ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MICHAL BOBEK
της 5ης Δεκεμβρίου 2019(1)
Υπόθεση C‑406/18
GP
κατά
Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal
[αίτηση του Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
(δικαστηρίου διοικητικών και εργατικών διαφορών της Βουδαπέστης, Ουγγαρία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Κοινή πολιτική στους τομείς του ασύλου και της επικουρικής προστασίας – Κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση διεθνούς προστασίας – Οδηγία 2013/32/ΕΕ – Άρθρο 46, παράγραφος 3 – Άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα πραγματικής προσφυγής – Έκταση των εξουσιών του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου – Έλλειψη εξουσίας μεταρρυθμίσεως – Προθεσμία 60 ημερών για να αποφασίσει το δικαστήριο»
I. Εισαγωγή
1. Ποια είναι η εύλογη διάρκεια μιας ένδικης διαδικασίας; Το ερώτημα αυτό, που είναι γνώριμο σε κάθε σύγχρονο δικαστικό σύστημα, τίθεται συνήθως όταν κρίνεται αν ο χρόνος εκδικάσεως μιας υποθέσεως ήταν υπερβολικά μεγάλος και, ως εκ τούτου, προσβλήθηκε το δικαίωμα ενός διαδίκου για δίκαιη δίκη.
2. Δεν συμβαίνει συχνά ένα δικαστήριο, συμπεριλαμβανομένου του Δικαστηρίου, να αντιμετωπίζει το αντίστροφο ερώτημα, ήτοι αν μια προθεσμία (εν προκειμένω, μια μέγιστη προθεσμία 60 ημερών) είναι υπερβολικά μικρή με αποτέλεσμα να εμποδίζει το οικείο δικαστήριο να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις που τάσσονται για την εξέταση της υποθέσεως (εν προκειμένω, η προβλεπόμενη στο άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32/ΕΕ (2) πλήρης και ex nunc εξέταση μιας διοικητικής αποφάσεως με την οποία απορρίφθηκε αίτηση διεθνούς προστασίας), οπότε υπάρχει το ενδεχόμενο να προσβάλει το δικαίωμα ενός διαδίκου για δίκαιη δίκη.
3. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται επίσης αν το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής, το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32, μπορεί να θεωρηθεί ότι τηρείται όταν τα εθνικά δικαστήρια δεν έχουν την εξουσία να μεταρρυθμίσουν τη διοικητική απόφαση, ζήτημα που εξέτασε προσφάτως το Δικαστήριο στις αποφάσεις Alheto και Torubarov (3).
II. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
4. H αιτιολογική σκέψη 18 της οδηγίας 2013/32 αναφέρει ότι «[ε]ίναι προς το συμφέρον τόσο των κρατών μελών όσο και των αιτούντων διεθνή προστασία να λαμβάνεται απόφαση επί των αιτήσεων το συντομότερο δυνατό, με την επιφύλαξη της διεξαγωγής κατάλληλης και πλήρους εξέτασης».
5. Η αιτιολογική σκέψη 34 της οδηγίας αυτής αναφέρει ότι «[ο]ι διαδικασίες εξέτασης των αναγκών διεθνούς προστασίας θα πρέπει να είναι τέτοιες ώστε οι αρμόδιες αρχές να μπορούν να εξετάζουν ενδελεχώς τις αιτήσεις παροχής διεθνούς προστασίας».
6. Το άρθρο 31 της οδηγίας 2013/32 αφορά τη «διαδικασία εξέτασης». Προβλέπει τα εξής:
«[…]
2. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι η διαδικασία εξέτασης ολοκληρώνεται το ταχύτερο δυνατό με την επιφύλαξη κατάλληλης και πλήρους εξέτασης.
3. Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι η διαδικασία εξέτασης ολοκληρώνεται εντός έξι μηνών από την κατάθεση της αίτησης.
[…]
5. Εν πάση περιπτώσει, τα κράτη μέλη ολοκληρώνουν τη διαδικασία εξέτασης το αργότερο εντός 21 μηνών μετά την κατάθεση της αίτησης.
[…]»
7. Το άρθρο 46 της οδηγίας 2013/32 αφορά «το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής». Προβλέπει τα ακόλουθα:
«1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε οι αιτούντες να έχουν δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου κατά των ακόλουθων αποφάσεων:
α) απόφαση επί της αιτήσεως διεθνούς προστασίας, περιλαμβανομένων των αποφάσεων:
i) με τις οποίες κρίνουν αίτηση ως αβάσιμη όσον αφορά το καθεστώς του πρόσφυγα και/ή το καθεστώς επικουρικής προστασίας,
ii) με τις οποίες η αίτηση κρίνεται ως απαράδεκτη σύμφωνα με το άρθρο 33 παράγραφος 2,
iii) που λαμβάνονται στα σύνορα ή τις ζώνες διέλευσης κράτους μέλους όπως περιγράφεται στο άρθρο 43 παράγραφος 1,
iv) να μη διεξαχθεί εξέταση σύμφωνα με το άρθρο 39·
[…]
3. Προκειμένου να τηρούν τα προβλεπόμενα στην παράγραφο 1, τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε η πραγματική προσφυγή να εξασφαλίζει πλήρη και ex nunc εξέταση τόσο των πραγματικών όσο και των νομικών ζητημάτων, ιδίως, κατά περίπτωση, εξέταση των αναγκών διεθνούς προστασίας σύμφωνα με την οδηγία 2011/95/ΕΕ, τουλάχιστον κατά τις διαδικασίες άσκησης ένδικου μέσου ενώπιον πρωτοβάθμιου δικαστηρίου.
4. Τα κράτη μέλη ορίζουν εύλογες προθεσμίες και θεσπίζουν τις λοιπές απαιτούμενες διατάξεις για την άσκηση του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής από τον αιτούντα σύμφωνα με την παράγραφο 1. Οι προθεσμίες δεν καθιστούν αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση του εν λόγω δικαιώματος.
[…]
10. Τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν προθεσμίες για την εξέταση της απόφασης της αποφαινόμενης αρχής από το δικαστήριο σύμφωνα με την παράγραφο 1.
[…]»
2. Το ουγγρικό δίκαιο
8. Κατά το άρθρο 68, παράγραφος 2, του menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (νόμου LXXX του 2007 περί του δικαιώματος ασύλου, στο εξής: νόμος περί του δικαιώματος ασύλου), το δικαστήριο οφείλει να αποφανθεί εντός προθεσμίας 60 ημερών από την ημερομηνία υποβολής της αιτήσεως εξετάσεως της διοικητικής αποφάσεως από το δικαστήριο. Βάσει του άρθρου 68, παράγραφος 5, του ίδιου νόμου, το δικαστήριο δεν μπορεί να μεταρρυθμίσει τις αποφάσεις της αρμόδιας αρχής για ζητήματα ασύλου.
III. Τα πραγματικά περιστατικά, η διαδικασία ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου και τα προδικαστικά ερωτήματα
9. Ο προσφεύγων της κύριας δίκης, Ιρακινός υπήκοος κουρδικής εθνότητας, έφθασε στην ουγγρική ζώνη διελεύσεως της Tompa, η οποία βρίσκεται στα σύνορα μεταξύ Ουγγαρίας και Σερβίας.
10. Στις 22 Αυγούστου 2017, κατέθεσε αίτηση αναγνωρίσεως της ιδιότητας του πρόσφυγα.
11. Στις 18 Ιανουαρίου 2018, η Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Υπηρεσία μεταναστεύσεως και ασύλου, Ουγγαρία) απέρριψε την αίτηση του προσφεύγοντος για χορήγηση διεθνούς προστασίας. Έκρινε ότι ο προσφεύγων πρέπει να επιστρέψει από το έδαφος της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο έδαφος της Περιφερειακής Κυβερνήσεως του Ιρακινού Κουρδιστάν και διέταξε την εκτέλεση της διοικητικής αποφάσεως με απομάκρυνση του προσφεύγοντος. Επιπλέον, επέβαλε στον προσφεύγοντα απαγόρευση εισόδου διάρκειας δύο ετών.
12. Ο προσφεύγων άσκησε προσφυγή κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, του Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (δικαστηρίου διοικητικών και εργατικών διαφορών της Βουδαπέστης, Ουγγαρία).
13. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, επιβεβαιώθηκε ότι είχαν εκδοθεί προηγουμένως δύο άλλες διοικητικές αποφάσεις με τις οποίες απορρίφθηκε η ίδια αίτηση. Οι εν λόγω διοικητικές αποφάσεις ακυρώθηκαν από δύο αποφάσεις που είχαν εκδοθεί από διαφορετικό εθνικό δικαστήριο. Ωστόσο, κατόπιν νομοθετικών τροποποιήσεων που επήλθαν σε εθνικό επίπεδο σχετικά με την αρμοδιότητα των δικαστηρίων σε υποθέσεις ασύλου, η υπό κρίση υπόθεση υπήχθη στην αρμοδιότητα του αιτούντος δικαστηρίου.
14. Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (δικαστήριο διοικητικών και εργατικών διαφορών της Βουδαπέστης) αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Μπορούν το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων [της Ευρωπαϊκής Ένωσης] και το άρθρο 31 της [οδηγίας 2013/32], λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων των άρθρων 6 και 13 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι είναι δυνατόν ένα κράτος μέλος να διασφαλίζει το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ακόμη και σε περίπτωση που τα δικαστήριά του δεν μπορούν να τροποποιήσουν τις αποφάσεις που εκδίδονται σε διαδικασίες ασύλου, αλλά μπορούν μόνο να τις ακυρώσουν και να διατάξουν τη διεξαγωγή νέας διαδικασίας;
2) Μπορούν το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων [της Ευρωπαϊκής Ένωσης] και το άρθρο 31 της [οδηγίας 2013/32], επίσης λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων των άρθρων 6 και 13 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι είναι σύμφωνη [προς τις διατάξεις αυτές] η νομοθεσία κράτους μέλους που τάσσει ενιαία αποκλειστική προθεσμία συνολικώς εξήντα ημερών για τις ένδικες διαδικασίες ασύλου, ανεξαρτήτως ατομικών περιστάσεων και χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες της υποθέσεως ούτε τυχόν δυσχέρειες αποδείξεως;»
15. Το αιτούν δικαστήριο ζήτησε όπως η παρούσα αίτηση προδικαστικής αποφάσεως εξετασθεί με την επείγουσα προδικαστική διαδικασία του άρθρου 107 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου. Με απόφαση της 31ης Ιουλίου 2018, το αρμόδιο τμήμα του Δικαστηρίου αποφάσισε να μη δεχθεί το αίτημα αυτό.
16. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν ο προσφεύγων, η Ουγγρική Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Οι ίδιοι μετέχοντες στην προδικαστική διαδικασία παρέστησαν επίσης κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η οποία διεξήχθη στις 11 Σεπτεμβρίου 2019.
IV. Εκτίμηση
17. Οι παρούσες προτάσεις είναι διαρθρωμένες ως ακολούθως. Θα αρχίσω εξηγώντας τους λόγους για τους οποίους θεωρώ ότι οι πρόσφατες αποφάσεις του Δικαστηρίου στις υποθέσεις Alheto και Torubarov έχουν επιλύσει όλα τα ζητήματα που τέθηκαν με το πρώτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου (A). Όσον αφορά το δεύτερο ερώτημα, θα προτείνω ότι η επάρκεια της καθορισμένης προθεσμίας των 60 ημερών εξαρτάται από το αν καθιστά δυνατή τη διασφάλιση των δικονομικών ή διαδικαστικών δικαιωμάτων του προσφεύγοντος. Τούτο πρέπει να εκτιμηθεί από το εθνικό δικαστήριο υπό το πρίσμα των συγκεκριμένων περιστάσεων της υποθέσεως, λαμβανομένης υπόψη της υποχρεώσεώς του να προβεί σε πλήρη και ex nunc εξέταση, αλλά και στο πλαίσιο του συνόλου των περιστάσεων και συνθηκών υπό τις οποίες το δικαστήριο αυτό καλείται να ασκήσει τα δικαιοδοτικά του καθήκοντα. Αν το εθνικό δικαστήριο καταλήξει στο συμπέρασμα ότι, λαμβανομένων υπόψη αυτών των στοιχείων, η επίμαχη προθεσμία δεν μπορεί να τηρηθεί, το δικαστήριο αυτό θα πρέπει να αφήσει ανεφάρμοστη την ταχθείσα προθεσμία και να ολοκληρώσει την εξέταση το συντομότερο δυνατό μετά την εκπνοή της προθεσμίας (B).
1. Το πρώτο ερώτημα: Alheto και Torubarov
18. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν η έλλειψη εξουσίας του να μεταρρυθμίσει απόφαση που εκδόθηκε από διοικητικό όργανο στο πλαίσιο διαδικασίας διεθνούς προστασίας είναι συμβατή με το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου που προβλέπεται στο άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32 (4), σε συνδυασμό με το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης) (5).
19. Το άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32 διευκρινίζει ότι «τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε η πραγματική προσφυγή να εξασφαλίζει πλήρη και ex nunc εξέταση τόσο των πραγματικών όσο και των νομικών ζητημάτων, ιδίως, κατά περίπτωση, εξέταση των αναγκών διεθνούς προστασίας σύμφωνα με την οδηγία 2011/95/ΕΕ, τουλάχιστον κατά τις διαδικασίες άσκησης ένδικου μέσου ενώπιον πρωτοβάθμιου δικαστηρίου».
20. Η διάταξη αυτή προβλέπει, στο επίπεδο του παραγώγου δικαίου, το είδος του ελέγχου που πρέπει να διενεργείται όταν προσβάλλεται ενώπιον δικαστηρίου απόφαση εμπίπτουσα στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2013/32. Προφανώς, η ερμηνεία και η εφαρμογή της διατάξεως αυτής πρέπει να στοιχούν με το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 47 του Χάρτη (6).
21. Το Δικαστήριο ερμήνευσε προσφάτως το άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32 σε δύο αποφάσεις.
22. Στην απόφαση Alheto, το Δικαστήριο υπογράμμισε ότι, πρώτον, η οδηγία 2013/32 δεν καθορίζει συγκεκριμένο τρόπο εφαρμογής του άρθρου της 46, παράγραφος 3. Συνεπώς, ο σχεδιασμός του συγκεκριμένου μοντέλου ελέγχου εναπόκειται στα κράτη μέλη. Δεύτερον, η δικαστική εξέταση πρέπει να αποτελεί ex nunc και πλήρη έλεγχο, ο οποίος καλύπτει τόσο πραγματικά όσο και νομικά ζητήματα. Τρίτον, όταν ο δικαστής μπορεί μόνο να ακυρώσει τη διοικητική απόφαση την οποία κρίνει παράνομη, τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι το αρμόδιο διοικητικό όργανο θα συμμορφωθεί ταχέως με το αποτέλεσμα της δικαστικής εξετάσεως στη συνακόλουθη απόφασή του (7).
23. Στην απόφαση Torubarov (8), το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να αναπτύξει περαιτέρω τις προϋποθέσεις αυτές σε σχέση με τη λειτουργία σε μια συγκεκριμένη περίπτωση του μοντέλου ελέγχου που η Ουγγαρία υιοθέτησε στο πεδίο της διεθνούς προστασίας. Από τις 15 Σεπτεμβρίου 2015, το μοντέλο αυτό μεταβλήθηκε ώστε από ένα μοντέλο όπου το δικαστήριο είχε την εξουσία να ακυρώσει και να μεταρρυθμίσει μια διοικητική απόφαση να καταστεί ένα μοντέλο όπου το δικαστήριο μπορούσε μόνο να ακυρώσει την απόφαση και να αναπέμψει την υπόθεση στο διοικητικό όργανο, προκειμένου να ληφθεί από αυτό νέα απόφαση.
24. Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο επισήμανε την έλλειψη διακριτικής ευχέρειας εκ μέρους των αρμοδίων αρχών όταν το ζήτημα είναι η χορήγηση του καθεστώτος πρόσφυγα ή η παροχή επικουρικής προστασίας άπαξ πληρούνται οι προϋποθέσεις της οδηγίας 2011/95/ΕΕ (9). Προβλέποντας υποχρέωση του αρμοδίου δικαστηρίου να εξετάζει, κατά περίπτωση, τις ανάγκες διεθνούς προστασίας του προσφεύγοντος, το άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32 παρέσχε στο εν λόγω δικαστήριο την εξουσία να αποφασίζει αν ο προσφεύγων πληροί τις εν λόγω προϋποθέσεις (10).
25. Επομένως, όταν το δικαστήριο ακυρώνει απόφαση διοικητικού οργάνου, στηριζόμενο σε εξαντλητική και επικαιροποιημένη εξέταση όλων των κρίσιμων νομικών και πραγματικών στοιχείων, και αναπέμπει την υπόθεση στο διοικητικό όργανο για μια νέα απόφαση, το εν λόγω όργανο δεν διαθέτει πλέον διακριτική εξουσία ως προς την απόφαση χορηγήσεως ή μη χορηγήσεως της ζητηθείσας προστασίας. Άλλως, όπως έκρινε το Δικαστήριο, το άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 47 του Χάρτη, καθώς και τα άρθρα 13 και 18 της οδηγίας 2011/95, θα καθίσταντο άνευ οιασδήποτε πρακτικής αποτελεσματικότητας (11).
26. Επιπλέον, δεδομένου ότι η ουγγρική νομοθεσία δεν προβλέπει κανένα άλλο μέσο το οποίο παρέχει στο εθνικό δικαστήριο τη δυνατότητα να επιβάλει τη συμμόρφωση προς την απόφασή του, το Δικαστήριο έκρινε ότι ο συγκεκριμένος προσφεύγων στερήθηκε της δυνατότητας αποτελεσματικής προσφυγής (12). Όσον αφορά τη συνέχεια που πρέπει να δοθεί, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, υπό τις συνθήκες αυτές, το δικαστήριο οφείλει να μεταρρυθμίσει τη διοικητική απόφαση που αγνόησε τη δική του προηγούμενη δικαστική καθοδήγηση και να αφήσει ανεφάρμοστη την εθνική νομοθεσία που του απαγορεύει να ενεργήσει κατ’ αυτόν τον τρόπο (13).
27. Όσον αφορά την υπό κρίση υπόθεση, πρέπει να υπογραμμιστούν τρία σημεία.
28. Πρώτον, από τις διευκρινίσεις του αιτούντος δικαστηρίου προκύπτει ότι η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση εθνική ρύθμιση είναι η ίδια με αυτή που εξετάστηκε στην απόφαση Torubarov, ήτοι το άρθρο 68, παράγραφος 5, του νόμου περί του δικαιώματος ασύλου, το οποίο προβλέπει ότι τα εθνικά δικαστήρια δεν μπορούν να μεταρρυθμίσουν διοικητικές αποφάσεις που εκδόθηκαν επί υποθέσεων διεθνούς προστασίας.
29. Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο δεν διευκρινίζει στη διάταξή του περί παραπομπής αν και σε ποια έκταση το αρμόδιο διοικητικό όργανο δεν συμμορφώθηκε με προγενέστερη απόφαση που εκδόθηκε στην υπόθεση του ίδιου προσφεύγοντος, αλλά από διαφορετικό εθνικό δικαστήριο (14).
30. Τρίτον, η διατύπωση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος και η αιτιολογία που παρατίθεται στη διάταξη περί παραπομπής είναι σχετικά σύντομες και αφηρημένες. Δεν εκτίθενται άλλα ζητήματα πέραν ενός γενικού ερωτήματος ως προς το αν το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής που προβλέπεται στο άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη, επιτρέπει το μοντέλο δικαστικής προστασίας που καθορίζεται στο άρθρο 68, παράγραφος 5, του νόμου περί του δικαιώματος ασύλου.
31. Επομένως, ελλείψει άλλων στοιχείων διαφοροποιήσεως, φρονώ ότι το πρώτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου έχει εν τω μεταξύ απαντηθεί πλήρως στις αποφάσεις του Δικαστηρίου στις υποθέσεις Alheto και Torubarov. Λαμβανομένων υπόψη των αποφάσεων αυτών, η απάντηση είναι διττή.
32. Πρώτον, από την απόφαση Alheto προκύπτει ότι η ύπαρξη δικαστικού μοντέλου το οποίο στηρίζεται στην εξουσία ακυρώσεως διοικητικών αποφάσεων δεν παραβιάζει, αυτό καθεαυτό, την απαίτηση αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας. Τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να θεσπίζουν οποιοδήποτε μοντέλο δικαστικού ελέγχου κρίνουν ενδεδειγμένο. Ωστόσο, οφείλουν επίσης να διασφαλίζουν ότι, σε περίπτωση αναπομπής του φακέλου στο αρμόδιο διοικητικό όργανο μετά την ακύρωση μιας αρχικής αποφάσεως, θα εκδοθεί ταχέως νέα απόφαση που θα είναι σύμφωνη προς την εκτίμηση που περιλαμβάνεται στη δικαστική απόφαση.
33. Δεύτερον, από την απόφαση Torubarov προκύπτει ότι, όταν δικαστική απόφαση, στην οποία ο δικαστής έχει πραγματοποιήσει πλήρη και ex nunc έλεγχο της ανάγκης διεθνούς προστασίας, αγνοήθηκε στη μεταγενέστερη απόφαση του αρμόδιου διοικητικού οργάνου, το δικαστήριο οφείλει να μεταρρυθμίσει την απόφαση αυτή και να υποκαταστήσει την απόφαση του διοικητικού οργάνου με τη δική του απόφαση, αφήνοντας παράλληλα ανεφάρμοστη την εθνική νομοθεσία που απαγορεύει στο δικαστήριο να ενεργήσει κατ’ αυτόν τον τρόπο.
34. Οι κρίσεις αυτές δίνουν, κατά τη γνώμη μου, επαρκή απάντηση στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα.
35. Κατά συνέπεια, το πρώτο ενδιάμεσο συμπέρασμά μου είναι ότι το άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη και του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής που κατοχυρώνεται στο άρθρο αυτό, έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία δεν παρέχει στον δικαστή την εξουσία να μεταρρυθμίζει τις διοικητικές αποφάσεις που εκδίδονται στον τομέα της διεθνούς προστασίας. Ωστόσο, προκειμένου να διασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 46, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής και προκειμένου να διασφαλιστεί το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής σύμφωνα με το άρθρο 47 του Χάρτη, σε περίπτωση αναπομπής του φακέλου στο αρμόδιο διοικητικό όργανο πρέπει να εκδοθεί νέα απόφαση εντός σύντομου χρονικού διαστήματος και η απόφαση αυτή πρέπει να είναι σύμφωνη με την εκτίμηση που περιλαμβάνεται στη δικαστική απόφαση που ακύρωσε την αρχική απόφαση. Επιπλέον, όταν εθνικό δικαστήριο έκρινε –μετά από πλήρη και ex nunc εξέταση του συνόλου των κρίσιμων πραγματικών και νομικών στοιχείων που υπέβαλε ο αιτών διεθνή προστασία– ότι, κατ’ εφαρμογήν των κριτηρίων που προβλέπει η οδηγία 2011/95, πρέπει να χορηγηθεί στον ανωτέρω αιτούντα η ως άνω προστασία για τον λόγο που αυτός επικαλείται προς στήριξη της αιτήσεώς του, αλλά εν συνεχεία το διοικητικό όργανο εκδώσει αντίθετη απόφαση, χωρίς να διαπιστώσει ότι προέκυψαν νέα στοιχεία που δικαιολογούν νέα εκτίμηση των αναγκών διεθνούς προστασίας του αιτούντος, το εν λόγω δικαστήριο οφείλει να μεταρρυθμίσει την ως άνω διοικητική απόφαση, που δεν συμμορφώθηκε με την προηγούμενη απόφασή του, και να την υποκαταστήσει με τη δική του απόφαση επί της αιτήσεως διεθνούς προστασίας, αφήνοντας εν ανάγκη ανεφάρμοστη την εθνική νομοθεσία που του απαγορεύει να ενεργήσει κατ’ αυτόν τον τρόπο.
2. Το δεύτερο ερώτημα: η επάρκεια της προθεσμίας των 60 ημερών
36. Με το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη (15), αντιτίθεται σε νομοθεσία που τάσσει ενιαία αποκλειστική προθεσμία 60 ημερών, προκειμένου το δικαστήριο να ολοκληρώσει τον από μέρους του έλεγχο διοικητικής αποφάσεως στον τομέα της διεθνούς προστασίας, ανεξαρτήτως οποιωνδήποτε ατομικών περιστάσεων και χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες της υποθέσεως.
37. Θα ξεκινήσω επισημαίνοντας τα προβλήματα που συνεπάγεται ο καθορισμός γενικών προθεσμιών, χωρίς δυνατότητα διαφοροποιήσεως σε επιμέρους περιπτώσεις (1). Στη συνέχεια, θα εξετάσω την επίμαχη προθεσμία από δύο συμπληρωματικές μεταξύ τους οπτικές γωνίες. Αφενός, υπό το πρίσμα των δικαιωμάτων που σε κάθε επιμέρους περίπτωση πρέπει να διασφαλίζονται στους αιτούντες διεθνή προστασία κατά το στάδιο του δικαστικού ελέγχου (2). Αφετέρου, μολονότι δεν ασκούν επιρροή εν προκειμένω, πρέπει επίσης να αναφερθούν οι διαρθρωτικές συνέπειες των προθεσμιών που ενδεχομένως είναι υπερβολικά σύντομες για την ορθή λειτουργία του εθνικού δικαστηρίου (3).
1. Τα προβλήματα με τις δικαστικές προθεσμίες (ή, γιατί ένα μέγεθος σπανίως ταιριάζει σε όλους)
38. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι σε πολλές περιπτώσεις η προθεσμία των 60 ημερών δεν μπορεί να τηρηθεί ή μπορεί να τηρηθεί μόνο με μεγάλη δυσκολία, ειδικά όταν η εξακρίβωση των πραγματικών περιστατικών απαιτεί αρκετές επ’ ακροατηρίου συζητήσεις ή όταν είναι απαραίτητο να αποκτηθεί περισσότερο αποδεικτικό υλικό. H προθεσμία δύναται να οδηγήσει το δικαστήριο να παρανομήσει στην περίπτωση που, στην προσπάθειά του να τηρήσει την προθεσμία, δεν καταφέρει να διερευνήσει τα πραγματικά περιστατικά. Πολλές φορές μπορεί να είναι απαραίτητη η αυτοπρόσωπη παράσταση των αιτούντων άσυλο, όπως και η παρουσία διερμηνέα, πράγμα που μπορεί να είναι χρονοβόρο, ειδικά στην περίπτωση γλωσσών που ομιλούνται ελάχιστα στην Ουγγαρία. Ακόμη πιο δυσχερή μπορεί να καταστήσει την ολοκλήρωση της διαδικασίας εντός της προθεσμίας το ενδεχόμενο ο αιτών άσυλο να μη βρίσκεται στον τόπο όπου εδρεύει το δικαστήριο και το δικαστήριο να κρίνει απαραίτητη την αυτοπρόσωπη παράστασή του.
39. Οι διάδικοι εξέφρασαν διαφορετικές απόψεις επί του ζητήματος αν η επίμαχη προθεσμία είναι επαρκής.
40. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ο προσφεύγων υποστήριξε ότι, στην πράξη, η επίμαχη προθεσμία εμποδίζει τα δικαστήρια να προβούν σε εμπεριστατωμένη και πλήρη ανάλυση. Συντασσόμενος κατ’ ουσίαν με το αιτούν δικαστήριο, ο προσφεύγων απαρίθμησε σειρά διαδικαστικών βημάτων στα οποία πρέπει να προβαίνει το δικαστήριο όταν αποφαίνεται επί ζητημάτων διεθνούς προστασίας. Αν το εθνικό δικαστήριο προσπαθήσει να πραγματοποιήσει πλήρη έλεγχο που θα φθάνει στο απαιτούμενο επίπεδο, δεν θα μπορέσει στην πράξη να τηρήσει την προθεσμία των 60 ημερών.
41. Η Ουγγρική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η επίμαχη προθεσμία είναι συμβατή με την απαίτηση αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, ειδικά επειδή το δικαστήριο έχει τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσει ηλεκτρονικά μέσα επικοινωνίας και νέες τεχνολογίες για να επισπεύσει τις διαδικασίες στις περιπτώσεις που απαιτείται πιο σύνθετη εξέταση.
42. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι, εφόσον η οδηγία 2013/32 δεν περιέχει κοινούς κανόνες περί προθεσμιών, το ζήτημα εμπίπτει στη δικονομική αυτονομία των κρατών μελών. Στο πλαίσιο αυτό, θεωρεί ότι δεν πληρούται η απαίτηση αποτελεσματικότητας, διότι η επίμαχη προθεσμία είναι ενιαία και υποχρεωτική και δεν επιτρέπει να ληφθούν υπόψη ατομικές περιστάσεις. Η Επιτροπή παραπέμπει ειδικότερα στο σχέδιο του άρθρου 55 που περιλαμβάνεται στην πρότασή της κανονισμού για αντικατάσταση της ισχύουσας οδηγίας 2013/32 (16). Με την πρόταση αυτή, η Επιτροπή προτείνει τη θέσπιση κοινών κανόνων περί προθεσμιών, καθώς και προθεσμίες έξι μηνών, δύο μηνών και ενός μήνα, καθεμία από τις οποίες θα μπορεί να παραταθεί κατά τρεις επιπλέον μήνες. Υπό το πρίσμα της γενικής προθεσμίας έξι μηνών, η Επιτροπή θεωρεί τις 60 ημέρες ανεπαρκείς.
43. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, έγιναν διάφορες σημαντικές διευκρινίσεις σχετικά με τη φύση της επίμαχης προθεσμίας.
44. Πρώτον, η προθεσμία αυτή είναι ενδεικτική και διαδικαστική. Δημιουργεί «ηθική υποχρέωση» για τους δικαστές να αποφασίζουν εντός της προθεσμίας αυτής. Η Ουγγρική Κυβέρνηση υποστήριξε ότι η μη τήρηση της προθεσμίας των 60 ημερών δεν έχει άμεσες ή ευθείες συνέπειες, ούτε όσον αφορά την ίδια την υπόθεση και την εξουσία εκδόσεως αποφάσεως (όπως η απώλεια της αρμοδιότητας του δικαστή να αποφανθεί επί της διαφοράς) ούτε όσον αφορά τον συγκεκριμένο δικαστή (όπως η αυτόματη επιβολή κυρώσεων κατά του δικαστή) (17).
45. Δεύτερον, η επίμαχη προθεσμία είναι γενική (καθόσον έχει εφαρμογή σε όλες τις περιπτώσεις επί ζητημάτων διεθνούς προστασίας) και δεν μπορεί να παραταθεί (δεδομένου ότι δεν υπάρχει μηχανισμός παρατάσεως ή αναπροσαρμογής της προθεσμίας με γνώμονα τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως).
46. Τρίτον, η προθεσμία αφορά την ημερομηνία κατά την οποία η απόφαση πρέπει να δημοσιευθεί σε δημόσια συνεδρίαση, και όχι την ημερομηνία κατά την οποία η γραπτή απόφαση πρέπει να επιδοθεί στον προσφεύγοντα.
47. Τέλος, η Ουγγρική Κυβέρνηση επισήμανε ότι ο επίμαχος κανόνας είναι σε ισχύ εδώ και 10 χρόνια. Κατά συνέπεια, προηγείται χρονικά της νομοθετικής αλλαγής του Σεπτεμβρίου του 2015 η οποία αφορά την εξουσία των δικαστηρίων να μεταρρυθμίζουν διοικητικές αποφάσεις.
48. Πρέπει να υπογραμμιστεί ευθύς εξαρχής ότι, γενικά, η ύπαρξη προθεσμιών δικαστικού ελέγχου δεν είναι αυτή καθεαυτήν προβληματική. Τέτοιες προθεσμίες υπάρχουν σε πολλά κράτη μέλη (18). Επιπλέον, το άρθρο 46, παράγραφος 10, της οδηγίας 2013/32 ρητώς προβλέπει την εν λόγω δυνατότητα. Πράγματι, η ύπαρξη προθεσμίας για την ολοκλήρωση του δικαστικού ελέγχου συμβάλλει στην επίτευξη του σκοπού εξετάσεως των αιτήσεων διεθνούς προστασίας το συντομότερο δυνατόν, όπως ο σκοπός αυτός διατυπώνεται γενικά στην αιτιολογική σκέψη 18 και στο άρθρο 31, παράγραφος 2, της οδηγίας 2013/32.
49. Ωστόσο, πέρα από αυτές τις γενικές διακηρύξεις αρχής, ήτοι ότι μπορούν να προβλεφθούν προθεσμίες που μπορούν να συμβάλλουν στην επίσπευση των διαδικασιών δικαστικού ελέγχου, η οδηγία δεν περιέχει άλλους κοινούς κανόνες.
50. Η πρόταση της Επιτροπής (19) αποσκοπεί στη θέσπιση λεπτομερών κανόνων σχετικά με τις προθεσμίες. Εντούτοις, πέραν του ότι βρίσκεται ακόμη στο στάδιο μιας εν εξελίξει νομοθετικής διαδικασίας, είναι αναντίρρητο, όπως η Ουγγαρία επισήμανε με τις γραπτές παρατηρήσεις της και όπως η Επιτροπή αναγνώρισε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ότι η συγκεκριμένη πρόταση δεν έτυχε καθολικής υποστηρίξεως, για να το πω με ήπιο τρόπο.
51. Η πραγματικότητα αυτή είναι ίσως σύμπτωμα μιας μεγαλύτερης, διττής δυσκολίας κατά τον καθορισμό γενικών και καθολικά εφαρμοστέων προθεσμιών για την προσήκουσα διάρκεια του δικαστικού ελέγχου.
52. Πρώτον, ο χρόνος είναι σχετικός. Δεν είναι, άλλωστε, μυστικό ότι τα διάφορα δικαστικά συστήματα εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης λειτουργούν με διαφορετικές ταχύτητες (20). Επομένως, ένας ορισμένος χρόνος εκδικάσεως που είναι αποδεκτός σε ένα κράτος μέλος για συγκεκριμένου είδους διαδικασίες μπορεί να φανεί αδιανόητα σύντομος σε άλλο κράτος μέλος και υπερβολικά γενναιόδωρος σε κάποιο τρίτο.
53. Δεύτερον, υπάρχει η δυσκολία που έγκειται στη χάραξη γενικών γραμμών όσον αφορά τις ημέρες ή τους μήνες εντός των οποίων πρέπει να ολοκληρωθεί συγκεκριμένη δικαστική διαδικασία. Η νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής: ΕΔΔΑ) επιβεβαιώνει την ύπαρξη ανάλογης δυσκολίας κατά την εκτίμηση του αν συγκεκριμένη δικαστική διαδικασία είχε υπερβολικά μακρά διάρκεια και, ως εκ τούτου, προσέβαλε το δικαίωμα για δίκαιη δίκη κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ. Στο πλαίσιο αυτό, το ΕΔΔΑ διαμόρφωσε ένα γενικό κριτήριο το οποίο βασίζεται σε διάφορα επιμέρους κριτήρια, βάσει των οποίων αξιολογεί αν η διάρκεια συγκεκριμένης δίκης ήταν εύλογη ή όχι (21). Η εκτίμηση αυτή πάντοτε εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό από την εκάστοτε περίπτωση: υπό ορισμένες συνθήκες, διάρκεια 8 ετών θα είναι σύμφωνη με το άρθρο 6 της ΕΣΔΑ, ενώ σε άλλες περιπτώσεις διάρκεια 3 ετών δεν θα είναι. Είναι όμως πρακτικώς αδύνατον να χαραχθούν γενικές γραμμές καθολικής ισχύος όσον αφορά το πόσα ακριβώς έτη, ή μήνες, θα θεωρηθούν εύλογα (22). Η σχετική νομολογία του Δικαστηρίου ακολουθεί την ίδια προσέγγιση με βάση τις συγκεκριμένες περιστάσεις κάθε υποθέσεως (23).
54. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, είναι αρκετά δύσκολο, αν όχι αδύνατον, να καθοριστούν in abstracto γενικές και καθολικής εφαρμογής προθεσμίες δικαστικού ελέγχου, είτε πρόκειται για μέγιστη διάρκεια (πέραν της οποίας η διαδικασία αυτομάτως θα θεωρείται υπέρ το δέον μακρά) είτε για ελάχιστη διάρκεια (κάτω από την οποία κάθε διαδικασία θα θεωρείται υπέρ το δέον βραχεία).
55. Επίσης η θέση της Επιτροπής στην υπό κρίση υπόθεση επιβεβαιώνει αυτή τη δυσκολία. Η Επιτροπή, αφενός, χάριν του εύλογου και κατανοητού συμφέροντος διασφαλίσεως ταχέος δικαστικού ελέγχου σε θέματα διεθνούς προστασίας, φαίνεται να εγκρίνει γενικώς τις μέγιστες προθεσμίες, όπως αποδεικνύει η νομοθετική της πρόταση (24). Αφετέρου όμως, όταν αντιμετωπίζει συγκεκριμένη περίπτωση μιας όντως βραχείας προθεσμίας, η Επιτροπή δεν μπορεί να κρύψει κάποια αμηχανία. Ωστόσο, η αμηχανία αυτή δεν αφορά τις αποφάσεις που εκδόθηκαν μετά την εκπνοή της συγκεκριμένης προθεσμίας αλλά αντιθέτως αυτές που εκδόθηκαν εντός της προθεσμίας αυτής. Επομένως, η δυνατότητα τηρήσεως μιας τέτοιας προθεσμίας αντιμετωπίζεται σιωπηρώς με κάποια καχυποψία, ως πιθανή ένδειξη βιαστικής και αντιεπαγγελματικής εργασίας εκ μέρους του δικαστή. Ωστόσο, υπάρχουν υποθέσεις που μπορούν να περατωθούν γρήγορα και, φυσικά, υπάρχουν πιθανότατα δικαστές που μπορούν να κάνουν τη δουλειά τους πιο αποτελεσματικά από άλλους.
56. Αυτό είναι το εγγενές πρόβλημα των προθεσμιών. Μπορούν πράγματι να συμβάλουν στην επιτάχυνση των διαδικασιών. Έχουν όμως επίσης τη δυνατότητα να διαιρέσουν μεταξύ δύο (εξίσου αμφιλεγόμενων) κατηγοριών: αυτών για τις οποίες υπάρχουν υπόνοιες ότι είναι υπερβολικά αργές και αυτών για τις οποίες υπάρχουν υπόνοιες ότι είναι υπερβολικά γρήγορες. Με άλλα λόγια, ανάθεμα σε σένα, είτε τηρείς τις προθεσμίες είτε δεν τις τηρείς.
57. Οι αμφιβολίες αυτές θα μπορούσαν, βεβαίως, να παραμεριστούν, αν μπορούσε να διασφαλιστεί ότι οι σωστές προθεσμίες θα επιλέγονται από τον νομοθέτη και θα γίνονται σεβαστές από τα δικαστήρια. Ωστόσο, αυτό επαναφέρει τη συζήτηση στην αρχή και στη (μη) δυνατότητα καθορισμού τέτοιων εν γένει ενδεδειγμένων προθεσμιών. Στο σημείο αυτό, αντί να αναζωπυρώσω τη σχετική συζήτηση, θα εκφράσω απλώς μια επιφύλαξη σχετικά με τον (όχι απαραίτητα χρήσιμο (25)) βαθμό νομοθετικής αισιοδοξίας που ενυπάρχει σε τέτοια εγχειρήματα.
58. Παρά τις ανωτέρω εκτιμήσεις, το γεγονός παραμένει ότι, επί του παρόντος, το άρθρο 46, παράγραφος 10, της οδηγίας 2013/32 παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να καθορίζουν προθεσμίες για τον δικαστικό έλεγχο των αποφάσεων επί αιτήσεων διεθνούς προστασίας. Η Ουγγαρία έκανε χρήση της δυνατότητας αυτής και καθόρισε προθεσμία 60 ημερών. Είναι μια τέτοια προθεσμία επαρκής;
2. Μια κατά περίπτωση, βασισμένη στα δικαιώματα, εκτίμηση
59. Όταν πρόκειται να εκτιμηθεί η επάρκεια μιας προθεσμίας, το σημείο αφετηρίας είναι η συγκεκριμένη περίπτωση. Η προθεσμία πρέπει να καθιστά δυνατό τον πλήρη και αποτελεσματικό δικαστικό έλεγχο της επίμαχης διοικητικής αποφάσεως, στο απαιτούμενο επίπεδο και με σεβασμό των δικονομικών ή διαδικαστικών δικαιωμάτων του προσφεύγοντος. Εντούτοις, ακόμη και στο πλαίσιο αυτής της κατά περίπτωση εκτιμήσεως, επίσης το ευρύτερο πλαίσιο και οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες ασκείται η δικαιοδοτική λειτουργία σε εθνικό επίπεδο ασκούν επιρροή.
60. Εκτός από τις συγκεκριμένες εγγυήσεις τις οποίες περιέχει συναφώς ο Χάρτης (όπου διαφορετικά δικαιώματα ενδέχεται να είναι κρίσιμα αναλόγως της συγκεκριμένης καταστάσεως σε κάθε υπόθεση), το απαιτούμενο επίπεδο δικαστικού ελέγχου και τα ειδικά δικονομικά ή διαδικαστικά δικαιώματα καθορίζονται επίσης στο παράγωγο δίκαιο, συγκεκριμένα δε στην οδηγία 2013/32.
61. Οι αιτούντες έχουν δικαίωμα σε πλήρη και ex nunc εξέταση, η οποία περιλαμβάνει, εν ανάγκη, εξέταση των αναγκών διεθνούς προστασίας (26), καθώς και το δικαίωμα οι αιτήσεις τους να αξιολογηθούν με βάση την ατομική τους κατάσταση και τις ιδιαίτερες περιστάσεις (τόσο κατά το διοικητικό όσο κατά το δικαστικό στάδιο)(27). Το Δικαστήριο έχει επίσης διευκρινίσει ότι υφίσταται υποχρέωση των εθνικών αρχών να συνεργάζονται, σε όλα τα στάδια, με τον αιτούντα προκειμένου να συγκεντρώσουν όλα τα στοιχεία που ασκούν επιρροή στην απόφαση (28). Η διαδικασία εξετάσεως πρέπει να παρέχει επαρκή χρόνο για την εκπλήρωση αυτών των υποχρεώσεων.
62. Όσον αφορά τα ειδικά δικονομικά ή διαδικαστικά δικαιώματα, από το άρθρο 12, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2013/32, προκύπτει ότι στους αιτούντες πρέπει να διασφαλίζονται τα ακόλουθα δικαιώματα (ή τα αντίστοιχά τους) κατά το στάδιο του δικαστικού ελέγχου.
63. Πρώτον, κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, σε συνδυασμό με το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2013/32, πρέπει να τους παρέχονται υπηρεσίες διερμηνέα. Υπογραμμίζω επ’ αυτού τις ενδεχόμενες δυσχέρειες που επισημάνθηκαν από το αιτούν δικαστήριο και τον προσφεύγοντα όσον αφορά την εύρεση (και την εξασφάλιση της διαθεσιμότητας) διερμηνέα για κάποιες ελάχιστα ομιλούμενες γλώσσες. Δεύτερον, κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο γʹ, σε συνδυασμό με το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2013/32, οι αιτούντες δεν πρέπει να στερούνται της ευκαιρίας να επικοινωνούν με τον UNHCR ή κάθε άλλη οργάνωση που παρέχει νομικές ή άλλες συμβουλές. Τρίτον, κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, σε συνδυασμό με το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας 2013/32, οι αιτούντες και οι νομικοί τους σύμβουλοι πρέπει να έχουν πρόσβαση στις πληροφορίες που αναφέρει το άρθρο 10, παράγραφος 3, στοιχείο βʹ (29) και στις πληροφορίες που παρέχουν οι εμπειρογνώμονες σύμφωνα με το άρθρο 10, παράγραφος 3, στοιχείο δʹ (30), όταν οι εν λόγω πληροφορίες συνεκτιμήθηκαν για να ληφθεί απόφαση επί της αιτήσεώς τους. Τέταρτον, κατά το άρθρο 20 της οδηγίας 2013/32, στους αιτούντες πρέπει να παρέχεται δωρεάν νομική συνδρομή και εκπροσώπηση. Κατά το άρθρο 22, οι αιτούντες πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να συμβουλεύονται νομικό σύμβουλο σε όλα τα στάδια της διαδικασίας. Πέμπτον, κατά τα άρθρα 24 και 25, ειδικές εγγυήσεις πρέπει να παρέχονται στους αιτούντες με ειδικές ανάγκες και στους ασυνόδευτους ανηλίκους. Έκτον, μπορεί να είναι αναγκαίο (μολονότι δεν είναι αυστηρώς υποχρεωτικό σε όλες τις περιπτώσεις) να πραγματοποιηθεί προσωπική συνέντευξη με τον αιτούντα (31) ή να διενεργηθεί ιατρική εξέταση.
64. Το αιτούν δικαστήριο δεν αναφέρει αν προσβλήθηκε κάποιο από αυτά τα δικονομικά ή διαδικαστικά δικαιώματα ή άλλα δικαιώματα που διασφαλίζονται από το δίκαιο της Ένωσης (και συγκεκριμένα από τον Χάρτη) λόγω της προθεσμίας δικαστικού ελέγχου την οποία επιβάλλει η νομοθεσία.
65. Ελλείψει περαιτέρω πληροφοριών επ’ αυτού, η καθοδήγηση που μπορεί να παρασχεθεί από το Δικαστήριο είναι κατ’ ανάγκην περιορισμένη. Εντούτοις, κατά γενικό κανόνα, το εθνικό δικαστήριο οφείλει να μεριμνά για τη διασφάλιση (i) του προαναφερθέντος επιπέδου ελέγχου και των ατομικών δικαιωμάτων, λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων της συγκεκριμένης υποθέσεως, (ii) στο πλαίσιο του συνόλου των περιστάσεων και συνθηκών υπό τις οποίες αυτό καλείται να ασκήσει τα δικαιοδοτικά του καθήκοντα.
66. Αυτά τα δύο στοιχεία είναι άρρηκτα συνδεδεμένα μεταξύ τους. Ο καθορισμός και η ουσιαστική τήρηση των προθεσμιών συνδέονται με την ανάγκη να λαμβάνονται υπόψη τα χαρακτηριστικά και η περιπλοκότητα της συγκεκριμένης υποθέσεως, καθώς και ο συνολικός φόρτος εργασίας και οι συνθήκες υπό τις οποίες ο εν λόγω δικαστής πρέπει να ασκήσει τα δικαιοδοτικά του καθήκοντα.
67. Σε ορισμένες περιπτώσεις, ακόμη και μια σύντομη προθεσμία θα μπορούσε να είναι εύλογη, αν ένας δικαστής εξέταζε μία μόνον ή λίγες υποθέσεις και είχε στη διάθεσή του όλα τα αναγκαία τεχνικά και υλικά μέσα. Ωστόσο, δεδομένου ότι ο συνήθης τρόπος λειτουργίας των δικαστηρίων στα κράτη μέλη τείνει να απέχει πολύ από αυτήν την ουτοπία, πέραν της συγκεκριμένης υποθέσεως επιρροή ασκούν επίσης ο συνήθης φόρτος εργασίας και οι συνήθεις συνθήκες εργασίας του συγκεκριμένου δικαστηρίου.
68. Ένα κράτος μέλος ασφαλώς μπορεί να απαιτήσει από τα δικαστήρια ταχύτητα στην εξέταση υποθέσεων δικαίου της Ένωσης, αν δημιουργήσει τις οργανωτικές και υλικές προϋποθέσεις για την επίτευξη τέτοιας ταχύτητας, χωρίς να χρειαστεί να υποβαθμίσει την ποιότητα της δικαιοδοτικής λειτουργίας. Αντιστρόφως, αν η συμβολή του κράτους μέλους εξαντλείται στη θέσπιση αυστηρών προθεσμιών, χωρίς τη δημιουργία των υλικών προϋποθέσεων που είναι ευλόγως αναγκαίες για την τήρησή τους (για παράδειγμα, αν ανατεθεί στους εθνικούς δικαστές η εκδίκαση δεκάδων ή και εκατοντάδων παράλληλων προσφυγών ενώ οι συνθήκες εργασίας παραμένουν οι ίδιες), τότε η εμμονή στην τήρηση των αυστηρών προθεσμιών κάθε άλλο παρά εγγύηση δίκαιης δίκης αποτελεί.
69. Αν, υπό το πρίσμα αυτών των στοιχείων, το εθνικό δικαστήριο διαπιστώσει ότι είναι αδύνατον, εντός της ταχθείσας νόμιμης προθεσμίας, να προβεί σε πλήρη και ex nunc έλεγχο, περιλαμβανομένης της εξετάσεως των αναγκών διεθνούς προστασίας του αιτούντος, με ταυτόχρονο σεβασμό των δικαιωμάτων του προσφεύγοντος που κατοχυρώνονται βάσει του δικαίου της Ένωσης, το δικαστήριο αυτό οφείλει να αφήσει ανεφάρμοστη τη σχετική διάταξη του εθνικού δικαίου και να ολοκληρώσει τον έλεγχο το συντομότερο δυνατό μετά την εκπνοή της προθεσμίας (32).
70. Επομένως, το δεύτερο ενδιάμεσο συμπέρασμά μου είναι ότι το άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη, έχει την έννοια ότι η επάρκεια της προβλεπόμενης από την εθνική νομοθεσία προθεσμίας δικαστικού ελέγχου στην υπόθεση που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου εμπίπτει στην εξουσία εκτιμήσεως του εθνικού δικαστηρίου, λαμβανομένης υπόψη της υποχρεώσεώς του να προβεί σε πλήρη και ex nunc εξέταση, περιλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της εξετάσεως των αναγκών διεθνούς προστασίας δυνάμει της οδηγίας 2011/95, με ταυτόχρονη διασφάλιση των δικαιωμάτων του προσφεύγοντος, όπως ορίζονται συγκεκριμένα στην οδηγία 2013/32. Αν το εθνικό δικαστήριο κρίνει ότι τα δικαιώματα αυτά δεν μπορούν να διασφαλιστούν, λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων περιστάσεων της υποθέσεως ή των συνολικών συνθηκών υπό τις οποίες το εν λόγω δικαστήριο καλείται να ασκήσει τα καθήκοντά του, όπως ο ιδιαίτερα υψηλός αριθμός προσφυγών που ασκούνται ταυτοχρόνως, το δικαστήριο αυτό οφείλει να αφήσει ανεφάρμοστη την ισχύουσα προθεσμία και να ολοκληρώσει την εξέταση το συντομότερο δυνατό μετά την εκπνοή της εν λόγω προθεσμίας.
71. Πρέπει να προστεθεί ότι, αν πράγματι καταστεί αναγκαίο, ως ultima ratio, να μην εφαρμοστεί ο εθνικός κανόνας που καθορίζει προθεσμία δικαστικού ελέγχου, δεν μπορεί να υπάρξουν άμεσες ή έμμεσες αρνητικές συνέπειες για τον δικαστή που έλαβε αυτή την απόφαση. Αυτό ακριβώς το ζήτημα του έμμεσου είδους δυνητικών συνεπειών θα εξετάσω στη συνέχεια.
3. Το διαρθρωτικό επίπεδο (και καταληκτικές παρατηρήσεις)
72. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ουγγρική Κυβέρνηση επέμεινε ότι η μη τήρηση της επίμαχης προθεσμίας δεν συνεπάγεται καμία άμεση ή ευθεία συνέπεια για τον συγκεκριμένο δικαστή.
73. Ωστόσο, επίσης κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ο προσφεύγων επέσυρε την προσοχή του Δικαστηρίου σε σειρά κάπως έμμεσων και μεταγενέστερων συνεπειών που θα μπορούσαν, σύμφωνα με τους ισχυρισμούς του, να επέλθουν. Ο προσφεύγων υποστηρίζει ότι ο δικαστής που δεν τηρεί τις επίμαχες προθεσμίες είναι πιθανό να υποστεί συνέπειες όσον αφορά τις συνθήκες εργασίας του και τις περιοδικές αξιολογήσεις του. Ο μισθός και οι προαγωγές του ενδέχεται να επηρεαστούν. Σε περίπτωση επανειλημμένης μη τηρήσεως των προθεσμιών, ο συγκεκριμένος δικαστής μπορεί να υποβληθεί σε λεπτομερέστερη (έκτακτη) αξιολόγηση και διατρέχει τον κίνδυνο να δεχθεί επίπληξη ή τελικά να παυθεί (33).
74. Στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως, η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο πρέπει να στηριχθεί σε βασισμένη στα δικαιώματα και κατά περίπτωση εκτίμηση της επίμαχης προθεσμίας, όπως περιγράφτηκε στην προηγούμενη ενότητα των προτάσεών μου: είναι δυνατόν, σε λογικά πλαίσια, να διενεργηθεί η εκτίμηση που απαιτείται από το δίκαιο της Ένωσης, λαμβανομένων υπόψη της συγκεκριμένης περιπτώσεως και του συνολικού φόρτου εργασίας του εν λόγω δικαστηρίου;
75. Φυσικά, πέρα από την ατομική, επικεντρωμένη στα δικαιώματα προσέγγιση σε τέτοιες προθεσμίες, υπάρχει επίσης το ευρύτερο, διαρθρωτικό ζήτημα του αντίκτυπου τέτοιων προθεσμιών στην ποιότητα του δικαστικού ελέγχου και στην εθνική δικαιοδοτική λειτουργία. Το βάρος σε αυτή την εκτίμηση μετατοπίζεται από τη σχετική με τη συγκεκριμένη περίπτωση νομική προστασία στα διαρθρωτικά ζητήματα και στη λειτουργία του συστήματος (34).
76. Όσο βάσιμες και σημαντικές μπορεί να είναι οι σκέψεις αυτές, το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να προβεί συναφώς σε εικασίες στην υπό κρίση υπόθεση. Με εξαίρεση τους ισχυρισμούς του προσφεύγοντος, ούτε η διάταξη περί παραπομπής ούτε κάποια άλλη πληροφορία ενώπιον του Δικαστηρίου επιβεβαίωσε την ύπαρξη τέτοιων διαρθρωτικών ζητημάτων. Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι μπορεί να δοθεί χρήσιμη και επαρκής απάντηση με εστίαση στην ατομική περίπτωση, όπως πρότεινα στην προηγούμενη ενότητα των παρουσών προτάσεων, υπογραμμιζομένου ταυτοχρόνως ότι η δικαιολογημένη υπέρβαση μη εύλογης προθεσμίας σε συγκεκριμένη περίπτωση δεν μπορεί να έχει ούτε καν έμμεσες και μεταγενέστερες συνέπειες για τον οικείο δικαστή.
77. Αξίζει να επαναληφθεί ότι αυτή καθεαυτήν η ύπαρξη ενδεικτικών προθεσμιών δικαστικού ελέγχου αποτελεί αρκετά σύνηθες φαινόμενο που δεν παρουσιάζει προβλήματα. Επιπλέον, είναι αυτονόητο ότι οι δικαστές που δεν ασκούν στο απαιτούμενο επίπεδο τα καθήκοντά τους, περιλαμβανομένης της τηρήσεως εύλογων προθεσμιών, υφίστανται κατ’ ανάγκην ορισμένες επαγγελματικές συνέπειες. Μπορεί να δεχθούν επίπληξη σε κάποιο βαθμό στο πλαίσιο του εσωτερικού συστήματος αξιολογήσεως του οικείου δικαστηρίου. Μπορεί να μην οριστούν πρόεδροι τμήματος (ή να μην προαχθούν σε ανώτερο δικαστήριο) ή να μην αναλάβουν άλλες ανάλογες των προσόντων τους ευθύνες εντός του δικαστηρίου. Υπό την έννοια αυτή, το επάγγελμα του δικαστή δεν διαφέρει από πολλά άλλα επαγγέλματα.
78. Συνεπώς, η υπό κρίση υπόθεση δεν αφορά το ζήτημα αν μπορούν να υπάρξουν δικαστικές προθεσμίες σε υποθέσεις διεθνούς προστασίας (όντως μπορούν), αλλά αντιθέτως ποιες μπορεί να είναι εύλογα αυτές οι προθεσμίες και, σε δεύτερο επίπεδο, για ποιον σκοπό μπορούν να χρησιμοποιηθούν. Επιβάλλονται δύο καταληκτικές παρατηρήσεις επί των τελευταίων αυτών ζητημάτων.
79. Πρώτον, εξέφρασα επιφυλάξεις ως προς την υπέρμετρη νομοθετική αισιοδοξία όσον αφορά τον καθορισμό καθολικών προθεσμιών. Εντούτοις, αν η απλώς και μόνον απόδοση προτεραιότητας σε συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων δεν θεωρηθεί επαρκής και αντιθέτως επιλεγούν πάγιες προθεσμίες δικαστικού ελέγχου, το ουσιώδες ζήτημα δεν θα είναι κατ’ ανάγκην η διάρκεια των προθεσμιών, αλλά ο σχεδιασμός και η λειτουργία τους. Η προσέγγιση «ένα μέγεθος για όλους» είναι προβληματική. Επομένως, πέραν του να είναι εύλογη σε διάρκεια, λαμβανομένου υπόψη του συνολικού φόρτου εργασίας ενός δικαστηρίου ή ενός επιμέρους δικαστή, μια τέτοια προθεσμία πρέπει να είναι επίσης ευέλικτη, υπό την έννοια ότι καθιστά δυνατό να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες και η περιπλοκότητα μιας συγκεκριμένης υποθέσεως και, εν ανάγκη, καθιστά δυνατή την παράταση της προθεσμίας. Με απλά λόγια, η δικαστική αίθουσα δεν είναι γραμμή συναρμολόγησης σε εργοστάσιο.
80. Δεύτερον, το Δικαστήριο έχει επανειλημμένως υπενθυμίσει την υποχρέωση των κρατών μελών, η οποία απορρέει από το άρθρο 19, παράγραφος 1, ΣΕΕ, να δημιουργήσουν και να διατηρήσουν τις κατάλληλες συνθήκες υπό τις οποίες διασφαλίζεται η ανεξαρτησία των δικαστών και υπό τις οποίες οι δικαστές μπορούν να εκτελούν τα καθήκοντά τους κατά τρόπο που καθιστά δυνατή την αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων που οι πολίτες αντλούν από το δίκαιο της Ένωσης (35).
81. Καθαρά υποθετικά, ένα σύστημα στο οποίο οι ίδιοι οι θεματοφύλακες της νομιμότητας θα εξαναγκάζονταν να έχουν παράνομη συμπεριφορά, δύσκολα θα ανταποκρινόταν στις απαιτήσεις του άρθρου 19, παράγραφος 1, ΣΕΕ. Επιπλέον, αν επιβαλλόταν ποτέ η τήρηση σχετικά σύντομων προθεσμιών, είτε άμεσα είτε έμμεσα (36), θα ήταν αναγκαίο να θεσπιστούν αυστηρές εγγυήσεις προκειμένου να διασφαλιστεί η αυστηρή ισότητα ως προς την εφαρμογή τους και να αποκλειστεί κάθε ενδεχόμενο καταστρατηγήσεως μέσω της επιλεκτικής (μη) επιβολής ανέφικτων υποχρεώσεων μόνο σε ορισμένους δικαστές.
V. Πρόταση
82. Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (δικαστήριο διοικητικών και εργατικών διαφορών της Βουδαπέστης, Ουγγαρία) ως εξής:
1. Το άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, σχετικά με κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του δικαιώματος πραγματικής προσφυγής που κατοχυρώνεται στο άρθρο αυτό, έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση η οποία δεν παρέχει στον δικαστή την εξουσία να μεταρρυθμίζει τις διοικητικές αποφάσεις που εκδίδονται στον τομέα της διεθνούς προστασίας. Ωστόσο, προκειμένου να διασφαλιστεί η πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 46, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής και προκειμένου να διασφαλιστεί το δικαίωμα πραγματικής προσφυγής σύμφωνα με το άρθρο 47 του Χάρτη, σε περίπτωση αναπομπής του φακέλου στο αρμόδιο διοικητικό όργανο πρέπει να εκδοθεί νέα απόφαση εντός σύντομου χρονικού διαστήματος και η απόφαση αυτή πρέπει να είναι σύμφωνη με την εκτίμηση που περιλαμβάνεται στη δικαστική απόφαση που ακύρωσε την αρχική απόφαση. Επιπλέον, όταν εθνικό δικαστήριο έκρινε –μετά από πλήρη και ex nunc εξέταση του συνόλου των κρίσιμων πραγματικών και νομικών στοιχείων που υπέβαλε ο αιτών διεθνή προστασία– ότι, κατ’ εφαρμογήν των κριτηρίων που προβλέπει η οδηγία 2011/95/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, σχετικά με τις απαιτήσεις για την αναγνώριση των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας, πρέπει να χορηγηθεί στον ανωτέρω αιτούντα η ως άνω προστασία για τον λόγο που αυτός επικαλείται προς στήριξη της αιτήσεώς του, αλλά εν συνεχεία το διοικητικό όργανο εκδώσει αντίθετη απόφαση, χωρίς να διαπιστώσει ότι προέκυψαν νέα στοιχεία που δικαιολογούν νέα εκτίμηση των αναγκών διεθνούς προστασίας του αιτούντος, το εν λόγω δικαστήριο οφείλει να μεταρρυθμίσει την ως άνω διοικητική απόφαση, που δεν συμμορφώθηκε με την προηγούμενη απόφασή του, και να την υποκαταστήσει με τη δική του απόφαση επί της αιτήσεως διεθνούς προστασίας, αφήνοντας εν ανάγκη ανεφάρμοστη την εθνική νομοθεσία που του απαγορεύει να ενεργήσει κατ’ αυτόν τον τρόπο.
2. Το άρθρο 46, παράγραφος 3, της οδηγίας 2013/32, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 47 του Χάρτη, έχει την έννοια ότι η επάρκεια της προβλεπόμενης από την εθνική νομοθεσία προθεσμίας δικαστικού ελέγχου στην υπόθεση που εκκρεμεί ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου εμπίπτει στην εξουσία εκτιμήσεως του εθνικού δικαστηρίου, λαμβανομένης υπόψη της υποχρεώσεώς του να προβεί σε πλήρη και ex nunc εξέταση, περιλαμβανομένης, κατά περίπτωση, της εξετάσεως των αναγκών διεθνούς προστασίας δυνάμει της οδηγίας 2011/95, με ταυτόχρονη διασφάλιση των δικαιωμάτων του προσφεύγοντος, όπως ορίζονται συγκεκριμένα στην οδηγία 2013/32. Αν το εθνικό δικαστήριο κρίνει ότι τα δικαιώματα αυτά δεν μπορούν να διασφαλιστούν, λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων περιστάσεων της υποθέσεως ή των συνολικών συνθηκών υπό τις οποίες το εν λόγω δικαστήριο καλείται να ασκήσει τα καθήκοντά του, όπως ο ιδιαίτερα υψηλός αριθμός προσφυγών που ασκούνται ταυτοχρόνως, το δικαστήριο αυτό οφείλει να αφήσει ανεφάρμοστη την ισχύουσα προθεσμία και να ολοκληρώσει την εξέταση το συντομότερο δυνατό μετά την εκπνοή της εν λόγω προθεσμίας.