ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. BOBEK
представено на 5 декември 2019 година(1)
Дело C‑406/18
PG
срещу
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
(Преюдициално запитване, отправено от Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове, Будапеща, Унгария)
„Преюдициално запитване — Обща политика в областта на убежището и субсидиарната закрила — Общи процедури за предоставяне на международна закрила — Директива 2013/32/ЕС — Член 46, параграф 3 — Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Право на ефективни правни средства за защита — Обхват на правомощията на първоинстанционния съд — Липса на правомощие за изменение — Шестдесетдневен срок за съда да постанови решение“
I. Въведение
1. Каква е разумната продължителност на съдебното производство? Този въпрос, който е познат на всяка съвременна съдебна система, обикновено възниква, когато се решава дали времето, отредено за произнасяне на дело, е било прекалено дълго, с което е било нарушено правото на страната на справедлив съдебен процес.
2. Юрисдикциите, включително този Съд, не се изправят често пред противоположния въпрос, а именно дали срокът (in casu максимален срок от 60 дни) е прекалено кратък, поради което въпросният съд не е могъл да изпълни изискванията за разглеждане на делото (in casu става въпрос за изискването на член 46, параграф 3 от Директива 2013/32/ЕС(2) за цялостно и ex nunc разглеждане на административно решение за отхвърляне на молба за международна закрила), с което потенциално се нарушава правото на страната на справедлив съдебен процес.
3. Запитващата юрисдикция иска също да се установи дали правото на ефективна защита, залегнало в член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, може да се счита за спазено, когато националните съдилища нямат правомощие да изменят административното решение — въпрос, който наскоро бе разгледан от Съда в решения Алхето и Торубаров(3).
II. Правна уредба
1. Правото на ЕС
4. Съображение 18 от Директива 2013/32 гласи, че „[в] интерес едновременно и на държавите членки, и на търсещите международна закрила е по молбите за международна закрила да бъде вземано решение възможно най-бързо, без това да засяга точността и пълнотата на тяхното разглеждане“.
5. Съображение 34 от тази директива гласи, че „[п]роцедурите за разглеждане на нуждата от международна закрила следва да бъдат организирани по начин, който дава възможност на компетентните органи за щателно разглеждане на молбите за международна закрила“.
6. Член 31 от Директива 2013/32 се отнася до „процедурата по разглеждане“. Той предвижда следното:
„[…]
2. Държавите членки гарантират, че процедурата по разглеждане приключва възможно най-скоро, без да се засягат точността и пълнотата на разглеждането.
3. Държавите членки гарантират, че процедурата по разглеждане приключва в срок от шест месеца от подаването на молбата.
[…]
5. При всички случаи държавите членки приключват процедурата по разглеждане в максимален срок от 21 месеца от подаването на молбата“.
7. Член 46 от Директива 2013/32 се отнася до „правото на ефективна защита“. Тази разпоредба гласи:
„1. Държавите членки гарантират, че кандидатите разполагат с право на ефективна защита пред съд срещу следното:
а) решение относно тяхната молба за международна закрила, включително за решение, с което:
i) се установява, че молбата е неоснователна във връзка със статут на бежанец и/или статут на лице под субсидиарна закрила;
ii) се установява, че молбата е недопустима съгласно член 33, параграф 2;
iii) е взето на границата или в транзитни зони на държава членка, както е описано в член 43, параграф 1;
iv) не провежда разглеждане съгласно член 39;
[…]
3. С цел спазване на разпоредбите на параграф 1 държавите членки гарантират, че ефективната защита предвижда цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси, включително, когато е приложимо, разглеждане на нуждите от международна закрила съгласно Директива 2011/95/ЕС, най-малкото в процедури по обжалване пред първоинстанционен съд.
4. Държавите членки предвиждат разумни срокове и други необходими правила, за да може кандидатът да упражни своето право на ефективна защита съгласно параграф 1. Сроковете не може да правят невъзможно или прекалено трудно упражняването на това право.
[…]
10. Държавите членки могат да определят срокове за разглеждане от съда по параграф 1 на решението, което е взето от решаващия орган.
[…]“.
2. Унгарското право
8. Съгласно член 68, параграф 2 от Menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Закон № LXXX от 2007 г. за правото на убежище) (наричан по-нататък „Законът за правото на убежище“), съдът трябва да се произнесе с решение в срок от 60 дни, считано от датата, на която е подадена жалбата за разглеждане на административното решение от съда. Съгласно член 68, параграф 5 от този закон съдебният орган не може да изменя решенията, взети от компетентния орган по предоставянето на убежище.
III. Факти, национално производство и преюдициалните въпроси
9. Кандидатът за международна закрила, за когото става дума в главното производство, който е иракски гражданин и етнически кюрд, пристига в унгарската транзитна зона на Томпа, разположена на границата между Унгария и Сърбия.
10. На 22 август 2017 г. той подава молба да му бъде признат статут на бежанец.
11. На 18 януари 2018 г. Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Служба за имиграция и убежище, Унгария) отхвърля искането на кандидата за международна закрила. Тя постановява решение за неговото връщане, като го задължава да напусне територията на Европейския съюз и да се върне на територията на Регионалното правителство на Иракски Кюрдистан; разпорежда административното решение да бъде изпълнено чрез принудително връщане на кандидата. Заедно с това му налага и двугодишна забрана за влизане в страната.
12. Кандидатът обжалва това административно решение пред запитващата юрисдикция — Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове, Будапеща, Унгария).
13. В съдебното заседание бе потвърдено, че преди това са били приети две други административни решения за отхвърляне на същата молба. Тези решения са отменени с две съдебни решения, постановени от друг национален съд. При все това, вследствие на извършени на национално равнище законодателни промени относно компетентността на съдилищата по въпроси, свързани с убежището, компетентността да разгледа настоящото дело е предоставена на запитващата юрисдикция.
14. При тези обстоятелства Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове, Будапеща) спира производството и отправя към Съда следните преюдициални въпроси:
„1. Следва ли член 47 от Хартата на основните права [на Европейския съюз] и член 31 от [Директива 2013/32], с оглед на предвиденото в членове 6 и 13 от Европейската конвенция за правата на човека, да се тълкуват в смисъл, че ефективната съдебна защита е гарантирана от държавата членка и когато нейните съдебни органи не могат да изменят постановените в процедури по предоставяне на убежище решения, а само да ги отменят и да връщат преписката за ново произнасяне от административни орган[?]
2. Следва ли член 47 от Хартата на основните права [на Европейския съюз] и член 31 от [Директива 2013/32], отново с оглед на предвиденото в членове 6 и 13 от Европейската конвенция за правата на човека, да се тълкуват в смисъл, че не е в противоречие с тях законодателство на държава членка, което предвижда императивен срок от общо шестдесет дни за всички съдебни производства във връзка с убежището, независимо от каквито и да било лични обстоятелства и без да се отчитат особеностите на случая, нито възможните доказателствени затруднения?“.
15. Запитващата юрисдикция е поискала настоящото преюдициално запитване да бъде разгледано по реда на спешното преюдициално производство, предвидено в член 107 от Процедурния правилник на Съда. С решение от 31 юли 2018 г. определеният състав на Съда отхвърля това искане.
16. Писмени становища представят кандидатът, унгарското правителство и Европейската комисия. Те участват и в съдебното заседание, проведено на 11 септември 2019 г.
IV. Правен анализ
17. Настоящото заключение е структурирано по следния начин. В началото ще обясня защо според мен наскоро постановените решения на Съда Алхето и Торубаров дават отговор по всички аспекти, поставени за разглеждане с първия въпрос на запитващата юрисдикция (А). Що се отнася до втория въпрос, на мнение съм, че дали предписаният срок от 60 дни е уместен, зависи от това дали той позволява да се гарантират процесуалните права на кандидата. Тази преценка трябва да даде националният съд с оглед на конкретните обстоятелства по делото, като се има предвид задължението му да извърши цялостно и ex nunc разглеждане, но също така и в контекста на всички обстоятелства и условия, при които този съд е сезиран да изпълни съдебните си функции. Ако националният съд заключи, че с оглед на тези обстоятелства разглежданият срок не може да бъде спазен, той не следва да го прилага, а трябва да приключи разглеждането възможно най-бързо след изтичането му (Б).
1. По първия въпрос: Алхето и Торубаров
18. С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали липсата ѝ на правомощие да изменя прието от административен орган решение в процедура за предоставяне на международна закрила е съвместима с правото на ефективна защита пред съд, предвидено в член 46, параграф 3 от Директива 2013/32(4) във връзка с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“)(5).
19. Съгласно предвиденото в член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 „държавите членки гарантират, че ефективната защита предвижда цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси, включително, когато е приложимо, разглеждане на нуждите от международна закрила съгласно Директива 2011/95/ЕС, най-малкото в процедури по обжалване пред първоинстанционен съд“.
20. В тази разпоредба се посочва, на равнището на вторичното законодателство, какъв вид контрол трябва да бъде осъществен, когато решение от обхвата на Директива 2013/32 се оспорва пред съд. Естествено тълкуването и прилагането на тази разпоредба трябва да зачитат правото на ефективни правни средства за защита, залегнало в член 47 от Хартата(6).
21. Съдът тълкува наскоро член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 в две свои решения.
22. В решение Алхето Съдът подчертава, че първо, Директива 2013/32 не определя конкретен начин, по който следва да се прилага член 46, параграф 3. Така държавите членки са тези, които следва да създадат конкретния модел на контрола. Второ, съдът трябва да разгледа ex nunc и цялостно както фактите, така и правните въпроси. Трето, когато съдът може само да отмени административното решение, което счита за незаконосъобразно, държавата члена трябва да гарантира, че в последващото решение компетентният административен орган бързо ще вземе предвид постановеното при това разглеждане от съда(7).
23. В решение Торубаров(8) Съдът има възможност да доразвие тези условия с оглед на действието в конкретен случай на възприетия от Унгария модел на контрола в областта на международната закрила. Този модел е променен от 15 септември 2015 г. и вместо правомощието да отмени и измени административно решение, съдът вече може само да отмени решението и да върне делото на административния орган за постановяване на ново решение.
24. В този контекст Съдът посочва, че когато става въпрос за предоставяне на статут на бежанец или субсидиарна закрила, след като са изпълнени условията по Директива 2011/95/ЕС, компетентните органи нямат право на преценка(9). Като предвижда задължение на съответния съд, когато е приложимо, да разгледа нуждите на кандидата от международна закрила, член 46, параграф 3 от Директива 2013/32 предоставя на въпросния съд правомощието да реши дали той отговаря на тези условия(10).
25. Следователно, когато съдът отмени решение на административен орган въз основа на изчерпателна и актуализирана преценка на всички относими правни и фактически обстоятелства и върне делото на административния орган за постановяване на ново решение, този орган вече няма право на дискреционна преценка дали да предостави или не исканата закрила. В противен случай, както постановява Съдът, член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, тълкуван в светлината на член 47 от Хартата, както и членове 13 и 18 от Директива 2011/95, биха били лишени напълно от своето полезно действие(11).
26. Освен това, предвид липсата на каквото и да е друго правно средство за защита съгласно унгарското право, което би позволило на националния съд да наложи спазването на постановеното от него решение, Съдът приема, че съответният кандидат е лишен от ефективно правно средство за защита(12). По отношение на изисквания начин на действие Съдът заключава, че при тези обстоятелства съдебният орган трябва да измени административното решение, което не е съобразено с неговите предходни съдебни насоки, и да остави без приложение националната правна уредба, която не му позволява да процедира по този начин(13).
27. Що се отнася до настоящото дело, трябва да бъдат подчертани три аспекта.
28. Първо, от пояснението на запитващата юрисдикция е видно, че обсъжданото в настоящото дело национално правило е същото като разгледаното в решение Торубаров, а именно член 68, параграф 5 от Закона за правото на убежище, който предвижда, че националните съдилища не могат да изменят административни решения, приети по свързаните с международна закрила въпроси.
29. Второ, запитващата юрисдикция не разяснява в акта си за преюдициално запитване дали и в каква степен компетентният административен орган не е изпълнил предходно съдебно решение, постановено относно същия кандидат, но от различен национален съд(14).
30. Трето, текстът на първия преюдициален въпрос и изложените в акта за преюдициално запитване мотиви са относително кратки и абстрактни. В тях няма допълнителни съображения освен общо запитване дали правото на ефективна защита по член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, тълкуван в светлината на член 47 от Хартата, допуска модела на съдебна защита, определен в член 68, параграф 5 от Закона за правото на убежище.
31. Така при липсата на други отличителни белези според мен отговорът на първия въпрос на запитващата юрисдикция междувременно е изцяло даден в решенията на Съда Алхето и Торубаров. С оглед на тези решения отговорът е в две направления.
32. Първо, от решение Алхето следва, че наличието на съдебен модел, основан на правомощието за отмяна на административно решение, само по себе си не е в нарушение на изискването за ефективна съдебна защита. Държавите членки са свободни да въвеждат всеки модел за проверка от съда, който считат за пригоден. Те обаче трябва да гарантират и че в случай на връщане на преписката на компетентния административен орган след отмяна на първоначалното му решение, в най-кратки срокове ще бъде прието ново решение, което отговаря на съдържащата се в съдебното решение преценка.
33. Второ, от решение Торубаров следва, че когато съдебно решение, в което съдът е извършил цялостен и ex nunc контрол на необходимостта от международна закрила, не е взето предвид в последващото решение на компетентния административен орган, съдът трябва да измени това административно решение и да го замени със собственото си решение, като остави без приложение националната правна уредба, която не му позволява да процедира по този начин.
34. Според мен с гореизложеното се дава достатъчен отговор на първия преюдициален въпрос.
35. Следователно първото ми междинно заключение е, че член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, разглеждан в светлината на член 47 от Хартата и залегналото в него право на ефективни правни средства за защита, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национално законодателство, което не предоставя на съдилищата правомощие да изменят административни решения, приемани по свързани с международната закрила въпроси. При все това, за да има член 46, параграф 3 от тази директива полезно действие и за да се гарантира правото на ефективни правни средства за защита съгласно член 47 от Хартата, ако делото бъде върнато на компетентния административен орган, трябва в кратък срок да бъде прието ново решение, което да съответства на преценката, съдържаща се в съдебното решение за отмяна на първоначалното административно решение. Освен това, когато национален съд констатира — след като разгледа цялостно и ex nunc всички посочени от кандидата за международна закрила релевантни фактически и правни обстоятелства — че в приложение на критериите, предвидени в Директива 2011/95, този кандидат трябва да получи такава закрила на основанието, което е изтъкнал в подкрепа на молбата си, но след това административният орган приеме решение в обратния смисъл, без за тази цел да докаже настъпването на нови обстоятелства, обосноваващи извършването на нова преценка на нуждите от международна закрила на кандидата, посоченият съд трябва да измени това административно решение, което не е съобразено с неговото предходно съдебно решение, и да го замени със собственото си решение по молбата за международна закрила, като при необходимост остави без приложение националната правна уредба, която не му позволява да процедира по този начин.
2. По втория въпрос: уместен ли е предписаният шестдесетдневен срок
36. С втория въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, тълкуван в светлината на член 47 от Хартата(15), не допуска законодателство, което предвижда императивен срок от общо шестдесет дни, в който съдът да приключи своя контрол на административно решение в областта на международната закрила, независимо от каквито и да било лични обстоятелства и без да се отчитат особеностите на случая.
37. В самото начало ще изтъкна проблемите с определянето на общи срокове, което не допуска разграничаване на всеки отделен случай (1). След това ще разгледам въпросния срок в два допълнителни аспекта. От една страна, той следва да се провери от гледна точка на правата, които трябва да бъдат гарантирани на кандидатите за международна закрила във всеки отделен случай на етапа на съдебния контрол (2). От друга страна, макар и да не са решаващи в контекста на настоящото дело, структурните последици от сроковете, които може да са твърде кратки за правилното функциониране на националния съд, също трябва да бъдат упоменати (3).
1. Проблемите със съдебните срокове (или защо единният подход рядко е подходящ за всички случаи)
38. Запитващата юрисдикция посочва, че в много случаи шестдесетдневния срок не може или много трудно може да бъде спазен, особено когато изясняването на фактите изисква редица заседания или когато е нужно събирането на повече доказателствен материал. Срокът може да накара съдебния орган да действа незаконосъобразно, когато в стремежа си да го спази, той не успее да изясни фактите по делото. Кандидатът често трябва да се яви лично, заедно с преводач, което може да отнеме много време, особено когато става въпрос за редки за Унгария езици. Провеждането на производството в разглеждания срок може да бъде допълнително затруднено от обстоятелството, че кандидатът не живее там, където е седалището на съдебния орган, а той счете, че е необходимо лицето да се яви лично.
39. Страните излагат различни становища по това дали разглежданият срок е уместен.
40. В съдебното заседание кандидатът твърди, че практически разглежданият срок възпрепятства съда да извърши задълбочен и цялостен анализ. По същество споделящ становището на запитващата юрисдикция, той изброява няколко процесуални стъпки, които трябва да бъдат предприети от административен съд, който разглежда въпроси в областта на международната закрила. Ако националният съд се стреми да извърши цялостен контрол в съответствие с изискванията, практически нямало да може да спази шестдесетдневния срок.
41. Според унгарското правителство разглежданият срок е съвместим с изискването за ефективна съдебна защита, особено след като съдът можел да използва електронни комуникационни средства и нови технологии, за да ускори производството в случаи, които изискват по-сложна проверка.
42. Комисията отбелязва, че тъй като в Директива 2013/32 не се съдържат общи правила за сроковете, въпросът попада в процесуалната автономия на държавите членки. В този контекст според нея изискването за ефективност не е изпълнено, тъй като разглежданият срок е еднакъв и императивен и не допуска да бъдат вземани предвид лични обстоятелства. Комисията се позовава по-специално на проекта на член 55, съдържащ се в нейното предложение за регламент, който да замести настоящата Директива 2013/32(16). В него Комисията предлага да се въведат общи правила за сроковете и предлага срокове от 6 месеца, 2 месеца и 1 месец, всеки от които може да бъде удължаван с още 3 месеца. Именно с оглед на общия шестмесечен срок Комисията счита 60 дни за недостатъчни.
43. В съдебното заседание бяха направени някои важни пояснения относно естеството на разглеждания срок.
44. Първо, срокът е индикативен, с процесуален характер. Той поражда „морално задължение“ за съдиите да постановят решение в неговите рамки. Унгарското правителство поддържа, че неспазването на шестдесетдневния срок няма преки или незабавни последици нито по отношение на самото дело и правомощието за постановяване на решение по него (като например съдията вече не е компетентен да реши делото), нито по отношение на съответния съдия (като например автоматичното му санкциониране)(17).
45. Второ, разглежданият срок е общ (в смисъл, че се прилага за всички дела по свързани с международната закрила въпроси) и не може да бъде удължаван (тъй като не съществува механизъм за удължаването или адаптирането му с оглед на обстоятелствата по конкретно дело).
46. Трето, срокът се отнася до датата, до която съдебното решение трябва да бъде произнесено в открито съдебно заседание, а не датата, до която писменото съдебно решение трябва да бъде връчено на кандидата.
47. Накрая, унгарското правителство изтъква, че разглежданото правило е в сила от 10 години. Така то предшества законодателната промяна от септември 2015 г. относно правомощието на съдилищата да изменят административни решения.
48. Още в началото следва да се подчертае, че по принцип самото наличие на срокове за контрол не е проблематично. Те съществуват в много държави членки(18). Освен това член 46, параграф 10 от Директива 2013/32 изрично предвижда такава възможност. Всъщност наличието на срок за приключване на съдебния контрол допринася за целта за възможно най-бързо разглеждане на молбите за международна закрила, както предвиждат най-общо съображение 18 и член 31, параграф 2 от Директива 2013/32.
49. При все това, освен тези общи принципни твърдения, а именно че срокове могат да бъдат предвиждани и те са в състояние да допринесат за ускоряване на производствата за контрол, в Директивата не се съдържат никакви допълнителни общи правила.
50. Предложението на Комисията(19) цели да установи подробни правила относно сроковете. При все това, освен че все още е на етапа на текуща законодателна процедура, не може да се отрече, както Унгария изтъква в писмените си изявления и както Комисията признава в съдебното заседание, че това конкретно предложение най-малкото не среща всеобща подкрепа.
51. Това положение вероятно говори за едно по-голямо, двойно затруднение при определянето на общи и универсално приложими срокове за съдебния контрол, които да са с подходяща продължителност.
52. Първо, времето е относително. Вероятно не е тайна, че отделните съдебни системи в рамките на Европейския съюз действат с различна бързина(20). Така конкретна продължителност на производството, която е приемлива в една държава членка за даден вид производство, може да се окаже невъзможно кратка за друга държава членка и твърде щедра за трета.
53. Второ, трудно е да се очертаят общи срокове по дни или месеци, в рамките на които следва да приключи дадено съдебно производство. Практиката на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“) потвърждава тази констатация, mutatis mutandis, когато се налага да прецени дали дадено съдебно производство е продължило прекомерно и така е нарушило правото на справедлив съдебен процес по член 6, параграф 1 от ЕКПЧ. В този контекст ЕСПЧ е разработил тест, с който въз основа на няколко критерия преценява дали дадено съдебно производство е продължило разумно дълго или не(21). Тази преценка винаги зависи много от конкретното дело: при определени обстоятелства продължителност от 8 години ще е в съответствие с член 6 ЕКПЧ, в други случаи продължителност от 3 години — не. Практически е невъзможно обаче да се изведат общи и универсално приложими срокове и да се определи колко години или месеци ще се считат за подходящи.(22) Практиката на Съда по въпроса следва същия подход, основан на конкретните обстоятелства по всяко дело(23).
54. С оглед на гореизложеното е доста трудно, ако не и невъзможно, да се изведат абстрактно общи и универсално приложими срокове за контрол, било то по отношение на максималната продължителност (над която производството автоматично ще се счита за продължило прекалено), или на минималната продължителност (под която всяко производство ще се счита за прекалено кратко).
55. Позицията на Комисията по настоящото дело също потвърждава това затруднение. От една страна, в разбираемия и похвален интерес да се осигури бърз съдебен контрол по свързани с международната закрила въпроси Комисията изглежда одобрява максимални срокове като цяло, както е видно от законодателното ѝ предложение(24). От друга страна, когато се сблъска с конкретен случай на действително доста кратък срок, Комисията не може да прикрие известно безпокойство. То обаче не е свързано с решенията, постановявани извън този срок, а по-скоро с постановяваните в неговите рамки. Така на способността да се спази такъв срок, се гледа с известно подозрение като на възможна индикация за прибързана и непрофесионална работа от страна на съдията. Въпреки това има дела, които могат да бъдат решени доста бързо и разбира се, по всяка вероятност има съдии, които могат да вършат работата си по-ефективно от останалите.
56. В това се състои присъщият на сроковете проблем. Те действително могат да спомогнат за ускоряване на производствата. Имат обаче и потенциала да разделят сферата на две (еднакво подозрителни) категории: на такива, за които се подозира, че са твърде бавни, и на такива, за които се подозира, че са твърде бързи. С други думи, когато става въпрос за срокове, съдията винаги може да сгреши.
57. Подобни съмнения биха могли, разбира се, да бъдат опровергани, ако може да се гарантира, че законодателят е избрал правилните срокове и съдилищата ги спазват. Това обаче връща дискусията в самото ѝ начало и до (не)възможността да се определят каквито и да е подобни универсално подходящи срокове. Вместо да подновявам дебата на този етап, само ще отправя предупреждение относно (не непременно полезната)(25) степен на законодателен оптимизъм, съпътстващ такива стремежи.
58. Независимо от тези съображения е налице фактът, че към настоящия момент член 46, параграф 10 от Директива 2013/32 предоставя на държавите членки опцията да определят срокове за контрол на решенията относно международната закрила. Унгария се е възползвала от тази опция и е определила шестдесетдневен срок. Подходящ ли е той?
2. Преценка, извършена за конкретния случай и ориентирана към правата на кандидата
59. Когато се преценява дали даден срок е уместен, отправната точка е отделният случай. Срокът трябва да позволява цялостен и ефективен контрол на разглежданото административно решение в съответствие с изискванията, като същевременно се зачитат процесуалните права на кандидата. При все това дори в рамките на тази конкретна за случая преценка също са от значение по-широкият контекст и условията, при които се упражнява съдебната функция на национално равнище.
60. В допълнение към конкретните гаранции в това отношение, залегнали в Хартата (където могат да бъдат релевантни различни права в зависимост от конкретната конфигурация на всяко дело), изискванията за контрол и конкретните процесуални права са предвидени и във вторичното право, по-специално в Директива 2013/32.
61. Кандидатите имат право на цялостно и ex nunc разглеждане на случая, при необходимост, включително разглеждане на нуждите от международна закрила(26), както и правото молбите им да бъдат разглеждани в светлината на тяхното лично положение и конкретни обстоятелства (било то на административен или на съдебен етап)(27). Съдът пояснява също, че националните органи са длъжни на всички етапи да сътрудничат с кандидатите по всички относими към решението доказателства.(28) Процедурата по разглеждане трябва да осигурява достатъчно време за изпълнението на тези задължения.
62. Що се отнася до конкретните процесуални права, от член 12, параграф 1 във връзка с член 12, параграф 2 от Директива 2013/32, следва, че на кандидатите трябва да бъдат гарантирани следните права (или еквивалентните на тях) на етапа на контрол.
63. Първо, съгласно член 12, параграф 1, буква б) във връзка с член 12, параграф 2 от Директива 2013/32 трябва да бъдат осигурени услугите на преводач. Ще отбележа в това отношение споменатите от запитващата юрисдикция и от кандидата потенциални затруднения в намирането (и осигуряването на) преводач от някои редки езици. Второ, съгласно член 12, параграф 1, буква в) във връзка с член 12, параграф 2 от Директива 2013/32 на кандидатите не може да бъде отказвана възможността да се свържат с ВКБООН или с други организации, които предоставят юридически съвети или други консултации. Трето, съгласно член 12, параграф 1, буква г) във връзка с член 12, параграф 2 от Директива 2013/32 кандидатите и техните съветници трябва да имат достъп до информацията, посочена в член 10, параграф 3, буква б)(29), и до информацията, предоставена от експертите, посочени в член 10, параграф 3, буква г)(30), когато тази информация се отчита при решението по тяхната молба. Четвърто, съгласно член 20 от Директива 2013/32 на кандидатите трябва да се предоставят безплатна правна помощ и представителство. Съгласно член 22 трябва да им се даде възможност да се консултират с правен съветник на всеки етап от процедурата. Пето, съгласно членове 24 и 25 на кандидатите със специални нужди и на непридружаваните непълнолетни трябва да се предоставят специални гаранции. Шесто, може да е необходимо (макар и не абсолютно задължително във всички случаи) кандидатът да бъде интервюиран лично(31) или да премине медицински преглед.
64. Запитващата юрисдикция не споменава дали е било нарушено някое от тези процесуални права или други права, гарантирани от правото на ЕС (и по-специално от Хартата), поради предписания от законодателството срок за контрол.
65. При липсата на по-подробна информация в това отношение насоките, които Съдът може да даде, неминуемо са ограничени. При все това по принцип националният съд трябва да се увери, че е в състояние да гарантира i) всички изложени по-горе изисквания за контрол и индивидуални права с оглед на обстоятелствата по конкретното разглеждано дело ii) в контекста на всички обстоятелства и условия, при които е сезиран да упражни съдебните си функции.
66. Тези два аспекта са взаимносвързани. Определянето и ефективното спазване на срокове е свързано с необходимостта да се вземат предвид конфигурацията и сложността на конкретното дело, както и с цялостната натовареност и условия, при които въпросният съд трябва да упражни съдебните си функции.
67. При някои обстоятелства дори и краткият срок би могъл да е разумен, ако съдията разглежда само едно или няколко дела и разполага с всички технически и материални средства. При положение обаче, че обикновено съдилищата в държавите членки функционират в условия, които по-скоро са далеч от тази утопия, освен конкретното дело трябва да се вземат предвид и натовареността и условията на работа в конкретния съд.
68. Държавата членка несъмнено може да изиска бързина от съда по свързаните с правото на ЕС въпроси, ако създаде организационните и материалните условия за нейното постигане, без да се налага компрометиране на качеството на съдебната практика. Обратно, ако единственият принос на държавата членка се състои в това, че е предвидила стриктни срокове, без да е създала материалните условия, разумно необходими за тяхното спазване (ако например на националните съдии бъдат разпределени десетки или дори стотици едновременни жалби, а условията за работа останат същите), стриктните срокове са всичко друго, но не и гаранция за справедлив съдебен процес.
69. Ако с оглед на тези аспекти националният съд установи, че в дадения срок не е възможно да извърши цялостен и ex nunc контрол, включително да разгледа нуждите от международна закрила на кандидата, като същевременно спази гарантираните с правото на ЕС негови права, този съд трябва да остави без приложение релевантната националноправна разпоредба и да извърши контрола възможно най-скоро след изтичането на срока(32).
70. Следователно второто ми междинно заключение е, че член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, разгледан в светлината на член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че въпросът дали е уместен предвиденият в националното законодателство срок за контрол по висящото пред него дело, е въпрос, който националният съд следва да прецени предвид задължението си да упражни цялостен и ex nunc контрол, включително, ако е приложимо, да разгледа нуждите от международна закрила съгласно Директива 2011/95, като същевременно гарантира правата на кандидата, определени по-специално в Директива 2013/32. Ако националният съд счете, че тези права не могат да бъдат гарантирани, с оглед на конкретните обстоятелства по делото или на общите условия, при които трябва да изпълни своите задачи, например особено голям брой подадени едновременно жалби, този съд трябва да остави без приложение установения срок и да приключи проверката възможно най-бързо след изтичането му.
71. Следва да се добави, че ако действително се наложи национално правило, което въвежда срок за съдебен контрол, да се остави без приложение, като ultima ratio, това не бива да има преки или косвени отрицателни последици за постановяващия решението съдия. По-нататък ще разгледам косвения вид възможни последици.
3. Структурно равнище (и заключителни бележки)
72. В съдебното заседание унгарското правителство твърди, че за съответния съдия не произтичат преки или непосредствени последици от неспазването на разглеждания срок.
73. Също в съдебното заседание обаче кандидатът привлече вниманието на Съда към редица донякъде косвени и по-нататъшни последици, до които може да се стигне. Кандидатът твърди, че за съдия, който не спазва разглежданите срокове, вероятно ще има последици, свързани с условията му на работа и периодичното оценяване. Това би могло да се отрази на възнаграждението и повишенията му. При многократно неспазване на сроковете съответният съдия можело да бъде подложен на по-обстойна (извънредна) оценка и рискувал да бъде порицан или в крайна сметка отстранен(33).
74. В контекста на настоящото дело отговорът на втория поставен от запитващата юрисдикция въпрос трябва да се основе на преценка на разглеждания срок, извършена за конкретния случай и ориентирана към правата на кандидата, както бе посочено в предходния раздел: възможно ли е, доколкото е разумно, изискваната от правото на ЕС оценка да се извърши, като се вземат предвид конкретното дело и всички висящи пред въпросния съд дела?
75. Естествено, освен индивидуалния, ориентиран към правата на кандидата подход по отношение на такива срокове, трябва да се отговори и на по-широкия структурен въпрос за отражението на тези срокове върху качеството на контрола и на националната съдебна функция. Фокусът на тази преценка се премества от правната защита в конкретното дело към структурните въпроси и функционирането на системата(34).
76. При все че такива съображения са валидни и значими, не е задача на Съда в това отношение да се впуска в спекулации по настоящото дело. С изключение на твърденията на кандидата, нито актът за преюдициално запитване, нито която и да е друга информация пред Съда потвърждават съществуването на такива структурни проблеми. Затова според мен може да бъде даден полезен и достатъчен отговор с акцент върху конкретното дело, както бе предложено в предишния раздел, като се подчертае, че оправданото неспазване на неразумен срок в отделен случай не бива да има дори косвени и по-нататъшни последици за съответния съдия.
77. Искам да повторя, че наличието на индикативни срокове за контрол като такива е често срещана практика, която не създава проблеми. Също така, разбира се, съдиите, които не изпълняват своите задачи според изискванията, включително като спазват разумни срокове, ще трябва да понесат известни професионални последици. Те може да бъдат порицани в някаква степен в рамките на вътрешната система за оценка на съответния съд. Може да не бъдат избрани да председателстват състав или повишавани в по-висшестоящ съд или да поемат други отговорности, свързани със заслуги, в рамките на съда. В този смисъл професията на съдията не се различава от много други професии.
78. Така настоящото дело не се отнася до това дали може да има някакви съдебни срокове по въпроси в областта на международната закрила (наистина може да има), а по-скоро какви разумно могат да бъдат те и като подтекст, с каква цел могат да се използват. Необходимо е да се направят две заключителни бележки.
79. Първо, предупредих за прекомерния законодателен оптимизъм при определянето на универсални срокове. Ако обаче самото приоритетно третиране на някои видове дела не се счита за достатъчно и вместо това се изберат фиксирани съдебни срокове, основният въпрос не е непременно продължителността на сроковете, а как са замислени и как се прилагат. Единният подход е проблематичен. Така, освен да са разумни по продължителност с оглед на всички висящи пред съда или пред отделния съдия, сроковете следва да са и гъвкави, в смисъл да отчитат особеностите и сложността на конкретното дело и при необходимост, да могат да бъдат удължавани. С други думи, съдебната зала не е производствена поточна линия.
80. Второ, Съдът многократно е припомнял задължението на държавите членки, произтичащо от член 19, параграф 1 ДЕС, да създават и поддържат подходящи условия, при които е гарантирана независимостта на съдиите и при които те могат да изпълняват задачите си по начин, позволяващ ефективната защита на правата, които субектите черпят от правото на ЕС(35).
81. Чисто хипотетично, система, в която самите пазители на законността са принудени да действат незаконосъобразно, трудно би изпълнила изискванията по член 19, параграф 1 ДЕС. Освен това, ако някога бъде въведено задължително спазване на относително кратки срокове, било то пряко или косвено(36), ще са необходими надеждни гаранции, за да се осигури стриктното им еднакво прилагане и за да се изключи всяка възможност за злоупотреба чрез избирателно (не)изпълнение на невъзможни задължения само по отношение на някои съдии.
V. Заключение
82. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове, Будапеща, Унгария) по следния начин:
„1. Член 46, параграф 3 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила, разглеждан в светлината на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз и залегналото в него право на ефективни правни средства за защита, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национално законодателство, което не предоставя на съдилищата правомощие да изменят административни решения, приемани по свързаните с международната закрила въпроси. При все това, за да се осигури полезно действие член 46, параграф 3 от тази директива и за да се гарантира правото на ефективни правни средства за защита съгласно член 47 от Хартата, ако делото бъде върнато на компетентния административен орган, трябва в кратък срок да бъде прието ново решение, което да съответства на преценката, съдържаща се в съдебното решение за отмяна на първоначалното административно решение. Освен това, когато национален съд констатира — след като разгледа цялостно и ex nunc всички посочени от кандидата за международна закрила релевантни фактически и правни обстоятелства — че в приложение на критериите, предвидени в Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила, този кандидат трябва да получи такава закрила на основанието, което е изтъкнал в подкрепа на молбата си, но след това административният орган приеме решение в обратния смисъл, без за тази цел да докаже настъпването на нови обстоятелства, обосноваващи извършването на нова преценка на нуждите от международна закрила на кандидата, посоченият съд трябва да измени това административно решение, което не е съобразено с неговото предходно съдебно решение, и да го замени със собственото си решение по молбата за международна закрила, като при необходимост остави без приложение националната правна уредба, която не му позволява да процедира по този начин.
2. Член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, разгледан в светлината на член 47 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че въпросът дали е уместен предвиденият в националното законодателство срок за контрол по висящото пред него дело, е въпрос, който националният съд следва да прецени предвид задължението си да извърши цялостно и ex nunc разглеждане, включително, ако е приложимо, на нуждите от международна закрила съгласно Директива 2011/95, като същевременно гарантира правата на кандидата, определени по-специално в Директива 2013/32. Ако националният съд счете, че тези права не могат да бъдат гарантирани, с оглед на конкретните обстоятелства по делото или на общите условия, при които трябва да изпълни своите задачи, например особено голям брой подадени едновременно жалби, този съд трябва при необходимост да остави без приложение установения срок и да приключи проверката възможно най-бързо след изтичането му“.