ARRÊT DU TRIBUNAL (chambre des pourvois)
21 mai 2014 (*) (1)
« Pourvoi – Fonction publique – Agents temporaires – Contrat à durée déterminée – Décision de non-renouvellement – Rejet de la réclamation – Obligation de motivation – Motif présenté dans la décision portant rejet de la réclamation »
Dans l’affaire T‑347/12 P,
ayant pour objet un pourvoi formé contre l’arrêt du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne (troisième chambre) du 13 juin 2012, Mocová/Commission (F‑41/11, non encore publié au Recueil), et tendant à l’annulation de cet arrêt,
Dana Mocová, demeurant à Prague (République tchèque), représentée par Mes D. de Abreu Caldas, S. Orlandi, A. Coolen, J.‑N. Louis et É. Marchal, avocats,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant
Commission européenne, représentée par MM. J. Currall et D. Martin, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LE TRIBUNAL (chambre des pourvois),
composé de MM. M. Jaeger (rapporteur), président, O. Czúcz et S. Papasavvas, juges,
greffier : Mme C. Kristensen, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 8 octobre 2013,
rend le présent
Arrêt
Faits à l’origine du litige
1 Les faits à l’origine du litige sont énoncés, aux points 9 à 14 de l’arrêt du Tribunal de la fonction publique de l’Union européenne (troisième chambre) du 13 juin 2012, Mocová/Commission (F‑41/11, non encore publié au Recueil, ci-après l’« arrêt attaqué »), dans les termes suivants :
« 9 La requérante a travaillé au service de la Commission du 1er décembre 2002 au 30 novembre 2006, en qualité d’expert national détaché.
10 Le 19 décembre 2006, à la suite de sa réussite à des épreuves de sélection d’agents temporaires organisées par l’OLAF, elle a signé un contrat d’agent temporaire, au sens de l’article 2, sous a), du RAA, pour une durée de quatre ans à compter du 1er janvier 2007.
11 Le 12 avril 2010, la requérante a adressé au directeur général faisant fonction de l’OLAF une demande de prolongation de son contrat.
12 Le 12 août 2010, cette demande a fait l’objet d’une décision implicite de rejet et, par lettre du 15 octobre 2010, le directeur général faisant fonction de l’OLAF a informé la requérante que son contrat prenait effectivement fin au 31 décembre 2010, compte tenu de l’absence de toute possibilité de prolongation au-delà de la période maximale de huit ans pour le personnel temporaire employé au sein de l’OLAF (ci-après la ʽdécision du 15 octobre 2010ʼ).
13 Le 10 novembre 2010, la requérante a introduit une réclamation contre la décision implicite de rejet de sa demande du 12 avril 2010, conformément à l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le ʽstatutʼ), applicable aux autres agents en vertu de l’article 73 du RAA. Cette réclamation a été rejetée par le directeur général faisant fonction de l’OLAF, agissant en qualité d’autorité habilitée à conclure les contrats (ci-après l’ʽAHCCʼ), par décision du 11 février 2011. Dans cette décision, l’AHCC, après avoir, notamment, fait mention du large pouvoir d’appréciation de l’administration en matière de renouvellement des contrats d’agent temporaire conclus pour une durée déterminée, a indiqué que, ʽà la lumière des possibilités budgétaires, de l’intérêt du service et des mérites et aptitudes de [la requérante] […] elle ne pouvait pas donner une suite favorable à [sa] demande de renouvellement du contratʼ. L’AHCC poursuivait dans les termes suivants :
“En effet, le poste d’agent temporaire auquel [la requérante] était affectée au sein de l’OLAF ne figure plus dans le budget 2011 de l’OLAF. Ce poste faisait partie des 21 postes d’agents temporaires de l’OLAF, vacants au 1er janvier 2011, et qui ont été transformés par l’autorité budgétaire en postes de fonctionnaires lors de l’adoption du budget 2011. La transformation de postes d’agent temporaire en postes permanents s’inscrit dans la mise en œuvre du compromis du 9 février 2007, obtenu au terme de la concertation technique entre les représentants du personnel, la [d]irection générale [‘Personnel et administration’ de la Commission] et l’OLAF, et avalisé par le vice-président [de la Commission] Siim Kallas. Dans le cadre de ce compromis, le [d]irecteur général de l’OLAF s’est engagé ‘à modifier sa décision en matière d’engagement et d’emploi[…] d’agent temporaire à l’OLAF en vue d’aligner dans la mesure du possible les règles applicables à l’OLAF sur celles applicables à la majorité des autres services de la Commission’, et cela, notamment dans ‘l’objectif de réduire la proportion entre agents temporaires et fonctionnaires à l’OLAF, jusqu’à atteindre à terme un rapport de l’ordre de 20 %/80 %’. Afin de permettre à l’OLAF d’atteindre cet objectif, plusieurs concours ont été organisés en vue de constituer des listes de réserve de fonctionnaires dans le groupe de fonctions [des] administrateurs, parmi lesquels des concours internes, ouverts aux agents temporaires. La réclamante s’est d’ailleurs portée candidate à l’un de ces concours internes.
À ce jour, l’OLAF, dans son tableau des effectifs, ne dispose d’aucun poste d’agent temporaire vacant dans le groupe de fonctions [des] administrateurs et le budget 2011 ne permet pas non plus la création de tels postes.
Les fonctions et tâches de l’emploi que [la requérante] avait occupé ont été transférées, à partir du 1er janvier 2011, sur un poste de fonctionnaire administrateur. Une lauréate de concours […] a été recrutée sur le poste, elle entrera en fonctions le 16 mars 2011. Il n’y aura ainsi aucune rupture dans le suivi des dossiers dont la réclamante avait la responsabilité.”
14 Par lettre du 15 mars 2011, le conseil de la requérante a demandé au directeur général de l’OLAF des éclaircissements sur les raisons véritables pour lesquelles avait été prise la décision de ne pas prolonger le contrat de la requérante. Le directeur général a donné suite à cette demande par lettre du 29 juin 2011, laquelle se réfère de nouveau aux ʽpossibilités budgétairesʼ, à ʽl’intérêt du serviceʼ et aux ʽmérites et aptitudesʼ de la requérante. Il y est indiqué ce qui suit :
ʽEn effet, le poste d’agent temporaire auquel [la requérante] était affectée au sein de l’OLAF ne figure plus dans le budget 2011 de l’OLAF. Ce poste faisait partie des 21 postes d’agents temporaires de l’OLAF, vacants au 1er janvier 2011, et qui ont été transformés par l’autorité budgétaire en poste[s] de fonctionnaires lors de l’adoption du budget 2011. Les fonctions et tâches de l’emploi que [la requérante] avait occupé ont été transférées, à partir du 1er janvier 2011, sur un poste de fonctionnaire administrateurʼ. »
Procédure devant le Tribunal de la fonction publique et arrêt attaqué
2 Par son recours introduit devant le Tribunal de la fonction publique le 19 juillet 2011, la requérante, Mme Dana Mocová, a demandé l’annulation de la décision du 11 février 2011 du directeur général faisant fonction de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), agissant en qualité d’autorité habilitée à conclure les contrats (ci-après l’« AHCC »), portant de rejet de sa réclamation en date du 10 novembre 2010. Le Tribunal de la fonction publique a interprété cette demande comme visant, en réalité, l’annulation de la décision contre laquelle ladite réclamation avait été présentée, à savoir la décision implicite de rejet du 12 août 2010.
3 Le Tribunal de la fonction publique a constaté, au point 21 de l’arrêt attaqué, que la décision de rejet de la réclamation contenait une motivation qui faisait défaut dans la décision implicite de rejet du 12 août 2010 et qui s’écartait substantiellement de celle contenue dans la décision du 15 octobre 2010 rejetant explicitement la demande de prorogation du contrat d’agent temporaire de la requérante. Tenant compte du caractère évolutif de la procédure précontentieuse, le Tribunal de la fonction publique a affirmé, en se référant à l’arrêt du Tribunal du 9 décembre 2009, Commission/Birkhoff (T‑377/08 P, RecFP p. I‑B‑1‑133 et II‑B‑1‑807), que c’était la motivation figurant dans la décision de rejet de la réclamation qui devait être prise en considération pour apprécier la légalité de l’acte initial faisant grief, cette motivation étant censée coïncider avec ce dernier acte.
4 Aux points 36 à 38 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a examiné les motifs avancés par l’AHCC, d’une part, dans la décision du 15 octobre 2010 et, d’autre part, dans la décision portant rejet de la réclamation de la requérante. Le Tribunal de la fonction publique a considéré ce qui suit :
« 36 Il est constant que, dans la décision du 15 octobre 2010, le directeur général faisant fonction de l’OLAF a justifié l’impossibilité de prolonger la durée du contrat de la requérante au-delà du 31 décembre 2010, date de la fin dudit contrat, en se référant explicitement à la règle des huit ans.
37 Toutefois, dans la décision portant rejet de la réclamation, intervenue après le prononcé de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 16 décembre 2010, Commission/Petrilli (T‑143/09 P), lequel a rejeté le pourvoi de la Commission contre l’arrêt Petrilli/Commission, précité, l’AHCC n’a plus fait référence à la règle des huit ans pour justifier le non-renouvellement du contrat de la requérante, mais s’est fondée sur le large pouvoir d’appréciation qu’elle détient en matière de renouvellement des contrats d’agent temporaire conclus pour une durée déterminée, en indiquant que, ‘à la lumière des possibilités budgétaires, de l’intérêt du service et des mérites et aptitudes de [la requérante] […] elle ne pouvait pas donner une suite favorable à [sa] demande de renouvellement du contrat’. Il ressort des réponses de la Commission aux questions posées par le Tribunal, lors de l’audience, que les mérites et les aptitudes de la requérante n’ont, en réalité, pas été pris en compte pour justifier la décision de ne pas renouveler le contrat de cette dernière, la Commission ayant, de surcroît, affirmé qu’elle aurait pu se borner, à cet égard, à invoquer les mesures budgétaires prises fin 2010.
38 La circonstance que, dans le rejet de la réclamation, l’AHCC, tout en maintenant la décision de ne pas renouveler le contrat de la requérante, se soit ainsi écartée de la motivation contenue dans la décision du 15 octobre 2010, pour retenir d’autres motifs, ne saurait, en elle-même, rendre la décision de non-renouvellement illégale, l’objectif de la procédure de réclamation étant précisément de permettre le réexamen par l’AHCC de l’acte attaqué au regard des griefs avancés par le réclamant, le cas échéant, en modifiant les motifs servant de support à son dispositif. Il convient donc d’examiner la légalité de la décision de ne pas renouveler le contrat d’agent temporaire de la requérante en prenant en compte les motifs contenus dans la décision portant rejet de la réclamation. »
5 En ce qui concerne l’analyse du bien-fondé des moyens avancés par la requérante à l’appui de son recours et tirés, le premier, de la violation de l’obligation de motivation et de l’erreur manifeste d’appréciation et, le second, d’une exception d’illégalité dirigée contre la règle des huit ans, le Tribunal de la fonction publique a jugé que les deux branches du premier moyen étaient non fondées et que le second moyen était inopérant.
6 La première branche du premier moyen, tirée de la violation de l’obligation de motivation, a été rejetée par le Tribunal de la fonction publique comme étant non fondée, au regard du constat selon lequel la décision du 15 octobre 2010 ainsi que la décision portant rejet de la réclamation contenaient une motivation.
7 La seconde branche du premier moyen, tirée de l’erreur manifeste d’appréciation, a été rejetée comme non fondée, compte tenu, comme il a été exposé aux points 42 à 44 de l’arrêt attaqué, de ce que, selon une jurisprudence constante, un agent temporaire, titulaire d’un contrat à durée déterminée, n’avait, en principe, aucun droit au renouvellement de son contrat, celui-ci n’étant qu’une simple possibilité, subordonnée à la condition que ce renouvellement fût conforme à l’intérêt du service, de sorte que le contrôle du juge devait se limiter à la question de savoir si, eu égard aux voies et moyens qui avaient pu conduire l’administration à son appréciation, celle-ci s’était tenue dans des limites non critiquables et n’avait pas usé de son pouvoir de manière manifestement erronée. Le Tribunal de la fonction publique a ainsi considéré que, dans ce contexte, établir que l’administration avait commis une erreur manifeste dans l’appréciation des faits de nature à justifier l’annulation de la décision prise sur la base de cette appréciation supposait que les éléments de preuve, qu’il incombait à l’agent d’apporter, fussent suffisants pour priver de plausibilité les appréciations retenues par l’administration.
8 Aux points 45 à 49 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a examiné la question de savoir si les motifs fournis par la Commission européenne pour justifier le non-renouvellement de son contrat étaient entachés d’une erreur manifeste d’appréciation. À cet égard, il a relevé que les éléments apportés par la requérante n’étaient pas de nature à priver de plausibilité l’affirmation de la Commission selon laquelle la diminution importante du nombre des emplois temporaires au sein de l’OLAF (environs 20 % des effectifs concernés) ne permettait pas de renouveler ou d’octroyer à la requérante un nouveau contrat d’agent temporaire, au sens de l’article 2, sous a), du régime applicable aux autres agents de l’Union européenne (ci-après le « RAA »). Il a également constaté que les autres considérations avancées par la requérante, notamment la prorogation en 2011 de certains contrats d’agent temporaire, au sens de l’article 2, sous a), du RAA, au bénéfice d’anciens collègues de la requérante, ne permettaient pas non plus de priver de plausibilité l’affirmation de la Commission selon laquelle, en particulier, l’emploi occupé par la requérante, au titre de l’article 2, sous a), du RAA, ne pouvait plus être budgétairement couvert. En outre, il a ajouté que la requérante n’avait pas davantage établi que la Commission aurait manifestement méconnu l’intérêt du service en refusant de renouveler son contrat d’agent temporaire, au sens de l’article 2, sous a), du RAA, ou de lui offrir un quelconque autre contrat, même compte tenu de la qualité de ses performances professionnelles, et ce au regard du large pouvoir d’appréciation dont jouissait l’administration dans l’organisation de ses services et dans l’affectation, en vue des missions qui lui étaient dévolues, du personnel qui se trouvait à sa disposition.
9 Enfin, en ce qui concerne le troisième moyen, tiré d’une exception d’illégalité dirigée contre la règle des huit ans, le Tribunal de la fonction publique l’a écarté comme étant inopérant. En effet, il a relevé que la motivation contenue dans la décision portant rejet de la réclamation était censée coïncider avec la décision attaquée et que le refus opposé à la requérante de renouveler son contrat avait pu valablement être fondé sur les seules mesures budgétaires restreignant le recours aux contrats d’agent temporaire, au sens de l’article 2, sous a), du RAA, invoquées par l’AHCC dans le rejet de la réclamation. Dans ces conditions, il a conclu qu’il n’y avait pas lieu d’examiner le deuxième moyen, tiré de l’exception d’illégalité dirigée contre la règle des huit ans, dont il ne ressortait pas du dossier et, en particulier, de la décision portant rejet de la réclamation, qu’elle ait, finalement et effectivement, été appliquée en l’espèce.
Sur le pourvoi
Procédure
10 Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 3 août 2012, la requérante a introduit une demande d’aide judiciaire au titre de l’article 95 du règlement de procédure du Tribunal, en vue d’introduire le présent pourvoi. Par ordonnance du 20 décembre 2012, Mocová/Commission (T‑347/12 P AJ, non publiée au Recueil), le président du Tribunal a rejeté la demande d’aide judiciaire.
11 Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 8 janvier 2013, la requérante a introduit le présent pourvoi. Par lettre du 25 avril 2013, la requérante a formulé une demande motivée, au titre de l’article 146 du règlement de procédure, aux fins d’être entendue dans le cadre de la phase orale de la procédure.
12 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal lors de l’audience du 8 octobre 2013.
Conclusions des parties
13 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler l’arrêt attaqué ;
– par conséquent, annuler la décision rejetant la demande de renouvellement de son contrat ;
– condamner la Commission aux dépens de la procédure en première instance et de la procédure de pourvoi.
14 Dans son mémoire en réponse, déposé le 10 avril 2013, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le pourvoi en partie comme irrecevable et en partie comme non fondé ;
– condamner la requérante à lui régler ses dépens dans la présente instance.
En droit
15 À l’appui de son pourvoi, la requérante invoque deux moyens, tirés, le premier, de l’« absence de motivation pertinente » et, le second, de la méconnaissance de l’« obligation d’examen de toutes les violations de droit alléguées ».
Sur le premier moyen, tiré de l’« absence de motivation pertinente »
16 Par son premier moyen, la requérante reproche, en substance, au Tribunal de la fonction publique d’avoir commis une erreur de droit en ce qu’il a admis que la décision de ne pas renouveler son contrat d’agent temporaire à durée déterminée pût être motivée par des contraintes budgétaires alors que, d’une part, ce motif ne figurait pas dans la décision du 15 octobre 2010 et, d’autre part, la décision de rejet de la réclamation contenait en sus deux autres motifs, à savoir l’appréciation de ses mérites et l’intérêt du service, de sorte que le Tribunal de la fonction publique aurait modifié la motivation de la décision attaquée également au stade contentieux.
17 La Commission soutient que ces allégations sont dépourvues de fondement.
18 Le Tribunal considère comme approprié de procéder à l’examen du second grief, relatif à une prétendue modification de la motivation au stade contentieux, préalablement à l’examen du premier grief, tiré de la prétendue modification de la motivation au stade précontentieux.
– Sur la prétendue erreur de droit tirée de la modification de la motivation du refus de renouveler le contrat de la requérante au stade contentieux
19 Aux termes du point 37 de l’arrêt attaqué, dans la décision de rejet de la réclamation, l’AHCC s’est référée au large pouvoir d’appréciation qu’elle détenait en matière de renouvellement des contrats d’agent temporaire conclus pour une durée déterminée, en indiquant que, à la lumière des possibilités budgétaires, de l’intérêt du service et des mérites et aptitudes de la requérante, elle ne pouvait pas donner une suite favorable à sa demande de renouvellement de contrat. À cet égard, le Tribunal de la fonction publique a constaté qu’« [i]l ressort[ait] des réponses de la Commission aux questions posées par [lui], lors de l’audience, que les mérites et les aptitudes de la requérante n’[avaie]nt, en réalité, pas été pris en compte pour justifier la décision de ne pas renouveler le contrat de cette dernière, la Commission ayant, de surcroît, affirmé qu’elle aurait pu se borner, à cet égard, à invoquer les mesures budgétaires prises fin 2010 ».
20 Ayant constaté que ce motif n’était pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation, le Tribunal de la fonction publique a conclu, au point 50 de l’arrêt attaqué, que le refus opposé à la requérante pouvait valablement être fondé sur les seules mesures budgétaires restreignant le recours aux contrats d’agent temporaire. Il n’a ainsi pas examiné l’exception d’illégalité dirigée contre la règle anticumul de huit ans et a rejeté le recours dans son ensemble.
21 Ainsi, il est vrai que le Tribunal de la fonction publique s’est fondé, en vue de rejeter le recours en première instance, sur un seul des trois motifs figurant dans la décision de rejet de la réclamation, ayant considéré que seul ce motif avait, en réalité, été pris en considération par l’AHCC.
22 Or, il convient de relever que, si une décision est valablement fondée sur un ou plusieurs motifs, les moyens visant d’autres motifs de ladite décision sont inopérants, dès lors que, à les supposer fondés, ces moyens ne seraient pas susceptibles d’entraîner l’annulation de celle-ci (voir, en ce sens, ordonnance de la Cour du 18 octobre 2001, Kish Glass/Commission, C‑241/00 P, Rec. p. I‑7759, point 42).
23 Dès lors, a fortiori, il ne saurait être reproché au Tribunal de la fonction publique d’avoir écarté l’analyse de certains motifs de la décision de rejet de la réclamation sur le fondement de la constatation selon laquelle ces motifs n’avaient, en réalité, pas été pris en compte pour justifier la décision de ne pas renouveler le contrat de la requérante.
24 Le présent grief est donc inopérant, pour autant qu’il vise à reprocher au Tribunal de la fonction publique d’avoir considéré que le refus de renouveler le contrat de la requérante était, en réalité, fondé sur une motivation plus restreinte que celle figurant formellement dans la décision de rejet de la réclamation.
25 Pour autant que le présent grief vise à reprocher au Tribunal de la fonction publique de ne pas avoir examiné l’exception d’illégalité dirigée contre la règle anticumul de huit ans, il convient d’observer que son bien-fondé dépend de la question, examinée ci-après, de savoir si c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal de la fonction publique a considéré que le refus de renouveler le contrat de la requérante pouvait être motivé par les contraintes budgétaires alléguées dans la décision de rejet de la réclamation, alors que la décision du 15 octobre 2010 ne faisait pas état de ce motif, mais de l’application de la règle anticumul de huit ans.
– Sur la prétendue erreur de droit tirée de la modification de la motivation du refus de renouveler le contrat de la requérante au stade précontentieux
26 La requérante considère que le Tribunal de la fonction publique a commis une erreur de droit en fondant son raisonnement sur un motif – à savoir l’existence de contraintes budgétaires – étranger à la décision du 15 octobre 2010 et qui n’aurait été exposé par l’AHCC qu’au stade de la réponse à la réclamation.
27 De la sorte, le Tribunal de la fonction publique aurait méconnu, en premier lieu, la jurisprudence selon laquelle la motivation de la décision de rejet d’une réclamation est censée coïncider avec la motivation de la décision contre laquelle la réclamation était dirigée (voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 19 octobre 1995, Obst/Commission, T‑562/93, RecFP p. I‑A‑247 et I‑737, point 79, et du 6 novembre 1997, Berlingieri Vinzek/Commission, T‑71/96, RecFP p. I‑A‑339 et II‑921, point 79), en deuxième lieu, le principe de légalité, en vertu duquel les motifs d’une décision ne peuvent reposer que sur des éléments antérieurs ou contemporains à celle-ci, et, en troisième lieu, la finalité de la procédure précontentieuse, consistant à donner aux parties la possibilité de trouver une solution amiable au litige (arrêt du Tribunal du 26 janvier 2000, Gouloussis/Commission, T‑86/98, RecFP p. I‑A‑5 et II‑23, point 61).
28 La Commission estime que ces arguments sont dépourvus de fondement.
29 Il convient de constater qu’il ressort de l’arrêt attaqué que, par lettre du 15 octobre 2010, le directeur général faisant fonction de l’OLAF a indiqué à la requérante, en réponse à sa demande visant à la prolongation de son contrat d’agent temporaire, que ce dernier prendrait fin au 31 décembre 2010, compte tenu de l’absence de toute possibilité de prolongation au-delà de la période maximale de huit ans pour le personnel temporaire employé au sein de l’OLAF.
30 Toutefois, dans sa réponse du 11 février 2011, l’AHCC a rejeté la réclamation de la requérante du 10 novembre 2010 sans se référer à la règle anticumul de huit ans, mais en fondant sa décision sur les possibilités budgétaires, l’intérêt du service et les mérites et aptitudes de la requérante.
31 Dans ces circonstances, contestées en première instance par la requérante comme étant constitutives d’une contradiction de motifs, le Tribunal de la fonction publique a considéré à titre liminaire, en se fondant sur l’arrêt Commission/Birkhoff, précité (points 58 et 59), que, compte tenu du caractère évolutif de la procédure précontentieuse, c’est la motivation figurant dans la décision de rejet de la réclamation qui devait être prise en considération pour l’examen de la légalité de l’acte initial faisant grief, cette motivation étant censée coïncider avec ce dernier acte. Le Tribunal de la fonction publique a néanmoins précisé que, pour autant, c’était bien la légalité de l’acte initial faisant grief qui était examinée, et ce au regard des motifs contenus dans la décision de rejet de la réclamation.
32 Le Tribunal de la fonction publique a, par ailleurs, considéré – au point 38 de l’arrêt attaqué – que la circonstance que, dans le rejet de la réclamation, l’AHCC, tout en maintenant la décision de ne pas renouveler le contrat de la requérante, se soit ainsi écartée de la motivation contenue dans la décision du 15 octobre 2010 pour retenir d’autres motifs ne saurait, en elle-même, rendre la décision de non-renouvellement illégale, l’objectif de la procédure de réclamation étant précisément de permettre le réexamen par l’AHCC de l’acte attaqué au regard des griefs avancés par le réclamant, le cas échéant en modifiant les motifs servant de support à son dispositif.
33 Or, il convient de relever que, en se fondant sur le caractère évolutif de la phase précontentieuse en vue de conclure qu’il y avait lieu de prendre en considération les motifs figurant dans le rejet de la réclamation, le Tribunal de la fonction publique n’a fait que tirer les conséquences d’une jurisprudence constante relative à la détermination du caractère attaquable de la réponse à la réclamation, dont il ressort que l’AHCC peut être amenée, dans la décision de rejet de la réclamation, à compléter, voire à modifier, sa décision.
34 Ainsi, il a été jugé que la réclamation administrative et son rejet, explicite ou implicite, faisaient partie intégrante d’une procédure complexe et ne constituaient qu’une condition préalable à la saisine du juge. Dans ces conditions, le recours, même formellement dirigé contre le rejet de la réclamation, a pour effet de saisir le juge de l’acte faisant grief contre lequel la réclamation a été présentée, sauf dans l’hypothèse où le rejet de la réclamation a une portée différente de celle de l’acte contre lequel cette réclamation a été formée. Une décision explicite de rejet d’une réclamation peut, eu égard à son contenu, ne pas avoir un caractère confirmatif de l’acte contesté par le requérant. Tel est le cas lorsque la décision de rejet de la réclamation contient un réexamen de la situation du requérant, en fonction d’éléments de droit et de fait nouveaux, ou lorsqu’elle modifie ou complète la décision initiale. Dans ces hypothèses, le rejet de la réclamation constitue un acte soumis au contrôle du juge, qui le prend en considération dans l’appréciation de la légalité de l’acte contesté, voire le considère comme un acte faisant grief se substituant à ce dernier (voir arrêt du Tribunal du 21 septembre 2011, Adjemian e.a./Commission, T‑325/09 P, Rec. p. II‑6515, point 32, et la jurisprudence citée).
35 Cette conception est également soutenue par la considération selon laquelle le complément de motivation, au stade de la décision de rejet de la réclamation, est conforme à la finalité de l’article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut »), aux termes duquel la décision sur la réclamation est elle-même motivée. Cette disposition implique nécessairement, en effet, que l’autorité amenée à statuer sur la réclamation ne soit pas liée par la seule motivation, le cas échéant insuffisante, voire inexistante dans le cas d’une décision implicite de rejet, de la décision faisant l’objet de la réclamation (arrêt du Tribunal du 7 juillet 2011, Longinidis/Cedefop, T‑283/08 P, non encore publié au Recueil, point 72).
36 À cet égard, il convient de souligner que la jurisprudence dont fait état la requérante, aux termes de laquelle il a été jugé que l’institution n’était pas autorisée à substituer une motivation entièrement nouvelle à la motivation initiale erronée (arrêt Berlingieri Vinzek/Commission, précité, point 79), vise l’hypothèse particulière dans laquelle l’institution fournit des motifs complémentaires après l’introduction du recours et n’est donc pas applicable à la phase précontentieuse.
37 Contrairement aux allégations de la requérante, une telle interprétation ne contrevient ni à la règle de concordance entre la requête et la réclamation, ni à la finalité de la procédure précontentieuse, ni au principe de légalité.
38 En premier lieu, en ce qui concerne la règle de concordance entre la requête et la réclamation ainsi que la finalité de la procédure précontentieuse, il y a lieu de souligner que la procédure précontentieuse prévue par l’article 90 du statut, applicable aux agents temporaires en vertu de l’article 46 du RAA, dans son ensemble, a pour objet de permettre et de favoriser un règlement amiable du différend surgi entre le fonctionnaire et l’administration (arrêts de la Cour du 23 octobre 1986, Schwiering/Cour des comptes, 142/85, Rec. p. 3177, point 11, et du 14 mars 1989, Del Amo Martinez/Parlement, 133/88, Rec. p. 689, point 9 ; arrêt du Tribunal du 29 mars 1990, Alexandrakis/Commission, T‑57/89, Rec. p. II‑143, point 8) et d’imposer à l’autorité dont dépend le fonctionnaire de réexaminer sa décision à la lumière des objections éventuelles de celui-ci (arrêt de la Cour du 21 octobre 1980, Vecchioli/Commission, 101/79, Rec. p. 3069, point 31 ; ordonnance du Tribunal du 28 janvier 1993, Piette de Stachelski/Commission, T‑53/92, Rec. p. II‑35, point 16).
39 Selon la jurisprudence, la règle de concordance entre la requête et la réclamation vise ainsi à éviter que le fonctionnaire ou l’agent ne fasse valoir certains griefs, voire l’ensemble de ceux-ci, que lors de la phase contentieuse, avec pour conséquence que toute possibilité de règlement extra-judiciaire du litige se trouve significativement réduite. Dans ces circonstances, en effet, n’étant pas en mesure de connaître avec une précision suffisante les griefs ou desiderata de l’intéressé (arrêt Schwiering/Cour des comptes, précité, point 11, et arrêt du Tribunal du 12 mars 1996, Weir/Commission, T‑361/94, RecFP p. I‑A‑121 et II‑381, point 27), l’AHCC n’aura aucune possibilité de faire droit aux prétentions de celui-ci, le cas échéant, ou de proposer une solution amiable et, ainsi, de ne pas soumettre directement le litige à la décision du juge.
40 L’objectif visant à permettre que l’intéressé et l’AHCC puissent régler le litige au stade précontentieux ne signifie toutefois pas que le fonctionnaire dispose, en toutes circonstances, du droit de contester, au stade précontentieux, tout nouveau motif invoqué par l’AHCC dans le cadre de la phase administrative.
41 Il convient ainsi de relever notamment que, selon une jurisprudence constante, si l’AHCC n’est tenue de motiver une décision de promotion ni à l’égard de son destinataire ni à l’égard des candidats non promus (arrêt de la Cour du 16 décembre 1987, Delauche/Commission, 111/86, Rec. p. 5345, point 13 ; arrêts du Tribunal du 6 juillet 1999, Séché/Commission, T‑112/96 et T‑115/96, RecFP p. I‑A‑115 et II‑623, point 76 , et du 12 décembre 2002, Morello/Commission, T‑338/00 et T‑376/00, RecFP p. I‑A‑301 et II‑1457, point 48), elle a, en revanche, l’obligation de motiver sa décision portant rejet d’une réclamation introduite en vertu de l’article 90, paragraphe 2, du statut par un candidat non promu, la motivation de cette décision de rejet étant censée coïncider avec la motivation de la décision contre laquelle la réclamation était dirigée (arrêts de la Cour du 30 octobre 1974, Grassi/Conseil, 188/73, Rec. p. 1099, point 13, et du 7 février 1990, Culin/Commission, C‑343/87, Rec. p. I‑225, point 13 ; arrêt du Tribunal du 12 février 1992, Volger/Parlement, T‑52/90, Rec. p. II‑121, point 36). La motivation doit intervenir, au plus tard, lors du rejet de la réclamation (arrêts du Tribunal du 20 février 2002, Roman Parra/Commission, T‑117/01, RecFP p. I‑A‑27 et II‑121, point 26, et du 15 septembre 2005, Casini/Commission, T‑132/03, RecFP p. I‑A‑253 et II‑1169, point 32).
42 Réciproquement, selon la jurisprudence, l’AHCC n’est pas tenue de répondre de manière explicite à la réclamation, dès lors que la décision initiale est elle-même motivée (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 9 décembre 1993, Parlement/Volger, C‑115/92 P, Rec. p. I‑6549, point 23).
43 De la même manière, l’article 90, paragraphe 1, du statut, applicable aux agents temporaires en vertu de l’article 46 du RAA, envisage lui-même l’hypothèse dans laquelle, à l’expiration du délai de quatre mois courant à compter de l’introduction de la demande, le défaut de réponse – par nature dépourvu de motivation – vaut décision implicite de rejet susceptible de faire l’objet d’une réclamation, de sorte que les motifs présentés par l’AHCC dans cette hypothèse ne sont susceptibles de contestation par l’agent temporaire qu’au stade contentieux.
44 Dans le cadre du respect du droit à une protection juridictionnelle effective, il importe néanmoins de préciser que, dans l’hypothèse où le réclamant prend connaissance de la motivation de l’acte lui faisant grief par le biais de la réponse à sa réclamation ou dans l’hypothèse où ladite motivation modifie, ou complète, substantiellement, la motivation contenue dans ledit acte, tout moyen avancé pour la première fois au stade de la requête et visant à contester le bien-fondé des motifs exposés dans la réponse à la réclamation doit être considéré comme recevable. En effet, dans de telles hypothèses, l’intéressé n’a pas été mis en mesure de prendre connaissance avec précision et de manière définitive des motifs sous-tendant l’acte lui faisant grief.
45 En second lieu, en ce qui concerne la prétendue méconnaissance du principe de légalité, il est vrai que la légalité d’une décision doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit dont disposait l’institution au moment où celle-ci a adopté ladite décision. Compte tenu du caractère évolutif de la phase précontentieuse tel qu’exposé précédemment, il convient toutefois d’observer que l’élaboration de l’acte fixant la position définitive de l’institution trouve son terme à l’occasion de l’adoption de la réponse faite par l’AHCC à la réclamation introduite par l’agent temporaire. Il s’ensuit que la légalité de l’acte définitif faisant grief à la requérante s’apprécie au regard des éléments de fait et de droit dont disposait l’institution lors de l’adoption, explicite ou implicite, de cette réponse, sans préjudice de la possibilité, pour l’institution, dans les conditions prévues par la jurisprudence, de fournir des précisions complémentaires lors de la phase contentieuse. Dès lors, il ne saurait être considéré que le Tribunal de la fonction publique a méconnu le principe de légalité.
46 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le Tribunal de la fonction publique n’a commis aucune erreur de droit en concluant qu’il convenait d’examiner la légalité de la décision de ne pas renouveler le contrat d’agent temporaire de la requérante en tenant compte des motifs contenus dans la décision portant rejet de la réclamation, alors même que ceux-ci ne figuraient pas dans la décision du 15 octobre 2010.
47 Le présent grief, et avec lui le premier moyen dans son ensemble, devant être rejeté, il n’y a pas lieu d’examiner l’argument de la requérante tiré de l’erreur de droit commise par le Tribunal de la fonction publique en ce qu’il a déclaré inopérante l’exception d’illégalité formulée par la requérante et dirigée contre la règle anticumul de huit ans.
Sur le deuxième moyen, tiré de la méconnaissance de l’« obligation d’examen de toutes les violations de droit alléguées »
48 En premier lieu, la requérante reproche au Tribunal de la fonction publique de ne pas avoir exercé un contrôle effectif sur les motifs invoqués par l’AHCC dans la décision rejetant la demande de prorogation de son contrat.
49 En deuxième lieu, la requérante considère que c’est à tort que le Tribunal de la fonction publique a considéré que la décision rejetant la demande de prorogation de son contrat d’agent temporaire avait été prise dans l’intérêt du service, alors même qu’il résulterait du rapport du projet de budget pour 2011 et du rapport opérationnel de l’OLAF pour 2010 que le maintien des agents temporaires avait été jugé dans l’intérêt du service pour en assurer l’efficacité, dans la mesure où ils possédaient déjà une expérience et des compétences spécifiques dans la lutte antifraude.
50 En troisième lieu, la requérante fait grief au Tribunal de la fonction publique d’avoir considéré, à tort, que la décision attaquée avait pu être valablement fondée sur les seules mesures budgétaires restreignant le recours aux contrats d’agent temporaire, alors qu’il ressortirait du tableau des effectifs que 18 postes d’agents temporaires de grade AD 9 avaient été demandés par l’autorité budgétaire. En tout état de cause, la requérante soutient que la réduction des effectifs ne justifierait pas le non-renouvellement de son contrat dès lors que plusieurs autres agents temporaires avaient vu leur contrat renouvelé en 2011.
51 En quatrième et dernier lieu, la requérante soutient que l’arrêt attaqué est entaché d’une absence de motivation en ce que le Tribunal de la fonction publique n’a pas répondu à son argumentation relative à la contradiction entre la motivation relative à la suppression de postes en raison des contraintes budgétaires et l’ouverture de nouveaux postes d’agent temporaire de grade AD 9.
52 La Commission oppose, à titre principal, l’irrecevabilité du présent moyen au motif qu’il vise à une nouvelle appréciation des faits et considère, à titre subsidiaire, qu’il est dépourvu de fondement.
53 Le deuxième moyen de la requérante se divise, en substance, en trois branches, tirées, la première, d’une erreur de droit dans l’exercice du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, la deuxième, d’une erreur de droit en ce qu’il n’aurait pas été constaté que la décision attaquée était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et, la troisième, d’une violation de l’obligation de motivation.
54 En ce qui concerne la première branche, il convient de relever que, ainsi qu’il ressort des points 13, 45 à 47 et 50 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a constaté que la décision de non-renouvellement du contrat de la requérante était motivée essentiellement par des motifs de nature budgétaire.
55 Si le Tribunal de la fonction publique a effectivement constaté, au point 49 de l’arrêt attaqué, que la Commission n’avait pas manifestement méconnu l’intérêt du service en refusant de renouveler le contrat de la requérante, il convient néanmoins de souligner qu’il n’a pas pour autant renoncé à exercer toute forme de contrôle à l’égard de la décision attaquée.
56 En effet, ainsi qu’il ressort des points 46 à 49 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a considéré que les diverses considérations développées par la requérante étaient insuffisantes en vue d’établir que les motifs budgétaires étaient entachés d’une erreur manifeste d’appréciation. Au point 46 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a constaté, en particulier, que l’affirmation de la Commission selon laquelle la diminution importante du nombre des emplois temporaires au sein de l’OLAF (environ 20 % des effectifs concernés) ne permettait pas de renouveler ou d’octroyer un nouveau contrat à la requérante n’avait pas été contestée par cette dernière. Aux points 47 et 48 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a également relevé que la prorogation, en 2011, de certains contrats d’agent temporaire, au sens de l’article 2, sous a), du RAA, ne permettait pas de priver de plausibilité l’affirmation de la Commission selon laquelle l’emploi occupé par la requérante ne pouvait plus être budgétairement couvert. Par ailleurs, il a noté que la requérante elle-même avait observé que son poste avait été attribué à un fonctionnaire après son départ. Ainsi, le Tribunal de la fonction publique a conclu, au point 50 de l’arrêt attaqué, que le refus opposé à la requérante avait pu valablement être fondé sur les seules mesures budgétaires restreignant le recours aux contrats d’agent temporaire, au sens de l’article 2, sous a), du RAA.
57 Or, selon une jurisprudence constante, la possibilité de renouveler un contrat d’agent temporaire constitue une simple possibilité laissée à l’appréciation de l’autorité compétente, les institutions disposant d’un large pouvoir d’appréciation dans l’organisation de leurs services, en fonction des missions qui leur sont dévolues, et dans l’affectation, en vue de celles-ci, du personnel qui se trouve à leur disposition, à condition que cette affectation se fasse dans l’intérêt du service (arrêt du Tribunal du 15 octobre 2008, Potamianos/Commission, T‑160/04, RecFP p. I‑A‑2‑75 et II‑A‑2‑469, point 30). Compte tenu de ce large pouvoir d’appréciation dévolu aux institutions dans ce contexte, le contrôle du juge est limité à la vérification de l’absence d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir (voir arrêt du Tribunal du 8 septembre 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, Rec p. II‑2841, point 162, et la jurisprudence citée).
58 Il s’ensuit que, en vérifiant si l’AHCC n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation, le Tribunal de la fonction publique a, à bon droit, respecté les limites du contrôle restreint qui s’impose à lui dans le cadre de l’appréciation de la légalité d’une décision de non-renouvellement d’un contrat d’agent temporaire. Le fait que les arguments de la requérante aient été considérés par le Tribunal de la fonction publique comme insuffisants en vue de démontrer que la décision attaquée était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ne saurait signifier que ce Tribunal ne s’est pas livré à un contrôle juridictionnel effectif de ladite décision.
59 La première branche doit donc être rejetée comme non fondée.
60 En ce qui concerne la deuxième branche, par laquelle il est reproché au Tribunal de la fonction publique d’avoir commis une erreur de droit en ce qu’il n’aurait pas constaté que la décision attaquée était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, il y a lieu de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante que le juge de première instance est seul compétent, d’une part, pour constater les faits, sauf dans le cas où l’inexactitude matérielle de ses constatations résulterait des pièces du dossier qui lui ont été soumises, et, d’autre part, pour apprécier ces faits (arrêt du Tribunal du 8 septembre 2008, Kerstens/Commission, T‑222/07 P, RecFP p. I‑B‑1‑37 et II‑B‑1‑267, point 60).
61 L’appréciation des faits par le juge de première instance ne constitue donc pas, sous réserve du cas de la dénaturation des éléments de preuve produits devant ce juge, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle du Tribunal. Une telle dénaturation doit apparaître de façon manifeste des pièces du dossier, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle appréciation des faits et des preuves (arrêt Kerstens/Commission, précité, points 60 à 62).
62 Le pouvoir de contrôle du Tribunal sur les constatations de fait opérées par le Tribunal de la fonction publique s’étend donc, notamment, à l’inexactitude matérielle de ces constatations résultant des pièces du dossier, à la dénaturation des éléments de preuve, à la qualification juridique des faits et à la question de savoir si les règles en matière de charge et d’administration de la preuve ont été respectées (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 25 janvier 2007, Sumitomo Metal Industries et Nippon Steel/Commission, C‑403/04 P et C‑405/04 P, Rec. p. I‑729, point 39, et la jurisprudence citée).
63 En l’espèce, force est de constater que la requérante ne démontre pas, ni même n’allègue, l’existence d’un quelconque vice de dénaturation des pièces du dossier et se borne, en réalité, à remettre en cause l’appréciation faite par le Tribunal de la fonction publique des faits de l’espèce.
64 En effet, la requérante se limite à renvoyer à divers documents, tel que le rapport du projet de budget pour 2011 ou encore le rapport opérationnel de l’OLAF pour 2010, pour en déduire que le Tribunal de la fonction publique n’aurait pas pris en considération tous les éléments du dossier permettant de démontrer que le rejet de la demande de prorogation de son contrat n’avait pas été pris dans l’intérêt du service, ni n’était justifié par des mesures budgétaires.
65 Or, ainsi qu’il résulte de la jurisprudence citée ci-dessus, en l’absence d’allégation quant à l’inexactitude des faits ou à leur dénaturation, la constatation des éléments factuels ainsi que l’appréciation des éléments de preuve ne constituent pas une question de droit soumise au contrôle du Tribunal.
66 La deuxième branche doit donc être rejetée comme irrecevable.
67 S’agissant de la troisième branche, par laquelle il est reproché au Tribunal de la fonction publique de ne pas avoir répondu à l’argumentation de la requérante relative à la prétendue contradiction entre la suppression de postes en raison de contraintes budgétaires et l’ouverture de nouveaux postes d’agent temporaire de grade AD 9, ainsi qu’il ressortirait du tableau des effectifs de l’OLAF, il suffit de rappeler que, conformément à la jurisprudence (voir, par analogie, arrêts de la Cour du 15 juin 2000, Dorsch Consult/Conseil et Commission, C‑237/98 P, Rec. p. I‑4549, point 50, et du 18 juillet 2006, Rossi/OHMI, C‑214/05 P, Rec. p. I‑7057, point 22, et la jurisprudence citée), il appartient au seul Tribunal de la fonction publique d’apprécier la valeur qu’il convient d’attribuer aux éléments de preuve produits devant lui et qu’il ne saurait être tenu de motiver de manière expresse ses appréciations quant à la valeur de chaque élément de preuve qui lui a été soumis. Le Tribunal de la fonction publique est tenu de fournir une motivation permettant au Tribunal d’exercer son contrôle juridictionnel, notamment sur une éventuelle dénaturation des éléments de preuve qui lui ont été présentés.
68 Or, au point 45 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a relevé qu’il ressortait des explications de la Commission, premièrement, que l’autorité budgétaire avait réduit les effectifs temporaires de l’OLAF de 21 postes avec effet au 1er janvier 2011, tout en approuvant l’augmentation simultanée des effectifs permanents à hauteur de 21 postes de fonctionnaires, deuxièmement, que, à cette date, l’OLAF ne disposait plus de postes d’agent temporaire de niveau AD vacant, à l’exception d’un poste correspondant à un profil d’enquêteur qui n’aurait pu être utilisé pour prolonger le contrat de la requérante, et, troisièmement, que les tâches exercées par la requérante avaient été transférées sur un poste permanent.
69 Par ailleurs, au point 46 de l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a soigneusement évalué les éléments de preuve concernant l’évolution des effectifs de l’OLAF de 2010 à 2011, pour conclure que, si le tableau des effectifs de 2011 ne faisait état que d’une légère augmentation des emplois permanents, le nombre d’emplois permanents de grade AD diminuant même de quatre unités, cette constatation n’était pas de nature à priver de plausibilité l’affirmation de la Commission selon laquelle la diminution importante du nombre des emplois temporaires au sein de l’OLAF (environ 20 % des effectifs concernés) ne permettait pas de renouveler ou d’octroyer à la requérante un nouveau contrat d’agent temporaire.
70 Ce faisant, le Tribunal de la fonction publique a néanmoins exposé avec suffisamment de précision les raisons pour lesquelles il avait considéré que, nonobstant certains aspects particuliers de l’évolution du tableau des effectifs de l’OLAF, la décision de ne pas renouveler le contrat d’agent temporaire de la requérante n’était pas entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.
71 Par conséquent, la troisième branche doit être rejetée comme non fondée.
72 Le deuxième moyen doit ainsi être rejeté comme étant en partie non fondé et en partie irrecevable.
73 Il découle de l’ensemble des motifs qui précèdent que le présent pourvoi doit être rejeté dans son intégralité.
Sur les dépens
74 Conformément à l’article 148, premier alinéa, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, le Tribunal statue sur les dépens.
75 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, premier alinéa, du même règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 144 de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
76 La requérante ayant succombé en ses conclusions et la Commission ayant conclu à ce que celle-ci soit condamnée aux dépens de l’instance, la requérante supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission dans le cadre de la présente instance.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (chambre des pourvois)
déclare et arrête :
1) Le pourvoi est rejeté.
2) Mme Dana Mocová supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne dans le cadre de la présente instance.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 21 mai 2014.
Signatures