C:2020:87, točke 33, 39 in 40).
46 Poleg tega uvodna izjava 5 in uvodna izjava 31, drugi odstavek, Direktive 2014/24 izražata voljo zakonodajalca Unije, da prizna svobodo držav članic glede izbire načina opravljanja storitev, s katerim bodo javni naročniki lahko zadovoljili svoje potrebe (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, točka 45, ter sklepa z dne 6. februarja 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, točki 42 in 47, in z dne 6. februarja 2020, Rieco, od C‑89/19 do C‑91/19, EU:C:2020:87, točke 34, 39 in 40).
47 Po eni strani je namreč v uvodni izjavi 5 te direktive navedeno, da nobena njena določba držav članic ne zavezuje, da storitve, ki jih želijo opravljati same ali jih organizirati drugače kot v obliki javnih naročil v smislu te direktive, oddajo v podizvajanje ali njihovo izvajanje prenesejo na zunanje izvajalce. Po drugi strani je v uvodni izjavi 31, drugi odstavek, te uredbe navedeno, da dejstvo, da sta obe pogodbeni stranki tudi javna organa, samo po sebi ne izključuje uporabe pravil o javnem naročanju, vendar uporaba pravil o javnem naročanju ne bi smela posegati v svobodo javnih organov, da opravljajo naloge na področju javnih storitev, za katere so pristojni, z uporabo lastnih virov, kar zajema tudi možnost sodelovanja z drugimi javnimi organi.
48 Sodišče je na podlagi tega zavzelo stališče, da Direktiva 2014/24 državam članicam ne nalaga obveznosti, da izvedejo postopek oddaje javnega naročila, hkrati pa jim tudi ne more naložiti, da uporabijo postopke, na katere se nanaša člen 12 te direktive, če so pogoji iz tega člena izpolnjeni (glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, točka 46, ter sklepa z dne 6. februarja 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, točki 43 in 47, in z dne 6. februarja 2020, Rieco, od C‑89/19 do C‑91/19, EU:C:2020:87, točke 35, 39 in 40).
49 Iz tega izhaja, da lahko države članice v nacionalni zakonodaji sicer določijo pogoje za to, da lahko subjekti iz javnega sektorja oddajajo javna naročila, kot so tista, na katera se nanaša člen 12(3) in (4) Direktive 2014/24. Če pa se lahko javni naročniki v skladu z nacionalno zakonodajo sklicujejo na katero od izključitev s področja uporabe te direktive, ki je vsebovana v teh določbah, se lahko javna naročila, ki izpolnjujejo v teh določbah navedene pogoje, oddajo neposredno, ne da bi morala država članica v zvezi s tem kakor koli ukrepati. Ker določbe navedenega člena za te javne naročnike določajo zahteve, ki veljajo za izključitev uporabe pravil iz te direktive in katerih uporaba ali učinek nista odvisna od sprejetja nobenega akta, so zato brezpogojne v smislu sodne prakse, navedene v točki 41 te sodbe.
50 Na drugem mestu, glede dovolj natančne narave navedenih določb zadostuje ugotovitev, kot je bilo opozorjeno v točki 44 te sodbe, da člen 12 Direktive 2014/24 kodificira in pojasnjuje sodno prakso Sodišča na področju neposredne oddaje javnih naročil, pri čemer so med drugim v odstavkih 3 in 4 tega člena z enopomenskimi izrazi določene zahteve, ki jih morajo javni naročniki izpolniti, da bi lahko uporabili ta postopek neposredne oddaje javnega naročila, z namenom, da bi se, kot je razvidno iz uvodne izjave 31 te direktive, odpravila neskladja pri razlagi omenjene sodne prakse.
51 Ugotoviti je torej treba, da je člen 12(3) in (4) navedene direktive brezpogojen in dovolj natančen, kot se zahteva za to, da bi lahko imel neposredne učinke v okviru sporov med pravnimi osebami javnega prava, kot sta ta v postopkih v glavni stvari.
52 Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje v zadevi C‑383/21 ter na prvo in četrto vprašanje v zadevi C‑384/21 odgovoriti, da je treba člen 12(3) in (4) Direktive 2014/24 razlagati tako, da ima neposredne učinke v okviru sporov med pravnimi osebami javnega prava o neposredni oddaji javnih naročil, če zadevna država članica te direktive v predpisanem roku ni prenesla v nacionalni pravni red.
Drugo vprašanje v zadevah C‑383/21 in C‑384/21
53 Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v zadevah C‑383/21 in C‑384/21 v bistvu sprašuje, ali je treba člen 12(3), drugi pododstavek, točka (i), Direktive 2014/24 razlagati tako, da je v okviru ugotavljanja, ali javni naročnik skupaj z drugimi javnimi naročniki obvladuje pravno osebo, ki je izbrani ponudnik, podobno kot svoje službe, zahteva iz te določbe, da mora biti javni naročnik zastopan v organih odločanja odvisne pravne osebe, izpolnjena le zato, ker je v upravnem odboru te pravne osebe predstavnik drugega javnega naročnika, ki je tudi član upravnega odbora prvega javnega naročnika.
54 V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del je. Zgodovina nastanka določbe prava Unije prav tako lahko vsebuje elemente, ki so upoštevni za njeno razlago (sodba z dne 9. junija 2022, IMPERIAL TOBACCO BULGARIA, C‑55/21, EU:C:2022:459, točka 44 in navedena sodna praksa).
55 Na prvem mestu je treba glede besedila člena 12(3), drugi pododstavek, točka (i), Direktive 2014/24 ugotoviti, da se ta določba nanaša na eno od meril, ki morajo biti izpolnjena, da se v skladu s členom 12(3), prvi pododstavek, točka (a), te direktive lahko ugotovi, da javni naročnik skupaj z drugimi javnimi naročniki obvladuje zadevno pravno osebo podobno kot svoje službe.
56 V obravnavanem primeru člen 12(3), drugi pododstavek, točka (i), navedene direktive določa, da organe odločanja odvisne pravne osebe sestavljajo predstavniki vseh udeleženih javnih naročnikov, pri čemer lahko posamezni predstavniki zastopajo več ali vse sodelujoče javne naročnike.
57 Iz besedila te določbe tako izhaja, da ta določba zahteva, da ima javni naročnik, ki skupaj obvladuje odvisno pravno osebo, nekoga, ki nastopa kot predstavnik tega javnega naročnika v organih odločanja te pravne osebe, pri čemer lahko ta oseba, če je to potrebno, zastopa tudi druge javne naročnike.
58 Na drugem mestu je treba ugotoviti, da to razlago potrjuje tudi sobesedilo, v katero je ta določba umeščena.
59 Prvič, ugotoviti je treba, da člen 12(1) Direktive 2014/24 v zvezi s primerom, v katerem en sam javni naročnik pravno osebo, ki se ji odda javno naročilo, obvladuje podobno kot svoje službe, v drugem pododstavku določa, da lahko tako obvladovanje izvaja tudi druga pravna oseba, ki jo na enak način obvladuje javni naročnik.
60 Poleg tega odstavek 2 tega člena 12 med drugim določa, da se odstavek 1 navedenega člena lahko uporabi tudi, če odvisna pravna oseba, ki je javni naročnik, odda javno naročilo javnemu naročniku, ki jo obvladuje, ali drugi pravni osebi, ki jo obvladuje isti javni naročnik.
61 V zvezi z odstavkom 3 člena 12 te direktive pa je treba ugotoviti, da je v njem določeno, da lahko javni naročnik, ki ne obvladuje pravne osebe v smislu odstavka 1 tega člena 12, tej pravni osebi vseeno odda javno naročilo, ne da bi za to pravno osebo uporabljal navedeno direktivo, če javni naročnik skupaj z drugimi javnimi naročniki obvladuje zadevno pravno osebo. Vendar je treba poudariti, da v nasprotju z odstavkoma 1 in 2 navedenega člena v tej določbi ni navedeno, da so pogoji, ki se nanašajo na obvladovanje pravne osebe, ki je izbrani ponudnik, s strani javnega naročnika lahko izpolnjeni posredno.
62 Natančneje, iz zahteve po zastopanju iz člena 12(3), drugi pododstavek, točka (i), Direktive 2014/24 izhaja, da sodelovanje javnega naročnika v organih odločanja pravne osebe, ki jo skupaj obvladuje več javnih naročnikov, poteka prek predstavnika točno tega javnega naročnika. Ta zahteva torej ni izpolnjena, če član organov odločanja v teh organih sodeluje samo kot predstavnik nekega drugega javnega naročnika.
63 Drugič, člen 12(3), drugi pododstavek, točka (ii), te direktive med pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za to, da se ugotovi, da javni naročnik pravno osebo obvladuje skupaj z drugimi javnimi naročniki v smislu člena 12(3), prvi pododstavek, točka (a), navedene direktive, določa, da morajo biti ti javni naročniki v takem položaju, da lahko skupaj odločilno vplivajo na strateške cilje in pomembne odločitve odvisne pravne osebe.
64 Glede na vsebino pogoja iz člena 12(3), drugi pododstavek, točka (ii), Direktive 2014/24, ki se nanaša na določitev vsebine teh ciljev in odločitev, je treba torej merilo iz člena 12(3), drugi pododstavek, točka (i), te direktive razumeti tako, da je namenjeno temu, da se opredeli ločena zahteva glede formalnih pogojev sodelovanja teh javnih naročnikov v organih odločanja zadevne pravne osebe.
65 Te ugotovitve potrjuje zgodovina nastanka člena 12(3), drugi pododstavek, te direktive.
66 Kot je razvidno iz uvodne izjave 31 te direktive, je zakonodajalec Unije – čeprav je navedel, da obstaja precejšnja pravna negotovost glede vprašanja, v katerem delu bi bilo treba pogodbe, sklenjene med subjekti v javnem sektorju, zajeti v pravila o javnem naročanju, in posledično potrebo po pojasnilih v zvezi s tem – menil, da bi morala ta pojasnila temeljiti na načelih, določenih v upoštevni sodni praksi Sodišča, in tako ni nameraval odstopati od te sodne prakse (glej v tem smislu sodbo z dne 28. maja 2020, Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung, C‑796/18, EU:C:2020:395, točka 66).
67 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da iz te sodne prakse izhaja, da se pri presoji vprašanja, ali javni naročnik zadevno pravno osebo obvladuje podobno kot svoje službe, upoštevajo vsi predpisi in upoštevne okoliščine. Zato elementi, ki jih je treba upoštevati, ne zajemajo le dejanskih okoliščin, ampak vključujejo tudi zakonodajo, ki se uporablja, in zlasti nadzorne mehanizme, določene z akti o ustanovitvi te pravne osebe (glej v tem smislu sodbo z dne 10. septembra 2009, Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532, točki 65 in 66 ter navedena sodna praksa).
68 S pojasnili k sodni praksi Sodišča, ki se nanaša na pogoje, pod katerimi se za naročila, sklenjena med subjekti javnega sektorja, ne uporabljajo pravila o javnem naročanju, je zakonodajalec Unije želel okrepiti zahtevo, ki se nanaša na ta pogoj zastopanja.
69 Ugotoviti je namreč treba, da je bilo pred sprejetjem Direktive 2014/24 dejstvo, da so organi odločanja zadevne pravne osebe sestavljeni iz predstavnikov javnih naročnikov, ki jo skupaj obvladujejo, eden od elementov, ki so se upoštevali v okviru ugotavljanja, ali ima javni naročnik možnost odločilnega vpliva na strateške cilje in pomembne odločitve te osebe (glej zlasti sodbi z dne 13. novembra 2008, Coditel Brabant, C‑324/07, EU:C:2008:621, točke 28, 29, 33 in 34 ter navedena sodna praksa, in z dne 10. septembra 2009, Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532, točke 65, 66 in 86 ter navedena sodna praksa).
70 Zakonodajalec Unije pa se je s tem, da je ta elementa uredil z različnima določbama, in sicer členom 12(3), drugi pododstavek, točki (i) in (ii), te direktive, odločil, da so pogoji v zvezi z zastopanjem javnih naročnikov, ki skupaj obvladujejo pravno osebo, ki je izbrani ponudnik, zahteva, ki je neodvisna od zahteve, ki se nanaša na možnost izvajanja takega odločilnega vpliva.
71 Na tretjem mestu, razlago, da ta določba zahteva, da sodelovanje javnega naročnika, ki v organih odločanja odvisno pravno osebo obvladuje skupaj z drugimi javnimi naročniki, poteka prek osebe, ki deluje kot predstavnik točno tega naročnika, pri čemer lahko ta oseba po potrebi zastopa tudi druge javne naročnike, potrjuje tudi cilj, ki se želi doseči s členom 12(3) navedene direktive.
72 Kot je bilo namreč opozorjeno v točkah 46 in 48 te sodbe, izključitev javnih naročil, ki izpolnjujejo merila iz, med drugim, člena 12(3) Direktive 2014/24, s področja uporabe te direktive izhaja – kot je razvidno iz uvodnih izjav 5 in 31, drugi odstavek, te direktive – iz priznanja svobode državam članicam, da se odločijo, da lahko javni organi nekatere storitve in naloge javne službe, ki so jim zaupane, opravljajo sami z uporabo lastnih sredstev.
73 Ni pa mogoče šteti, da javni naročnik uporablja lastna sredstva in sam opravlja dejanja, kadar prek predstavnika, ki deluje v imenu tega naročnika, in po potrebi v imenu drugih naročnikov, ne more sodelovati v organih odločanja pravne osebe, ki ji je javno naročilo oddano, in je zato uveljavljanje njegovih interesov znotraj teh organov odločanja odvisno od tega, ali navedeni interesi sovpadajo z interesi, ki jih drugi naročniki uveljavljajo prek svojih predstavnikov v teh organih.
74 V obravnavanem primeru je treba ugotoviti – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da iz dejstev, predloženih Sodišču, izhaja, da zahteva iz člena 12(3), drugi pododstavek, točka (i), navedene direktive, da mora sodelovanje javnega naročnika, ki v organih odločanja odvisno pravno osebo obvladuje skupaj z drugimi javnimi naročniki, potekati prek osebe, ki deluje kot predstavnik točno tega naročnika, pri čemer lahko ta oseba po potrebi zastopa tudi druge javne naročnike, v okoliščinah iz postopkov v glavni stvari ni izpolnjena. Po eni strani namreč člani zadruge kategorije C, med katerimi je zadruga SLSP Sambre & Biesme, med drugim niso imeli nobenega predstavnika v upravnem odboru zadruge Igretec, po drugi strani pa je občinski svetnik občine Farciennes, ki je bila članica zadruge kategorije A, čeprav je bil v upravnem odboru zadruge SLSP Sambre & Biesme, v upravnem odboru zadruge Igretec sodeloval le kot predstavnik te občine.
75 Glede na zgoraj navedeno je treba na drugo vprašanje v zadevah C‑383/21 in C‑384/21 odgovoriti, da je treba člen 12(3), drugi pododstavek, točka (i), Direktive 2014/24 razlagati tako, da v okviru ugotavljanja, ali javni naročnik skupaj z drugimi javnimi naročniki obvladuje pravno osebo, ki je izbrani ponudnik, podobno kot svoje službe, zahteva iz te določbe, da mora biti javni naročnik zastopan v organih odločanja odvisne pravne osebe, ni izpolnjena samo s tem, da je v upravnem odboru te pravne osebe predstavnik drugega javnega naročnika, ki je tudi član upravnega odbora prvega javnega naročnika.
Tretje vprašanje v zadevah C‑383/21 in C‑384/21
76 Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje v zadevah C‑383/21 in C‑384/21 na tretje vprašanje v teh zadevah ni treba odgovoriti.
Peto vprašanje v zadevi C‑384/21
77 Predložitveno sodišče s petim vprašanjem v zadevi C‑384/21 v bistvu sprašuje, ali je treba člen 12(4) Direktive 2014/24 razlagati tako, da je s področja uporabe te direktive izključeno javno naročilo, s katerim so javnemu naročniku zaupane naloge javne službe, ki spadajo v okvir sodelovanja med drugimi naročniki.
78 Najprej je treba ugotoviti, da se odstavki od 1 do 4 člena 12 navedene direktive nanašajo na različne primere izključitve uporabe pravil o javnem naročanju, saj za vsakega od teh primerov veljajo posebni pogoji.
79 Iz besedila odstavka 4(a) tega člena 12 izhaja, da javno naročilo, sklenjeno izključno med dvema ali več naročniki, ne spada na področje uporabe Direktive 2014/24, če se s tem javnim naročilom določa ali vzpostavlja sodelovanje med sodelujočimi javnimi naročniki, z namenom zagotoviti, da se javne storitve, ki jih morajo opraviti, izvajajo ob uresničevanju ciljev, ki so jim skupni. Poleg tega se v skladu s točkama (b) in (c) tega odstavka zahteva, da se pri tem sodelovanju upoštevajo le vidiki javnega interesa in da sodelujoči javni naročniki na konkurenčnem trgu izvajajo manj kot 20 % dejavnosti, ki jih zajema sodelovanje.
80 Iz tega izhaja, da okoliščin, kot je dejstvo, da obstaja razmerje „in house“ med nekaterimi javnimi naročniki ali da so javni naročniki, ki oddajo zadevno javno naročilo, družbeniki v naročniku, ki mu je z zadevnim javnim naročilom zaupana izvedba nekaterih nalog, ni mogoče upoštevati pri presoji, ali člen 12(4) Direktive 2014/24 zajema položaj, v katerem naročnik svoje naloge opravlja v okviru sodelovanja z drugimi naročniki.
81 Poudariti pa je treba, da je z besedilom te določbe pojmu „sodelovanje“ priznana odločilna vloga pri mehanizmu izključitve, ki ga določa. V zvezi s tem zahteva po učinkovitem sodelovanju izhaja tudi iz pojasnila v uvodni izjavi 33, tretji odstavek, te direktive, da mora sodelovanje „temeljiti na konceptu sodelovanja“. Tako formulacijo, ki je na videz tavtološka, je treba razlagati tako, da napotuje na zahtevo po dejanskosti sodelovanja, ki je tako vzpostavljeno ali izvajano (glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, točki 26 in 28).
82 Zato mora zadevno javno naročilo pomeniti dovršitev sodelovanja med javnimi naročniki, ki pri njem sodelujejo. Vzpostavitev sodelovanja med subjekti javnega sektorja namreč zajema razsežnost, ki je nujno sodelovalna in ki je v postopku oddaje javnega naročila, za katerega se uporabljajo pravila iz navedene direktive, ni (glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, točka 32).
83 Kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 60 sklepnih predlogov, taka sodelovalna razsežnost zahteva, da mora sodelovanje, da bi spadalo na področje uporabe člena 12(4) Direktive 2014/24, voditi do uresničevanja ciljev, ki so skupni vsem javnim naročnikom.
84 Takega cilja, ki je skupen vsem javnim naročnikom, pa ni, če eden od naročnikov z opravljanjem svojih nalog v okviru zadevnega javnega naročila ne sledi ciljem, ki bi jih delil z drugimi javnimi naročniki, temveč zgolj prispeva k uresničevanju ciljev, ki so skupni tem drugim javnim naročnikom.
85 V takih okoliščinah je namen zadevnega javnega naročila samo pridobitev neke storitve proti plačilu, tako da se nanj izključitev iz člena 12(4) te direktive ne nanaša (glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2020, Remondis, C‑429/19, EU:C:2020:436, točke od 36 do 38).
86 Iz elementov, ki so bili predloženi Sodišču, je razvidno – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da v okoliščinah iz postopkov v glavni stvari sodelovanje zadruge Igretec pri javnem naročilu za izvedbo projekta ekološke četrti v Farciennesu ne more spadati na področje uporabe te izključitve. Kot je namreč generalni pravobranilec navedel v točkah 69 in 71 sklepnih predlogov, čeprav je zadruga Igretec svoje naloge opravljala v okviru sodelovanja med zadrugo SLSP Sambre & Biesme in občino Farciennes za izvedbo njunega skupnega projekta gradnje ekološke četrti v občini Farciennes, pa ta izvedba sama po sebi ni cilj, ki bi ga imela zadruga Igretec.
87 Glede na zgoraj navedeno je treba na peto vprašanje v zadevi C‑384/21 odgovoriti, da je treba člen 12(4) Direktive 2014/24 razlagati tako, da javno naročilo, s katerim so javnemu naročniku zaupane naloge javne službe, ki spadajo v okvir sodelovanja z drugimi naročniki, ni izključeno s področja uporabe te direktive, če javni naročnik, ki so mu bile te naloge zaupane, z opravljanjem navedenih nalog ne sledi ciljem, ki bi si jih delil z drugimi javnimi naročniki, temveč zgolj prispeva k uresničevanju ciljev, ki so skupni tem drugim javnim naročnikom.
Stroški
88 Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
1. Člen 12(3) in (4) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES
je treba razlagati tako, da
ima neposredne učinke v okviru sporov med pravnimi osebami javnega prava o neposredni oddaji javnih naročil, če zadevna država članica te direktive v predpisanem roku ni prenesla v nacionalni pravni red.
2. Člen 12(3), drugi pododstavek, točka (i), Direktive 2014/24
je treba razlagati tako, da
v okviru ugotavljanja, ali javni naročnik skupaj z drugimi javnimi naročniki obvladuje pravno osebo, ki je izbrani ponudnik, podobno kot svoje službe, zahteva iz te določbe, da mora biti javni naročnik zastopan v organih odločanja odvisne pravne osebe, ni izpolnjena samo s tem, da je v upravnem odboru te pravne osebe predstavnik drugega javnega naročnika, ki je tudi član upravnega odbora prvega javnega naročnika.
3. Člen 12(4) Direktive 2014/24
je treba razlagati tako, da
javno naročilo, s katerim so javnemu naročniku zaupane naloge javne službe, ki spadajo v okvir sodelovanja z drugimi javnimi naročniki, ni izključeno s področja uporabe te direktive, če javni naročnik, ki so mu bile te naloge zaupane, z opravljanjem navedenih nalog ne sledi ciljem, ki bi si jih delil z drugimi javnimi naročniki, temveč zgolj prispeva k uresničevanju ciljev, ki so skupni tem drugim javnim naročnikom.
Podpisi
i Točke 23, 40 in 42 tega besedila so bile jezikovno popravljene po njegovi prvotni objavi na spletu.